DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
21 mai 2010 (*)
« Recours en annulation – Décision n° 626/2008/CE – Cadre commun pour la sélection et l’autorisation des opérateurs de systèmes mobiles par satellite – Absence d’affectation directe – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑441/08,
ICO Services Ltd, établie à Slough, Berkshire (Royaume-Uni), représentée par M. S. Tupper, solicitor,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par M. J. Rodrigues et Mme R. Kaškina, en qualité d’agents,
et
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme G. Kimberley et M. F. Florindo Gijón, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
soutenus par
Commission européenne, représentée par MM. M. Wilderspin et A. Nijenhuis, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision n° 626/2008/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 2008, concernant la sélection et l’autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite (MSS) (JO L 172, p. 15),
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. F. Dehousse (rapporteur), faisant fonction de président, Mmes I. Wiszniewska-Białecka et I. Labucka, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige et procédure
1 La requérante, ICO Services Ltd, est une filiale à 100 % d’ICO North America Inc., elle-même étant une filiale à participation majoritaire d’ICO Global Communications (Holdings) Limited, ces deux dernières sociétés étant établies à Reston, Virginie (États-Unis).
2 ICO Global Communications est une société de communications par satellite de la prochaine génération. Elle exploite un système hybride dans le domaine des communications par satellite qui combine des moyens de communication terrestres et par satellite afin d’offrir des services de données vocales et vidéo ou des services multimédias interactifs sans fil dans le monde entier sur des dispositifs mobiles et portables (système dit « ICO-P »).
3 Le système ICO-P, qui requiert l’utilisation d’une partie de la bande de fréquences de 2 GHz, a fait l’objet d’une exemption de licence au Royaume-Uni. Cette exemption est entrée en vigueur le 19 avril 1999.
4 Le 11 juin 2001, ICO Global Communications a obtenu une licence, de la part du gouverneur des îles Caïman, pour le lancement d’un satellite. Le 12 juin 2001, la requérante a obtenu une licence, de la part des autorités compétentes du Royaume-Uni, pour l’exploitation dudit satellite.
5 Le 11 décembre 2007, le système ICO-P a fait l’objet d’une inscription au fichier de référence des fréquences de l’Union internationale des télécommunications (UIT).
6 Considérant que les systèmes fournissant des services mobiles par satellite (mobile satellite services, MSS) peuvent constituer une nouvelle plate-forme pour divers types de services paneuropéens de télécommunications et de radiodiffusion, tels que l’accès à l’internet à haut débit, les multimédias mobiles et la protection civile ainsi que les secours en cas de catastrophe, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté, le 30 juin 2008, la décision n° 626/2008/CE, concernant la sélection et l’autorisation de systèmes fournissant des MSS (JO L 172, p. 15, ci-après la « décision attaquée »).
7 Ainsi qu’il ressort de son article 1er, paragraphe 1, la décision attaquée a pour objet de favoriser le développement d’un marché intérieur concurrentiel des MSS dans la Communauté européenne et d’en assurer une couverture progressive dans tous les États membres. À cette fin, la décision attaquée crée une procédure communautaire de sélection commune des opérateurs de systèmes mobiles par satellite qui utilisent la bande de fréquences de 2 GHz. En outre, la décision attaquée établit les dispositions relatives à l’autorisation coordonnée, par les États membres, des opérateurs sélectionnés pour l’utilisation des radiofréquences assignées à l’intérieur de cette bande en vue de l’exploitation des systèmes mobiles par satellite.
8 En vertu de l’article 1er, paragraphes 2 et 3, de la décision attaquée, les opérateurs de systèmes mobiles par satellite sont sélectionnés par la Commission européenne selon une procédure communautaire (articles 3 à 6 de la décision attaquée), tandis que les opérateurs sélectionnés sont autorisés par les États membres à utiliser les radiofréquences et les éléments terrestres nécessaires (articles 7 à 9 de la décision attaquée).
9 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 26 septembre 2008, la requérante a introduit, au titre de l’article 230, quatrième alinéa, CE, un recours en annulation contre la décision attaquée.
10 Par actes séparés déposés au greffe du Tribunal les 16 et 20 janvier 2009, le Parlement et le Conseil ont soulevé, au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal, des exceptions d’irrecevabilité.
11 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 4 février 2009, la Commission a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil. Les parties ont indiqué qu’elles n’avaient pas d’objection à l’égard de cette demande d’intervention.
12 Par lettre du 5 mars 2009, la requérante a demandé le traitement confidentiel, à l’égard de la Commission, de certains éléments de la requête ainsi que de certaines annexes à la requête.
13 Le 17 mars 2009, la requérante a déposé au greffe du Tribunal des observations sur les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Parlement et le Conseil.
14 Par lettre du 25 mars 2009, la requérante a demandé le traitement confidentiel, à l’égard de la Commission, de certains éléments de ses observations sur les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Parlement et le Conseil.
15 Par ordonnance du président de la première chambre du Tribunal du 2 avril 2009, la Commission a été admise à intervenir au soutien du Parlement et du Conseil. La décision sur le bien-fondé de la demande de traitement confidentiel a été réservée. Des versions non confidentielles des différentes pièces de procédure, préparées par la requérante, ont été communiquées à la Commission.
16 Par lettre du 30 avril 2009, la Commission a contesté, dans leur intégralité, les demandes de traitement confidentiel présentées par la requérante les 5 et 25 mars 2009.
17 Le 28 mai 2009, la Commission a déposé au greffe du Tribunal un mémoire en intervention.
18 Le 24 juillet 2009, la requérante a déposé au greffe du Tribunal des observations sur le mémoire en intervention de la Commission.
19 Par lettre du 3 août 2009, la requérante a demandé le traitement confidentiel, à l’égard de la Commission, de certains éléments de ses observations sur le mémoire en intervention de la Commission. Une version non confidentielle des observations de la requérante sur le mémoire en intervention de la Commission, préparée par la requérante, a été communiquée à la Commission.
20 Par lettre du 31 août 2009, la Commission a indiqué ne pas avoir d’objection à la demande de traitement confidentiel du 3 août 2009 présentée par la requérante.
21 Par ordonnance du 2 septembre 2009, le président de la première chambre du Tribunal a rejeté, dans leur intégralité, les demandes de traitement confidentiel présentées par la requérante les 5 et 25 mars 2009. Un délai a été fixé par le Tribunal à la Commission pour compléter, le cas échéant, son mémoire en intervention. La Commission n’a pas déposé d’observations complémentaires.
22 Un membre de la chambre étant empêché de siéger, le président du Tribunal, par décision du 29 septembre 2009, a désigné, en application de l’article 32, paragraphe 3, du règlement de procédure, un autre juge pour compléter la chambre.
23 Par lettre du 10 décembre 2009, la requérante a demandé à ce que, dans le cadre du présent recours, la société ICO Satellite Ltd, établie au Royaume-Uni, se substitue à elle.
Conclusions des parties
24 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter l’exception d’irrecevabilité et ordonner la poursuite de la procédure en condamnant d’ores et déjà le Parlement et le Conseil aux dépens relatifs à ladite exception ;
– annuler la décision attaquée ;
– condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.
25 Le Parlement et le Conseil, soutenus par la Commission, concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours irrecevable ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la demande de substitution de la partie requérante
26 Au soutien de sa demande (point 23 ci-dessus), la requérante indique, en substance, qu’elle est la société sœur d’ICO Satellite, partie requérante dans l’affaire T‑350/09, et que la substitution demandée se justifie à des fins de bonne administration.
27 Il suffit de relever, à cet égard, que la requérante n’apporte aucun élément qui permettrait de justifier la substitution demandée. En particulier, aucun élément ne permet de considérer qu’ICO Satellite serait un ayant cause à titre universel de la requérante (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 20 octobre 1983, Gutmann/Commission, 92/82, Rec. p. 3127, point 2, et du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, Rec. p. 1339, points 13 à 18 ; voir également, en ce sens, arrêt du Tribunal du 8 juillet 2004, JFE Engineering/Commission, T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 et T‑78/00, Rec. p. II‑2501, point 46). Le simple fait que la requérante serait la société sœur d’ICO Satellite ne saurait modifier cette conclusion.
28 Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter la demande de substitution présentée par la requérante.
Sur la recevabilité du recours
29 En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par l’examen des pièces du dossier pour statuer sur la demande présentée par le Parlement et le Conseil sans ouvrir la procédure orale.
Arguments des parties
– Arguments des parties défenderesses et intervenante
30 À titre liminaire, le Conseil rappelle le contexte du présent litige. En particulier, le Conseil précise que l’UIT est une institution spécialisée des Nations unies pour les technologies de l’information et de la communication qui s’adresse uniquement aux États et traite des relations et des procédures à suivre entre les parties contractantes de l’UIT en matière d’attribution et d’assignation des fréquences radioélectriques et des orbites de satellites. Les opérateurs tels que la requérante ne disposeraient d’aucun droit dérivé au titre de l’UIT. Seules les parties contractantes de l’UIT (la Communauté européenne n’en faisant pas partie) seraient titulaires de ces droits. Si la requérante s’est effectivement vu privée de droits acquis, elle aurait dû se plaindre auprès de l’État concerné, en l’occurrence le Royaume-Uni. Toutefois, dans la mesure où le Royaume-Uni n’aurait autorisé aucun autre opérateur de MSS à fournir des services que la requérante prétend offrir au Royaume-Uni, il serait difficile d’engager une action en justice. La décision attaquée aurait simplement introduit un système qui coordonne une sélection paneuropéenne des opérateurs. Les opérateurs pourraient demander à offrir des services sur une base paneuropéenne, contrairement à la pratique antérieure qui visait le territoire d’un seul pays. Cela ne signifierait pas qu’une telle autorisation exclurait les autres opérateurs ayant reçu une autorisation sur un territoire spécifique. Après l’adoption de la décision attaquée, comme auparavant, chaque pays devrait procéder, le cas échéant, à une coordination avec le titulaire d’une notification primaire/prioritaire.
31 Dans ce cadre, premièrement, le Conseil, soutenu par la Commission, considère que la requérante n’est pas directement concernée par la décision attaquée.
32 Tout d’abord, la décision attaquée n’affecterait pas directement la situation juridique de la requérante.
33 Ensuite, à défaut de mise en œuvre de la décision attaquée, la requérante n’aurait pas été affectée économiquement. La probabilité de l’existence d’un dommage économique ne serait pas non plus établie.
34 Par ailleurs, la mise en œuvre de la décision attaquée laisserait une marge d’appréciation tant à la Commission que, par la suite, aux autorités nationales. Plus particulièrement, s’agissant des États membres, le Conseil reconnaît que les autorisations nationales doivent être délivrées conformément à la décision de la Commission sélectionnant des opérateurs paneuropéens. Toutefois, au titre de l’article 7, paragraphe 1, de la décision attaquée, il incomberait aux États membres d’autoriser des opérateurs paneuropéens conformément à leur législation et à leurs procédures nationales. Il ne serait pas exclu que, dans ce cadre, les États membres prennent des mesures appropriées pour éviter tout préjudice aux opérateurs existants.
35 De plus, les allégations de la requérante reposeraient sur des faits et des circonstances qui ne seraient pas encore survenus et dont la survenance serait loin d’être certaine. La bande de fréquences de 2 GHz qui doit être assignée comprendrait un spectre allant de 1 980 à 2 010 MHz et chaque opérateur devrait fixer une quantité de spectre radioélectrique qui ne devrait pas être supérieure à 15 MHz. Il serait donc possible que la bande de 2 GHz ne soit pas entièrement utilisée. Dès lors, il serait incertain que la fréquence spécifique de la requérante soit assignée à un autre opérateur.
36 En outre, s’agissant du fait que la décision attaquée priverait la requérante de ses droits de propriété, en portant atteinte à sa confiance légitime, le Conseil soutient que la requérante ne dispose pas de tels droits et qu’il existe seulement une prétendue relation contractuelle entre la requérante et le Royaume-Uni. Le Conseil renvoie, à cet égard, aux observations préliminaires concernant le contexte du présent litige. Le Conseil ajoute que la décision attaquée ne modifierait pas, le cas échéant, la priorité qui aurait été accordée à la requérante. Si la requérante dispose de droits prioritaires, cela supposerait simplement une obligation pour les autres opérateurs de ne pas causer d’interférence nuisible au système de la requérante et une obligation de coordination afin d’éviter une éventuelle interférence. Et même dans l’hypothèse d’une interférence nuisible, après la sélection d’opérateurs paneuropéens qui n’incluraient pas la requérante, la plainte de cette dernière devrait être adressée aux instances judiciaires compétentes. Le Conseil considère que les allégations de la requérante reposent sur un nombre d’hypothèses qui rendent impossible le fait qu’elle soit directement concernée. De plus, la décision attaquée contiendrait un certain nombre de garanties quant à la continuation de l’activité de la requérante. Cette dernière ne devrait dès lors former un recours que lorsqu’une décision la concernant directement et individuellement sera réellement prise à son égard.
37 La Commission fait observer, pour sa part, que l’autorité nationale qui représente le Royaume-Uni auprès de l’UIT (ci-après l’« Ofcom ») a rendu publique, le 27 février 2009, une déclaration indiquant qu’elle allait demander à l’UIT l’annulation des assignations du système exploité par la requérante. Cette demande reposerait sur le fait que le système ICO-P de la requérante n’aurait pas été pleinement exploité. La Commission précise également que, par une déclaration publique du 19 mars 2009, l’Ofcom a jugé approprié de s’abstenir d’écrire à l’UIT avant l’expiration du délai accordé à la requérante pour l’introduction d’un recours. La Commission ajoute qu’il est difficile de déterminer les droits dont se prévaut la requérante au niveau du Royaume-Uni. Tout au plus s’agirait-il d’une dispense de l’obligation d’obtenir une licence pour la mise en service de son équipement. Cela n’aurait pas pour effet de permettre à la requérante de fournir des services au Royaume-Uni.
38 Deuxièmement, le Parlement et le Conseil, soutenus par la Commission, estiment que la requérante n’est pas individuellement concernée par la décision attaquée.
39 Tout d’abord, s’agissant du fait, allégué par la requérante, qu’elle serait le seul opérateur de MSS titulaire d’une licence complète valable dans le monde entier, la requérante n’aurait mentionné et fourni qu’un seul exemple d’accord de licence au Royaume-Uni. La requérante aurait donc toujours besoin d’autorisation pour offrir ses services dans tout autre pays, indépendamment de la décision attaquée. En tout état de cause, il serait possible qu’un nombre indéterminé d’autres opérateurs soient actuellement en train de se soumettre à des procédures d’agrément. La position de la requérante ne serait donc pas spécifique par rapport à celle des autres opérateurs. En outre, le fait qu’il aurait été possible, lors de la procédure d’adoption de la décision attaquée, de déterminer le nombre approximatif ou même l’identité des personnes à qui la décision s’appliquerait n’aurait pas pour conséquence, selon la jurisprudence, d’individualiser la requérante.
40 Ensuite, il n’existerait pas de droits préexistants de la requérante que les institutions auraient été tenues d’examiner. La décision attaquée contiendrait également suffisamment de garanties et laisserait aux états membres une large marge d’appréciation pour sa mise en œuvre. L’article 95 CE, qui constitue la base juridique de la décision attaquée, ne prévoirait pas non plus d’obligation pour le Conseil ou le Parlement de tenir compte de la situation de la requérante.
41 Par ailleurs, aucun droit n’aurait été accordé ou promis à la requérante au niveau de l’Union européenne par une institution. La requérante ne pourrait donc faire valoir qu’elle plaçait une confiance légitime dans le fait que le Conseil agirait d’une manière particulière.
42 S’agissant des atteintes économiques dont souffrirait la requérante, et à les supposer établies, elles ne seraient pas de nature à individualiser la requérante, compte tenu de la jurisprudence pertinente en la matière (ordonnance du Tribunal du 10 mai 2004, Bundesverband der Nahrungsmittel-und Speiseresteverwertung et Kloh/Parlement et Conseil, T‑391/02, Rec. p. II‑1447).
43 Les parties défenderesses et intervenante en concluent, en substance, que la requérante n’est concernée par la décision attaquée que d’une manière objective en tant qu’opérateur qui fournit ou pourrait fournir des MSS. Elle ne serait donc pas individuellement concernée par la décision attaquée.
– Arguments de la requérante
44 La requérante conteste l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Parlement et le Conseil.
45 Tout d’abord, la requérante considère qu’elle est directement concernée par la décision attaquée. Celle-ci instaurerait une procédure pour pouvoir être un opérateur de MSS utilisant le spectre radioélectrique de 2 GHz sur le territoire de l’Union. Dans la mesure où la requérante détiendrait déjà une licence lui donnant le droit de fournir des MSS dans le spectre radioélectrique de 2 GHz sur ledit territoire (en l’occurrence au Royaume-Uni) et où elle serait la seule dans cette situation, la décision attaquée affecterait directement sa situation juridique, avant même le début d’une procédure de sélection et d’autorisation. De plus, les États membres seraient soumis à une stricte obligation d’autoriser les opérateurs sélectionnés à utiliser la bande de fréquences de 2 GHz. Par ailleurs, renvoyant à l’arrêt de la Cour du 13 mars 2008, Commission/Infront WM (C‑125/06 P, Rec. p. I‑1451, point 52), la requérante considère que la décision attaquée rend impossible l’exercice de ses droits préexistants. En tout état de cause, la requérante souligne que la question de l’existence de ses droits antérieurs a trait au fond de l’affaire et nécessite de tenir compte de l’ensemble des preuves y afférentes. Dès lors, au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, la requérante estime que cette question ne devrait pas être tranchée à ce stade de la procédure.
46 Ensuite, la requérante soutient qu’elle est individuellement concernée par la décision attaquée. Premièrement, la requérante indique qu’elle est actuellement le seul opérateur de MSS au monde à posséder un permis comme mentionné à l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la décision attaquée. Deuxièmement, elle aurait des droits préexistants ou des attentes légitimes par rapport aux segments de fréquences de 2 GHz qui lui ont été affectés conformément à des règles et des procédures nationales. Troisièmement, elle se servirait actuellement, dans un but commercial, des segments du spectre de fréquences de 2 GHz qui lui ont été attribués. En particulier, la requérante précise qu’elle dispose d’un satellite fournissant à l’heure actuelle des services commerciaux. Elle serait la seule dans cette situation. Quatrièmement, elle aurait investi des sommes importantes et aurait consacré plusieurs années d’efforts au développement des matériels et du savoir-faire nécessaires à l’exploitation de ses MSS dans les fréquences de 2 GHz qui lui ont été affectées. La requérante ajoute que, compte tenu de son enregistrement au fichier de référence des fréquences de l’UIT, elle peut empêcher d’autres opérateurs d’interférer illégalement, en raison des droits qui lui ont été accordés. Elle serait, dès lors, dans une situation unique à cet égard. De plus, la requérante souligne que les institutions étaient dans l’obligation spécifique de tenir compte de sa situation en vertu des droits existants accordés par l’UIT, des principes généraux du droit, des principes de droit dérivés de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et de certaines règles de droit international, ces principes et règles ayant été précisés dans la requête. Enfin, s’agissant de l’ordonnance Bundesverband der Nahrungsmittel-und Speiseresteverwertung et Kloh/Parlement et Conseil, point 42 supra, la situation factuelle ayant donné lieu à son prononcé serait différente de la présente espèce. En particulier, la requérante serait la seule entité affectée par la décision attaquée.
47 Par ailleurs, la requérante remet en cause la présentation faite par les parties défenderesses et intervenante du cadre juridique et factuel du présent litige.
48 En premier lieu, s’agissant du fait que la décision attaquée aurait simplement introduit un système qui coordonne une sélection paneuropéenne des opérateurs, la requérante souligne que la Commission ne dispose pas de marge d’appréciation en ce qui concerne l’organisation ou non d’une procédure de sélection comparative pour la bande de fréquences de 2 GHz et les critères de sélection qu’elle doit utiliser pour cette procédure. La requérante précise d’ailleurs que cette procédure de sélection a été ouverte. Par ailleurs, selon l’article 7, paragraphe 1, de la décision attaquée, à la suite de la sélection des opérateurs par la Commission, les États membres seraient dans l’obligation d’autoriser les opérateurs sélectionnés. Les États membres ne disposeraient d’aucune marge d’appréciation à cet égard. La requérante précise également que, depuis l’introduction du recours, la Commission a adopté, le 13 mai 2009, la décision 2009/449/CE concernant la sélection des opérateurs de systèmes paneuropéens fournissant des MSS (JO L 149, p. 65). La requérante ne ferait pas partie des opérateurs sélectionnés. Dans ce contexte, la requérante ne voit pas quelles mesures les États membres pourraient adopter pour éviter tout préjudice aux opérateurs existants, sauf à ne pas autoriser les opérateurs sélectionnés, et cela en violation de la décision attaquée. L’effet sur les droits préexistants de la requérante serait immédiat et résulterait directement et automatiquement de la décision attaquée (ordonnance du Tribunal du 10 septembre 2002, Japan Tobacco et JT International/Parlement et Conseil, T‑223/01, Rec. p. II‑3259). Le fait que la décision attaquée serait suivie d’un appel à candidatures ne changerait pas cette conclusion. À cet égard, la requérante soutient qu’il ne saurait lui être reproché le caractère prématuré de sa contestation dans la mesure où, par la suite, elle risquerait d’être confrontée à un moyen de défense tiré du caractère tardif de son action à l’encontre de la décision attaquée. La requérante ajoute que la décision attaquée produirait sur elle au moins deux effets directs. Tout d’abord, la décision attaquée conduirait à un moratoire de toute nouvelle autorisation d’opérateur par les États membres, ce qui empêcherait la requérante de faire valoir ses droits découlant de son inscription au fichier de référence des fréquences de l’UIT. La requérante ne pourrait ainsi pas obtenir de nouvelles licences pertinentes dans les 26 États membres autres que le Royaume-Uni. Ensuite, la requérante serait contrainte de mobiliser des ressources pour participer à l’appel à candidatures, ce qui, si elle était sélectionnée, aboutirait simplement à lui accorder des droits dont elle jouissait déjà avant l’entrée en vigueur de la décision attaquée.
49 En deuxième lieu, tout en admettant que le cadre de l’UIT est effectivement intergouvernemental, la requérante indique que les administrations nationales soumettent les demandes concernées, telles que les demandes de coordination, à l’UIT au nom et pour le compte des opérateurs de satellite. En fait, les négociations de coordination de fréquences avec les États membres de l’UIT seraient menées par l’opérateur de satellite concerné au nom de l’administration nationale compétente. Le rôle des opérateurs serait d’ailleurs reconnu par les étapes 1 et 8 visées à l’annexe de la décision attaquée. Par ailleurs, le fichier de référence des fréquences de l’UIT viserait expressément la requérante.
50 En troisième lieu, la requérante rappelle que son enregistrement au fichier de référence des fréquences de l’UIT implique que, si un autre opérateur de MSS souhaite utiliser la bande de fréquences de 2 GHz exploitée par la requérante, il doit d’abord coordonner son activité avec elle. Les droits ainsi enregistrés appartiendraient à l’opérateur concerné. La Commission aurait elle-même reconnu l’existence de ces droits, s’agissant de la requérante. Elle aurait donc eu clairement connaissance de l’antériorité accordée à la requérante en vertu des normes de l’UIT, avant la mise en application de la décision attaquée. En outre, la seconde phase de l’étape 8 impliquerait que les opérateurs sélectionnés ne soient pas obligés de se coordonner avec des opérateurs non sélectionnés. Cette approche serait incompatible avec les règles de l’UIT.
51 En quatrième lieu, la requérante souligne que le nombre d’opérateurs de MSS qui peuvent exploiter simultanément la bande de fréquences de 2 GHz sans causer d’interférence nuisible à leurs systèmes est strictement limité, ce que relèverait le considérant 19 de la décision attaquée. Pour la requérante, le nombre d’opérateurs serait, de fait, limité à deux. Il serait dès lors trompeur de soutenir, comme le ferait le Conseil, que, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la décision attaquée, les États membres conserveraient le droit d’autoriser des opérateurs dans la bande de fréquences de 2 GHz, en plus des opérateurs qui doivent être sélectionnés par la Commission. En effet, la limitation du nombre d’opérateurs résulterait de contraintes techniques. Les opérateurs sélectionnés par la Commission seraient ainsi, de facto, les seuls opérateurs autorisés dans l’Union. Par ailleurs, il serait techniquement impossible aux opérateurs de MSS de ne fournir des services qu’à un seul État membre sans créer une interférence nuisible pour les systèmes des autres opérateurs de MSS desservant les territoires voisins. Les déclarations du Conseil selon lesquelles la requérante pourrait continuer à offrir des services au Royaume-Uni seraient, dès lors, également trompeuses.
52 En cinquième lieu, contrairement à ce que laisserait entendre la Commission dans ses écritures devant le Tribunal, le système ICO-P fonctionnerait. En particulier, la requérante rappelle qu’elle dispose d’un satellite qui fournit des services commerciaux. Elle serait la seule dans cette situation. S’agissant de l’intervention de l’Ofcom, mentionnée par la Commission, la requérante souligne que, à sa connaissance, cette autorité se serait abstenue d’écrire à l’UIT. Cela résulterait, en particulier, d’un recours pendant au Royaume-Uni. En outre, la requérante souligne que, avant de demander l’annulation de l’enregistrement auprès de l’UIT, l’Ofcom serait dans l’obligation de la consulter. Ces éléments amèneraient à considérer que la requérante dispose effectivement de droits découlant de son enregistrement auprès de l’UIT. En tout état de cause, l’attitude de l’Ofcom n’aurait pas d’incidence sur l’issue de la présente procédure. En effet, à la date d’introduction du présent recours, le système ICO-P aurait été enregistré auprès de l’UIT.
Appréciation du Tribunal
53 Aux termes de l’article 230, quatrième alinéa, CE, « [t]oute personne physique ou morale peut former […] un recours […] contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence […] d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement ».
54 La décision attaquée étant adressée aux États membres, il y a lieu d’examiner si la requérante est directement concernée par elle.
55 La condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 230, quatrième alinéa, CE, requiert que la mesure contestée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation, sans application d’autres règles intermédiaires (arrêts de la Cour du 29 juin 2004, Front national/Parlement, C‑486/01 P, Rec. p. I‑6289, point 34, et du 22 mars 2007, Regione Siciliana/Commission, C‑15/06 P, Rec. p. I‑2591, point 31).
56 Il découle clairement de cette jurisprudence que deux conditions cumulatives doivent être remplies pour qu’un acte puisse être considéré comme concernant directement une personne physique ou morale (ordonnance de la Cour du 3 avril 2009, VDH Projektentwicklung et Edeka Rhein-Ruhr/Commission, C‑387/08 P, non encore publiée au Recueil, point 21 ; voir également, en ce sens, ordonnances du Tribunal du 25 juin 2007, Drax Power e.a./Commission, T‑130/06, non publiée au Recueil, point 47, et du 20 octobre 2008, BOT Elektrownia Bełchatów e.a./Commission, T‑208/07, non publiée au Recueil, point 27).
57 L’une de ces conditions est que l’acte en cause produise directement des effets sur la situation juridique du particulier (voir, en ce sens, ordonnances Drax Power e.a./Commission, point 56 supra, point 48, et BOT Elektrownia Bełchatów e.a./Commission, point 56 supra, point 28).
58 Or, en l’espèce, la décision attaquée ne remplit pas cette condition.
59 Premièrement, à supposer même que la requérante dispose de droits antérieurs découlant, notamment, d’un enregistrement auprès de l’UIT, la décision attaquée ne produit pas, par elle-même, d’effets juridiques à cet égard. En effet, la décision attaquée ne pourrait produire, le cas échéant, des effets juridiques à l’égard de la requérante que si, tout d’abord, la procédure de sélection était organisée par la Commission et, ensuite, que des opérateurs autres que la requérante étaient sélectionnés et, enfin, que les droits accordés auxdits opérateurs portent effectivement atteinte aux droits revendiqués par la requérante. Rien ne permet de considérer, à la lecture de la décision attaquée, que la requérante devrait, d’office, être écartée de la sélection organisée par la Commission, ce que la requérante ne soutient d’ailleurs pas. Il s’ensuit que, à la date de l’introduction du présent recours, la crainte exprimée par la requérante selon laquelle les droits antérieurs qu’elle revendique seraient affectés par la décision attaquée vise un événement purement hypothétique (voir, en ce sens, ordonnance BOT Elektrownia Bełchatów e.a./Commission, point 56 supra, point 49). La décision attaquée ne peut donc pas être considérée comme affectant directement les droits de la requérante ou l’exercice de ceux-ci, à supposer qu’ils existent. À cet égard, la présente affaire est différente de celle ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Infront WM, point 45 supra, invoqué par la requérante. En effet, dans cette dernière affaire, l’acte litigieux, en conjonction avec une mesure nationale, avait pour conséquence directe d’assortir les droits détenus par une société de nouvelles restrictions qui n’existaient pas au moment où ladite société avait acquis lesdits droits. Or, en l’espèce, et pour les motifs exposés précédemment, la décision attaquée ne produit pas, par elle-même, de tels effets sur les droits revendiqués par la requérante.
60 Deuxièmement, il convient de relever que la décision attaquée crée une procédure de sélection commune des opérateurs de MSS, procédure soumise toutefois à l’adoption, par la Commission, de mesures d’exécution. Tout d’abord, l’article 3, paragraphe 1, de la décision attaquée précise que la Commission doit organiser une procédure de sélection comparative. Ensuite, l’article 4, paragraphe 3, de la décision attaquée indique que la Commission statue sur la recevabilité des candidatures et publie la liste des candidats admissibles. Enfin, au titre de l’article 5, paragraphe 2, et de l’article 6, paragraphe 3, de la décision attaquée, la Commission doit arrêter une décision relative à la sélection des candidats. À défaut de ces mesures d’exécution, rien ne permet de considérer que la décision attaquée produise directement des effets sur la situation juridique de tiers et, en particulier, sur celle de la requérante (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 6 mai 2003, DOW AgroSciences/Parlement et Conseil, T‑45/02, Rec. p. II‑1973, points 38 à 40). Le fait que ces mesures d’exécution aient pu être adoptées par la Commission depuis l’introduction du présent recours ne saurait modifier cette conclusion, dès lors que la recevabilité d’un recours s’apprécie au moment de son introduction (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 27 novembre 1984, Bensider e.a./Commission, 50/84, Rec. p. 3991, point 8, et ordonnance du Tribunal du 15 février 2005, PKK et KNK/Conseil, T‑229/02, Rec. p. II‑539, point 30). Il convient d’ajouter que, contrairement à l’assertion de la requérante, la Commission dispose d’une certaine marge d’appréciation dans la sélection des opérateurs concernés. En particulier, lors de la première phase de sélection, sont prises en compte la crédibilité des candidats et la viabilité des systèmes mobiles par satellite proposés (article 5, paragraphe 1, de la décision attaquée). À cet égard, la Commission dispose nécessairement d’une certaine marge d’appréciation au vu des informations qui pourraient être demandées aux candidats et qui ne sont pas définies dans la décision attaquée. Il en va de même lors de la seconde phase de sélection, la Commission étant habilitée, en particulier, à adopter des « modalités d’application » de l’article 6 de la décision attaquée. Par ailleurs, à l’instar de la première phase de sélection, sont prises en compte la crédibilité des candidats et la viabilité des systèmes mobiles par satellite proposés, ce qui implique, également, une certaine marge d’appréciation de la Commission.
61 Les autres arguments avancés par la requérante ne sauraient remettre en cause ces constatations.
62 S’agissant du fait, allégué par la requérante, que la décision attaquée conduirait à un moratoire de toute nouvelle autorisation d’opérateur par les États membres, ce qui empêcherait la requérante d’obtenir de nouvelles licences, il convient de relever que l’article 8, paragraphe 2, de la décision attaquée prévoit que les États membres ne sélectionnent ni n’autorisent aucun opérateur d’éléments terrestres complémentaires de systèmes mobiles par satellite avant que la procédure de sélection « prévue au titre II » de la même décision ne se soit « achevée » par une décision de la Commission. Il en résulte donc, implicitement mais nécessairement, que l’article 8, paragraphe 2, de la décision attaquée trouve à s’appliquer lorsque la procédure de sélection prévue au titre II de la même décision a débuté. Or, il convient de souligner que, au titre de l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la décision attaquée, il revient à la Commission d’organiser ladite procédure de sélection, qui débute par un appel à candidatures publié au Journal officiel de l’Union européenne. Dès lors, à défaut de cette mesure d’exécution par la Commission, la décision attaquée ne conduit pas, par elle-même, à suspendre la sélection qui pourrait être faite ou l’autorisation qui pourrait être délivrée par les États membres. En tout état de cause, il y a lieu de relever que l’article 8, paragraphe 2, de la décision attaquée ne fait que suspendre la sélection qui pourrait être faite ou l’autorisation qui pourrait être délivrée par les États membres. Cette disposition n’empêche donc pas les opérateurs concernés de déposer une demande d’autorisation auprès des États membres. Dès lors, à supposer que les effets invoqués soient la conséquence directe de la décision attaquée et non de l’anticipation par la requérante des mesures d’exécution qui doivent être adoptées par la Commission, ils ne s’exercent pas sur la situation juridique, mais uniquement sur la situation de fait de la requérante (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 27 juin 2000, Salamander e.a./Parlement et Conseil, T‑172/98, T‑175/98 à T‑177/98, Rec. p. II‑2487, point 62, et ordonnance du Tribunal du 19 septembre 2006, Benkö e.a./Commission, T‑122/05, Rec. p. II‑2939, point 47). En outre, la requérante n’a pas soutenu, ni même démontré, qu’elle avait déjà déposé, au moment de l’introduction du présent recours, des demandes d’autorisation auprès de certains États membres ou qu’elle s’apprêtait à fournir des MSS dans certains États membres et que ces demandes ou fournitures de services étaient suspendues dans l’attente d’une décision de la Commission prise en conformité avec la décision attaquée.
63 S’agissant de l’argument de la requérante selon lequel la décision attaquée l’obligerait à mobiliser des ressources pour participer à l’appel à candidatures, il y a lieu de rappeler que la décision attaquée nécessite, à cet égard, une mesure d’exécution de la Commission. En tout état de cause, à supposer que ces effets soient la conséquence directe de la décision attaquée et non de l’anticipation par la requérante des mesures d’exécution qui doivent être adoptées par la Commission, ils ne s’exercent pas sur la situation juridique, mais uniquement sur la situation de fait de la requérante.
64 Il résulte de ce qui précède que la requérante ne peut pas être considérée comme directement concernée par la décision attaquée.
65 Le présent recours doit donc être rejeté comme irrecevable. Cette solution n’est, au demeurant, pas remise en cause par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, lequel ne modifie pas la condition relative à l’affectation directe des personnes physiques ou morales.
66 Pour ce qui est de la demande de la requérante visant, en substance, à ce que le Tribunal joigne l’exception d’irrecevabilité au fond, elle repose sur la prémisse que la recevabilité du présent recours ne pourrait s’apprécier qu’à la lumière d’une analyse plus approfondie des droits antérieurs revendiqués par la requérante. Or, pour les motifs exposés précédemment, une telle prémisse est erronée.
67 Il y a lieu d’ajouter que l’irrecevabilité du présent recours ne prive pas la requérante d’une protection juridictionnelle effective des droits qu’elle tire de l’ordre juridique de l’Union. Il convient de rappeler, à cet égard, que ce dernier repose sur un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes des institutions, en le confiant au juge (voir, en ce sens, arrêt Les Verts/Parlement, point 27 supra, point 23). Dans ce système, des personnes physiques ou morales ne pouvant pas, en raison des conditions de recevabilité du recours en annulation, attaquer directement certains actes, ont la possibilité, selon les cas, de faire valoir l’invalidité de tels actes soit de manière incidente, soit devant les juridictions nationales et d’amener celles-ci, qui ne sont pas compétentes pour constater elles-mêmes l’invalidité desdits actes (arrêt de la Cour du 22 octobre 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. p. 4199, point 20), à interroger à cet égard la Cour par la voie de questions préjudicielles (arrêt de la Cour du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 40).
68 Par ailleurs, la circonstance selon laquelle aucune voie de recours national ne serait effective ne saurait, à la supposer établie, justifier une modification, par la voie juridictionnelle, du système des voies de recours et des procédures, tel que rappelé au point précédent. Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, la recevabilité d’un recours en annulation devant le juge communautaire ne saurait dépendre de la question de savoir s’il existe une voie de recours devant une juridiction nationale permettant l’examen de la validité de l’acte dont l’annulation est demandée (voir, en ce sens, arrêts de la Cour Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, point 67 supra, points 43 et 46, et du 1er avril 2004, Commission/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Rec. p. I‑3425, points 33 et 34 ; ordonnance du Tribunal du 12 janvier 2007, SPM/Commission, T‑447/05, Rec. p. II‑1, point 82). En aucun cas, une telle circonstance ne permet de déclarer recevable un recours en annulation formé par une personne physique ou morale qui ne satisfait pas aux conditions posées pour l’exercice dudit recours (ordonnance de la Cour du 1er février 2001, Area Cova e.a./Conseil et Commission, C‑301/99 P, Rec. p. I‑1005, point 47), étant rappelé qu’il incombe aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective (arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, point 67 supra, point 41).
Sur les dépens
69 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Parlement et du Conseil.
70 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs dépens. La Commission supportera donc ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) ICO Services Ltd supportera ses propres dépens ainsi que ceux du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne.
3) La Commission européenne supportera ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 21 mai 2010.