EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
3. mai 2011(*)
Konkurents – Määrus (EÜ) nr 1/2003 – Artikkel 5 – Turgu valitseva seisundi kuritarvitamine – Liikmesriikide konkurentsiasutuste pädevus tuvastada, et ei ole rikutud ELTL artiklit 102
Kohtuasjas C‑375/09,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Sąd Najwyższy (Poola) 15. juuli 2009. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 23. septembril 2009, menetluses
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
versus
Tele2 Polska sp. z o.o., nüüd Netia SA,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, D. Šváby, kohtunikud A. Rosas, E. Juhász (ettekandja), J. Malenovský, E. Levits ja A. Ó Caoimh,
kohtujurist: J. Mazák,
kohtusekretär: ametnik K. Malacek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 21. septembri 2010. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Poola valitsus, esindajad: M. Dowgielewicz, K. Zawisza ja M. Laszuk,
– Tšehhi valitsus, esindaja: M. Smolek,
– Euroopa Komisjon, esindajad: F. Castillo de la Torre ja K. Mojzesowicz,
– EFTA järelevalveamet, esindajad: X. Lewis ja M. Schneider,
olles 7. detsembri 2010. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1/2003 asutamislepingu artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta (EÜT 2003, L 1, lk 1; ELT eriväljaanne 08/02, lk 205) (edaspidi „määrus”) artikli 5 tõlgendamist.
2 Taotlus esitati Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentówi (konkurentsi‑ ja tarbijakaitseameti peadirektor, edaspidi „Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji”) ja Tele2 Polska sp. z o.o. (nüüd Netia SA) vahelises kohtuvaidluses seoses nimetatud peadirektori poolt EÜ artikli 82 alusel tehtud otsusega.
Õiguslik raamistik
Liidu õigusnormid
3 Määruse põhjenduse 1 esimene lause näeb ette:
„Sellise süsteemi kehtestamiseks, mis tagab, et konkurentsi ühisturul ei kahjustata, tuleb asutamislepingu artikleid 81 ja 82 ühenduses tõhusalt ja ühetaoliselt kohaldada.”
4 Määruse põhjenduse 8 esimene lause on sõnastatud järgmiselt:
„Ühenduse konkurentsieeskirjade tõhusa rakendamise ning käesolevas määruses sisalduvate koostöömehhanismide nõuetekohase toimimise tagamiseks tuleb kohustada liikmesriikide konkurentsiasutusi ja kohtuid kohaldama ka [EÜ] artikleid 81 ja 82, kui nad kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust kokkulepete ja tegevuse suhtes, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust.”
5 Määruse põhjenduse 14 kohaselt:
„Kui ühenduse avalikud huvid seda eeldavad, võib komisjonil olla erandjuhtudel otstarbekas vastu võtta deklaratiivne otsus [EÜ] artiklis 81 või artiklis 82 sätestatud keelu kohaldamatuse kohta, et selgitada seadust ja tagada selle järjekindel kohaldamine kogu ühenduses, pidades eelkõige silmas uut liiki kokkuleppeid või tegevust, mille kohta ei ole veel lahendust olemasolevas kohtupraktikas ja senistes haldustavades.”
6 Määruse artikli 3 lõige 1 sätestab:
„Kui liikmesriikide konkurentsiasutused või siseriiklikud kohtud kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust [EÜ] artikli 81 lõikes 1 sätestatud kokkulepete, ettevõtjate ühenduste otsuste ja kooskõlastatud tegevuse suhtes, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust selle sätte tähenduses, peavad nad selliste kokkulepete, otsuste ja niisuguse kooskõlastatud tegevuse suhtes kohaldama ka [EÜ] artiklit 81. Kui liikmesriikide konkurentsiasutused või siseriiklikud kohtud kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust [EÜ] artikli 82 alusel keelatud kuritarvitamise suhtes, peavad nad kohaldama ka [EÜ] artiklit 82.”
7 Määruse artikkel 5 „Liikmesriikide konkurentsiasutuste volitused” näeb ette:
„Liikmesriikide konkurentsiasutustel on [EÜ] artiklite 81 ja 82 kohaldamise õigus üksikjuhtudel. Sel eesmärgil võivad nad omal algatusel või kaebuse põhjal teha järgmised otsused:
– nõuda rikkumise lõpetamist,
– kehtestada ajutisi meetmeid,
– kiita heaks kohustusi,
– kehtestada trahve, karistusmakseid või muid siseriiklikus õiguses sätestatud sanktsioone.
Kui keelamise tingimused ei ole nende valduses oleva teabe põhjal täidetud, võivad nad ka otsustada, et neil ei ole põhjust meetmeid võtta.”
8 Määruse artikkel 10 sätestab:
„Kui see on [EÜ] artiklite 81 ja 82 kohaldamise seisukohalt ühenduse üldistes huvides, võib komisjon omal algatusel teha otsuse, et [EÜ] artiklit 81 ei kohaldata teatava kokkuleppe, ettevõtjate ühenduse otsuse või kooskõlastatud tegevuse suhtes kas seetõttu, et [EÜ] artikli 81 lõike 1 tingimused ei ole täidetud, või seetõttu, et [EÜ] artikli 81 lõike 3 tingimused on täidetud.
Komisjon võib teha samasuguse otsuse ka [EÜ] artikli 82 kohta.”
Siseriiklik õigus
9 Põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kehtinud 15. detsembri 2000. aasta konkurentsi‑ ja tarbijakaitseseaduse (ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Dziennik Ustaw 2005, nr 244, jagu 2080) (edaspidi „konkurentsi‑ ja tarbijakaitseseadus”) redaktsiooni § 8 sätestab:
„1. Turgu valitseva seisundi kuritarvitamine asjaomasel turul ühe või mitme ettevõtja poolt on keelatud.
[...]
3. Aktid, mis kujutavad endast turgu valitseva seisundi kuritarvitamist, on kas kogu ulatuses või asjassepuutuvas osas tühised.”
10 Konkurentsi‑ ja tarbijakaitseseaduse artikkel 11 näeb ette:
„1. Kui [Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji] tuvastab, et §‑des 5 ja 8 sätestatud keelde ei ole rikutud, teeb ta otsuse, milles järeldatakse, et konkurentsi piiravat tegevust ei ole toimunud.
[…]”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
11 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji, kes esindab liikmesriigi konkurentsiasutust määruse artikli 3 lõike 1 tähenduses, algatas Telekomunikacja Polska SA suhtes menetluse, kahtlustades teda konkurentsi‑ ja tarbijakaitseseaduse artikli 8 ja EÜ artikli 82 rikkumises. Menetluse lõpus tõdes ta, et asjaomase ettevõtja – kellel on turgu valitsev seisund – tegevus ei kujutanud endast selle seisundi kuritarvitamist ning seega ei kujutanud see tegevus endast siseriikliku õiguse ega ELTL artikli 102 rikkumist. Sellest lähtudes võttis Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji siseriikliku õiguse alusel vastu otsuse, milles ta järeldas, et asjaomane ettevõtja tegevus ei piiranud konkurentsi; ELTL artikli 102 osas leidis ta aga, et eseme puudumise tõttu on otsuse tegemise vajadus ära langenud.
12 Tele2 Polska sp. z o.o., nüüd Netia SA, vaidlustas selle otsuse.
13 Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (piirkondlik kohus – konkurentsi- ja tarbijakaitsekohus) tühistas vaidlustatud otsuse ning Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varssavi apellatsioonikohus) kinnitas selle otsuse tühistamist apellatsiooniastmes, leides, et Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji pidi vastu võtma otsuse, milles järeldatakse, et ELTL artikli 102 kohast konkurentsi piiravat tegevust ei ole toimunud, kuna ta oli niisuguse otsuse vastu võtnud siseriiklikus õiguses ette nähtud turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keelu kohta.
14 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji esitas kassatsioonkaebuse Sąd Najwyższyle (edaspidi „kõrgem kohus”), väites, et määrus ei luba tal teha asjaomase ettevõtja tegevuse ELTL artikliga 102 kooskõla hindamise kohta negatiivset sisulist otsust.
15 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji sõnul reguleerib liikmesriikide konkurentsiasutuste pädevust ja piirab nende otsustusvõimalusi määruse artikkel 5. Selle artikli kohaselt ei olevat talle antud mingisugust pädevust teha asjaomaste ettevõtjate tegevuse ELTL artikliga 102 kooskõla hindamise kohta negatiivset sisulist otsust. Niisiis, kui Telekomunikacja Polska SA suhtes algatatud menetluse lõpus selgus, et see ettevõtja ei olnud ELTL artikli 102 tähenduses turgu valitseva seisundi kuritarvitamist toime pannud, tegi Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji otsuse, millega ta lõpetas menetluse ilma sisulises küsimuses otsust tegemata. Määruse artiklis 5 on loetletud nelja tüüpi sisulised otsused ning ükski neist ei näe ette, et liikmesriigi konkurentsiasutus võiks teha otsuse, milles järeldatakse, et rikkumist ei ole toimunud. Lisaks ei anna määruse artikkel 10 – mis tunnustab komisjoni õigust teha omal algatusel otsus selle kohta, et ühenduse üldistest huvidest lähtudes ei kohaldata ELTL artiklit 102 ettevõtjate teatava tegevuse suhtes – niisugust õigust liikmesriikide konkurentsiasutustele. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji hinnangul on määruse artikli 10 eesmärk vältida seda, et tehes otsuseid, milles tuvastatakse, et ELTL artikli 101 või 102 rikkumist ei ole toimunud, võtavad liikmesriikide konkurentsiasutused komisjonilt ne bis in idem põhimõtte kohaselt võimaluse tuvastada kõnealuseid sätteid rikkuva tegevuse olemasolu.
16 Sąd Najwyższy leiab ühelt poolt, et sel juhul on menetlusautonoomia piiratud ning ei anna Prezes Urzędu Ochrony Konkurencjile võimalust teha otsust, milles järeldatakse, et konkurentsi piiravat tegevust ei ole toimunud, kuna seda tüüpi otsust ei ole määruse artikli 5 esimese lõigu teises lauses loetletud otsuste hulgas nimetatud.
17 Teiselt poolt märgib Sąd Najwyższy, et määruse artikli 5 teise lõigu, loetuna koosmõjus selle määruse artikli 5 esimese lõigu teises lause ja muude selle määruse sätetega, teleoloogiline ja funktsionaalne tõlgendamine võib lubada liikmesriigi konkurentsiasutusel vastu võtta niisuguse otsuse, nagu on põhikohtuasjas käsitlusel. On võimalik, et niisugust võimalust ei välista määruse artikli 5 teise lõigu sõnastus, milles on mainitud, et liikmesriikide konkurentsiasutused võivad juhul, kui keelamise tingimused ei ole täidetud, otsustada, „et neil ei ole põhjust meetmeid võtta”.
18 Neil asjaoludel otsustas Sąd Najwyższy menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas […] määruse […] artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi konkurentsiasutusel ei ole pädevust teha otsust, milles järeldatakse, et konkurentsi piiravat tegevust EÜ artikli 82 tähenduses ei ole toimunud, kui ta pärast menetluse teostamist tuvastab, et ettevõtja ei ole rikkunud [...] kõnealuses asutamislepingu artiklis sätestatud turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeldu?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas olukorras, kus liikmesriigi konkurentsiasutus võib siseriikliku konkurentsiõiguse alusel lõpetada konkurentsivastast tegevust puudutava menetluse – olles tuvastanud, et ettevõtja tegevus ei riku EÜ artiklis 82 sätestatud keeldu – ainult seeläbi, et teeb otsuse, milles järeldatakse, et konkurentsi piiravat tegevust ei ole toimunud, tuleb määruse […] artikli 5 [teist lõiku] tõlgendada nii, et see moodustab vahetu õigusliku aluse, millele tuginedes võib kõnealune asutus ka otsustada, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta?”
Eelotsuse küsimused
Esimene küsimus
19 Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada sisuliselt seda, kas määruse artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriigi konkurentsiasutusel võtta juhul, kui ta ELTL artikli 102 kohaldamisel uurib, kas selle artikli kohaldamise tingimused on täidetud, ning kui ta seejärel leiab, et kuritarvitust ei ole toimunud, vastu otsus, milles ta järeldab, et nimetatud artiklit ei ole rikutud.
20 Esmalt tuleb märkida, et määruse artikli 3 lõike 1 kohaselt on liikmesriikide konkurentsiasutused, kui nad kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust turgu valitsevas seisundis oleva ettevõtja kuritarvituse suhtes, mis võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust, kohustatud kohaldama ka ELTL artiklit 102.
21 Määruse artikli 5 esimene lõik täpsustab liikmesriikide konkurentsiasutuste pädevuse ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamisel üksikjuhtudel. Nende sätete kohaselt on neil asutustel kas omal algatusel või kaebuse menetlemisel õigus teha järgmisi otsuseid: nõuda rikkumise lõpetamist, kehtestada ajutisi meetmeid, kiita heaks kohustusi, kehtestada trahve, karistusmakseid või muid siseriiklikus õiguses sätestatud sanktsioone.
22 Määruse artikli 5 teine lõik näeb ette, et kui liikmesriikide konkurentsiasutuste valduses oleva teabe põhjal ei ole keelamise tingimused täidetud, võivad nad otsustada, et neil ei ole põhjust meetmeid võtta.
23 Selle sätte sõnastus näitab selgelt, et niisuguses olukorras saab liikmesriigi konkurentsiasutus teha vaid otsuse, et ei ole vaja meetmeid võtta.
24 Sellist liikmesriikide konkurentsiasutuste pädevuse piiramist toetab komisjoni otsustuspädevuse määratlemine juhul, kui ELTL artikleid 101 ja 102 ei ole rikutud. Määruse artikli 10 kohaselt võib komisjon teha otsuse, et EÜ artikleid 81 ja 82 ei kohaldata.
25 Määruse põhjendus 14 täpsustab, et komisjon võib niisuguse deklaratiivse otsuse vastu võtta „erandjuhtudel”. Nimetatud põhjenduse kohaselt on selle meetme eesmärk „selgitada seadust ja tagada selle järjekindel kohaldamine kogu [liidus], pidades eelkõige silmas uut liiki kokkuleppeid või tegevust, mille kohta ei ole veel lahendust olemasolevas kohtupraktikas ja senistes haldustavades”.
26 Euroopa Kohus on lisaks sedastanud, et konkurentsieeskirjade ühetaolise kohaldamise tagamiseks liikmesriikides kehtestati kõnealuse määrusega lojaalse koostöö üldpõhimõtte raames komisjoni ja liikmesriikide konkurentsiasutuste vaheline koostöökord (vt selle kohta 11. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑429/07: X, EKL 2009, lk I‑4833, punktid 20 ja 21).
27 Kui lubada liikmesriikide konkurentsiasutustel teha otsuseid, milles tuvastatakse, et ELTL artiklit 102 ei ole rikutud, seaks see kahtluse alla määrusega kehtestatud koostöösüsteemi ja kahjustaks komisjoni pädevust.
28 Niisugune „negatiivne” sisuline otsus võib kahjustada ELTL artiklite 101 ja 102 ühetaolist kohaldamist, mis on üks määruse eesmärke, mida rõhutab selle põhjendus 1, kuna see võiks takistada komisjonil hiljem tuvastada, et kõnealune tegevus kujutab endast nende liidu õigusnormide rikkumist.
29 Seega tuleneb nii määruse sõnastusest, ülesehitusest kui ka määrusega taotletavast eesmärgist, et selle tuvastamine, et ELTL artikli 102 rikkumist ei ole toimunud, on jäetud komisjoni pädevusse, isegi juhul, kui seda artiklit kohaldab liikmesriigi konkurentsiasutus tema poolt läbi viidavas menetluses.
30 Järelikult tuleb esimesele küsimusele vastata, et määruse artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriigi konkurentsiasutusel võtta juhul, kui ta ELTL artikli 102 kohaldamisel uurib, kas selle artikli kohaldamise tingimused on täidetud, ning kui ta seejärel leiab, et kuritarvitust ei ole toimunud, vastu otsus, milles ta järeldab, et nimetatud artiklit ei ole rikutud.
Teine küsimus
31 Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada sisuliselt seda, kas määruse artikli 5 teine lõik on vahetult kohaldatav ning kas selle alusel võib liikmesriigi konkurentsiasutus, kes leiab, et teatava tegevuse keelamise tingimused ei ole ELTL artikli 102 kohaselt täidetud, lõpetada ettevõtja suhtes algatatud menetluse, tehes otsuse, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta, kuigi siseriiklik õigus näeb niisugustel asjaoludel ette vaid võimaluse teha negatiivne sisuline otsus.
32 Esimesele küsimusele antud vastusest tuleneb, et liikmesriigi konkurentsiasutusel ei ole õigust teha otsust, milles ta järeldab, et ELTL artiklit 102 ei ole rikutud. Määruse artikli 5 teise lõigu kohaselt võib see asutus siiski juhul, kui ta enda valduses oleva teabe põhjal leiab, et teatava tegevuse keelamise tingimused ei ole ELTL artikli 102 kohaselt täidetud, teha otsuse, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta.
33 Veel on oluline meenutada, et liikmesriigi konkurentsiasutus võib siseriiklikke õigusnorme kohaldada vaid siis, kui liidu õigus ei näe ette erinormi.
34 Kuna määruse artikkel 5 on ELTL artikli 288 alusel kohaldatav kõigis liikmesriikides, siis on sellega vastuolus niisuguse siseriikliku õigusnormi kohaldamine, mis näeb ette lõpetada ELTL artikli 102 rakendamise menetlus otsusega, milles tuvastatakse, et nimetatud artiklit ei ole rikutud.
35 Niisiis tuleb teisele küsimusele vastata, et määruse artikli 5 teine lõik on vahetult kohaldatav ning sellega on vastuolus niisuguse siseriikliku õigusnormi kohaldamine, mis näeb ette ELTL artikli 102 rakendamise menetluse lõpetamise otsusega, milles tuvastatakse, et nimetatud artiklit ei ole rikutud.
Kohtukulud
36 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1/2003 asutamislepingu artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriigi konkurentsiasutusel võtta juhul, kui ta ELTL artikli 102 kohaldamisel uurib, kas selle artikli kohaldamise tingimused on täidetud, ning kui ta seejärel leiab, et kuritarvitust ei ole toimunud, vastu otsus, milles ta järeldab, et nimetatud artiklit ei ole rikutud.
2. Määruse nr 1/2003 artikli 5 teine lõik on vahetult kohaldatav ning sellega on vastuolus niisuguse siseriikliku õigusnormi kohaldamine, mis näeb ette ELTL artikli 102 rakendamise menetluse lõpetamise otsusega, milles tuvastatakse, et nimetatud artiklit ei ole rikutud.
Allkirjad