UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (yhdeksäs jaosto)
21 päivänä syyskuuta 2022 (*)
Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Ranskalle aiheutuneet menot – Vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki – Tuen saamisen edellytys – Tukikelpoiset alat ja tuotannot – Asetuksen (EU) N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohta
Asiassa T‑475/21,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään A.-L. Desjonquères, F. Alabrune, T. Stéhelin, G. Bain ja J.-L. Carré,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Perrin ja A. Sauka,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. J. Costeira sekä tuomarit M. Kancheva ja I. Dimitrakopoulos (esittelevä tuomari),
kirjaaja: E. Coulon,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon sen, etteivät asianosaiset ole kolmen viikon kuluessa siitä, kun niille on ilmoitettu kirjallisen käsittelyn päättymisestä, pyytäneet järjestämään suullista käsittelyä, ja päätettyään unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 106 artiklan 3 kohdan nojalla ratkaista asian ilman suullista käsittelyä,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ranskan tasavalta vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumoamaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 16.6.2021 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2021/988 (EUVL 2021, L 218, s. 9; jäljempänä riidanalainen päätös) siltä osin kuin siinä jätetään maataloustukirahaston rahoituksen ulkopuolelle 45 869 990,19 euron suuruinen määrä, joka vastaa menoja, jotka ovat aiheutuneet rehupalkokasvien vapaaehtoisesta tuotantosidonnaisesta tukitoimesta hakuvuoden 2017 osalta.
Asian tausta
2 Ranskan viranomaiset ilmoittivat 1.8.2016 yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 608) 54 artiklan 1 kohdan mukaisesti Euroopan komissiolle valkuaiskasvien tuotantosidonnaisesta tukitoimesta, jonka otsikko oli ”24. Rehupalkokasvien tuotantotuki” (jäljempänä toimenpide 24). Kyseisen ilmoituksen 2.2.b kohdassa täsmennettiin erityisesti, että kyseisen tuotantosidonnaisen tukijärjestelmän osalta tukikelpoisia olivat alat, joilla viljeltiin pelkästään rehupalkokasveja tai erilaisia rehupalkokasveja seoksina keskenään tai muiden viljelykasvien (viljat, muut heinäkasvit ja öljykasvit) kanssa, jos seoksessa oli vähintään 50 prosenttia rehupalkokasvien siemeniä kylvöä varten.
3 Komissio suoritti hakuvuosien 2015 ja 2016 (eli rahoitusvuosien 2016 ja 2017) osalta tutkimuksen, jonka viitenumero oli NAC/2016/021/FR ja jonka päätteeksi komissio totesi, etteivät toimenpidettä 24 varten vahvistetut tukikelpoisuusedellytykset olleet Euroopan unionin oikeuden mukaiset, ja se antoi siten 16.11.2018 komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2018/1841 maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle (EUVL 2018, L 298, s. 34) ja teki Ranskan tasavaltaa koskevan rahoitusoikaisun kyseisestä toimenpiteestä aiheutuneiden menojen osalta.
4 Komissio aloitti hakuvuoden 2017 osalta uuden tutkimuksen, joka kirjattiin viitenumerolla NAC/2018/009/FR.
5 Komissio ilmoitti edellä mainitun tutkimuksen tulokset Ranskan tasavallalle 4.5.2018 päivätyllä kirjeellä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta 6.8.2014 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 908/2014 (EUVL 2014, L 255, s. 59) 34 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Komissio totesi kyseisessä 4.5.2018 päivätyssä tiedonannossa, etteivät toimenpiteen 24 tukikelpoisuusedellytykset olleet muuttuneet suhteessa hakuvuosina 2015 ja 2016 sovellettuihin edellytyksiin, sillä palko- ja heinäkasvien seokset kuuluivat edelleen viljelyaloihin, joille voitiin myöntää tuotantosidonnaista tukea. Komissio ilmoitti siten Ranskan viranomaisille pitävänsä toimenpiteen 24 nojalla suoritettuja maksuja hakuvuodesta 2017 lukien sääntöjenvastaisina, eikä niille voitu myöntää unionin rahoitusta. Lisäksi komissio kehotti Ranskan viranomaisia esittämään arvion maataloustukirahastoon kohdistuvasta riskistä hakuvuoden 2017 osalta ja muuttamaan toimenpiteen 24 tukikelpoisuusedellytyksiä.
6 Ranskan viranomaiset riitauttivat 6.11.2018 päivätyssä kirjeessä palko- ja heinäkasviseoksia sisältävien viljelyalojen osalta maksetun tuen määrää vastaavan rahoitusoikaisun tekemisen ja väittivät olennaisilta osin, ettei heinäkasveja suljeta millään säännöksellä tuotantosidonnaisen tuen ulkopuolelle.
7 Komissio ilmoitti Ranskan tasavallalle virallisesti 17.12.2019 päivätyllä kirjeellä, joka lähetettiin asetuksen N:o 908/2014 34 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan ja 40 artiklan 1 kohdan perusteella, hakuvuoden 2017 osalta ehdotetun oikaisun arvioidun määrän, joka oli 45 869 990,19 euroa.
8 Ranskan viranomaiset pyysivät 3.2.2020 päivätyllä kirjeellä sovittelumenettelyn aloittamista asetuksen N:o 908/2014 40 artiklan 1 kohdan perusteella. Sovitteluelin antoi 2.8.2020 kertomuksensa, jossa se totesi, ettei osapuolten välillä päästä sovintoon.
9 Komissio toimitti 5.3.2021 päivätyllä kirjeellä Ranskan viranomaisille sovitteluelimen annettua kertomuksensa lopullisen kantansa, jossa se vahvisti lähinnä, että koska heinäkasveja ei mainita asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa olevassa luettelossa aloista ja tuotannoista, joille voidaan myöntää tuotantosidonnaista tukea, palko- ja heinäkasvien seoksille ei voitu myöntää tällaista tukea edes silloin, kun heinäkasvien osuus seoksessa oli vähäinen.
10 Komissio jätti riidanalaisella päätöksellä unionin rahoituksen ulkopuolelle erityisesti Ranskan tasavallalle toimenpiteen 24 nojalla aiheutuneet 45 869 990,19 euron menot hakuvuoden 2017 osalta.
Asianosaisten vaatimukset
11 Ranskan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä tehdään 45 869 990,19 euron suuruinen rahoitusoikaisu toimenpiteeseen 24 liittyviin menoihin hakuvuoden 2017 osalta
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
12 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
13 Ranskan tasavalta esittää kanteensa tueksi yhden ainoan kanneperusteen, jonka mukaan asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohtaa on rikottu. Ranskan tasavalta väittää nimittäin komission tulkinneen kyseistä säännöstä väärin katsomalla, että heinäkasvien kanssa seoksina viljellyt palkokasvit eivät voineet saada tukea tuotantosidonnaisesta tukijärjestelmästä.
14 Ranskan tasavalta väittää tältä osin, että asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaisen, kontekstuaalisen ja teleologisen tulkinnan perusteella kyseisessä säännöksessä tarkoitettu alan käsite on ulottuvuudeltaan laajempi kuin tuotannon käsite, minkä vahvistaa muun muassa asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 3 kohdassa ja 54 artiklan 1 ja 2 kohdassa sekä kyseisen asetuksen johdanto-osan 49 perustelukappaleessa ja maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 992/72, (ETY) N:o 234/79, (EY) N:o 1037/2001 ja (EY) N:o 1234/2007 kumoamisesta 17.12.2013 annetussa parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1308/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 671) tehty ero maatalouden muotojen ja maatalouden alojen välillä. Ranskan tasavallan mukaan jäsenvaltiot voivat asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan mukaisesti myöntää tuotantosidonnaista tukea joko tietyn maatalouden alan hyväksi eli useamman kyseiselle alalle joko ensi- tai toissijaisesti kuuluvan tuotantomuodon hyväksi tai yhden tietyn maatalouden tuotantomuodon hyväksi niillä esiintyvien vaikeuksien pahenemisen estämiseksi.
15 Asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa mainitun valkuaiskasvien alan osalta Ranskan tasavalta katsoo nimenomaisesti, ettei sillä tarkoiteta tiettyä tuotantoa vaan palkokasvien heimoon kuuluvien, runsaan valkuaisainepitoisuutensa vuoksi viljeltyjen kasvien alaa.
16 Tämän perusteella Ranskan tasavalta väittää, että valkuaiskasvien alaa on tulkittava laajasti siten, että siihen sisältyvät kaikki yleiset käytännöt, joita käytetään jäsenvaltiossa runsaan valkuaisainepitoisuutensa vuoksi viljeltyjen palkokasvilajikkeiden tuotannossa.
17 Ranskassa rehuksi tarkoitettuja palkokasveja viljellään yleisesti seoksina muiden lajien, kuten heinäkasvien, kanssa. Palkokasvien viljely seoksina heinäkasvien kanssa on näet maatalouden edun mukaista, sillä sen ansiosta karjankasvattajat saavat paremmin sulavaa rehua eläimilleen, ja se on myös ympäristön edun mukaista, sillä palkokasvit sitovat ilmasta typpeä maaperään ja vähentävät siten typpilannoitteiden käyttöä. Lisäksi Ranskan tasavalta väittää, että rehupalkokasvien ala on supistunut merkittävästi 1960-luvulta lähtien. Tämän vuoksi tuotantosidonnaisen tuen myöntäminen palkokasvien viljelylle, johon sisältyy rehupalkokasvien viljelyä seoksina muiden lajien, myös heinäkasvien, kanssa, vastaa tuotantosidonnaisen tuen tarkoitusta, joka on vaikeuksissa olevan alan tukeminen tarjoamalla kannustin eläinten terveyden ja ympäristön kannalta suotuisaan yleiseen käytäntöön.
18 Ranskan tasavalta täsmentää vielä kantajan vastauksessa, ettei se väitä, että palko- ja heinäkasvit olisivat valkuaiskasvien alan päätuotantoa ja toissijaista tuotantoa, vaan että palko- ja heinäkasvien seokset, joissa palkokasvien osuus on suurempi, ovat yksi kokonaan erillinen tuotantomuoto kyseisellä alalla.
19 Komissio kiistää Ranskan tasavallan väitteet.
20 Aluksi on huomautettava yhtäältä, ettei Ranskan tasavalta kiistä kirjelmissään sitä, etteivät heinäkasvit kuulu erikseen tarkasteltuina asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa lueteltuihin aloihin ja tuotantoihin ja että siten niille ei voida sellaisenaan myöntää tuotantosidonnaista tukea. Toisaalta asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että palkokasveille voidaan myöntää tuotantosidonnaista tukea, koska kyseinen tuotanto kuuluu valkuaiskasvien alaan, joka mainitaan nimenomaisesti asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa.
21 Asianosaiset ovat kuitenkin erimielisiä siitä, voidaanko tuotantosidonnaista tukea myöntää seoksille, jotka sisältävät yhtäältä asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa lueteltuihin aloihin tai tuotantoihin kuuluvia maataloustuotteita, kuten palkokasveja, ja toisaalta maataloustuotteita, jotka eivät kuulu kyseisiin aloihin tai tuotantoihin, kuten heinäkasveja.
22 Tähän kysymykseen vastaaminen edellyttää asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaista, kontekstuaalista ja teleologista tulkintaa (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2015, Suomi v. komissio, T‑124/14, EU:T:2015:955, 24 kohta).
Sanamuodon mukainen tulkinta
23 Sanamuodon mukaisen tulkinnan yhteydessä on otettava huomioon se, että unionin oikeuden säädökset laaditaan usealla kielellä ja että kaikki kieliversiot ovat todistusvoimaisia, mikä voi edellyttää kieliversioiden vertailua (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2015, Suomi v. komissio, T‑124/14, EU:T:2015:955, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
24 Asetuksen N:o 1307/2013 52 artikla, jonka otsikko on ”Yleiset säännöt”, sisältyy kyseisen asetuksen IV osaston, jonka otsikko on ”Tuotantosidonnainen tuki”, 1 lukuun, jonka otsikko on ”Vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki”, ja sen 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat myöntää viljelijöille tuotantosidonnaista tukea kyseisessä luvussa vahvistetuin edellytyksin.
25 Asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan mukaan tuotantosidonnaista tukea voidaan myöntää seuraavilla aloilla ja seuraaville tuotannoille: vilja, öljysiemenet, valkuaiskasvit, palkokasvit, pellava, hamppu, riisi, pähkinät, tärkkelysperuna, maito ja maitotuotteet, siemenet, lampaan- ja vuohenliha, naudan- ja vasikanliha, oliiviöljy, silkkiäistoukat, kuivarehu, humala, sokerijuurikas, sokeriruoko, juurisikuri, hedelmät ja vihannekset sekä lyhytkiertoinen energiapuu.
26 On huomattava, että asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan tuotantosidonnaisen tuen piiriin kuuluvien alojen ja tuotantojen luettelo, jonka tyhjentävyyden osoittaa kaksoispisteen peräänsä saaneen adjektiivin ”seuraava” (englanniksi ”following” ja italiaksi ”seguenti”) käyttö ennen asianomaisten alojen ja tuotantojen luettelemisesta.
27 Koska asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan yhtäältä tyhjentävä luettelo aloista ja tuotannoista, joille voidaan myöntää tuotantosidonnaista tukea, ja toisaalta siinä ei mainita seoksia, jotka sisältävät kyseisessä luettelossa nimenomaisesti mainittuihin aloihin tai tuotantoihin kuuluvia tuotteita sekä tuotteita, jotka eivät kuulu näihin aloihin tai tuotantoihin, kyseisen säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta vaikuttaa tukevan Ranskan tasavallan väitteen sijaan komission väitettä, jonka mukaan kyseistä tukea ei voida myöntää tällaisille seoksille.
Kontekstuaalinen tulkinta
28 Koska asetuksen N:o 1307/2013 IV osaston 1 luvun otsikossa käytetään adjektiivia ”vapaaehtoinen” ja koska kyseisen asetuksen 52 artiklan 1 kohdassa käytetään verbiä ”voida” (ks. edellä tämän tuomion 24 kohta), tuotantosidonnainen tukijärjestelmä ei ole pakollinen, vaan jäsenvaltiot voivat päättää vapaasti kyseisen tuen myöntämisestä.
29 Lisäksi jäsenvaltioiden on noudatettava päättäessään myöntää tällaista tukea asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti kaikkia kyseisen asetuksen IV osaston 1 luvussa vahvistettuja edellytyksiä (ks. edellä tämän tuomion 24 kohta).
30 Tältä osin on todettava ensinnäkin, että asetuksen (EU) N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan mukaisesti tuotantosidonnaista tukea voidaan myöntää kyseisessä artiklassa tyhjentävästi luetelluilla aloilla ja siinä luetelluille tuotannoille. Toiseksi edellä mainitun asetuksen 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti tällaista tukea voidaan myöntää ainoastaan sellaisilla aloilla tai jäsenvaltion alueilla, joilla esiintyy vaikeuksia ”tietyissä maatalouden muodoissa” tai ”tietyillä maatalouden aloilla”, jotka ovat taloudellisista, ympäristöllisistä tai yhteiskunnallisista syistä erityisen tärkeitä. Asetuksen N:o 1307/2013 täydentämisestä ja kyseisen asetuksen liitteen X muuttamisesta 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 639/2014 (EUVL 2014, L 181, s. 1) 52 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että kyseiset vaikeudet edellyttävät sitä, että vaarana on, että tuotanto on lopetettava tai se notkahtaa muun muassa harjoitetun toiminnan heikon kannattavuuden vuoksi, mikä vaikuttaa kielteisesti taloudelliseen, sosiaaliseen tai ympäristöön liittyvään tasapainoon asianomaisella alueella tai alalla. Kolmanneksi asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 5 kohdassa säädetään, että kyseisen tuen on oltava tarpeen nykyisen tuotantotason säilyttämiseksi asianomaisilla aloilla tai alueilla.
31 Kun edellä mainittuja säännöksiä luetaan yhdessä, ilmenee siis, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuutta myöntää tuotantosidonnaista tukea asettamalla kumulatiivisia edellytyksiä, jotka rajaavat selvästi mahdollisten tuensaajien joukkoa ja yleisemmin tuen aineellista soveltamisalaa. Kyseisen soveltamisalan laaja tulkinta olisi siten ristiriidassa edellä mainittujen edellytysten kanssa.
32 Lisäksi vaikka asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 3 kohdassa annetaan jäsenvaltioille jonkin verran harkintavaltaa määritettäessä yhtäältä, ovatko alat tai tuotannot erityisen tärkeitä taloudellisista, ympäristöllisistä tai yhteiskunnallisista syistä, ja toisaalta, esiintyykö niillä vaikeuksia ja voitaisiinko tuotantosidonnaisella tuella estää näiden vaikeuksien paheneminen tai tuotannosta luopuminen, kyseisestä artiklasta ei ilmene millään tavalla – kuten ei ilmene mistään muustakaan asetuksen N:o 1307/2013 tai asetuksen N:o 639/2014 säännöksestä, että jäsenvaltioilla olisi vastaavaa harkintavaltaa niiden alojen ja tuotantojen määrittelemisen suhteen, joille voidaan myöntää tuotantosidonnaista tukea ja joiden luettelo on vahvistettu asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa. Tällainen harkintavalta olisi nimittäin ristiriidassa asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa olevan luettelon tyhjentävään luonteeseen nähden, jonka Ranskan tasavalta on sitä paitsi nimenomaisesti myöntänyt kirjelmissään.
33 Lisäksi on huomautettava, että asetuksen N:o 1307/2013 1 artiklan b alakohdassa vahvistetaan luettelo erilaisista viljelijöiden tukijärjestelmistä, joihin sovelletaan kyseisen asetuksen säännöksiä. Mainitun asetuksen liitteestä I ilmenee, että kyseiset tukijärjestelmät on irrotettu tuotannosta, lukuun ottamatta tuotantosidonnaista tukijärjestelmää ja puuvillan lajikohtaista tukea, josta säädetään kyseisen asetuksen IV osaston 2 luvun säännöksissä.
34 Tuotantosidonnainen tuki on siten poikkeava tukijärjestelmä verrattuna muihin asetuksen N:o 1307/2013 soveltamisalaan kuuluviin tukijärjestelmiin, jotka on irrotettu tuotannosta ja jotka eivät koske lähtökohtaisesti maatalouden aloja tai tuotantoja, joilla esiintyy vaikeuksia.
35 Näin ollen, koska tuotantosidonnainen tuki on poikkeus, sen soveltamisedellytyksiä on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 13.12.2018, Sut, C‑514/17, EU:C:2018:1016, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 22.1.2020, Pensionsversicherungsanstalt (Työskentelyn lopettaminen eläkeiän saavuttamisen jälkeen), C‑32/19, EU:C:2020:25, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa vahvistettua luetteloa, joka koskee tukikelpoisia aloja ja tuotantoja, on tulkittava suppeasti.
37 Asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan kontekstuaalinen tulkinta ei näin ollen vahvista Ranskan tasavallan väitettä sellaisten seosten tukikelpoisuudesta, joihin sisältyy kyseisen artiklan luettelossa nimenomaisesti mainittuun alaan tai tuotantoon kuuluvia maataloustuotteita ja muita tuotteita, jotka eivät kuulu kyseisiin aloihin tai tuotantoihin.
Teleologinen tulkinta
38 Asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan teleologisessa tulkinnassa on otettava huomioon kyseisen asetuksen johdanto-osan 49 perustelukappaleessa ja 52 artiklan 5 kohdassa mainittu tuotantosidonnaisen tukijärjestelmän tarkoitus. Kyseisestä johdanto-osan perustelukappaleesta ja viimeksi mainitusta säännöksestä, luettuina yhdessä saman asetuksen 52 artiklan 3 kohdan sekä asetuksen N:o 639/2014 52 artiklan 3 kohdan (ks. edellä tämän tuomion 30 kohta) kanssa, ilmenee, ettei tuotantosidonnaisen tuen tavoitteena ole tukea maataloustuotantoa yleisesti, vaan sillä pyritään luomaan kannustin nykyisen tuotantotason säilyttämiseksi sellaisilla aloilla tai jäsenvaltion alueilla, joilla esiintyy vaikeuksia tietyissä maatalouden muodoissa tai tietyillä maatalouden aloilla, jotka ovat taloudellisista ja yhteiskunnallisista syistä erityisen tärkeitä, kun nämä vaikeudet voivat johtaa tuotannon lopettamiseen tai supistumiseen ja vaikuttaa kielteisesti taloudelliseen, sosiaaliseen tai ympäristöön liittyvään tasapainoon asianomaisella alueella tai alalla.
39 Tuotantosidonnaisen tuen tarkoituksena on siis tukea tuotantoa tietyillä maatalouden aloilla tai tietyissä tuotantomuodoissa, joilla esiintyy vaikeuksia, jotta vältetään kyseisen tuotannon lopettaminen tai supistuminen sekä näistä aiheutuva kielteinen vaikutus taloudelliseen, sosiaaliseen tai ympäristöön liittyvään tasapainoon asianomaisella alueella tai alalla.
40 Käsiteltävässä asiassa on muistettava, että toimenpiteellä 24, jonka otsikko on ”Rehupalkokasvien tuotantotuki”, pyrittiin luomaan kannustin rehupalkokasvien tuotantoa varten, sillä Ranskan tasavallan asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 4 kohdan mukaisesti antaman ilmoituksen mukaan rehupalkokasvien viljelyala oli alkanut supistua vuodesta 2010 lähtien ja pelkästään rehupalkokasveja sisältävät viljelyalat vähentyvät jatkuvasti merkittävällä tavalla.
41 Ranskan tasavalta väittää olennaisin osin, että tuotantosidonnainen tuki runsaasti valkuaisaineita sisältävien palkokasvien viljelylle, johon sisältyy myös palko- ja heinäkasvien seoksia, vastaa kyseistä tarkoitusta eli tukea asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulle taloudellisista, yhteiskunnallisista ja ympäristöllisistä syistä erityisen tärkeälle alalle, jolla esiintyy vaikeuksia.
42 Ranskan tasavalta väittää tältä osin ensinnäkin, että palkokasvien erityispiirteenä on se, että ne sitovat typpeä ilmasta maaperään ja vähentävät siten typpilannoitteiden käyttöä, ja että tästä syystä palkokasveja kylvetään perinteisesti usein yhdessä muiden lajien kanssa.
43 Edellä mainituista väitteistä ei ilmene, että palkokasveja kylvettäisiin yksinomaan tai pääasiassa heinäkasvien kanssa. Kyseisellä väitteellä ei siis voida osoittaa, että toimenpiteellä 24 asetuksen N:o 1307/2013 mukaisesti tavoiteltu tarkoitus, joka on rehupalkokasvien tuotannon tukeminen nykyisen tuotantotason säilyttämiseksi (ks. edellä tämän tuomion 40 kohta), voi toteutua tehokkaasti vain, jos palko- ja heinäkasvien seokset luetaan mukaan kyseiseen tuotantoon.
44 Joka tapauksessa on tuotava esille komission tavoin, ettei tuotantosidonnaisen tuen tarkoituksena ole tukea toimenpiteitä, joilla on hyödyllisiä vaikutuksia ympäristöön, ja että asetuksessa N:o 1307/2013 säädetään tätä tarkoitusta varten toisesta tukijärjestelmästä (ks. III osastoon, jonka otsikko on ”Perustukijärjestelmä, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä ja niihin [liittyvät] tuet”, kuuluva 3 luku, jonka otsikko on ”Tuki ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisiin maatalouskäytäntöihin”).
45 Vaikka palkokasvien oletettaisiin tuottavan ympäristöhyötyjä, tämä seikka ei näin ollen osoita, että edellä tämän tuomion 40 kohdassa mainittu tarkoitus toteutuisi tehokkaasti palko- ja heinäkasvien seoksille myönnetyllä tuotantosidonnaisella tuella. Edellä tämän tuomion 42 kohdassa mainittu Ranskan tasavallan väite on siten hylättävä.
46 Ranskan tasavalta väittää lisäksi kantajan vastauksessa, että palko- ja heinäkasvien seosten viljely on sellaisenaan ympäristön edun mukaista, sillä heinäkasvien läsnäolo saa palkokasvit sitomaan typpeä ilmasta tehokkaammin, ja siten vältytään typpilannoitteiden lisäämiseltä. Ranskan tasavalta esittää tämän väitteen tueksi Ranskan maatalouden, elintarvikkeiden ja ympäristön tutkimuslaitoksen (Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement) vuonna 2010 julkaiseman tutkimuksen. Asiakirja-aineistosta ei käy kuitenkaan ilmi, että edellä mainitut väite ja tutkimus olisi toimitettu komissiolle ja että niistä olisi keskusteltu hallintomenettelyn aikana. Oikeuskäytännön mukaan komission päätöksen laillisuus on tutkittava niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla oli käytettävissään päätöstä tehdessään (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2020, Liettua v. komissio, T‑19/18, ei julkaistu, EU:T:2020:4, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja sen mukaisesti edellä mainitut väite ja tutkimus on näissä olosuhteissa hylättävä, koska ne eivät vaikuta riidanalaisen päätöksen perusteltavuuteen.
47 Ranskan tasavalta väittää toiseksi, että karjankasvattajat saavat palko- ja heinäkasvien seoksista monipuolisempaa ja paremmin sulavaa rehua eläimilleen. Komission tavoin on kuitenkin katsottava, ettei tämä väite ole merkityksellinen, sillä käsiteltävässä asiassa toimenpide 24 ei koske karjankasvatusalaa, vaan sillä tuetaan rehupalkokasvien tuotantoa. Ranskan tasavallan väite on näin ollen hylättävä.
48 Ranskan tasavalta ei siten pysty osoittamaan, että tuotantosidonnaisen tuen myöntäminen palko- ja heinäkasvien seoksille vastaisi toimenpiteen 24 tarkoitusta asetuksen N:o 1307/2013 mukaisesti.
49 Edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan teleologinen tulkinta vahvistaa, ettei tuotantosidonnaista tukea voida myöntää seoksille, jotka sisältävät edellä mainitussa artiklassa olevassa luettelossa nimenomaisesti mainittuun alaan tai tuotantoon kuuluvia maataloustuotteita sekä maataloustuotteita, jotka eivät näihin kuulu.
50 Kaiken edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukainen, kontekstuaalinen ja teleologinen tulkinta estää tulkitsemasta asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua maatalouden alan käsitettä laajasti Ranskan tasavallan esittämällä tavalla.
51 On kuitenkin selvitettävä, onko asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun maatalouden alan määrittelyssä otettava huomioon, kuten Ranskan tasavalta väittää, kaikki jäsenvaltiossa tällaiseen alaan kuuluvien viljelykasvien tuotannossa käytetyt yleiset ja vakiintuneet käytännöt (ks. edellä tämän tuomion 16 kohta).
52 Ranskan tasavalta väittää tältä osin, että asetuksen N:o 639/2014 52 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltiossa käytetyt yleiset ja vakiintuneet käytännöt ovat merkityksellisiä määriteltäessä asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja erityisiä maatalouden aloja.
53 Komissio kiistää Ranskan tasavallan väitteet.
54 Ensin on huomautettava yhtäältä komission tavoin, että asetus N:o 639/2014 on delegoitu asetus, jonka tarkoituksena on täydentää asetuksen N:o 1307/2013 säännöksiä. Sen säännöksiin ei siis voida vedota asetuksen N:o 1307/2013 säännöksistä poikkeamiseksi, sillä ensin mainittu asetus annettiin viimeksi mainitun perusteella, eikä kyseisten säännösten tulkitsemiseksi niiden sanamuodon ja järjestelmän kannalta ristiriitaisella tavalla.
55 Toisaalta asetuksen N:o 639/2014 52 artiklan 2 kohta ei koske asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa annettua tuotantosidonnaisen tuen piiriin kuuluvien alojen ja tuotantojen määritelmää. Asetuksen N:o 639/2014 52 artiklan 2 kohdassa viitataan näet nimenomaisesti asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 3 kohtaan, jossa säädetään kumulatiivisesta edellytyksestä, joka on erillinen kyseisen asetuksen 52 artiklan 2 kohdassa säädetystä edellytyksestä (ks. edellä tämän tuomion 30–32 kohta).
56 Kun asetuksen N:o 639/2014 52 artiklan 2 kohtaa ja asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 ja 3 kohtaa luetaan yhdessä, ilmenee, että jäsenvaltioiden on ”erityisesti otettava huomioon merkitykselliset tuotantorakenteet ja ‑edellytykset asianomaisella alueella tai alalla” vain silloin, kun ne määrittävät asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti ”tiettyjä maatalouden muotoja” tai ”tiettyjä maatalouden aloja”, jotka ovat yhtäältä erityisen tärkeitä taloudellisista, yhteiskunnallisista tai ympäristöllisistä syistä ja joilla esiintyy toisaalta vaikeuksia.
57 Toiseksi Ranskan tasavalta täsmentää kantajan vastauksessa olennaisin osin, ettei se pyrkinyt osoittamaan, että jäsenvaltiossa käytetyt yleiset ja vakiintuneet käytännöt olisivat tuotantosidonnaisen tuen saamisen edellytys, vaan että kyseiset käytännöt ovat merkityksellisiä määriteltäessä asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja erityisiä maatalouden aloja. Tältä osin on riittävää todeta, että tämä erottelu on keinotekoinen. Toisin kuin Ranskan tasavalta väittää, asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa olevassa luettelossa mainittujen alojen määrittely liittyy niiden viljelykasvien ja tuotantojen määrittämiseen, joille voidaan myötää tuotantosidonnaista tukea kyseisen artiklan mukaisesti. Kuten edellä tämän tuomion 32 kohdassa tuodaan esille, kyseisessä artiklassa ei anneta jäsenvaltioille lainkaan harkintavaltaa niiden alojen ja tuotantojen määrittelemisen suhteen, joille voidaan myöntää tuotantosidonnaista tukea.
58 Kolmanneksi oikeusvarmuuden takaamiseksi ja sen varmistamiseksi, että tuotantosidonnaista tukea koskevia säännöksiä tulkitaan unionissa yhdenmukaisesti, asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu maatalouden ala on määriteltävä kyseiseen alaan kuuluviin maataloustuotteisiin liittyvien selkeiden ja objektiivisten kriteerien perusteella. Alan käsitettä ei siis pitäisi määritellä jäsenvaltiossa tietylle alalle kuuluvassa viljelykasvien tuotannossa käytettävien yleisten ja vakiintuneiden käytäntöjen perusteella, sillä nämä käytännöt eivät liity varsinaisesti tuotteisiin ja ne voivat vaihdella kussakin jäsenvaltiossa vallitsevien olosuhteiden mukaan. Myöskään unionin lainsäädännössä ei säädetä erityisistä kriteereistä, joiden perusteella jäsenvaltiossa käytetyn yleisen ja vakiintuneen käytännön olemassaolo olisi tutkittava. Ranskan tasavallan ehdottama tulkinta on siten ristiriidassa sovellettavan oikeusnormin selkeyden ja ennakoitavuuden vaatimusten kanssa.
59 Vaikka palko- ja heinäkasvien seosten oletettaisiin olevan Ranskassa käytetty yleinen ja vakiintunut käytäntö valkuaiskasvien alalla, kyseisten seosten ei näin ollen voida katsoa kuuluvan kyseiseen alaan asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä.
60 Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei komissio ole tehnyt oikeudellista virhettä, kun se on tulkinnut asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 2 kohtaa siten, ettei tuotantosidonnaista tukea voida myöntää yhtäältä tuotteille, joita ei mainita kyseisessä artiklassa olevassa luettelossa tai jotka eivät kuulu kyseisessä luettelossa niin ikään mainittuun alaan, esimerkiksi heinäkasveille, eikä toisaalta edellä mainittujen tuotteiden sekä kyseisessä artiklassa nimenomaisesti mainittuun alaan tai tuotantoon kuuluvien tuotteiden seoksille.
61 Ranskan tasavallan esittämä ainoa kanneperuste on näin ollen hylättävä, ja siten kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
62 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, Ranskan tasavalta on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Costeira | Kancheva | Dimitrakopoulos |
Julistettiin Luxemburgissa 21 päivänä syyskuuta 2022.
Allekirjoitukset