ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
19 de dezembro de 2019 (*)
«FEAGA e Feader — Despesas excluídas do financiamento — Prazos aplicáveis entre várias visitas das autoridades nacionais de controlo — Anúncio de verificações no local — Aviso prévio implícito — Artigos 25.o e 26.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 — Correção financeira de taxa fixa»
No processo T‑509/18,
República Checa, representada por M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por A. Lewis, A. Sauka e K. Walkerová, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE e destinado à anulação da Decisão de Execução (UE) 2018/873 da Comissão, de 13 de junho de 2018, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas em que os Estados‑Membros incorreram a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2018, L 152, p. 29), na medida em que exclui os pagamentos efetuados pela República Checa a título do Feader no montante de 151 116,65 euros,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: V. Tomljenović, presidente, A. Marcoulli e A. Kornezov (relator), juízes,
secretário:: R. Ūkelytė, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 3 de outubro de 2019,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 O inquérito que está na origem do presente litígio foi levado a cabo pela Comissão Europeia entre 23 e 27 de novembro de 2015. Com a referência RD 2/2015/023/CZ, tinha por objeto a execução pela República Checa do programa de desenvolvimento rural Feader Axe 2 (2007‑2013, medidas relacionadas com a superfície) no que se refere ao sistema de gestão e de controlo utilizado na República Checa, no âmbito de medidas de desenvolvimento rural agroambientais ou destinadas a colmatar desvantagens naturais. Este inquérito seguiu‑se a outro que a Comissão realizou em 2011 na República Checa, com a referência RD 2/2011/013/CZ.
2 Nos termos do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549, e retificação no JO 2016, L 130, p. 13), e do Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.o 1306/2013 no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 227, p. 69), conforme alterado, a Comissão transmitiu à República Checa as suas observações sobre o inquérito realizado em 2015, por carta de 16 de fevereiro de 2016, na qual a Comissão sublinhava nomeadamente que as verificações no local efetuadas por vários serviços do Estado‑Membro a um mesmo beneficiário deviam ser coordenadas de modo a que o intervalo entre as diferentes visitas no local a um mesmo beneficiário fosse encurtado e não excedesse, em todo o caso, um máximo de catorze dias, sendo esse prazo de 48 horas no que respeita, nomeadamente, às verificações no local relativas aos pedidos de ajuda «animais» ou aos pedidos de pagamento a título das medidas de apoio relacionadas com os animais (a seguir «pedidos de ajuda “animais”»), como previsto no artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento (UE) n.o 65/2011 a Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (JO 2011, L 25, p. 8), então em vigor. A República Checa respondeu em 14 de abril de 2016, depois a Comissão voltou a transmitir as suas observações à República Checa em 18 de maio de 2016.
3 Em 21 de junho de 2016, realizou‑se uma reunião bilateral cuja ata foi enviada pela Comissão à República Checa em 22 de julho de 2016. Em 22 de setembro de 2016, a República Checa transmitiu à Comissão as suas observações a este respeito, mediante as quais a informou nomeadamente de que, apesar do seu desacordo, tinha adotado, a partir de 8 de agosto de 2016, uma nova instrução metodológica em conformidade com as exigências da Comissão.
4 Seguiu‑se uma abundante troca de correspondência entre a Comissão e a República Checa, na sequência da qual a Comissão decidiu levar a cabo um inquérito complementar (a seguir «inquérito complementar»), tendo notificado este facto à República Checa em 13 de outubro de 2017. O inquérito complementar teve lugar entre de 30 de outubro e 3 de novembro de 2017.
5 Na sequência do inquérito complementar, a Comissão, por carta de 14 de março de 2018, enviou à República Checa a comunicação formal prevista no artigo 34.o, n.o 3, terceiro parágrafo, e no artigo 40.o, n.o 1, do seu Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.o 1306/2013 no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59, e retificação no JO 2015, L 114, p. 25) (a seguir «comunicação formal»). Na referida comunicação, confirmava a posição adotada anteriormente, segundo a qual, quando as autoridades checas efetuavam várias verificações no local a um mesmo beneficiário, o primeiro controlo devia ser considerado um «aviso prévio implícito» dos controlos seguintes, de modo que estes últimos deviam ocorrer, o mais tardar, nos catorze dias, ou mesmo nas 48 horas, seguintes, no caso de pedidos de ajuda «animais», como previsto no artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 65/2011 e no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014. A Comissão entende que o incumprimento desta regra deve considerar‑se uma deficiência num controlo fundamental. Todavia, a Comissão não propôs qualquer correção financeira para os anos de 2014 e 2015, dado que, durante esse período, as autoridades checas tinham podido manter uma confiança legítima na conformidade do regime nacional com o direito da União Europeia. Em contrapartida, no que se refere a 2016, tinha avaliado o risco para os fundos da União em 151 116,65 euros, mediante a aplicação de uma correção financeira fixa de 5 %, devido a uma deficiência num controlo fundamental (v. p. 2 da comunicação formal).
6 Em 24 de abril de 2018, a República Checa apresentou um pedido de conciliação, declarado inadmissível pelo Órgão de Conciliação dado que o montante em causa não excedia um milhão de euros e a República Checa não tinha demonstrado que se tratava de uma questão de princípio relativa à aplicação da regulamentação da União.
7 Em 13 de junho de 2018, a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2018/873, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas em que os Estados‑Membros incorreram a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2018, L 152, p. 29, a seguir «decisão impugnada»).
8 Por força da decisão impugnada, a Comissão excluiu, nomeadamente, do financiamento da União, no que respeita à República Checa, um montante total de 151 116,65 euros, no que se refere às medidas abrangidas pelo sistema integrado de gestão e de controlo (SIGC), no âmbito do programa de desenvolvimento rural Feader (2014‑2020), e que deram lugar a pagamentos a título dos exercícios financeiros 2017 e 2018.
Tramitação processual e pedidos das partes
9 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de agosto de 2018, a República Checa interpôs o presente recurso.
10 A contestação foi apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de novembro de 2018. Em 23 de janeiro de 2019 foi apresentada uma retificação à mesma.
11 Na audiência de 3 de outubro de 2019, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas colocadas pelo Tribunal Geral.
12 A República Checa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada na medida em que a Comissão excluiu do financiamento da União um montante de 151 116,65 euros a título de despesas efetuadas por ela;
– condenar a Comissão nas despesas.
13 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a República Checa nas despesas.
Questão de direito
14 A República Checa invoca três fundamentos de recurso, relativos à violação, o primeiro, do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, o segundo, do princípio da proteção da confiança legítima e, o terceiro, do artigo 52.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1306/2013 no que respeita ao montante da correção financeira fixado pela Comissão.
15 No que respeita ao primeiro fundamento, a República Checa recorda que, nos termos do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, a Comissão só pode excluir montantes do financiamento da União se as despesas correspondentes não tiverem sido efetuadas nos termos do direito desta última. Em substância, considera que a Comissão afirmou erradamente que uma primeira verificação no local equivalia a um «aviso prévio implícito» de futuros controlos e que, por conseguinte, estes últimos deviam ser sempre realizados nos prazos de aviso prévio estabelecidos no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, ou seja, catorze dias ou 48 horas, consoante o caso.
16 A Comissão conclui pela improcedência do presente fundamento.
17 A título preliminar, cabe observar que, como a Comissão recorda na contestação e como tinha afirmado na comunicação formal, o Regulamento n.o 65/2011 foi revogado com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2015. Por conseguinte, o Regulamento de Execução n.o 809/2014 foi aplicado a partir do exercício de 2015. A este respeito, cabe precisar que, no caso em apreço, só o exercício de 2016 está em litígio, uma vez que, no que se refere aos exercícios de 2014 e 2015, a Comissão não efetuou qualquer correção financeira (v. n.o 5, supra). Assim, há que examinar o presente litígio à luz das disposições pertinentes do Regulamento de Execução n.o 809/2014.
18 Além disso, importa recordar que, em matéria de apuramento das contas dos fundos agrícolas, as decisões são tomadas com base num relatório de síntese e numa troca de correspondência entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. Nestas circunstâncias, a fundamentação de tais decisões deve ser considerada suficiente desde que o Estado beneficiário tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração dessas decisões e conheça as razões pelas quais a Comissão considera não dever imputar o montante em causa aos fundos da União (v. Acórdão de 21 de março de 2002, Espanha/Comissão, C‑130/99, EU:C:2002:192, n.o 126 e jurisprudência referida; Acórdão de 14 de abril de 2005, Portugal/Comissão, C‑335/03, EU:C:2005:231, n.o 84). Por conseguinte, a legalidade da decisão impugnada deve ser examinada à luz do conteúdo, nomeadamente, da comunicação formal.
19 No caso em apreço, resulta da referida comunicação que, segundo a Comissão, as despesas do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) para o exercício de 2016 não foram efetuadas na República Checa em conformidade com o artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, razão pela qual a Comissão impôs, com base no artigo 52.o n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, a correção financeira fixa, objeto do presente litígio.
20 A este respeito, há que recordar que o artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 prevê designadamente que, quando despesas do Feader não forem efetuadas nos termos do direito da União, a Comissão adota atos de execução que determinam os montantes a excluir do financiamento da União.
21 Sob a epígrafe «Aviso prévio de verificações no local», o artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, cuja violação é, no caso em apreço, imputada às autoridades checas, dispõe que «[a]s verificações no local podem ser objeto de aviso prévio, desde que tal não prejudique a prossecução dos seus fins nem a sua eficácia» e que «[o] aviso prévio deve ser dado com a antecedência estritamente necessária, que não pode exceder 14 dias» ou 48 horas no que se refere ao aviso prévio das verificações no local relativas aos pedidos de ajuda «animais», exceto em casos devidamente justificados.
22 Por seu turno, o calendário das verificações no local, é regulado pelo artigo 26.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, que precisa, no n.o 2, que, «[p]ara efeitos das medidas de desenvolvimento rural no âmbito do sistema integrado, as verificações no local devem ser repartidas ao longo do ano, em função de uma análise dos riscos associados aos diversos compromissos a título de cada medida». Segundo o n.o 4 do referido artigo, quando o cumprimento de determinados critérios de compromissos e outras obrigações só puderem ser verificados num período específico, as verificações no local podem implicar visitas adicionais numa data posterior. Nesses casos, as verificações no local devem ser coordenadas de forma a limitar ao mínimo indispensável o número e a duração das visitas a um beneficiário. O último parágrafo do mesmo número precisa que, «[s]e houver necessidade de visitas suplementares, aplica‑se o disposto no artigo 25.o a cada uma dessas visitas».
23 No caso em apreço, em primeiro lugar, é pacífico que os controlos efetuados pelas autoridades checas, considerados separadamente, foram todos realizados sem aviso prévio, ou com um aviso prévio determinado dentro dos prazos estabelecidos no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014.
24 Em segundo lugar, resulta dos autos que a República Checa decidiu instituir um sistema de controlo «horizontal» que permite o controlo simultâneo, por várias autoridades de controlo, de vários tipos de ajudas e várias condições de admissibilidade ou de condicionalidade, em vez do controlo «vertical» de uma única medida concreta. Ora, a Comissão não contesta a conformidade desse sistema de controlo com o direito da União e admite, portanto, o que confirmou na audiência, que o facto de delegar as tarefas de controlo a uma pluralidade de órgãos não é contrário ao direito da União.
25 Em terceiro lugar, e consequentemente, a Comissão também não contesta o facto de, num tal sistema de controlo, o mesmo beneficiário poder ser objeto de vários controlos por parte de diferentes autoridades nacionais.
26 Todavia, segundo a Comissão, num tal sistema de controlo, deve considerar‑se que a primeira visita constitui um «aviso prévio implícito» de visitas posteriores ao mesmo beneficiário, de modo que todas essas visitas devem ser efetuadas dentro dos prazos de aviso prévio estabelecidos no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014. Com efeito, como indicou na audiência, a Comissão considera que uma primeira visita «tem as mesmas consequências» que um aviso prévio na aceção do referido artigo, de modo que os prazos aí estabelecidos devem ser considerados máximos, inclusivamente na falta de aviso prévio. Portanto, segundo a Comissão, o artigo 25.o do referido regulamento é aplicável por analogia na falta de aviso prévio, como exposto pela Comissão em resposta a uma questão do Tribunal Geral. Por conseguinte, segundo a Comissão, no caso de uma pluralidade de controlos, ao não os ter efetuado todos eles nos prazos de aviso prévio estabelecidos no artigo 25.o do referido regulamento, ou seja, ao permitir que o período de tempo decorrido entre o primeiro e o último controlo exceda os catorze dias, ou 48 horas, no que respeita às verificações no local relativas aos pedidos de ajuda «animais», a República Checa violou esta disposição.
27 A este propósito, o Tribunal Geral recorda que, segundo jurisprudência constante, para efeitos da interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdãos de 9 de março de 2017, Polónia/Comissão, C‑105/16 P, não publicado, EU:C:2017:191, n.o 38; de 7 de agosto de 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, n.o 35; e de 15 de maio de 2019, Grécia/Comissão, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, n.o 46).
28 Em primeiro lugar, no que diz respeito à redação do artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, há que constatar que esta disposição não prevê que uma primeira verificação no local deva ser entendida como um «aviso prévio» de controlos futuros. Também não prevê que, em caso de pluralidade de controlos, estes devam ser efetuados no prazo de catorze dias a contar do primeiro controlo ou, se for caso disso, de 48 horas no que se refere aos pedidos de ajuda «animais». Como a República Checa indica acertadamente, nenhuma outra disposição do Regulamento de Execução n.o 809/2014 contém tal regra.
29 Quanto ao argumento da Comissão relativo à possibilidade de recorrer a uma aplicação por analogia do artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, importa salientar que o referido artigo regula a possibilidade de dar um «aviso prévio» antes de efetuar uma verificação no local. Como a República Checa alega, o termo «aviso prévio» significa que o beneficiário que será objeto do controlo é avisado previamente da sua realização. Por conseguinte, um aviso prévio tem lugar antes da data concreta do controlo, como demonstra claramente a redação desta disposição, segundo a qual «[a]s verificações no local podem ser objeto de aviso prévio». Além disso, de um modo geral, o aviso prévio deve indicar ao beneficiário a data do controlo e os elementos que serão objeto da mesma, a fim de assegurar‑se previamente da cooperação do referido beneficiário, quando essa cooperação seja necessária para garantir a eficácia do controlo (v., também, n.os 37 e 38, infra). Ora, o simples facto de terem sido objeto de um primeiro controlo não informa, enquanto tal, o beneficiário de que será necessariamente objeto de controlos adicionais, uma vez que, consoante o caso, um só controlo pode ser suficiente, nem da data precisa dos controlos ulteriores, nem dos elementos a verificar quando esses tenham lugar. Por conseguinte, e mesmo admitindo que um aviso prévio possa ser «implícito», um primeiro controlo não pode ser automaticamente equiparado a um «aviso prévio implícito» suscetível de desencadear o início da contagem dos prazos estabelecidos nesse mesmo artigo 25.o
30 Além disso, a aplicação por analogia do artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014 no sentido de que todos controlos ulteriores devem ser efetuados no prazo de catorze dias, ou de 48 horas no que diz respeito aos pedidos de ajuda «animais», como preconizado pela Comissão, é desmentida expressis verbis pelo artigo 26.o, n.o 4, in fine, desse regulamento, nos termos do qual, se houver necessidade de visitas suplementares, «aplica‑se o disposto no artigo 25.o a cada uma dessas visitas». Por conseguinte, ainda que se admita que uma primeira verificação no local seja «um aviso prévio implícito», tal aviso, incluindo o prazo que lhe é aplicável, só diria respeito a cada visita suplementar e não, como alega a Comissão, a todas as visitas deste tipo, de modo a que todos os controlos devam ser efetuados nos prazos estabelecidos no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014. Por conseguinte, a aplicação por analogia deste artigo, invocada pela Comissão, é improcedente.
31 Em segundo lugar, no que respeita ao contexto em que se integra o artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014 e à sistemática do referido regulamento, há que salientar que a disposição que regula o calendário das verificações no local é o artigo 26.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 809/2014, que prevê que, para efeitos das medidas de desenvolvimento rural no âmbito do sistema integrado, as verificações no local devem ser repartidas ao longo do ano, em função de uma análise dos riscos associados aos diversos compromissos a título de cada medida. Deste modo, as autoridades nacionais de controlo estão autorizadas a determinar o momento ou os momentos do ano que melhor permitem a realização desses controlos e a sua eficácia. Com efeito, em função da natureza dos elementos a controlar ou do ciclo agrícola em causa, uma visita no local pode ser possível ou eficaz apenas durante um determinado período do ano. É precisamente por esta razão que o artigo 26.o, n.o 4, do referido regulamento autoriza expressamente visitas suplementares numa data posterior.
32 A este respeito, há que salientar que a República Checa apresentou, como anexo A 9 da petição, um quadro pormenorizado em que resume os melhores períodos para efetuar as verificações no local em função da natureza dos elementos a controlar e do ciclo agrícola em causa, do qual resulta que, efetivamente, a eficácia de vários controlos só pode ser garantida se forem efetuados durante um período específico do ano, por vezes vários meses depois do melhor período para o controlo de outro elemento suscetível de ser objeto de um controlo no mesmo beneficiário. Interrogada sobre este ponto na audiência, a Comissão confirmou não contestar a exatidão desses dados.
33 Há que concluir daí que a tese da Comissão, segundo a qual os diferentes controlos devem ser todos efetuados nos prazos de aviso prévio estabelecidos no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, a saber, respetivamente, catorze dias e 48 horas, constituindo o primeiro controlo um «aviso prévio implícito» dos controlos futuros, é contrária igualmente ao contexto em que se inscreve o referido artigo 25.o e à sistemática desse regulamento.
34 Em terceiro lugar, o objetivo subjacente ao artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014 corrobora esta conclusão. Com efeito, a este respeito, importa sublinhar que, em conformidade com o artigo 24.o, n.o 1, do mesmo regulamento, as verificações no local devem ser efetuadas de modo a assegurar uma análise eficaz dos elementos que são objeto do controlo. Assim, um aviso prévio só deve ter lugar se não existir o risco de comprometer as verificações no local (considerando 27 do referido regulamento) e «desde que tal não prejudique a prossecução [do fim] [e] a eficácia [dos controlos]» (artigo 25.o, primeiro parágrafo, do referido regulamento). Estas disposições têm, portanto, por objetivo assegurar a eficácia dos controlos privilegiando o efeito surpresa, através da realização de controlos aleatórios (sem aviso prévio), ou, quando necessário, com um aviso prévio relativamente curto (catorze dias ou 48 horas para os pedidos de ajudas «animais»).
35 Ora, importa salientar, à semelhança da República Checa, que o simples facto de um mesmo beneficiário ser objeto de vários controlos por diferentes autoridades em diferentes momentos do ano, e, portanto, não englobando necessariamente todos os controlos nos prazos de aviso prévio estabelecidos no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, não é suscetível de pôr em causa, enquanto tal, a eficácia dos controlos.
36 Com efeito, por um lado, o beneficiário que foi objeto de um primeiro controlo não pode ter a certeza, na falta de aviso prévio explícito, que será necessariamente objeto de outros controlos por parte das autoridades em causa, nem, a fortiori, saber a data precisa e que elementos serão verificados posteriormente. Por conseguinte, esse primeiro controlo não elimina necessariamente o efeito de surpresa visado pelas disposições referidas no n.o 34, supra. Com efeito, como sublinhou a República Checa, a interpretação preconizada pela Comissão poderia ter o efeito perverso de privar os controlos futuros do efeito surpresa, na medida em que, se o primeiro controlo devesse ser sempre considerado como um aviso prévio implícito, o beneficiário teria então a certeza de que as visitas suplementares teriam lugar nos catorze dias seguintes (ou 48 horas, consoante o caso), o que lhe permitiria preparar‑se para esse efeito.
37 Por outro lado, a interpretação preconizada pela Comissão também não permite garantir o efeito útil do aviso prévio previsto no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014. A este respeito, é pacífico entre as partes que um aviso prévio pode ser necessário, nomeadamente quando seja indispensável a cooperação prévia do beneficiário para que o controlo se desenrole de uma forma eficaz (por exemplo, reunindo os animais antes da visita no local). Ora, se um primeiro controlo equivalesse a um «aviso prévio implícito», como sustenta a Comissão, isso não asseguraria a cooperação prévia do beneficiário, na medida em que, sendo esse suposto «aviso prévio» «implícito», o beneficiário não saberia a data precisa nem que elementos serão ainda objeto de controlo, a fim de poder, se necessário, prestar a sua ajuda às autoridades competentes.
38 É certo que não se pode excluir que, em função da experiência adquirida, um beneficiário possa prever, após um primeiro controlo, se, quando e sobre que elementos pode ainda esperar ser controlado. No entanto, no caso em apreço, a Comissão não critica a República Checa por ter efetuado verificações no local em determinados casos concretos de modo a permitir aos beneficiários preverem, com certeza, o calendário e o alcance dos controlos posteriores e preparem‑se para os mesmos, comprometendo assim a eficácia dos controlos, nem apresenta, a fortiori, qualquer prova a este respeito. Com efeito, a única incompatibilidade com o direito da União, na aceção do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, pela qual a correção fixa contestada no presente processo foi aplicada, como resulta da comunicação formal e como a Comissão confirmou na audiência, consiste no facto de a República Checa não ter efetuado todos os controlos nos prazos de aviso prévio estabelecidos no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014.
39 De um modo mais geral, como precisado no n.o 31, supra, e como reconhecido pela Comissão, pode não ser possível realizar todos os controlos necessários simultaneamente ou num curto espaço de tempo, uma vez que alguns controlos só podem ser realizados durante um determinado período do ano, em função da natureza dos elementos a controlar ou do ciclo agrícola em causa, em conformidade com o artigo 26.o, n.os 2 e 4, do Regulamento de Execução n.o 809/2014. Efetuar imperativamente tais controlos nos prazos de aviso prévio estabelecidos no artigo 25.o do referido regulamento, como preconiza a Comissão, poderia comprometer a sua eficácia, uma vez que o período de controlo assim determinado poderia não ser propício para a sua realização.
40 Em quarto lugar, importa sublinhar que qualquer obrigação imposta aos Estados‑Membros suscetível de ter consequências financeiras para os mesmos deve ser suficientemente clara e precisa, a fim de lhes permitir compreender o seu alcance e dar‑lhes cumprimento. Com efeito, segundo jurisprudência constante, o princípio da segurança jurídica, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que as normas jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, para que os interessados se possam orientar nas situações e relações jurídicas abrangidas pela ordem jurídica da União (v. Acórdão de 5 de maio de 2015, Espanha/Comissão, C‑147/13, EU:C:2015:299, n.o 79 e jurisprudência referida).
41 Ora, no caso em apreço, a obrigação que a Comissão pretende impor aos Estados‑Membros, a saber, efetuar todos os controlos pertinentes nos prazos de aviso prévio estabelecidos no artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, não resulta do quadro jurídico aplicável com a clareza, a precisão e a previsibilidade exigidas em virtude do princípio da segurança jurídica, a fim de permitir aos Estados‑Membros compreender o seu alcance e dar‑lhe cumprimento. Isto é tanto mais verdade quando se trata de uma disposição que estabelece prazos, uma vez que estes devem, por definição, ser clara e previamente definidos, de modo a que tanto os Estados‑Membros como os beneficiários dos fundos agrícolas possam conhecer sem ambiguidade o alcance da referida disposição.
42 Por conseguinte, a tese da Comissão segundo a qual um primeiro controlo equivale a um «aviso prévio implícito» e, portanto, todos os controlos posteriores devem ser efetuados dentro de catorze dias, ou de 48 horas no que respeita aos pedidos de ajudas «animais», é contrária quer ao teor e ao objetivo do artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014 quer ao contexto em que essa disposição se inscreve, à sistemática do referido regulamento e ao princípio da segurança jurídica.
43 Daqui resulta que a violação do artigo 25.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, que constitui a única violação do direito da União, na aceção do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, invocada pela Comissão como fundamento da correção financeira para o exercício de 2016 em causa, não se consubstancia.
44 Por conseguinte, sem que seja necessário examinar o segundo e terceiro fundamentos, há que julgar procedente o primeiro fundamento e, portanto, anular a decisão impugnada na medida em que a Comissão excluiu na mesma os pagamentos efetuados pela República Checa a título do Feader no montante de 151 116,65 euros.
Quanto às despesas
45 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
46 Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, como pedido pela República Checa.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) A Decisão de Execução (UE) 2018/873 da Comissão, de 13 de junho de 2018, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas em que os Estados‑Membros incorreram a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), é anulada, na medida em que a Comissão Europeia excluiu na mesma os pagamentos efetuados pela República Checa a título do Feader no montante de 151 116,65 euros.
2) A Comissão é condenada nas despesas.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de dezembro de 2019.
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