SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
M. POIARES MADURO
vom 29. November 20071(1)
Verbundene Rechtssachen C‑39/05 P und C‑52/05 P
Königreich Schweden
und
Maurizio Turco
gegen
Rat der Europäischen Union u. a.
„Rechtsmittel – Zugang zu den Dokumenten der Organe – Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates – Teilweise Verweigerung“
1. Die Rechtssache, mit der der Gerichtshof befasst ist, geht auf zwei Rechtsmittel zurück, die das Königreich Schweden und Maurizio Turco jeweils gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 23. November 2004, Turco/Rat(2) (im Folgenden: angefochtenes Urteil), eingelegt haben, mit dem das Gericht die Nichtigkeitsklage von Herrn Turco gegen die Entscheidung des Rates der Europäischen Union vom 19. Dezember 2002 abwies, die ihm den Zugang zu einer Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates zu einem Vorschlag für eine Richtlinie verweigert hatte.
2. Aufgrund der Rechtsmittelgründe, die die Rechtsmittelführer zur Begründung der vorliegenden Rechtsmittel vorgebracht haben, muss der Gerichtshof klären, welche Reichweite die Ausnahme der Vertraulichkeit hat, die nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001(3) für die Rechtsberatung vorgesehen ist, und wie diese Ausnahme anzuwenden ist.
I – Rahmen des Rechtsmittelverfahrens
A – Die anwendbaren Rechtsvorschriften
3. Art. 255 Abs. 1 und 2 EG bestimmt:
„(1) Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen, die nach den Absätzen 2 und 3 festzulegen sind.
(2) Die allgemeinen Grundsätze und die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung dieses Rechts auf Zugang zu Dokumenten werden vom Rat binnen zwei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam gemäß dem Verfahren des Artikels 251 festgelegt.“
4. Auf der Grundlage des Art. 255 Abs. 2 EG erließ der Rat die Verordnung Nr. 1049/2001. Der dritte, vierte, sechste und elfte Erwägungsgrund der Verordnung lauten wie folgt:
„(3) … Diese Verordnung konsolidiert die Initiativen, die die Organe bereits ergriffen haben, um die Transparenz des Entscheidungsprozesses zu verbessern.
(4) Diese Verordnung soll dem Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten größtmögliche Wirksamkeit verschaffen und gemäß Artikel 255 Absatz 2 … EG … die allgemeinen Grundsätze und Einschränkungen dafür festlegen.
…
(6) Ein umfassenderer Zugang zu Dokumenten sollte in den Fällen gewährt werden, in denen die Organe, auch im Rahmen übertragener Befugnisse, als Gesetzgeber tätig sind, wobei gleichzeitig die Wirksamkeit ihrer Entscheidungsprozesse zu wahren ist. Derartige Dokumente sollten in größtmöglichem Umfang direkt zugänglich gemacht werden.
…
(11) Grundsätzlich sollten alle Dokumente der Organe für die Öffentlichkeit zugänglich sein. Der Schutz bestimmter öffentlicher und privater Interessen sollte jedoch durch Ausnahmen gewährleistet werden. Es sollte den Organen gestattet werden, ihre internen Konsultationen und Beratungen zu schützen, wo dies zur Wahrung ihrer Fähigkeit, ihre Aufgaben zu erfüllen, erforderlich ist. …“
5. Nach Art. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 ist es Zweck der Verordnung, „die Grundsätze und Bedingungen sowie die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung des in Artikel 255 des EG-Vertrags niedergelegten Rechts auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission … so festzulegen, dass ein größtmöglicher Zugang zu Dokumenten gewährleistet ist“.
6. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung räumt jedem Unionsbürger und jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat „vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen“ ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe ein.
7. Art. 4 der Verordnung („Ausnahmeregelung“) bestimmt:
„…
(2) Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
…
– der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,
…
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(3) Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
…
(7) Die Ausnahmen gemäß den Absätzen 1 bis 3 gelten nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist. Die Ausnahmen gelten höchstens für einen Zeitraum von 30 Jahren. …“
B – Sachverhalt
8. Am 22. Oktober 2002 beantragte Herr Turco beim Rat Zugang zu den Dokumenten, die auf der Tagesordnung der Tagung des Rates „Justiz und Inneres“ standen, die am 14. und 15. Oktober 2002 in Luxemburg stattfand, und zu denen unter der Dokumentennummer 9077/02 eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates zu einem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten gehörte.
9. Am 5. November 2002 verweigerte der Rat dem Kläger aufgrund des Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 den Zugang zu der genannten Stellungnahme, weil „[i]n Anbetracht seines Inhalts … die Verbreitung dieses Dokuments den … Schutz der internen Rechtsberatung beim Rat beeinträchtigen [könnte]. Da kein besonderer Grund vorliegt, aus dem sich ergäbe, dass ein besonderes überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung dieses Dokuments bestünde, ist das Generalsekretariat nach Abwägung der Interessen zu dem Schluss gelangt, dass das Interesse des Schutzes der internen Rechtsberatung gegenüber dem öffentlichen Interesse überwiegt.“
10. Am 22. November 2002 stellte der Kläger einen Zweitantrag. Er machte geltend, dass der Rat die in Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen hinsichtlich des Rechts der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe fehlerhaft angewandt habe, und wies darauf hin, dass die Grundsätze der Demokratie und der Beteiligung der Bürger am Gesetzgebungsverfahren ein überwiegendes öffentliches Interesse darstellten, das die Verbreitung der Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates rechtfertige.
11. Mit Entscheidung vom 19. Dezember 2002 akzeptierte der Rat, den einleitenden Absatz der genannten Stellungnahme zu verbreiten. In diesem Absatz wird darauf hingewiesen, dass die fragliche Stellungnahme Rechtsausführungen des Juristischen Dienstes des Rates zur Frage der Zuständigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Zugangs von Staatsangehörigen von Drittstaaten zum Arbeitsmarkt enthält. Im Übrigen jedoch lehnte der Rat es ab, seine Haltung zu ändern. Er rechtfertigte die Bestätigung der Verweigerung des Zugangs mit der Erwägung, dass die unabhängigen Stellungnahmen seines Juristischen Dienstes besonderen Schutz verdienten, da sie ein wichtiges Mittel darstellten, das es ihm erlaube, sich Gewissheit über die Vereinbarkeit seiner Rechtsakte mit dem Gemeinschaftsrecht zu verschaffen und die Diskussion über in Rede stehende Rechtsfragen voranzubringen. Ihre Verbreitung könne ferner zu einer Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Rechtsakte führen, die in der Folge dieser Stellungnahmen beschlossen würden, wodurch die für sie geltende Vermutung der Rechtmäßigkeit in Frage gestellt und die Rechtssicherheit und die Stabilität der Rechtsordnung der Gemeinschaft gefährdet werden könnten. Was das vom Kläger geltend gemachte überwiegende öffentliche Interesse anbelange, so ergebe sich dies nicht allein aus der Tatsache, dass die Verbreitung der Stellungnahmen, die im Rahmen der Beratung von Gesetzesinitiativen erstellt worden seien, zu einer größeren Transparenz und Offenheit des Entscheidungsprozesses des Organs führe. Denn dies ließe sich auch von allen schriftlichen Stellungnahmen oder ähnlichen Dokumenten des Juristischen Dienstes des Rates sagen, was es dem Rat praktisch unmöglich machen würde, aufgrund von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 den Zugang zu verweigern, und damit dieser Vorschrift jede praktische Wirksamkeit nehmen würde.
12. Mit Klageschrift, die am 28. Februar 2003 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob der Kläger gegen die Entscheidung des Rates vom 19. Dezember 2002 Nichtigkeitsklage.
C – Angefochtenes Urteil
13. Zur Begründung seiner Anträge auf Nichtigerklärung machte der Kläger nur den Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend, den er auf drei Argumente stützte.
14. In erster Linie berief er sich auf einen Fehler bei der Wahl der Rechtsgrundlage. Rechtsgutachten, die im Zusammenhang mit der Prüfung von Legislativvorschlägen erstellt würden, fielen nämlich unter die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 der Verordnung, nicht aber unter die nach Art. 4 Abs. 2, die nur die Rechtsgutachten erfasse, die im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren erstellt würden. Dieser vom Kläger vertretenen Auslegung ist das Gericht nicht gefolgt und hat festgestellt, dass sie gegen den Wortlaut der Rechtsvorschrift verstoße, der eine solche Einschränkung nicht vorsehe, und dazu führen würde, dass der Erwähnung der Rechtsberatung unter den von der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen jede praktische Wirksamkeit genommen würde, da der Gemeinschaftsgesetzgeber in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung hinsichtlich der Rechtsberatung eine Ausnahme habe vorsehen wollen, die von derjenigen hinsichtlich der Gerichtsverfahren zu unterscheiden sein sollte. Die im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren vom Juristischen Dienst des Rates verfassten Gutachten seien nämlich bereits von der Ausnahme hinsichtlich der Gerichtsverfahren erfasst. Der Rat habe sich daher für die Entscheidung, ob er dem Kläger Zugang zu der fraglichen Stellungnahme seines Juristischen Dienstes gewähre, zu Recht auf die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme hinsichtlich der Rechtsberatung stützen können.
15. Hilfsweise berief sich der Kläger auf eine fehlerhafte Anwendung des Art. 4 Abs. 2. Der Rat habe zu Unrecht die Auffassung vertreten, dass alle Stellungnahmen seines Juristischen Dienstes den von dieser Vorschrift garantierten Schutz der Vertraulichkeit der Rechtsberatung verdienten, obwohl er keinesfalls nach Kategorien, sondern nur in jedem Einzelfall anhand einer konkreten Prüfung des einzelnen Rechtsgutachtens über die Anwendung der Ausnahmeregelung entscheiden könne. Der Kläger bestritt auch das Bestehen des vom Rat für das Rechtsgutachten in der angefochtenen Entscheidung angeführten Schutzbedürfnisses. Zu dem ersten Argument hat das Gericht festgestellt, dass der Umstand, dass das fragliche Dokument ein Rechtsgutachten sei, für sich allein noch nicht die Verweigerung des Zugangs rechtfertigen könne, denn der Rat müsse in jedem Einzelfall prüfen, ob die Dokumente, deren Verbreitung beantragt werde, tatsächlich unter die in der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgeführten Ausnahmen fielen. Überdies scheine die Begründung des Rates für seine Weigerung, das fragliche Gutachten in seiner Gesamtheit zu verbreiten, sämtliche Rechtsgutachten des Rates zu betreffen, die sich auf Gesetzgebungsakte bezögen, und nicht spezifisch das fragliche Rechtsgutachten. Es hat die Argumentation des Klägers gleichwohl aus zwei Gründen zurückgewiesen: Zum einen finde der allgemeine Charakter der Begründung des Rates seine Rechtfertigung in der Tatsache, dass die Preisgabe zusätzlicher Informationen, die sich insbesondere auf den Inhalt des Rechtsgutachtens bezögen, den Zweck der angeführten Ausnahme vereiteln würde. Zum anderen liege in dem Umstand, dass der Rat es schließlich akzeptiert habe, den einleitenden Absatz der genannten Stellungnahme zu verbreiten, der Beweis dafür, dass der Rat den Inhalt der Stellungnahme vor der Entscheidung über den Antrag auf Zugang geprüft habe. Hinsichtlich des Einwands, das vom Rat geltend gemacht Interesse am Schutz des fraglichen Rechtsgutachtens bestehe nicht, hat das Gericht einen Beurteilungsfehler verneint, da die Verbreitung eines solchen Rechtsgutachtens zum einen die internen Diskussionen des Rates über die Frage der Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts öffentlich machen würde und damit „angesichts der besonderen Natur dieser Dokumente“ einen Zweifel hinsichtlich der genannten Rechtmäßigkeit bestehen ließe und zum anderen die Unabhängigkeit der Rechtsgutachten des Juristischen Dienstes des Rates in Frage stellen könnte.
16. Schließlich warf der Kläger dem Rat vor, er habe nicht geprüft, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliege, insbesondere ein solches Interesse an der Transparenz des Entscheidungsprozesses und an den Grundsätzen der Offenheit und Demokratie, das den Zugang der Öffentlichkeit zu den Rechtsgutachten rechtfertige, die sich auf Legislativvorschläge bezögen. Auch insoweit hat das Gericht einen Beurteilungsfehler verneint, und zwar aus zwei Erwägungen. Die Grundsätze der Transparenz, der Offenheit und der Demokratie bildeten die Grundlage für die Gesamtheit der Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001, so dass das in Art 4 Abs. 2 der Verordnung genannte überwiegende öffentliche Interesse grundsätzlich verschieden von den genannten Grundsätzen sein müsse oder, was vorliegend nicht geschehen sei, der Antragsteller wenigstens darzutun habe, dass in Anbetracht der spezifischen Umstände des Einzelfalls die Geltendmachung dieser Grundsätze so akut sei, dass sie die Schutzbedürftigkeit des streitigen Dokuments überrage. Überdies sei es Sache des Antragstellers, der sich auf ein überwiegendes öffentliches Interesse, das zur Rechtfertigung der Verbreitung eines derartigen Dokuments geeignet sei, berufen wolle, dieses im Rahmen seines Antrags geltend zu machen, um das Organ zu veranlassen, sich hierzu zu äußern, auch wenn das fragliche Organ von sich aus ein überwiegendes öffentliches Interesse bezeichnen könne.
17. Da die Argumente des Klägers nach Auffassung des Gerichts keinen Bestand haben konnten, hat es die gegen die Verweigerung des Zugangs zur Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates erhobene Nichtigkeitsklage mit Urteil vom 23. November 2004 abgewiesen.
II – Prüfung der Rechtsmittel
18. Gegen dieses Urteil des Gerichts haben das Königreich Schweden und der Kläger Rechtsmittel zum Gerichtshof eingelegt. Zur Begründung ihrer Rechtsmittel machen die Rechtsmittelführer Rechtsmittelgründe geltend, die sich im Wesentlichen gegen die Begründung des Gerichts richten, mit der dieses die in erster Instanz vorgebrachten Argumente zurückgewiesen hat. Der Kläger macht erstens geltend, das Gericht habe Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 falsch ausgelegt, da es zu Unrecht der Ansicht gewesen sei, dass Rechtsgutachten zu Legislativvorschlägen in den Anwendungsbereich der genannten Vorschrift fallen könnten, obwohl nur Art. 4 Abs. 3 der Verordnung auf derartige Rechtsgutachten Anwendung finden könne. Zweitens machen der Kläger und die schwedische Regierung geltend, das Gericht habe mit der Entscheidung, dass Rechtsgutachten des Juristischen Dienstes des Rates zu Legislativvorschlägen ihrem Wesen nach von der Ausnahme erfasst seien, die Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 für die Rechtsberatung vorsehe, Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich fehlerhaft angewandt. Drittens werfen die Rechtsmittelführer dem Gericht vor, es habe das überwiegende öffentliche Interesse, das zur Rechtfertigung der Verbreitung eines Dokuments geeignet sei, das grundsätzlich von der für die Rechtsberatung vorgesehenen Ausnahme der Vertraulichkeit erfasst sei, falsch ausgelegt und fehlerhaft angewandt.
19. Bevor ich im Einzelnen auf diese Rechtsmittelgründe eingehe, muss ich rasch auf die beiden zuletzt genannten Rechtsmittelgründe des Klägers eingehen. Der Kläger wirft dem Gericht zunächst im Wesentlichen vor, es habe den Grundsatz der Rechtsgemeinschaft verkannt. Indem das Gericht davon ausgegangen sei, dass der Zugang zu einem Rechtsgutachten verweigert werden dürfe, weil seine Verbreitung einen Zweifel hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts bestehen lassen könne(4), habe es einer stabilen, auf rechtswidrigen Rechtsakten beruhenden Rechtsordnung das Wort geredet. Dieses Vorbringen kann offensichtlich keinen Erfolg haben. In den vom Kläger angegriffenen Gründen hat sich das Gericht mit der Gefahr befasst, dass die subjektive Auffassung, die der Juristische Dienst des Rates zu der Rechtswidrigkeit eines Rechtsakts äußert, Anlass zu unangebrachten gerichtlichen Auseinandersetzungen gibt, falls sie verbreitet wird. Die genannte Auffassung lässt dagegen die Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts unberührt. Die Aufgabe des Juristischen Dienstes besteht nur darin, den Rat bei seiner Ex‑ante‑Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts zu unterstützen, der Juristische Dienst ist jedoch nicht Richter über die Rechtmäßigkeit der Rechtsakte, die der Rat erlässt. Nur der Gerichtshof ist befugt, sich hierüber mit Rechtskraftwirkung zu äußern. Aus diesem Grund ist es dem Rat auch unbenommen, eine ablehnende Stellungnahme seines Juristischen Dienstes unberücksichtigt zu lassen, selbst wenn es politisch wünschenswert wäre, dass erst die Stellungnahme veröffentlicht wird. Paradoxerweise jedoch könnte, wie der Rat zu Recht geltend macht, die Veröffentlichung seiner Stellungnahmen der Unabhängigkeit und Offenheit, mit der der Juristische Dienst die Stellungnahmen abgibt, und damit dem Nutzen abträglich sein, den das Organ bei seiner vorausschauenden Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts aus ihnen zieht.
20. Der Kläger wirft dem Gericht auch eine unzureichende Begründung vor, soweit es sich mit einigen seiner Argumente, die die Unabhängigkeit des Juristischen Dienstes des Rates beträfen, nicht befasst habe. Das Gericht hatte sich aber, um über die Anwendung der Ausnahme bezüglich der Rechtsberatung zu entscheiden, nicht zur Unabhängigkeit des genannten Juristischen Dienstes oder seiner Mitglieder zu äußern, sondern zu der Frage, inwieweit die Verbreitung seiner Rechtsgutachten die Unabhängigkeit beeinträchtigen könnte, d. h. die Offenheit, mit der der Juristische Dienst sie erstellen soll. Das Gericht hat dies getan mit der Feststellung, dass „die Unabhängigkeit der Rechtsgutachten seines Juristischen Dienstes“ eine Verweigerung der Verbreitung rechtfertigen könne(5). Man kann dem Gericht nicht vorwerfen, es habe sich für diese Feststellung nicht mit den Darlegungen des Klägers befasst, wonach die Verbreitung des Rechtsgutachtens dazu beitragen würde, den Juristischen Dienst des Rates vor unzulässigen äußeren Einflüssen zu schützen, denn der Kläger hat, wie das Gericht zu Recht betont hat, diese Darlegung nicht begründet(6). Wie insoweit erinnerlich, „bedeutet die Verpflichtung des Gerichts, seine Entscheidungen zu begründen, nicht, dass es sich detailliert mit jedem von einer Partei vorgebrachten Argument befassen müsste, insbesondere wenn es nicht hinreichend klar und bestimmt ist“(7).
21. Ich komme nun zurück zu dem wesentlichen Vorbringen der Rechtsmittelführer. Um die Prüfung der Begründetheit des Rechtsmittels übersichtlich zu gestalten, werde ich die einzelnen Rechtsmittelgründe nicht nacheinander untersuchen, sondern meine Untersuchung in zwei Abschnitte gliedern. Ich werde zunächst die Frage prüfen, ob Rechtsgutachten des Juristischen Dienstes des Rates zu Legislativvorschlägen unter die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 oder unter die des Art. 4 Abs. 3 der Verordnung fallen. Sodann werde ich mich damit befassen, wie Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich anzuwenden ist.
A – Der Anwendungsbereich des Art. 4Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001
22. Umfasst die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 für die Rechtsberatung vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Zugang zu den Dokumenten nur die im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren erstellten Rechtsgutachten? Dies ist die Auffassung des Klägers. Nach seiner Ansicht hat das Gericht rechtsfehlerhaft festgestellt, dass die ihm gegenüber aufgrund der genannten Bestimmung ausgesprochene Verweigerung des Zugangs zum Rechtsgutachten des Juristischen Dienstes zum Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten rechtmäßig sei. Nur Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 nämlich könne die Rechtsgrundlage für eine Verweigerung der Verbreitung von Rechtsgutachten des Juristischen Dienstes des Rates zu Legislativvorschlägen sein.
23. Diese Argumentation hält einer Prüfung nicht stand. Wie das Gericht bin auch ich der Auffassung, dass der Wortlaut des Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 wie auch der Grund für die Erwähnung der Rechtsberatung in dieser Bestimmung und die praktische Wirksamkeit der Erwähnung dafür sprechen, dass unter diese Ausnahme nicht (ausschließlich) der Schutz der Rechtsgutachten fällt, die im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren verfasst wurden.
24. Zunächst die Wortlautauslegung. Der Wortlaut des Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 erwähnt allgemein den Schutz der „Rechtsberatung“. Die Formulierung gibt keinen Hinweis darauf, dass nur die Rechtsberatung bezüglich der Gerichtsverfahren gemeint ist, wie dies der Fall wäre bei Formulierungen wie „Gerichtsverfahren und insbesondere die Rechtsberatung“ oder „Rechtsberatung im Rahmen von Gerichtsverfahren“. Sieht der Gesetzgeber keinen Unterschied vor, verbietet sich daher eine Unterscheidung. Zwar ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung, dass die Ausnahmen vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Organe eng auszulegen und anzuwenden sind(8). Der Kläger schließt hieraus, dass der Zugang zu den Rechtsgutachten, die die Juristischen Dienste der Organe zu Legislativvorschlägen erstellten, nur aufgrund der engeren Ausnahme des Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert werden dürfe. Diese nämlich findet nur Anwendung, wenn die Verbreitung eines Dokuments „den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung“, während nach Art. 4 Abs. 2 der Zugang zu einem Dokument verweigert wird, durch dessen Verbreitung „der Schutz … der Rechtsberatung [beeinträchtigt würde]“. Der Rechtsmittelführer stützt diese Schlussfolgerung auch auf teleologische Erwägungen, die er aus dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung ableitet, wo es heißt, dass „[e]in umfassenderer Zugang zu Dokumenten … in den Fällen gewährt werden [sollte], in denen die Organe … als Gesetzgeber tätig sind“. Die Grundsätze einer engen Auslegung der Ausnahmen und einer weiten Auslegung des Zugangsrechts finden nur dort Anwendung, wo Raum für eine Auslegung ist. In claris non fit interpretatio. Wie aber das Gericht zu Recht ausgeführt hat(9), wirft der Begriff „Rechtsberatung“ keine Auslegungsschwierigkeiten auf.
25. Dieses Ergebnis, das sich aus dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ergibt, wird bestätigt durch die Geschichte, die die Erwähnung der Rechtsberatung in der Vorschrift hat. Die Rechtsvorschriften, die vor der Verordnung Nr. 1049/2001 das Recht auf Zugang zu den Dokumenten regelten, sahen ausdrücklich eine Ausnahme der Vertraulichkeit nur zum Schutz der Gerichtsverfahren und nicht zum Schutz der Rechtsberatung der Organe vor(10). Deshalb wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Verordnung Nr. 1049/2001 eine Ausnahme für die Rechtsberatung neben der für die Gerichtsverfahren schaffen.
26. Soll daher die ausdrückliche Erwähnung der Rechtsberatung praktische Wirksamkeit entfalten, ist festzustellen, dass mit ihr nicht nur die im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren verfassten Rechtsgutachten gemeint sind; das Gegenteil ist der Fall. Denn im Regelungszusammenhang des Rechts auf Zugang zu den Dokumenten, der vor der Verordnung Nr. 1049/2001 bestand, hatte das Gericht festgestellt, dass der Schutz der Gerichtsverfahren „nicht nur die eingereichten Schriftsätze oder Dokumente und die internen Schriftstücke, die die Bearbeitung der anhängigen Rechtssache betreffen, [erfasst], sondern auch [den] Schriftwechsel über die Rechtssache zwischen der betroffenen Generaldirektion und dem Juristischen Dienst oder einer Rechtsanwaltskanzlei“(11). Es gibt aber auf den ersten Blick keinen Grund, von der Bedeutung des Begriffs „Gerichtsverfahren“ im Rahmen der neuen Regelung, der Verordnung Nr. 1049/2001, abzurücken(12). Denn das Wort „Rechtsberatung“ wurde im Wissen um die Bedeutung, den der Begriff Gerichtsverfahren in der Rechtsprechung hatte, in die Verordnung eingefügt.
27. Da, wie das Gericht zu Recht ausgeführt hat(13), die im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren verfassten Rechtsgutachten bereits von der Ausnahme zum Schutz der Gerichtsverfahren nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 erfasst werden, muss die in derselben Bestimmung verankerte Ausnahme hinsichtlich der Rechtsberatung zwingend eine andere Tragweite haben und die Rechtsgutachten erfassen, die die Juristischen Dienste der Organe zu den Legislativvorschlägen erstellen.
28. Der Kläger macht jedoch geltend, die Einfügung des Wortes „Rechtsberatung“ in die Verordnung Nr. 1049/2001 habe nur den Zweck gehabt, die Tragweite der Ausnahme hinsichtlich des Schutzes der Gerichtsverfahren zu verdeutlichen, wie sie sich aus dem Urteil Interporc ergebe. Wenn dies aber so gewesen wäre, hätten die Verfasser der Verordnung zweifellos eine andere Formulierung gewählt, etwa die bereits oben genannte Wendung „Gerichtsverfahren und insbesondere die Rechtsberatung“. Zudem wird diese Behauptung durch die Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 1049/2001 widerlegt. Diese zeigt deutlich, dass keineswegs beabsichtigt war, einen Zusammenhang zwischen den „Gerichtsverfahren“ und der „Rechtsberatung“ herzustellen, sondern dass die Einfügung der „Rechtsberatung“ bezweckte, die richterliche Lösung festzuschreiben(14), die, um die Vertraulichkeit der Stellungnahmen der Juristischen Dienste der Organe zu Legislativvorschlägen zu schützen, zu den Kategorien des öffentlichen Interesses, die in den damals geltenden Rechtsnormen zur Regelung des Rechts auf Zugang zu den Dokumenten genannt wurden, die Kategorien der „Stabilität der Gemeinschaftsrechtsordnung“ und des „ordnungsgemäßen Funktionierens der Gemeinschaftsorgane“ hinzufügt hatte(15). Wie der Rat ausgeführt hat, sah nämlich der ursprüngliche Vorschlag für eine Verordnung der Kommission zwei unterschiedliche Ausnahmen vor, die sich auf die „Stabilität der Rechtsordnung der Gemeinschaft“ und auf die „Rechtspflege“ bezogen(16). Die erste Ausnahme wurde später neu gefasst und umfasste dann „die Möglichkeit der Organe, von ihren Juristischen Diensten Stellungnahmen einzuholen“(17); im Anschluss an die legislative Diskussion wurde die Formulierung schließlich kürzer und präziser gefasst und bekam die ihr in der Verordnung Nr. 1049/2001 gegebene Gestalt(18).
B – Die Anwendung des Art. 4Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001
29. Unter der Voraussetzung, dass die Rechtsgutachten der Juristischen Dienste der Organe, die sich auf Legislativvorschläge beziehen, von der in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich vorgesehenen Ausnahme der Vertraulichkeit erfasst werden, werfen die beiden Rechtsmittelführer dem Gericht vor, unter Verstoß gegen den Grundsatz des größtmöglichen Zugangs zu den Dokumenten der Organe die genannte Ausnahme extensiv angewandt zu haben, indem es erstens festgestellt habe, dass jede Rechtsberatung ihrem Wesen nach durch diese Ausnahme geschützt werde, und zweitens das Maß, in dem die Ausnahme aufgrund des Vorliegens eines überwiegenden öffentlichen Interesses, das zur Rechtfertigung der Verbreitung des angeforderten Rechtsgutachtens geeignet sei, abgemildert werden könne, zu stark eingeschränkt habe. Ich werde diese beiden Punkte nacheinander prüfen.
30. Die Aufgabe ist schwierig. Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gehört zu den Vorschriften, deren Anwendung als eine nicht zu lösende Aufgabe erscheinen mag. Der Gesetzgeber hat nämlich versucht, an einem normativen Ort zwei völlig widersprüchliche und schwer miteinander zu vereinbarende Regelungen unterzubringen, was unwiderstehlich an das erinnert, was Elisabeth Taylor zu Paul Newman in dem Film „Cat on a Hot Tin Roof“ nach dem Theaterstück von Tennessee Williams sagt: „I’m not living with you. We occupy the same cage, that’s all.“ Der Gerichtshof wird kaum etwas anderes tun können, als zu versuchen, das Zusammenleben in diesem normativen „Käfig“ möglichst beschwerdefrei zu gestalten.
1. Die Frage der fallbezogenen Anwendung der für die Rechtsgutachten vorgesehenen Ausnahme der Vertraulichkeit
31. Die Rechtsmittelführer sind der Auffassung, das Gericht habe zu Unrecht festgestellt, dass eine vertrauliche Behandlung der Rechtsgutachten allgemein notwendig sei, was dazu führe, dass die Rechtsgutachten als Kategorie von Dokumenten vom Recht auf Zugang ausgeschlossen seien. Damit habe es das Erfordernis einer individuellen und konkreten Prüfung verkannt, denn ein Antrag auf Zugang könne nur im Hinblick auf den Inhalt des einzelnen angeforderten Dokuments verweigert werden. Dieser Rüge kann nicht gefolgt werden, da sie zum Teil auf einer unrichtigen Auslegung des angefochtenen Urteils und zum Teil auf einem fehlerhaften Verständnis der Tragweite der sich auf die Rechtsgutachten beziehenden Ausnahme beruht.
a) Der Grundsatz der fallbezogenen Prüfung
32. Nach gefestigter Rechtsprechung kann der Zugang zu den angeforderten Dokumenten zwar nur abgelehnt werden, wenn zuvor jedes angeforderte Dokument geprüft wurde, um anhand seines Inhalts zu entscheiden, ob die Offenlegung des Dokuments tatsächlich ein durch eine Ausnahme der Vertraulichkeit geschütztes Interesse beeinträchtigen würde. Dieses Erfordernis einer konkreten und individuellen Prüfung folgt in erster Linie aus dem Grundsatz, dass Ausnahmen von dem Recht auf Zugang eng ausgelegt und angewandt werden müssen(19). Das Erfordernis folgt auch aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der ein Organ verpflichtet, den teilweisen Zugang zu einem Dokument vorzusehen, um die dort enthaltenen Informationen, die nicht unter eine Ausnahme vom Zugang zu den Dokumenten fallen, offenzulegen(20); die Vertraulichkeit kann nämlich nur so weit reichen, wie der Schutz des öffentlichen Interesses, der eine Ausnahme vom Grundsatz der Transparenz rechtfertigt, dies erfordert. Diese Antworten, die bereits nach dem Recht gültig waren, das vor der Verordnung Nr. 1049/2001 galt, beanspruchen in noch stärkerem Maße Gültigkeit im Rahmen der genannten Verordnung, da die Verordnung die Wahrnehmung eines Rechts regeln soll, das mit seiner durch den Vertrag von Amsterdam erfolgten Verankerung in Art. 255 EG den Status eines Grundrechts erworben hat(21). Auch überrascht es nicht, dass die Rechtsprechung sie im Rahmen der Anwendung der Verordnung Nr. 1049/2001 umgesetzt hat. Da die Verordnung dem Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die sich im Besitz der Organe befinden, größtmögliche Wirksamkeit verschaffen soll, sind nach Auffassung des Gemeinschaftsrichters die Ausnahmen der Vertraulichkeit, die in ihr vorgesehen sind, eng auszulegen und anzuwenden(22). Hieraus folgt, dass die Prüfung, die für die Behandlung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten erforderlich ist, erstens konkret sein muss, da nicht schon der Umstand, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, die Anwendung dieser Ausnahme rechtfertigen kann; darüber hinaus ist erforderlich, dass das angesprochene Organ zuvor anhand der in dem Dokument enthaltenen Informationen prüfen muss, ob der Zugang dazu geeignet ist, das geschützte Interesse konkret und tatsächlich zu beeinträchtigen, und dass die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses absehbar und nicht rein hypothetisch ist. Die Prüfung muss auch individuell sein; sie muss für jedes gewünschte Dokument durchgeführt werden, da nur eine solche Prüfung es dem Organ ermöglicht, zu beurteilen, ob dem Antragsteller teilweiser Zugang gewährt werden kann(23).
33. Im vorliegenden Fall hat das Gericht dem Rat nicht, wie die Rechtsmittelführer meinen, gestattet, die Gefahr, dass durch Verbreitung des gewünschten Dokuments der Schutz der Rechtsberatung beeinträchtigt wird, abstrakt und global zu beurteilen, sondern es hat die vorstehend genannten Grundsätze eingehalten. Es hat zunächst ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Rat „in jedem Einzelfall prüfen muss, ob die Dokumente, deren Verbreitung beantragt wird, tatsächlich unter die in der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgeführten Ausnahmen fallen“(24), und sodann geprüft, ob der Rat dieser Verpflichtung ordnungsgemäß nachgekommen war.
34. Hierzu hat sich das Gericht zunächst vergewissert, dass das gewünschte Dokument tatsächlich ein Rechtsgutachten ist, und festgestellt, dass es „eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates zu einem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten“(25) ist. Das Gericht hat sich aber nicht auf das Erfordernis der Einzelfallprüfung beschränkt. Es hat weiter geprüft, ob „dem Rat ein Beurteilungsfehler unterlaufen ist, als er … die Auffassung vertrat, dass die Verbreitung des fraglichen Rechtsgutachtens den Schutz beeinträchtigen würde, der dieser Dokumentenart zukommen könne“, denn „[d]er Umstand, dass das fragliche Dokument ein Rechtsgutachten ist, kann für sich allein … noch nicht die Anwendung der angeführten Ausnahme rechtfertigen“(26). Und erst nach der Feststellung, dass der Rat den einleitenden Absatz des fraglichen Rechtsgutachtens schließlich verbreitet habe, hat das Gericht die Rüge zurückgewiesen, dass der Rat für seine Entscheidung über den streitigen Antrag auf Zugang den Inhalt des Gutachtens nicht geprüft habe.
35. Dem Vorgehen des Gerichts ist beizupflichten. Die Beurteilung, wie ein Antrag auf Zugang zu behandeln ist, hat „nach den konkreten Informationen [zu erfolgen], die die in Frage stehenden Dokumente enthalten“, und nicht nach Dokumentenkategorien. Ein Dokument muss somit nicht schon deshalb, weil es ein Rechtsgutachten des Rates zu einem Legislativvorschlag ist oder die Überschrift „Rechtsgutachten“ trägt, automatisch unter den von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 garantierten Schutz der Vertraulichkeit der Rechtsberatung fallen. Unabhängig von seinem Verfasser und seiner Bezeichnung muss festgestellt werden, dass das Dokument ein Rechtsgutachten beinhaltet. Ist dies der Fall, sind darüber hinaus die Ausführungen in dem Gutachten, die allgemeine juristische Erwägungen darstellen oder den Gegenstand des Gutachtens bezeichnen, von den Ausführungen abzugrenzen, in denen die eigentliche Auffassung des Juristischen Dienstes zu der Frage der Rechtmäßigkeit des Legislativvorschlags wiedergegeben wird. Mit Rücksicht auf die Verpflichtung, einen teilweisen Zugang zu ermöglichen, müssen die erstgenannten Ausführungen verbreitet werden; dessen hatte sich das Gericht versichert mit dem Hinweis, dass der Rat dem Kläger schließlich den einleitenden Absatz übermittelt habe, in welchem darauf hingewiesen worden sei, dass die fragliche Stellungnahme Rechtsausführungen des Juristischen Dienstes des Rates zur Frage der Zuständigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Zugangs von Staatsangehörigen von Drittstaaten zum Arbeitsmarkt enthalte(27).
36. In der Tat muss die Beurteilung nicht nur konkret und individuell sein, sondern aus den Gründen der ablehnenden Entscheidung muss auch hervorgehen, dass dieser Verpflichtung nachgekommen wurde. Die Begründung eines Organs für die Ablehnung des Zugangs kann sich somit grundsätzlich nicht auf allgemeine Beurteilungen über das Wesen oder die Art von Dokumenten beschränken, zu denen das angeforderte Dokument gehört, sondern muss sich auf Informationen stützen, die tatsächlich in diesem Dokument enthalten sind(28). Aus der Rechtsprechung geht indessen hervor, dass eine allgemeine Begründung, die sich auf eine Dokumentenkategorie bezieht, zulässig ist, wenn sich herausstellt, dass die spezifischen Gründe für die Ablehnung des Zugangs zu einem Dokument nicht genannt werden können, ohne zugleich den Inhalt oder einen wesentlichen Teil des Inhalts preiszugeben und damit durch die Beeinträchtigung des Interesses, das die Ausnahme der Vertraulichkeit schützen soll, die wesentliche Zweckbestimmung dieser Ausnahme zu verfehlen(29). Deshalb kann der Kläger dem Gericht nicht vorwerfen, es habe vom Rat keine spezifische Begründung für das angeforderte Dokument verlangt. Das Gericht hat zwar ausdrücklich eingeräumt, dass die Erwägungen, die der Rat zur Begründung der Ablehnung des Zugangs angeführt habe, eine Begründung darstellten, die für sämtliche Rechtsgutachten des Rates gelten könnten, die sich auf Gesetzgebungsakte bezögen, und nicht spezifisch für das fragliche Rechtsgutachten. Es hat jedoch die Auffassung vertreten, dass im vorliegenden Fall der allgemeine Charakter der Begründung seine Rechtfertigung „in der Tatsache [findet], dass die Preisgabe zusätzlicher Informationen, die sich insbesondere auf den Inhalt des Rechtsgutachtens bezögen, den Zweck der angeführten Ausnahme vereiteln würde“(30).
b) Die Grenzen der Einzelfallprüfung
37. Das Vorgehen des Gerichts muss auch richtig verstanden werden. Der allgemeine Charakter der Begründung, die der Rat im vorliegenden Fall für die Ablehnung des Zugangs gegeben hat, erklärt sich auch daraus, dass das Erfordernis einer konkreten und individuellen Prüfung der Anträge auf Zugang zu den Rechtsgutachten nicht unbeschränkt gelten kann. Alles was in dem angeforderten Dokument die Auffassung des Juristischen Dienstes zu der Frage der Rechtmäßigkeit des Legislativvorschlags wiedergibt, d. h. alles was das Rechtsgutachten im eigentlichen Sinne darstellt, ist grundsätzlich durch Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt. Nur das Rechtsgutachten wird von dieser Bestimmung geschützt, dafür aber in seiner Gänze. Die Einzelfallprüfung dient also nur dem Zweck festzustellen, inwieweit das angeforderte Dokument in den Bereich der für die Rechtsberatung vorgesehenen Ausnahme der Vertraulichkeit fällt, d. h., mit ihr soll festgestellt werden, was das Rechtsgutachten in dem Dokument beinhaltet. Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 begründet die allgemeine Vermutung, dass die von den Juristischen Diensten der Organe zu Legislativvorschlägen erstellten Rechtsgutachten gerade aus den Gründen vertraulich sind, die der Rat im vorliegenden Fall zur Rechtfertigung seiner den Zugang zum angeforderten Rechtsgutachten ablehnenden Entscheidung vorbrachte.
38. Ein kurzer historischer Rückblick genügt, um dies bestätigt zu finden. Bereits Generalanwalt Jacobs vertrat die Auffassung, dass eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates ohne ausdrückliche Genehmigung des Rates in Verfahren vor dem Gerichtshof nicht herangezogen werden sollte, denn ihre Verbreitung „wäre offenkundig dem öffentlichen Interesse an einer unabhängigen rechtlichen Stellungnahme abträglich“(31). Wie bereits ausgeführt(32), bestätigte der Gemeinschaftsrichter weniger als drei Monate danach, dass es für die Stellungnahmen der Juristischen Dienste der Organe zu Legislativvorschlägen die Ausnahme der Vertraulichkeit gebe, weil „die Weitergabe derartiger Dokumente zur Folge hätte, dass die Erörterung und der Meinungsaustausch innerhalb des Organs über Rechtmäßigkeit und Tragweite des zu erlassenden Rechtsakts publik gemacht würden, so dass … das Organ jedes Interesse daran verlieren könnte, die Juristischen Dienste um schriftliche Stellungnahmen zu bitten“; mit anderen Worten, weil „die Weitergabe dieser Dokumente eine Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftsrechtsakte schaffen und negative Folgen für das Funktionieren der Gemeinschaftsorgane haben könnte“(33). Später rechtfertigte er diese Ausnahme auch mit dem „öffentliche[n] Interesse, wonach die Organe auf die in völliger Unabhängigkeit abgegebenen Stellungnahmen ihres Juristischen Dienstes zurückgreifen können müssen“(34). Diese richterliche Lösung hat der Gesetzgeber, wie bereits dargelegt, in die Verordnung Nr. 1049/2001 übernommen.
39. Damit wurde ein Grundsatz der Nichtverbreitung der Rechtsgutachten aufgestellt, der insbesondere alle rechtlichen Beurteilungen erfasst, die die Juristischen Dienste der Organe über die Legislativvorschläge abgeben. Auch wenn bestimmte Mitgliedstaaten wie etwa das Königreich Schweden in ihrem nationalen Recht eine entgegengesetzte Lösung gewählt haben, ist dies das Ergebnis einer politischen Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers, der sich von den oben angeführten Gründen überzeugen ließ.
40. Das Interesse, das durch die für die Rechtsgutachten vorgesehene Ausnahme der Vertraulichkeit geschützt wird, rechtfertigt grundsätzlich die Geheimhaltung aller Rechtsgutachten, die die Juristischen Dienste der Organe zu Legislativvorschlägen erstellen. Der Zugang zu einem solchen Gutachten kann konkret und individuell die Fähigkeit eines Organs beeinträchtigen, von seinem Juristischen Dienst eine offene, objektive und vollständige Stellungnahme zu erhalten, eine Stellungnahme also, die für das Organ bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsvorschrift von Nutzen ist. Die Verbreitung dieser Stellungnahme würde den Juristischen Dienst veranlassen, bei ihrer Abfassung Zurückhaltung und Umsicht an den Tag zu legen, um die Entscheidungsfähigkeit des Organs nicht zu beeinträchtigen. Der Nutzen, den das Organ aus ihr ziehen könnte, wäre deutlich geringer. Mehr noch, es wäre zu befürchten, dass die Möglichkeit einer Verbreitung seiner Rechtsgutachten einen Juristischen Dienst veranlassen würde, das Wesentliche künftig nur noch mündlich zu äußern, was die Transparenz noch stärker schwächen könnte als die Anwendung des Grundsatzes der Nichtverbreitung der Rechtsgutachten. Bekanntlich kann das Beste gelegentlich der Feind des Guten sein. Beschließt überdies das Organ, einer negativen Stellungnahme seines Juristischen Dienstes keine Folge zu leisten, könnte die Verbreitung der Stellungnahme im Fall einer etwaigen späteren Klage die Möglichkeit des Organs beeinträchtigen, vor Gericht seine Handlung zu verteidigen, vor allem, weil es dort von seinem Juristischen Dienst vertreten wäre.
41. Entgegen den Darlegungen der Rechtsmittelführer sind somit keine Abgrenzungen vorzunehmen zwischen den rechtlichen Beurteilungen in einem Rechtsgutachten, die den Schutz nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 verdienen, und denen, die den Schutz nicht verdienen. Es widerspräche vor allem dem geschützten Interesse, eine Unterscheidung zu treffen zwischen den „positiven“ oder „ungefährlichen“ Gutachten, die verbreitet werden müssten, und den „negativen“ oder „sensiblen“ Gutachten, die vertraulich zu bleiben hätten. Wie der Rat zu Recht erwidert hat, würde die Ablehnung der Verbreitung sichtbar machen, dass es sich um eine negative Stellungnahme handelt; sie würde alle bereits erwähnten verhängnisvollen Folgen nach sich ziehen, die die Ausnahme der Vertraulichkeit gerade verhindern soll. Der schwedischen Regierung kann auch nicht darin gefolgt werden, dass das Stadium zu berücksichtigen sei, in dem sich die Beratungen zu einem Gesetzgebungsakt befänden. Auch insoweit hat der Rat zu Recht eingewandt, dass die Rechtmäßigkeit eines Gesetzgebungsakts jederzeit durch eine Vorabentscheidungsfrage oder eine Einrede der Rechtswidrigkeit in Frage gestellt werden könne. Man kann insoweit nur voll und ganz dem Gericht beipflichten, das festgestellt hat, dass „angesichts der besonderen Natur der Stellungnahmen der Juristischen Dienste nicht davon ausgegangen werden kann, dass diese Dokumente ihren vertraulichen Charakter im Laufe der Jahre grundsätzlich zwangsläufig verlieren“. Denn, wie das Gericht hinzugefügt hat, „[i]hre Weitergabe könnte … immer noch das öffentliche Interesse an der Beständigkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung und am ordnungsgemäßen Funktionieren der Gemeinschaftsorgane verletzen, da sich die … Gründe, die eine solche Ausnahme vom Recht auf Zugang rechtfertigen, nicht unbedingt durch Zeitablauf ändern“(35). Mit Erwägungen bezüglich des Zeitablaufs lässt sich somit in Frage stellen, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 einen Grundsatz der Nichtverbreitung aller Rechtsgutachten aufgestellt hat. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Berücksichtigung des Zeitablaufs ohne Bedeutung ist, sie kann jedoch, wie zu zeigen sein wird, nur in dem Stadium erfolgen, in dem ein überwiegendes öffentliches Interesse geprüft wird, das die Verbreitung eines Rechtsgutachtens in Abweichung von der Vertraulichkeit rechtfertigt, die dem Gutachten grundsätzlich zukommt.
42. Wie man sieht, gehört es zum Wesen des der Ausnahme des Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zugrunde liegenden öffentlichen Interesses, die Vertraulichkeit aller Rechtsgutachten zu schützen, die zu Legislativvorschlägen erstellt werden. Auch hat das Gericht die Verweigerung des streitigen Zugangs, „angesichts der besonderen Natur dieser Dokumente“ und weil „die Unabhängigkeit der Rechtsgutachten seines Juristischen Dienstes … ein schutzwürdiges Interesse darstellt“(36), zu Recht für rechtmäßig erachtet.
43. Zwar handelt es sich demnach, wie das Gericht im Übrigen festgestellt hat, „[b]ei der Verpflichtung eines Organs, den Inhalt der in dem Zugangsantrag bezeichneten Dokumente konkret und individuell zu prüfen, um eine grundsätzliche Verpflichtung, die bei allen in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahmen besteht, unabhängig davon, zu welchem Bereich die angeforderten Dokumente gehören“(37), doch ist der Umfang, in dem dieses Erfordernis einerseits bei der Durchführung der Ausnahme der Vertraulichkeit der Rechtsgutachten und andererseits bei der Anwendung der übrigen Ausnahmen gilt, unterschiedlich groß. In den zuletzt genannten Fällen hängt die Frage, ob die Verbreitung eines Dokuments tatsächlich das geschützte Interesse beeinträchtigen kann, nicht nur vom Gegenstand des Dokuments, sondern auch von der Art der in ihm enthaltenen Informationen ab. Daraus, dass ein Dokument eine Inspektions- oder Untersuchungstätigkeit betrifft, folgt z. B. nicht, dass seine Verbreitung automatisch dazu führen könnte, dass diese Tätigkeit nicht abgeschlossen werden kann und damit den Schutz des Zwecks von Inspektions- und Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigen würde(38). Auch der Umstand, dass ein Dokument negative Informationen oder Beurteilungen über die politische Lage oder den Schutz der Menschenrechte in einem Drittland enthält, bedeutet nicht zwangsläufig, dass seine Verbreitung die internationalen Beziehungen der Union beeinträchtigen würde(39).
44. Ich räume gern ein, dass die von mir vorgeschlagene Analyse die Einzelfallprüfung der Ausnahme der Vertraulichkeit der Rechtsgutachten erheblich einschränkt. Dies ist jedoch wiederum nur die Folge der Schwierigkeit, einer ganz und gar widersprüchlichen Rechtsvorschrift praktische Wirksamkeit und eine vernünftige Bedeutung in der Praxis zu verleihen
45. Nach alledem hat das Gericht das Erfordernis, dass für die Anwendung der Ausnahme der Vertraulichkeit der Rechtsgutachten eine individuelle und konkrete Prüfung der streitigen Dokumente zu erfolgen hat, nicht verkannt.
2. Die auf das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses gestützte Ausnahme von der Ausnahme
46. Die Vertraulichkeit der Rechtsgutachten kann jedoch nicht absolut sein. Der von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgestellte Grundsatz der Nichtverbreitung der genannten Gutachten muss nach dieser Bestimmung zurücktreten, wenn ein „überwiegendes öffentliches Interesse“ die Verbreitung des streitigen Dokuments rechtfertigt. Auch für die Abwägung zwischen einerseits dem Interesse, das durch die Ausnahme vom Recht auf Zugang für die Rechtsgutachten geschützt wird, und andererseits den eventuellen überwiegenden Interessen ist im Übrigen eine konkrete Prüfung des gewünschten Dokuments erforderlich(40).
47. Insoweit wirft der Kläger dem Gericht vor, es habe zu Unrecht entschieden, dass das überwiegende öffentliche Interesse, das die Verbreitung eines Dokuments rechtfertigen könne, grundsätzlich von den Prinzipien der Transparenz, der Offenheit, der Demokratie oder der Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess, die der Verordnung Nr. 1049/2001 zugrunde lägen, verschieden sein müsse, es sei denn, der Antragsteller lege dar, dass in Anbetracht der spezifischen Umstände des Einzelfalls die Geltendmachung dieser Grundsätze so akut sei, dass sie das Schutzbedürfnis des streitigen Dokuments überrage. Er legt dem Gericht auch zur Last, dadurch, dass es nicht die Vorlage des fraglichen Gutachtens angeordnet habe, habe es sich die Möglichkeit einer Prüfung genommen, ob der Rat das überwiegende öffentliche Interesse und die Schutzbedürftigkeit der Rechtsgutachten zutreffend gegeneinander abgewogen habe.
a) Die Bezeichnung des überwiegenden öffentlichen Interesses
48. Die erste oben genannte Rüge wirft die schwierige Frage nach dem Wesen des „überwiegenden öffentlichen Interesses“ im Sinne des Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 auf, das die Verbreitung eines Rechtsgutachtens in Abweichung von der Vertraulichkeit, die grundsätzlich für diese Art von Dokumenten garantiert wird, rechtfertigt. Handelt es sich um das öffentliche Interesse am Zugang zu den Dokumenten, das unter den spezifischen Umständen des Einzelfalls stärker ist als das öffentliche Interesse, das den Schutz der Rechtsberatung gebietet, oder um ein öffentliches Interesse, das sich von dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den Dokumenten unterscheidet und dieses überwiegt?
49. Indem das Gericht der zweiten Alternative den Vorzug gab, machte es dem Antragsteller zur Aufgabe, ein öffentliches Interesse zu bezeichnen, das sich von dem öffentlichen Interesse an der Transparenz, der Offenheit, der Demokratie und der Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess unterscheidet und dieses überwiegt. Dies ist eine derartig schwierige Aufgabe, dass kaum wahrscheinlich ist, dass jemals wegen des Bestehens eines überwiegenden öffentlichen Interesses der Zugang zu einem Dokument gewährt werden wird(41). Sie begegnet der unüberwindlichen Schwierigkeit, die öffentlichen Interessen zu bezeichnen, die stärker als das „normale“ Interesse an der Transparenz sind.
50. Dieses Verständnis der Vorschrift der Verordnung Nr. 1049/2001 ist jedoch nicht zwingend. Das Argument des Gerichts, da die Prinzipien der Transparenz, der Offenheit, der Demokratie oder der Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess der gesamten Verordnung Nr. 1049/2001 zugrunde lägen, müsse das überwiegende öffentliche Interesse, das geeignet sei, die Verbreitung eines Dokuments in Abweichung von der grundsätzlichen Vertraulichkeit der Rechtsberatung zu rechtfertigen, von jenen Prinzipien grundsätzlich verschieden sein, überzeugt mich nicht. Was meines Erachtens der letzte Satz des Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 tatsächlich verlangt, ist, dass das betreffende Organ verpflichtet ist, das öffentliche Interesse, das durch die Ausnahme der Vertraulichkeit geschützt wird, und das öffentliche Interesse am Zugang zu den Dokumenten im Hinblick auf den Inhalt des beantragten Dokuments und die besonderen Umstände des Einzelfalls gegeneinander abzuwägen. Mit anderen Worten, die ratio legis dieser Bestimmung im Hinblick auf die Ausnahme der Vertraulichkeit besteht darin, dass zwar das öffentliche Interesse, das dem Schutz der Rechtsberatung zugrunde liegt, grundsätzlich stärker als das öffentliche Interesse am Zugang zu den Dokumenten ist, dass es aber möglich ist, dass die Analyse der Umstände des Einzelfalls und des Inhalts des erwünschten Rechtsgutachtens die Interessenabwägung zum umgekehrten Ergebnis führt.
51. Diese Auslegung wurde auch von Generalanwalt Geelhoed vertreten, als er feststellte, dass „aus dem ausdrücklichen Wortlaut“ des Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 „klar hervor[geht], dass die Organe bei der Beurteilung, ob der Zugang zu Dokumenten zu verweigern ist, die besonderen Interessen, die durch die Verweigerung der Verbreitung geschützt werden sollen (z. B. Schutz geschäftlicher Interessen, Gerichtsverfahren oder Entscheidungsprozess des Organs), gegen das allgemeine öffentliche Interesse daran abwägen müssen, dass das betreffende Dokument zugänglich gemacht wird“(42). Eher in diese Richtung scheint auch die Rechtsprechung des Gerichts nach dem angefochtenen Urteil Turco zu gehen. Das Gericht führt die Ausnahmen des Art. 4 Abs. 3 an und stellt fest, dass diese den Organen ein Ermessen einräumten, „aufgrund dessen sie ihr Interesse an der Geheimhaltung ihrer Beratungen gegen das Interesse des Bürgers daran abwägen können, Zugang zu den Dokumenten zu erhalten“(43).
52. Meines Erachtens ist dies nämlich die einzige Auslegung, die die Ausnahme von den Ausnahmen der Vertraulichkeit, die auf das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses gestützt wird, wirksam werden lassen kann. Dies bestätigen die Erläuterungen zu den überwiegenden öffentlichen Interessen, die der Rat in der mündlichen Verhandlung gegeben hat. Obwohl dieser die Auffassung des Gerichts teilt, wonach die überwiegenden öffentlichen Interessen von den Prinzipien, die der Verordnung Nr. 1049/2001 zugrunde liegen, verschieden sein müssen, machen die Erläuterungen deutlich, dass eine Unterscheidung schwierig, wenn nicht gar unmöglich ist. So etwa in Bezug auf die angesprochene Möglichkeit, nicht kontroverse Rechtsgutachten zu verbreiten: Sie erklärt sich daraus, dass der Zweck des Schutzes der Rechtsgutachten, der darin liegt, dem Organ die Möglichkeit des Zugriffs auf offene und unabhängige Stellungnahmen zu erhalten und keine Einwände gegen die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts hervorzurufen, eine Vertraulichkeit der genannten Gutachten nicht erfordert, so dass das öffentliche Interesse am Zugang zu den Dokumenten wiederum den Vorrang hat. So auch in Bezug auf den Fall, dass ein Rechtsgutachten für die Veröffentlichung bestimmt ist: Hier liegt der Grund in dem Umstand, dass der Zweck der Verbreitung gerade darin liegt, die Diskussion über die Rechtmäßigkeit der Maßnahme des Organs zu beenden.
53. Auch ist von dem betreffenden Organ zu berücksichtigen, wenn die Erwägungen des öffentlichen Interesses, die die grundsätzliche Vertraulichkeit der Rechtsberatung rechtfertigen, durch Zeitablauf so an Gewicht verlieren können, dass die Abwägung zugunsten des öffentlichen Interesses an der Transparenz ausfällt. Dies könnte insbesondere gelten, wenn der Rechtsakt, der Gegenstand des beantragten Rechtsgutachtens gewesen war, später aufgehoben wurde.
54. Im vorliegenden Fall musste der Rat somit die Schutzbedürftigkeit der Rechtsgutachten, die im Zusammenhang mit der Erhaltung der Stabilität der Rechtsordnung der Gemeinschaft und der Unabhängigkeit der Gutachten seines Juristischen Dienstes steht, gegen das öffentliche Interesse an der Transparenz abwägen. Und diese Abwägungspflicht des betroffenen Organs kann entgegen den Feststellungen des Gerichts im angefochtenen Urteil(44) nicht darauf beschränkt sein, dass der Antragsteller zuvor darlegt, dass in Anbetracht der spezifischen Umstände des Einzelfalls der Grundsatz der Transparenz so akut ist, dass er das Schutzbedürfnis des betreffenden Rechtsgutachtens überragt. Damit bliebe unbeachtet, dass einer der Gründe für die dem betreffenden Organ obliegende konkrete und individuelle Prüfung darauf beruht, dass diese Pflicht zur Abwägung der öffentlichen Interessen besteht(45). Dies hieße vor allem, dem Antragsteller eine erdrückende Beweislast auferlegen: Wie könnte der Antragsteller das Interesse an der Verbreitung eines Rechtsgutachtens trotz des Interesses an seiner grundsätzlichen Geheimhaltung dartun, wenn er dessen Inhalt nicht kennt? Er wird, wie im vorliegenden Fall, meist gezwungen sein, allgemein das überwiegende öffentliche Interesse geltend zu machen. Nur der Rat kann – und muss – eine solche Beurteilung auf der Grundlage des Dokumenteninhalts und der besonderen Umstände des Einzelfalls vornehmen. In einer Entscheidung, die nach dem Urteil erging, das Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittels ist, scheint das Gericht dem Antragsteller diese Beweislast im Übrigen nicht mehr auferlegen zu wollen. Es stellte nämlich fest, dass die Tatsache, dass ein Antragsteller kein von den Grundsätzen der Transparenz und der Demokratie verschiedenes öffentliches Interesse geltend macht, „nicht ohne Weiteres [bedeutet], dass keine Abwägung der beteiligten Interessen erforderlich wäre“, da „die Berufung auf diese Grundsätze … angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalls so dringend sein [kann], dass sie die Schutzbedürftigkeit der streitigen Dokumente überwiegt“(46).
55. Mit der Feststellung, dass das überwiegende öffentliche Interesse, das die Verbreitung eines Dokuments rechtfertigen könne, grundsätzlich von den Prinzipien der Transparenz, der Offenheit, der Demokratie oder der Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess, auf denen die Verordnung Nr. 1049/2001 aufbaue, verschieden sein müsse, es sei denn, der Antragsteller führe den Nachweis, dass in Anbetracht der spezifischen Umstände des Einzelfalls die Geltendmachung dieser Grundsätze so akut sei, dass sie das Schutzbedürfnis des streitigen Dokuments überrage, hat das Gericht Art. 4 Abs. 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 1049/2001 daher falsch ausgelegt und damit rechtsfehlerhaft gehandelt.
b) Die Kontrolle der Abwägung der öffentlichen Interessen
56. Der Kläger, unterstützt von der schwedischen Regierung, wirft dem Gericht darüber hinaus vor, es habe seinem Antrag auf prozessleitende Maßnahmen, mit denen dem Rat die Übermittlung des fraglichen Rechtsgutachtens aufgegeben werden sollte, nicht stattgegeben. Damit habe das Gericht nicht kontrollieren können, ob der Rat die beteiligten öffentlichen Interessen zutreffend bewertet habe. Es ist in der Tat Sache des Gerichts, die Abwägung der öffentlichen Interessen, die die Anwendung der Ausnahme der Vertraulichkeit der Rechtsberatung durch das betreffende Organ erforderlich macht, zu kontrollieren, wobei dem Organ ein weites Ermessen zu lassen ist. Eine wirksame richterliche Nachprüfung setzt normalerweise voraus, dass sich das Gericht von dem Inhalt der fraglichen Rechtsgutachten Kenntnis verschafft hat und gleichzeitig sicherstellt, dass das Gutachten gegenüber dem Kläger vertraulich behandelt wird, wozu ihm Art. 67 § 3 seiner Verfahrensordnung die Möglichkeit gibt. Zudem gibt das Gericht dem betreffenden Organ zu diesem Zweck im Allgemeinen auf, das streitige Rechtsgutachten vorzulegen(47). Die Sachdienlichkeit einer solchen prozessleitenden Maßnahme hängt jedoch stets von der Beurteilung des Gerichts im Einzelfall ab. Da das Gericht im vorliegenden Fall, wie dargelegt, den Begriff des überwiegenden öffentlichen Interesses, das die Ausnahme von der Vertraulichkeit der Rechtsberatung rechtfertigen würde, falsch ausgelegt hat, ist eine Entscheidung über die Begründetheit der vom Kläger insoweit erhobenen Rüge weder erforderlich noch möglich.
III – Entscheidung zur Sache
57. Ist das Rechtsmittel begründet, kann der Gerichtshof nach Art. 61 der Satzung des Gerichtshofs den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist. Dies ist vorliegend der Fall. Aus der Begründung der angefochtenen Entscheidung geht hervor, dass der Rat es ablehnte, das fragliche Rechtsgutachten aufgrund des vom Kläger geltend gemachten überwiegenden öffentlichen Interesses zu verbreiten, weil er der Auffassung war, dass das in Art. 4 Abs. 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 1049/2001 angeführte überwiegende öffentliche Interesse nicht in dem öffentlichen Interesse an der Transparenz und der Offenheit des Entscheidungsprozesses liegen könne. Aufgrund dieser rechtsfehlerhaften Annahme prüfte der Rat nicht, ob das öffentliche Interesse an der Transparenz im vorliegenden Fall nicht das Schutzbedürfnis, das grundsätzlich die Vertraulichkeit der Rechtsberatung rechtfertigt, überragen und damit die Verbreitung des beantragten Rechtsgutachtens rechtfertigen konnte. Der vom Kläger in erster Instanz geltend gemachte Klagegrund, wonach der Rat das Vorliegen des überwiegenden öffentlichen Interesses, auf das der Kläger sich berufen hatte, nicht geprüft habe, greift somit durch. Die Entscheidung, mit der die streitige Verbreitung abgelehnt wurde, ist daher für nichtig zu erklären.
IV – Ergebnis
58. Aus den oben genannten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor,
– das Urteil des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 23. November 2004, Turco/Rat (T‑84/03), aufzuheben, da es mit einem Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht behaftet ist, der in der falschen Auslegung und Anwendung des Art. 4 Abs. 2 letzter Satz der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission besteht;
– die Entscheidung des Rates vom 19. Dezember 2002, mit der dem Kläger der Zugang zu der Stellungnahme des Juristischen Dienstes zu einem Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten verweigert wurde, für nichtig zu erklären.