Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
26 de setembro de 2017 (*)
«Concorrência – Acordos, decisões e práticas concertadas – Mercado europeu dos fosfatos para alimentação animal – Coima aplicada solidariamente no termo de um processo de transação – Pagamento faseado – Decisão que impõe a constituição de uma garantia bancária prestada por um banco com notação financeira “AA” de longo prazo – Recurso de anulação – Ato impugnável – Admissibilidade – Dever de fundamentação – Proporcionalidade»
No processo T‑564/10 RENV,
Quimitécnica.com – Comércio e Indústria Química, SA, com sede em Lordelo (Portugal),
José de Mello – Sociedade Gestora de Participações Sociais, SA, com sede em Lisboa (Portugal),
representadas por J. Calheiros, advogado,
recorrentes,
contra
Comissão Europeia, representada por V. Bottka e B. Mongin, na qualidade de agentes, assistidos por M. Marques Mendes e A. Dias Henriques, advogados,
recorrida,
que tem por objeto, nos termos do artigo 263.° TFUE, um pedido de anulação parcial da decisão alegadamente contida na carta do contabilista da Comissão, de 8 de outubro de 2010, respeitante ao pagamento das coimas aplicadas às recorrentes por violação das regras de concorrência pela Decisão C(2010) 5004 final da Comissão, de 20 de julho de 2010, relativa a um processo nos termos do artigo 101.° TFUE e do artigo 53.° do Acordo EEE (Processo COMP/38.886 – Fosfatos para alimentação animal), na parte em que a referida carta exige a constituição de uma garantia bancária prestada por um banco com uma notação financeira «AA» de longo prazo para poderem beneficiar do pagamento faseado da coima que lhes foi solidariamente aplicada,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: I. Pelikánová, presidente, V. Valančius e U. Öberg (relator), juízes,
secretário: S. Bukšek Tomac, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 21 de março de 2017,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio e quadro jurídico
1 Na Decisão C(2010) 5004 final, de 20 de julho 2010, relativa a um processo nos termos do artigo 101.° TFUE e do artigo 53.° do Acordo EEE (Processo COMP/38.866 – Fosfatos para alimentação animal) (a seguir «decisão de base»), a Comissão Europeia declarou que as recorrentes, Quimitécnica.com – Comércio e Indústria Química, SA, e José de Mello – Sociedade Gestora de Participações Sociais, SA (a seguir «JMS»), violaram o artigo 101.° TFUE e o artigo 53.° do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE) por terem participado num cartel juntamente com cinco outros grupos de empresas, no mercado de fosfatos para alimentação animal. A decisão de base foi notificada às recorrentes em 23 de julho de 2010.
2 Devido a esta infração, a Comissão aplicou, no artigo 2.° da decisão de base, por um lado, à JMS, a título individual, uma coima no montante de 1 044 095 euros e, por outro, às recorrentes, solidariamente, uma coima no montante de 1 750 905 euros.
3 O artigo 2.° da decisão de base especifica que as coimas aplicadas às recorrentes devem ser pagas mediante transferência para uma conta da Comissão o mais tardar três meses a contar da notificação dessa decisão, exceto no caso de virem a interpor recurso, o que lhes permite prestar uma garantia bancária aceite pelo contabilista da Comissão ou efetuar um pagamento provisório. É ainda estabelecido que ao montante das coimas são aplicados juros contados a partir do termo desse prazo, à taxa fixada pelo Banco Central Europeu (BCE), acrescida de 3,5 pontos percentuais.
4 As recorrentes não recorreram da decisão de base.
5 Por carta de 3 de setembro de 2010, as recorrentes pediram ao contabilista da Comissão, remetendo para o artigo 85.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2342/2002 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2002, L 357, p.1), conforme alterado, que lhes concedesse prazos suplementares para o pagamento da coima solidária. As recorrentes propuseram igualmente apresentar uma garantia bancária, emitida pelo Banco Comercial Português, SA (a seguir «BCP»), que cobrisse o montante ainda em dívida, tanto em termos de capital como dos respetivos juros.
6 Os artigos 85.° e 86.° do Regulamento n.° 2342/2002 dispõem o seguinte:
«Artigo 85.°
[...]
O contabilista, em articulação com o gestor orçamental competente, só pode conceder prazos suplementares de pagamento mediante pedido por escrito devidamente fundamentado do devedor e na dupla condição de:
a) O devedor compromete‑se ao pagamento de juros à taxa prevista no artigo 86.°, relativamente à totalidade do prazo concedido e a contar do final do prazo referido no n.° 3, alínea b), do artigo 78.°
b) O devedor constitui[r], no intuito de se protegerem os direitos das Comunidades, uma garantia financeira aceite pelo contabilista da Instituição, que cubra o montante ainda em dívida, tanto em termos de capital como dos respetivos juros.
A garantia referida no primeiro parágrafo, alínea b), pode ser substituída por um aval pessoal e solidário de um terceiro aprovado pelo contabilista da instituição.
[...]
Artigo 86.°
[...]
1. Sem prejuízo das disposições específicas decorrentes da aplicação da legislação setorial, qualquer crédito não reembolsado no prazo referido no artigo 78.°, n.° 3, alínea b), produz juros calculados em conformidade com os n.os 2 e 3 do presente artigo.
2. A taxa de juro a aplicar a créditos não reembolsados no prazo referido no n.° 3, alínea b), do artigo 78.° é a taxa aplicada pelo Banco Central Europeu às suas principais operações de refinanciamento, tal como publicado na série C do Jornal Oficial da União Europeia, em vigor no primeiro dia de calendário do mês de vencimento, majorada de:
a) Sete pontos percentuais quando o facto gerador do crédito for um contrato público de fornecimento ou de serviços, a que se refere o título V;
b) Três pontos e meio de percentagem, em todos os restantes casos.
3. O montante dos juros será calculado a contar do dia de calendário seguinte ao final do prazo referido no n.º 3, alínea b), do artigo 78.°, especificado na nota de débito, até ao dia de calendário do reembolso integral da dívida.
4. Qualquer pagamento parcial é inicialmente imputável aos juros de mora, determinados nos termos das disposições dos n.os 2 e 3.
5. No caso de multas e desde que o devedor constitua uma garantia financeira aceite pelo contabilista em vez de um pagamento provisório, a taxa de juro aplicável a partir do final do prazo referido no n.° 3, alínea b), do artigo 78.° será a taxa referida no n.° 2 do presente artigo, acrescida de apenas um ponto e meio de percentagem.»
7 Por carta de 8 de outubro de 2010, o contabilista da Comissão respondeu ao pedido das recorrentes, informando‑as de que o pagamento da dívida correspondente à coima solidária podia ser efetuado em três prestações, devendo a primeira prestação ser paga até 25 de outubro de 2010, a segunda até 25 de outubro de 2011 e a terceira até 25 de outubro de 2012, na condição de as recorrentes apresentarem uma garantia bancária emitida por um banco com uma notação financeira «AA» de longo prazo (a seguir «ato impugnado»). A este respeito, o contabilista da Comissão verificou que o banco proposto pelas recorrentes na carta de 3 de setembro de 2010, a saber, o BCP, não beneficiava dessa notação.
8 Por carta de 22 de outubro de 2010, as recorrentes informaram o contabilista da Comissão de que os valores correspondentes ao montante da coima devida pela JMS a título individual e a primeira prestação do montante da coima devida conjunta e solidariamente devida por elas tinham sido transferidos para a conta da Comissão. As recorrentes indicaram, porém, não ter obtido uma garantia bancária emitida por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo.
9 Por carta de 27 de outubro de 2010, enviada às recorrentes, o contabilista da Comissão manteve o seu pedido de que fosse apresentada uma garantia bancária prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo como condição para a não cobrança imediata da sua coima solidária.
10 As recorrentes pagaram a segunda prestação da coima solidária em 25 de outubro de 2011 e a terceira e última prestação da mesma coima em 25 de outubro de 2012, em conformidade com o plano de pagamento elaborado pelo contabilista da Comissão no ato impugnado, sem contudo apresentarem uma garantia bancária prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo.
11 Em 30 de outubro de 2012, a Comissão enviou às recorrentes uma carta em que confirmava a receção do pagamento da coima solidária em três prestações. A Comissão informou igualmente as recorrentes de que, visto não terem apresentado uma garantia bancária prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo, a taxa de juro aplicável era de 4,5% e que, desta forma, continuava por pagar o montante de 36 357,83 euros. Em 27 de agosto de 2014, as recorrentes pagaram o saldo do montante dos juros.
Tramitação processual no Tribunal Geral antes da remessa e no Tribunal de Justiça
12 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de dezembro de 2010, as recorrentes interpuseram um recurso destinado à anulação do ato impugnado.
13 Por um lado, a Comissão alegou que o recurso de anulação interposto pelas recorrentes tinha ficado sem objeto, pelo que não havia que conhecer do mérito do mesmo. Por outro lado, suscitou uma exceção de inadmissibilidade desse recurso, pelo facto de o ato impugnado não constituir um ato suscetível de recurso de anulação, na aceção do artigo 263.° TFUE.
14 Por despacho do presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral de 28 de setembro de 2011, reservou‑se para final a decisão sobre a exceção de inadmissibilidade.
15 Por despacho do presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral de 8 de novembro de 2013, reservou‑se, igualmente, para final a decisão sobre o pedido de não conhecimento do mérito.
16 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 6 de dezembro de 2013.
17 Por acórdão de 6 de junho de 2014, Quimitécnica.com e de Mello/Comissão (T‑564/10, não publicado, a seguir «acórdão inicial», EU:T:2014:583), o Tribunal Geral negou provimento ao recurso sem ter previamente analisado a exceção de inadmissibilidade.
18 Nos n.os 59 a 61 do acórdão inicial, o Tribunal Geral referiu que a Comissão dispunha de um amplo poder de apreciação, nos termos do artigo 85.° do Regulamento n.° 2342/2002, designadamente na determinação do tipo de garantia bancária aceitável, e que o Tribunal Geral se deve limitar, no exercício da sua fiscalização do princípio da proporcionalidade, a um exame pelo qual verifique se a aplicação do referido artigo pela Comissão é manifestamente desadequada relativamente aos objetivos pretendidos, a saber, garantir que a União Europeia não sofresse nenhum custo ou risco em razão dos prazos de pagamento adicionais concedidos. Concluiu que a exigência de que a garantia bancária fosse apresentada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo não era manifestamente desadequada para alcançar os objetivos prosseguidos e, por conseguinte, não podia ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade.
19 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de setembro de 2014, a recorrente interpôs recurso do acórdão inicial, nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
20 Por acórdão de 28 de janeiro de 2016, Quimitécnica.com e de Mello/Comissão (C‑415/14 P, não publicado, a seguir «acórdão proferido em sede de recurso da decisão do Tribunal Geral», EU:C:2016:58), o Tribunal de Justiça anulou o acórdão inicial, remeteu o processo para o Tribunal Geral e reservou para final a decisão quanto às despesas.
21 Para se pronunciar sobre o pedido formulado pela Comissão de não conhecimento do mérito do recurso, o Tribunal de Justiça procurou saber se as recorrentes tinham interesse em obter a anulação do acórdão inicial.
22 A este respeito, concluiu, no n.° 38 do acórdão proferido em sede de recurso da decisão do Tribunal Geral, que as recorrentes tinham conservado interesse em obter a anulação do ato impugnado, uma vez que a exigência imposta pelo contabilista da Comissão nesse ato, ou seja, a constituição de garantia bancária prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo para garantir os pagamentos faseados das prestações da coima, enquanto requisito para poder beneficiar da taxa de juro prevista no artigo 86.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2342/2002, as tinha privado do benefício dessa taxa.
23 Assim, o Tribunal de Justiça concluiu que o recurso não era desprovido de objeto e julgou improcedente o pedido de não conhecimento do mérito deduzido pela Comissão.
24 No âmbito do exame de mérito do recurso, o Tribunal de Justiça salientou, nos n.os 53 e 54 do acórdão proferido em sede de recurso da decisão do Tribunal Geral, que «não resulta da exposição dos factos na origem do litígio, [...] [no acórdão inicial,] que o Tribunal Geral [verificara] e [apreciara] efetivamente os elementos factuais relativos às trocas de informação entre as recorrentes e a Comissão, a fim de poder pronunciar‑se quanto à argumentação quer das recorrentes quer da Comissão», que, «[n]estas circunstâncias, cumpre observar que o Tribunal Geral não se pronunciou quanto à argumentação desenvolvida pelas partes em primeira instância, relativa aos contactos entre as recorrentes e a Comissão e à justificação da necessidade de uma notação “AA” de longo prazo», e que, «por consequência, o acórdão apresenta[va] uma insuficiência de fundamentação que não permit[ia] ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização no âmbito do [...] recurso».
25 O Tribunal de Justiça recordou que podia, nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado, mas concluiu não ser esse o caso em apreço.
26 Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considerou que se devia remeter o processo ao Tribunal Geral e reservar para final a decisão quanto às despesas.
Tramitação processual no Tribunal Geral após remessa
27 Na sequência do acórdão proferido em sede de recurso da decisão do Tribunal Geral, e em conformidade com o artigo 216.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o processo foi atribuído à Oitava Secção, por decisão do presidente do Tribunal Geral de 15 de fevereiro de 2016.
28 Em conformidade com o artigo 217.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, as recorrentes e a Comissão entregaram na Secretaria do Tribunal Geral as suas observações escritas relativas às consequências a retirar da decisão do Tribunal de Justiça para a solução do litígio, respetivamente, em 24 de março e 5 de abril de 2016.
29 Em conformidade com o artigo 217.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, as recorrentes e a Comissão entregaram observações escritas complementares na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 7 e 25 de julho de 2016.
30 Em 3 de outubro de 2016, o processo foi reatribuído à Primeira Secção, à qual o juiz‑relator foi afetado.
31 O Tribunal Geral (Primeira Secção), sob proposta do juiz‑relator, decidiu dar início à fase oral do processo.
32 Em 7 de fevereiro de 2017, o Tribunal Geral colocou questões às partes no âmbito de medidas de organização do processo, nos termos do artigo 89.°, n.° 3, do Regulamento de Processo.
33 Em 21 e 23 de fevereiro de 2017, respetivamente, as recorrentes e a Comissão responderam às questões do Tribunal Geral.
34 Em 6 de março de 2017, o Tribunal Geral convidou as partes, nos termos do artigo 89.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, a concentrarem as suas alegações nas questões da admissibilidade do recurso e da justificação da necessidade de o banco que presta a garantia beneficiar de uma notação financeira «AA» de longo prazo.
35 As alegações das partes foram ouvidas na audiência de 21 de março de 2017.
Pedidos das partes após remessa
36 As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular o ato impugnado;
– condenar a Comissão nas despesas que efetuaram nos processos em primeira instância e no recurso para o Tribunal de Justiça.
37 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso de anulação do ato impugnado por inadmissibilidade;
– a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
– condenar as recorrentes nas despesas em todas as instâncias.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
38 A Comissão invocou a inadmissibilidade do recurso, pelo facto de o ato impugnado não constituir um ato suscetível de recurso de anulação, na aceção do artigo 263.° TFUE. O contabilista apenas tinha executado a decisão de base. Embora tivesse aceitado o pagamento em prestações, com base no artigo 85.° do Regulamento n.° 2342/2002, isso não podia prejudicar as possibilidades de que a instituição dispõe para garantir a cobrança da coima solidária aplicada às recorrentes na decisão de base.
39 A Comissão considera, além disso, que as recorrentes não têm interesse em interpor recurso de anulação do ato impugnado. Defende que, uma vez que o pedido de prazos de pagamento das recorrentes foi aceite, estas foram colocadas na situação jurídica que desejavam. Nestas circunstâncias, o ato impugnado deu‑lhes razão e, por natureza, não era suscetível de alterar a sua situação jurídica nem de as lesar.
40 Nas suas observações relativas à exceção de inadmissibilidade, as recorrentes afirmam que o ato impugnado afetou os seus interesses, ao alterar de forma caracterizada a sua situação jurídica, na medida em que condicionou a concessão de prazos suplementares, segundo as modalidades previstas nos artigos 85.° e 86.° do Regulamento n.° 2342/2002, para a constituição de uma garantia junto de um banco com notação financeira «AA» de longo prazo.
41 As recorrentes afirmam igualmente que, se o ato impugnado não tivesse sido reconhecido como um ato lesivo e suscetível de recurso, seria impossível assegurar a fiscalização jurisdicional das decisões que concedem ou recusam prazos de pagamento suplementares.
42 A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, só constituem atos suscetíveis de recurso de anulação as medidas que produzem efeitos jurídicos obrigatórios que podem afetar os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica (v. acórdão de 19 de janeiro de 2017, Comissão/Total e Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, n.° 36 e jurisprudência referida).
43 Assim, o recurso de anulação só está, em princípio, aberto contra uma medida através da qual a instituição em causa fixa definitivamente a sua posição, no termo de um procedimento administrativo (v. acórdão de 19 de janeiro de 2017, Comissão/Total e Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, n.° 37 e jurisprudência referida).
44 Além disso, resulta da jurisprudência que, para determinar se um ato pode ser objeto de um recurso, há que atender à sua essência, sendo a forma através da qual foi tomado, em princípio, indiferente a este respeito (v. acórdão de 19 de janeiro de 2017, Comissão/Total e Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, n.° 35 e jurisprudência referida).
45 Ainda que o Regulamento n.° 2342/2002 não consagre nenhum direito de o devedor obter prazos suplementares, tal não exclui que se reconheça caráter impugnável ao ato impugnado, na medida em que ele fixa definitivamente a posição do contabilista da Comissão para conceder os prazos de pagamento pedidos pelas recorrentes e para que estas últimas possam beneficiar da taxa de juro favorável prevista no artigo 86.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2342/2002.
46 Assim, o ato impugnado lesa, designadamente, as recorrentes, afetando económica e juridicamente, de forma caracterizada, a sua situação jurídica, pelo facto de condicionar o benefício da taxa de juro favorável previsto no artigo 86.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2342/2002 na constituição de uma garantia emitida por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo (acórdão proferido em sede de recurso da decisão do Tribunal Geral, n.° 38).
47 Essa condição não pode ser considerada uma mera execução da obrigação de pagar a coima solidária aplicada às recorrentes na decisão de base, cuja legalidade estas não põem em causa. Com efeito, na realidade, ela não é mais do que uma modalidade de execução dessa obrigação de substituir o pagamento da totalidade da coima no prazo de três meses por um pagamento faseado desta, em três prestações, e aplicando a taxa de juro favorável prevista no artigo 86.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2342/2002.
48 A circunstância de as recorrentes terem pagado os juros devidos em atraso à taxa majorada, após terem pagado todas as prestações da coima em causa em conformidade com o plano de pagamento estabelecido pelo contabilista da Comissão, não as pode privar de um interesse em interpor recurso de anulação do ato impugnado (v., por analogia, acórdãos de 27 de junho de 2013, Xeda International e Pace International/Comissão, C‑149/12 P, não publicado, EU:C:2013:433, n.os 32 e 33, e de 7 de março de 2013, Acino/Comissão, T‑539/10, não publicado, EU:T:2013:110, n.os 41 a 46). Com efeito, não está excluído que, em caso de anulação do ato impugnado, as recorrentes possam beneficiar da taxa de juro favorável prevista no artigo 86.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2342/2002 (acórdão proferido em sede de recurso da decisão do Tribunal Geral, n.os 41 e 42).
49 Por conseguinte, a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão deve ser julgada improcedente.
Quanto ao mérito
50 As recorrentes suscitam dois fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, a uma violação do dever de fundamentação e, o segundo, a uma violação do princípio da proporcionalidade.
51 A Comissão pede que seja negado provimento ao recurso, em todo o caso, por falta de mérito.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação
52 As recorrentes sustentam que a Comissão não cumpriu o dever de fundamentação que lhe incumbe por força do artigo 296.° TFUE.
53 Em substância, alegam que, tendo em conta o nível de notação financeira exigido, deveria ter sido fornecida uma fundamentação mais detalhada. Além disso, as recorrentes salientam que o ato impugnado não faz qualquer referência ao direito da União e que a exigência de fundamentação se justifica ainda mais por estar em causa o exercício de um poder discricionário.
54 As recorrentes alegam igualmente que os contactos que tiveram com a Comissão não lhes permitiram tomar conhecimento dos fundamentos que justificavam o requisito da notação financeira «AA» de longo prazo.
55 A Comissão contesta, em substância, ter violado o dever de fundamentação, na medida em que a exigência de uma garantia bancária prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo corresponde a uma prática constante. Os motivos de recusa da garantia proposta pelas recorrentes decorrem do contexto em que o ato impugnado foi adotado e de elementos de informação de que as recorrentes dispunham no momento da interposição do recurso.
56 Por último, a Comissão alega que as recorrentes tiveram em diversas ocasiões a possibilidade de tomar conhecimento, junto dos seus serviços, dos motivos que justificavam a recusa da garantia que haviam proposto e a exigência de que a garantia bancária fosse prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo.
57 Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar clara e inequivocamente o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada e permitir ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. O dever de fundamentação deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso concreto, nomeadamente, do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou de outras pessoas interessadas direta e individualmente pelo ato possam ter em obter explicações. Não é necessário que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato respeita as exigências do artigo 296.° TFUE deve ser apreciada não só à luz da sua letra mas também do seu contexto e de todas as normas jurídicas que regem essa matéria (v. acórdãos de 30 de setembro de 2003, Freistaat Sachsen e o./Comissão, C‑57/00 P e C‑61/00 P, EU:C:2003:510, n.° 76 e jurisprudência referida, e de 12 de maio de 2011, Région Nord‑Pas‑de‑Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis/Comissão, T‑267/08 e T‑279/08, EU:T:2011:209, n.° 43 e jurisprudência referida).
58 Assim, no âmbito das decisões individuais, o dever de fundamentação tem por finalidade, além de permitir uma fiscalização jurisdicional, fornecer ao interessado indicações suficientes para saber se a decisão enferma eventualmente de um vício que permita contestar a sua validade (acórdãos de 2 de outubro de 2003, Corus UK/Comissão, C‑199/99 P, EU:C:2003:531, n.° 45; de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, n.° 462; e de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.° 148).
59 A este respeito, há que salientar que, nos termos do artigo 85.° do Regulamento n.° 2342/2002, o contabilista só pode conceder prazos suplementares de pagamento, em articulação com o gestor orçamental competente, mediante pedido por escrito devidamente fundamentado do devedor.
60 O alcance do dever de fundamentação da Comissão, em resposta a um pedido de prazos suplementares para o pagamento de uma coima, depende, antes de mais, do conteúdo do pedido escrito devidamente fundamentado do devedor e das garantias apresentadas por este último, em conformidade com o artigo 85.° do Regulamento n.° 2342/2002. Com efeito, a fundamentação da decisão em causa deve ser determinada em função dos argumentos invocados perante a Comissão (v., por analogia, despacho de 7 de fevereiro de 2012, Total e Elf Aquitaine/Comissão, C‑421/11 P, não publicado, EU:C:2012:60, n.º 59 e jurisprudência referida).
61 No ato impugnado, o contabilista da Comissão limitou‑se a indicar que o banco emissor da garantia bancária devia ter a notação financeira «AA» de longo prazo e que a garantia apresentada pelas recorrentes emanava de um banco, a saber, o BCP, que não preenchia este requisito. Não contém fundamentação expressa relativa a este requisito que justifique a rejeição da garantia apresentada pelas recorrentes.
62 Todavia, a fundamentação da decisão controvertida deve ser apreciada em função de todos os elementos de informação de que as recorrentes dispunham antes de interpor o presente recurso no Tribunal Geral (v., neste sentido e por analogia, acórdãos de 25 de fevereiro de 2003, Renco/Conselho, T‑4/01, EU:T:2003:37, n.° 96; de 10 de setembro de 2008, Evropaïki Dynamiki/Comissão, T‑465/04, não publicado, EU:T:2008:324, n.° 59; e de 20 de maio de 2009, VIP Car Solutions/Parlamento, T‑89/07, EU:T:2009:163, n.° 73).
63 A este respeito, a análise dos autos permite estabelecer que as recorrentes tinham sido postas ao corrente, pelo artigo 3.° da decisão de base, que descreve as modalidades de pagamento mais favoráveis diretamente concedidas à Tessenderlo Chemie NV, por correio eletrónico de 2 de agosto de 2010, que remete para uma nota de informação à Comissão do membro da Comissão responsável pela concorrência, Joaquin Almunia, de 12 de junho de 2010, e pelos numerosos contactos que haviam tido com a Direção‑Geral (DG) «Orçamento», os quais foram resumidos numa carta de 27 de outubro de 2010, de que a exigência de garantia prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo constituía uma prática habitual da Comissão para proteger os interesses financeiros da União.
64 Assim, na sua carta de 27 de outubro de 2010, a Comissão justificou expressamente o requisito de notação financeira «AA» de longo prazo pela obrigação de proteger os interesses financeiros da União e a necessidade de assegurar uma igualdade de tratamento em situações comparáveis.
65 Tendo em conta os contactos entre a Comissão e as recorrentes, antes e depois da transmissão do ato impugnado, e tendo em conta o contexto em que esta última decisão foi adotada, as recorrentes puderam tomar conhecimento das razões pelas quais o contabilista da Comissão tinha exigido que o banco que presta a garantia bancária beneficiasse de notação financeira «AA» de longo prazo.
66 Além disso, esses motivos são suficientes para permitir ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização da decisão impugnada.
67 Por conseguinte, a Comissão não violou o dever de fundamentação que lhe incumbe e o primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação, deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade
68 As recorrentes alegam, em substância, que a exigência, formulada pelo contabilista da Comissão, de uma garantia prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo era desproporcionada relativamente ao objetivo visado, a saber, a proteção do direito da União em obter o pagamento integral, quer em termos de capital quer em termos de juros, da coima solidária aplicada às recorrentes na decisão de base. Tendo em conta a situação financeira de Portugal, e apesar de todos os seus esforços, ter‑lhes‑ia sido impossível obter uma garantia prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo.
69 As recorrentes sublinham que o «amplo poder de apreciação» conferido ao contabilista da Comissão nos termos do artigo 85.° do Regulamento n.° 2342/2002 não tem por objeto o caráter aceitável do tipo ou do conteúdo da garantia apresentada. Por conseguinte, a fiscalização do Tribunal Geral não deve incidir na questão de saber se a garantia que tinham proposto era manifestamente desproporcionada para alcançar os objetivos pretendidos, mas se era necessária para alcançar os referidos objetivos.
70 Segundo a Comissão, o Tribunal Geral aplicou, acertadamente, no acórdão inicial, a jurisprudência segundo a qual a fiscalização do princípio da proporcionalidade consiste em determinar se a condição imposta pelo contabilista era «manifestamente desadequada» relativamente aos objetivos pretendidos. Nas suas observações de 5 de abril de 2016, a Comissão precisou que os objetivos prosseguidos no caso em apreço eram garantir a cobrança integral da coima solidária aplicada às recorrentes na decisão de base, em caso de incumprimento destas últimas, assegurando ao mesmo tempo a igualdade de tratamento entre todos os devedores que pedem, com fundamento no artigo 85.° do Regulamento n.° 2342/2002, prazos para o pagamento de coimas aplicadas por violação das regras de concorrência. Na sua resposta escrita às questões do Tribunal Geral, a Comissão alegou que o contabilista da instituição gozava de poder de apreciação para determinar se a garantia bancária apresentada era ou não aceitável.
71 No caso em apreço, a exigência de que a garantia fosse constituída junto de um banco com notação financeira «AA» de longo prazo não tinha sido manifestamente desadequada para proteger os interesses financeiros da União e assegurar a igualdade de tratamento entre os devedores em causa. A Comissão observou que, na medida em que não dispunha de meios nem dos instrumentos necessários para medir a solvência dos bancos, tinha de remeter para as notações financeiras comunicadas pelas agências de notação Standard & Poor’s, Fitch ou Moody’s. Em resposta às questões do Tribunal Geral, alegou que, regra geral, o contabilista exigia, no âmbito da aplicação dos artigos 85.° e 85.°‑A do Regulamento n.° 2342/2002, uma garantia concedida por um banco que tivesse recebido a notação financeira «AA» de longo prazo por parte de uma das agências supramencionadas.
72 A Comissão alega que, à data do ato impugnado, vários bancos beneficiavam de uma notação «AA» de longo prazo em Portugal, entre os quais o Banco Santander Totta, e noutros Estados‑Membros, designadamente cinco bancos em Espanha. Ora, as recorrentes nunca tinham fornecido informação quanto a uma eventual recusa de garantia por parte de bancos com essa notação, nem demonstrado que lhes tinha sido impossível obter uma garantia junto de um banco dessa natureza.
73 A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência, o poder conferido à Comissão, nos termos do artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° e 102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), abrange a faculdade de determinar a data de exigibilidade das coimas e a de vencimento dos juros de mora, de fixar a taxa desses juros e de decidir as formas de execução da sua decisão, exigindo, se for caso disso, a constituição de uma garantia bancária que cubra o capital e os juros das coimas aplicadas. Sem esse poder, o benefício que as empresas poderiam retirar do pagamento tardio das coimas teria como efeito o enfraquecimento das sanções aplicadas pela Comissão no âmbito da sua função de velar pela aplicação das regras de concorrência. Assim, a aplicação de juros de mora às coimas justifica‑se pela necessidade de desencorajar os comportamentos dilatórios, de evitar que o efeito útil do Tratado seja neutralizado por práticas unilaterais das empresas que atrasem o pagamento das coimas em que foram condenadas e de impedir que estas sejam beneficiadas em relação às empresas que efetuam o pagamento das suas coimas dentro do prazo que lhes foi fixado (v. acórdão de 8 de outubro de 2008, SGL Carbon/Comissão, T‑68/04, EU:T:2008:414, n.° 143 e jurisprudência referida).
74 Além disso, o artigo 85.° do Regulamento n.° 2342/2002 dispõe que o contabilista da instituição detentora de um crédito pode conceder ao devedor desta instituição prazos de pagamento suplementares na dupla condição de o mesmo se submeter ao pagamento de juros, à taxa prevista no artigo 86.° desse mesmo regulamento, relativamente a todo o período do prazo concedido e de constituir, para proteger os direitos da União, uma garantia bancária «aceite» pelo contabilista da instituição, que abranja o crédito ainda não reembolsado, quer em termos de capital quer em termos de juros.
75 Como a Comissão alega, corretamente, o contabilista dessa instituição goza de uma certa margem de apreciação para determinar se a garantia bancária proposta pelo devedor permite assegurar a cobrança integral do crédito, eliminando ou reduzindo todos os riscos de não reembolso, no respeito do princípio da igualdade de tratamento entre todos os devedores que pedem prazos para o pagamento do crédito em causa.
76 Na medida em que não dispõe dos meios nem dos instrumentos necessários para medida a solvência dos bancos, a Comissão baseia‑se nas notações financeiras independentes, comummente aceites, amplamente utilizadas e credíveis, emitidas pelas agências de notação Standard & Poor’s, Fitch e Moody’s.
77 Cumpre recordar que a exigência de uma garantia bancária não deve exceder o necessário para proteger os direitos da União, tendo em conta as circunstâncias particulares do caso concreto.
78 A notação financeira «AA» de longo prazo, que, como resulta dos documentos juntos aos autos pela Comissão, é geralmente exigida pelo contabilista da instituição, corresponde, segundo esses mesmos documentos, a uma notação elevada, que atesta uma capacidade muito forte da pessoa em causa de respeitar os seus compromissos financeiros. Sem corresponder à notação mais elevada, a saber, a notação «AAA», reservada para determinadas dívidas soberanas e de que apenas poucos bancos beneficiam, a notação «AA» garante, em princípio, à União a cobrança integral do crédito em causa, apesar da concessão de prazos de pagamento. Um nível equivalente de garantia não é alcançado por uma simples notação «A», que equivale, é certo, a uma forte capacidade da pessoa em causa de respeitar os seus compromissos financeiros, mas com uma sensibilidade aos riscos económicos e às alterações de condições conjunturais.
79 Assim, em geral, não se pode considerar o requisito de uma notação financeira «AA» de longo prazo manifestamente desproporcionado para alcançar os objetivos prosseguidos pela regulamentação aplicável. O contabilista está, contudo, obrigado a ter em conta as circunstâncias particulares do caso concreto.
80 Além disso, há que ter em conta que as recorrentes não indicaram, no seu pedido escrito dirigido ao contabilista da Comissão, em que medida a exigência de apresentarem uma garantia concedida por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo era desproporcionada nas circunstâncias particulares do caso vertente.
81 Em especial, não forneceram nenhum elemento que demonstrasse que a garantia que lhes tinha sido recusada por um dos dois bancos com notação financeira «AA» de longo prazo por elas contactados, a saber, o Barclays Bank e o Banco Santander Totta, nem, sendo caso disso, as razões dessa recusa.
82 Neste caso, o contabilista da Comissão não estava obrigado a avaliar em que medida as recorrentes estavam perante circunstâncias excecionais, ligadas à crise financeira, que as pudessem ter impedido de obter uma garantia junto de um banco com notação financeira «AA» de longo prazo.
83 Ao tratar o pedido das recorrentes, o contabilista da Comissão não derrogou as regras que eram aplicáveis, do mesmo modo, a todos os devedores que pedem prazos de pagamento, designadamente a Tessederlo Chemie, sociedade à qual tinha sido igualmente aplicada uma coima na decisão de base e que fora capaz de fornecer uma garantia por parte de um banco com notação financeira «AA» de longo prazo.
84 Resulta do exposto que a recusa por parte do contabilista da Comissão de aceitar a garantia proposta pelas recorrentes e a manutenção da exigência de que a garantia financeira fosse prestada por um banco com notação financeira «AA» de longo prazo não eram manifestamente desproporcionadas, nas circunstâncias do caso em apreço, relativamente ao objetivo de assegurar a cobrança integral da coima solidária aplicada às recorrentes, no respeito do princípio da igualdade de tratamento entre todas as empresas que pedem prazos de pagamento de tais coimas.
85 Daqui se conclui que o fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade deve ser julgado improcedente e, consequentemente, deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
86 No acórdão proferido em sede de recurso da decisão do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça reservou para final a decisão quanto às despesas. Por conseguinte, cabe ao Tribunal Geral decidir, no presente acórdão, quanto às despesas relativas, por um lado, aos processos no Tribunal Geral e, por outro, ao processo de recurso no Tribunal de Justiça, em conformidade com o artigo 219.° do Regulamento de Processo.
87 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
88 Nos termos do artigo 134.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas.
89 Uma vez que a Comissão foi vencida no processo de recurso no Tribunal de Justiça, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas, bem como as das recorrentes, relativas ao presente processo assim como ao processo no Tribunal Geral anterior ao recurso da decisão do Tribunal Geral.
90 Uma vez que as recorrentes e a Comissão foram vencidas, respetivamente, quanto ao mérito e quanto à admissibilidade no processo de remessa para o Tribunal Geral, há que condená‑las a suportar as suas próprias despesas relativas a este processo.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1) A exceção de inadmissibilidade é improcedente.
2) É negado provimento ao recurso.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas, bem como as da Quimitécnica.com – Comércio e Indústria Química, SA, e da José de Mello – Sociedade Gestora de Participações Sociais, SA, relativas ao processo de recurso no Tribunal de Justiça assim como ao processo no Tribunal Geral anterior a esse recurso.
4) A Quimitécnica.com – Comércio e Indústria Química, a José de Mello – Sociedade Gestora de Participações Sociais e a Comissão suportarão cada uma as suas próprias despesas relativas ao processo de remessa para o Tribunal Geral.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 26 de setembro de 2017.
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