Causa T‑256/11

Ahmed Abdelaziz Ezz e altri

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali – Base giuridica – Obbligo di motivazione – Errore di fatto – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Diritto di proprietà – Libertà d’impresa»

Massime – Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 27 febbraio 2014

1.      Atti delle istituzioni – Scelta della base giuridica – Decisione relativa all’adozione di misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Articolo 29 TUE – Ammissibilità

[Artt. 21, § 2, b) e d), TUE, 24, § 1, TUE, 28 TUE e 29 TUE; decisione del Consiglio 2011/172/PESC, art. 1, § 1]

2.      Atti delle istituzioni – Scelta della base giuridica – Regolamento concernente l’applicazione di misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Articolo 215, paragrafo 2, TFUE e decisione 2011/172 – Ammissibilità

(Artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE; art. 215, § 2, TFUE; decisione del Consiglio 2011/172/PESC; regolamento del Consiglio n. 270/2011, art. 2, § 1)

3.      Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Testi plurilingui – Interpretazione uniforme – Presa in considerazione delle varie versioni linguistiche – Interpretazione in funzione del contesto e della finalità

(Decisione del Consiglio 2011/172/PESC, art. 1, § 1)

4.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici in Egitto e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Divergenza tra le varie versioni linguistiche dell’articolo 1 della decisione 2011/172 – Interpretazione estensiva che non viola i principi di legalità dei reati e delle pene e della presunzione di innocenza

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 48, § 1, e 49, § 1, prima frase; decisione del Consiglio 2011/172, art. 1, § 1)

5.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici in Egitto e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Divergenza tra le varie versioni linguistiche dell’elenco allegato alla decisione 2011/172 – Interpretazione estensiva dell’atto di esecuzione in conformità all’atto di base

(Decisione del Consiglio 2011/172, art. 1, § 1, e allegato)

6.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici in Egitto e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria – Limiti – Motivazione che non può consistere in una formulazione generica e stereotipata

[Art. 296, secondo comma, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, c); decisione del Consiglio 2011/172/PESC; regolamento del Consiglio n. 270/2011]

7.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici in Egitto e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Diritto di accesso ai documenti – Diritti subordinati a una richiesta presentata al Consiglio in tal senso

(Decisione del Consiglio 2011/172/PESC; regolamento del Consiglio n. 270/2011)

8.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici in Egitto e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Diritto di essere sentiti prima dell’adozione di siffatte misure – Insussistenza – Obbligo di comunicazione delle ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate – Portata – Diritti garantiti attraverso l’esercizio del sindacato giurisdizionale da parte del giudice dell’Unione e mediante la possibilità di un’audizione successiva all’adozione di tali misure

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47, § 1; decisione del Consiglio 2011/172/PESC; regolamento del Consiglio n. 270/2011)

9.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici in Egitto e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Restrizione del diritto di proprietà e del diritto di esercitare liberamente un’attività economica – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

[Art. 21, § 2, b) e d), TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 16, 17 e 52, § 1; decisione del Consiglio 2011/172/PESC, art. 1; regolamento del Consiglio n. 270/2011, art. 2, § 1]

1.      L’articolo 1 della decisione 2011/172, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto, può essere legittimamente adottato sul fondamento dell’articolo 29 TUE. Infatti, configurano posizioni dell’Unione ai sensi di quest’ultima disposizione le decisioni che, innanzi tutto, si iscrivano nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC), come definita dall’articolo 24, paragrafo 1, TUE, in secondo luogo, siano relative ad una questione particolare di natura geografica o tematica e, in terzo luogo, non abbiano il carattere di interventi operativi ai sensi dell’articolo 28 TUE. Qualora tali criteri siano rispettati, decisioni che prevedono misure atte a modificare direttamente la situazione giuridica dei singoli, e non solo atti aventi carattere programmatico o semplici dichiarazioni di intento, possono avere come base giuridica l’articolo 29 TUE.

A tale titolo, la decisione in parola, tentando di aiutare le autorità di un paese terzo nella loro lotta contro la distrazione di fondi pubblici, rientra nella PESC e risponde agli obiettivi menzionati all’articolo 21, paragrafo 2, lettere b) e d), TUE, senza implicare un intervento, civile o militare, ed essendo adottata, al contempo, in considerazione della situazione in un paese terzo in particolare.

(v. punti 41, 42, 44‑47)

2.      Il regolamento n. 270/2011, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Egitto, può essere legittimamente adottato sul fondamento dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE e della decisione 2011/172. Infatti, l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE non circoscrive il proprio ambito di applicazione alle decisioni relative ai dirigenti di Stati terzi o alle persone loro associate. Esso può fungere da base normativa per adottare misure restrittive nei confronti di qualunque persona, indipendentemente dalla qualità che essa ricopre, a condizione che tali misure siano state previste da una decisione adottata nell’ambito della PESC. A tale titolo, il suddetto regolamento, il cui testo è analogo a quello della decisione 2011/172, soddisfa le condizioni poste dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE.

Tale valutazione non può essere inficiata facendo valere gli articoli 60 CE e 301 CE, applicabili prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Infatti, tale Trattato ha mutato lo stato del diritto introducendo un nuovo articolo 215 TFUE. Pertanto, laddove il paragrafo 1 di tale articolo copre i settori precedentemente disciplinati dagli articoli 60 CE e 301 CE, il suo paragrafo 2 autorizza ormai il Consiglio ad adottare, mediante un atto previsto dall’articolo 288 TFUE, misure restrittive nei confronti di destinatari che non abbiano alcun legame con il regime dirigente di un paese terzo.

(v. punti 49‑53)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punti 62, 63, 68, 89)

4.      Tenuto conto delle disparità sussistenti tra le versioni linguistiche inglese e francese dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2011/172, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto, tale disposizione deve essere interpretata alla luce di tutte le sue versioni linguistiche e del contesto e della finalità nei quali essa si colloca. Orbene, da un lato, nella maggior parte delle lingue dell’Unione diverse dall’inglese e dal francese, la redazione della suddetta disposizione è analoga a quella della versione inglese. Dall’altro, l’effetto utile della decisione in questione sarebbe seriamente compromesso se il suo articolo 1 riguardasse soltanto le persone contro le quali siano state pronunciate condanne penali, giacché tali persone potrebbero, nel corso del procedimento penale, trasferire i loro beni in Stati che non praticano alcuna forma di cooperazione con le autorità egiziane. Pertanto, l’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2011/172 deve essere interpretato nel senso che esso si riferisce, tra l’altro, alle persone che hanno potuto beneficiare, eventualmente a loro insaputa, del risultato di una distrazione di fondi pubblici egiziani ed oggetto, a tale titolo, di provvedimenti conservativi, emanati in un ambito giudiziario e destinati a preservare i beni originati da dette distrazioni di fondi.

Del resto, da un lato, il congelamento dei beni di cui trattasi non configura una sanzione amministrativa né rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 49, paragrafo 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, cosicché il principio secondo cui le disposizioni che prevedono sanzioni amministrative vanno interpretate in modo restrittivo non osta a un’interpretazione ampia dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2011/172. Dall’altro, adottando la decisione 2011/172, il Consiglio non ha esso stesso riconosciuto le persone di cui all’articolo 1, paragrafo 1, colpevoli dei fatti perseguiti dal diritto penale egiziano o dal diritto di uno Stato membro dell’Unione. Inoltre, esso non ha indotto il pubblico a credere erroneamente nella colpevolezza di tali persone e non ha neppure anticipato la valutazione dei fatti da parte del giudice competente. Ne consegue che non osta all’interpretazione ampia di tale disposizione nemmeno il principio della presunzione di innocenza.

(v. punti 64, 66, 67, 80, 81, 83, 84)

5.      L’allegato della decisione 2011/172, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto, alla luce delle disparità tra le varie versioni linguistiche, deve essere interpretato conformemente alla decisione 2011/172, di cui esso garantisce l’esecuzione, nel senso che esso copre tre categorie di persone, vale a dire, oltre alle persone perseguite penalmente per fatti di appropriazione indebita di fondi pubblici, quelle perseguite in quanto complici di simili fatti e quelle sottoposte a procedimenti giudiziari connessi a procedimenti penali per fatti di appropriazione indebita di fondi pubblici.

(v. punti 90, 91, 94)

6.      V. il testo della decisione.

(v. punti 105‑109, 113‑116)

7.      V. il testo della decisione.

(v. punti 161-165)

8.      Una prima misura di congelamento dei beni, come quella contenuta nell’allegato della decisione 2011/172, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto, e dell’allegato I del regolamento n. 270/2011, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Egitto, deve poter giovarsi dell’effetto sorpresa. Per tale motivo il Consiglio non è tenuto, prima dell’adozione di una simile misura, a comunicare i motivi di tale misura alla persona interessata. Allo stesso modo, esso non ha l’obbligo di avvertire le persone destinatarie di una misura di questo genere della sua imminente adozione. Peraltro, il principio del rispetto dei diritti della difesa nonché il diritto ad un ricorso effettivo garantito dall’articolo 47, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea impongono, in linea di principio, che l’autorità dell’Unione che adotta un atto che comporti misure restrittive a carico di una persona o di un’entità comunichi i motivi su cui tale atto è fondato, quantomeno, il più rapidamente possibile dopo la sua adozione, in modo da consentire a tali persone o entità di difendere i propri interessi e di esercitare il proprio diritto di ricorso. Di norma, il Consiglio deve adempiere tale obbligo mediante una comunicazione individuale.

Pertanto, la circostanza che il Consiglio abbia omesso di comunicare, esso stesso, i motivi di un atto comportante misure restrittive non è idonea a inficiare la validità di tale atto, allorché una simile omissione non abbia avuto come conseguenza di privare la persona o l’entità interessata della possibilità di conoscere in tempo utile la motivazione di detto atto e di valutarne la fondatezza.

Inoltre, le persone fisiche o giuridiche interessate da una decisione iniziale di congelamento dei loro beni hanno il diritto di essere ascoltate dal Consiglio dopo l’adozione della decisione di cui trattasi. Tuttavia, quest’ultimo non è tenuto a procedere d’ufficio ad un’audizione di tali persone.

(v. punti 176, 180, 181, 183, 184)

9.      V. il testo della decisione.

(v. punti 195, 198‑200, 206, 209, 228‑233)