Sprawa T‑256/11

Ahmed Abdelaziz Ezz i in.

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie funduszy – Podstawa prawna – Obowiązek uzasadnienia – Błąd dotyczący okoliczności faktycznych – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo własności – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej

Streszczenie – Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 27 lutego 2014 r.

1.      Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Decyzja dotycząca środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie funduszy osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Artykuł 29 TUE – Dopuszczalność

[art. 21 ust. 2 lit. b), d) TUE, art. 24 ust. 1 TUE, art. 28 TUE, 29 TUE; decyzja Rady 2011/172/WPZiB, art. 1 ust. 1]

2.      Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Rozporządzenie dotyczące środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie funduszy osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Artykuł 215 ust. 2 TFUE i decyzja 2011/172 – Dopuszczalność

(art. 60 WE, 301 WE, 308 WE; art. 215 ust. 2 TFUE; decyzja Rady 2011/172/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 270/2011, art. 2 ust. 1)

3.      Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Teksty wielojęzyczne – Jednolita wykładnia – Uwzględnienie różnych wersji językowych – Wykładnia w zależności od kontekstu i celu

(decyzja Rady 2011/172/WPZiB, art. 1 ust. 1)

4.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie funduszy osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych w Egipcie oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Rozbieżność między rożnymi wersjami językowymi art. 1 decyzji 2011/172 – Szeroka wykładnia nienaruszająca zasad ustawowej określoności czynów zabronionych i kar i domniemania niewinności

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze; decyzja Rady 2011/172, art. 1 ust. 1)

5.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie funduszy osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych w Egipcie oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Rozbieżność między rożnymi wersjami językowymi wykazu załączonego do decyzji 2011/172 – Szeroka wykładnia aktu wykonawczego zgodnie z aktem podstawowym

(dyrektywa Rady 2011/172, art. 1 ust. 1 i załącznik)

6.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Zamrożenie funduszy osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych w Egipcie oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia – Granice – Uzasadnienie niemogące sprowadzać się do sformułowania ogólnego i stereotypowego

[art. 296 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. c); decyzja Rady 2011/172/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 270/2011]

7.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Zamrożenie funduszy osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych w Egipcie oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Prawo dostępu do dokumentów – Prawa uzależnione od złożenia w tym celu wniosku do Rady

(decyzja Rady 2011/172/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 270/2011)

8.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Zamrożenie funduszy osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych w Egipcie oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem tych środków – Brak – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Zakres – Prawa zagwarantowane za pomocą kontroli sądowej wykonywanej przez sąd Unii i możliwości przesłuchania po przyjęciu tych środków

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47 ust. 1; decyzja Rady 2011/172/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 270/201)

9.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie funduszy osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych w Egipcie oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Ograniczenie prawa własności i prawa do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

[art. 21 ust. 2 lit. b), d) TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 16, 17, art. 52 ust. 1; decyzja Rady 2011/172/WPZiB, art. 1; rozporządzenie Rady nr 270/201, art. 2 ust. 1]

1.      Artykuł 1 decyzji 2011/172 dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie może być zgodnie z prawem wydany na podstawie art. 29 TUE. W istocie podejście Unii w rozumieniu art. 29 TUE stanowią decyzje, które po pierwsze, wpisują się w ramy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), zdefiniowanej w art. 24 ust. 1 TUE, po drugie, dotyczą problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym, a po trzecie, nie mają charakteru działań operacyjnych w rozumieniu art. 28 TUE. W sytuacji gdy spełnione są te kryteria, na podstawie art. 29 TUE mogą być wydawane decyzje przewidujące środki mogące w bezpośredni sposób zmienić sytuację prawną jednostek, a nie tylko akty o charakterze programowym czy zwykłe deklaracje intencyjne.

Decyzja ta mając na względzie wspomaganie władz państwa trzeciego w walce z defraudacją funduszy publicznych mieści się zatem w WPZiB i wypełnia cele określone w art. 21 ust. 2 lit. b) i d) TUE, nie pociągając za sobą działania o charakterze cywilnym lub militarnym i jest przy tym wydana w związku z sytuacją w określonym państwie trzecim.

(por. pkt 41, 42, 44–47)

2.      Rozporządzenie nr 270/2011 w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie może być zgodnie z prawem wydane na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE i decyzji 2011/172. Artykuł 215 ust. 2 TFUE nie ogranicza bowiem swego zakresu stosowania do decyzji dotyczących przywódców państw trzecich lub osób z nimi powiązanych. Może on służyć za podstawę prawną do wydania środków ograniczających wobec jakiejkolwiek osoby, bez względu na jej status, pod warunkiem że środki te zostały przewidziane w decyzji wydanej w ramach WPZiB. Tak wiec rozważane rozporządzenie, którego brzmienie jest analogiczne do brzmienia decyzji 2011/172 spełnia warunki postawione w art. 215 ust. 2 TFUE.

Tej oceny nie może podważyć przywołanie art. 60 WE i art. 301 WE, obowiązujących przed wejściem w życie traktatu z Lizbony. Traktat ten bowiem zmienił istniejący stan prawny poprzez wprowadzenie nowego art. 215 TFUE. O ile bowiem ust. 1 tego przepisu obejmuje obszary, których dotyczyły kiedyś art. 60 WE i 301 WE, o tyle jego ust. 2 upoważnia odtąd Radę do przyjęcia, w drodze aktu przewidzianego w art. 288 TFUE, środków ograniczających wobec adresatów niemających żadnych związków z reżimem przywódczym państwa trzeciego.

(por. pkt 49–53)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 62, 63, 68, 89)

4.      Ze względu na rozbieżności istniejące pomiędzy wersjami językowymi angielską i francuską art. 1 decyzji 2011/172 dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie, wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana w świetle wszystkich jego wersji językowych oraz kontekstu i celu, w jakie się on wpisuje. Po pierwsze w większości języków Unii innych niż język angielski i francuski brzmienie omawianego przepisu jest analogiczne do brzmienia wersji angielskiej. Po drugie poważnie naruszona zostałaby skuteczność (effet utile) przedmiotowej decyzji gdyby art. 1 tej decyzji dotyczył jedynie osób wobec których wydane został orzeczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej, ponieważ osoby te mogłyby w toku postępowania karnego przenieść swe aktywa do państw, które w żaden sposób nie współpracują z władzami egipskimi. Zatem art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on, między innymi, osoby, które mogły ‒ ewentualnie bez swojej wiedzy ‒ korzystać z produktu sprzeniewierzenia egipskich państwowych środków finansowych, i dlatego zastosowano wobec nich środki zachowawcze, uchwalone w ramach prawa, mające na celu zachowanie ich aktywów wynikających z tego sprzeniewierzenia.

W dodatku, z jednej strony, ten środek w postaci zamrożenia aktywów nie stanowi kary administracyjnej ani nie mieści się w zakresie stosowania art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, tak, że zasada, według której przepisy przewidujące kary administracyjne podlegają ścisłej wykładni, nie zabrania nadania szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172. Z drugiej strony, wydając decyzję 2011/172, Rada sama nie uznała osób określonych w art. 1 ust. 1 za winne czynów zabronionych na mocy egipskiego prawa karnego lub na mocy prawa jednego z państw członkowskich Unii. Ponadto nie wzbudziła ona w społeczeństwie niesłusznego przeświadczenia o winie tych osób, ani też nie przesądziła o ocenie okoliczności faktycznych, jakiej powinien dokonać właściwy sąd. Wynika z tego, że zasada domniemania niewinności nie stoi róniez na przeszkodzie szerokiej wykładni tego przepisu.

(por. pkt 64, 66, 67, 80, 81, 83, 84)

5.      Załącznik do decyzji 2011/172 dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie, należy, w świetle rozbieżności między różnymi wersjami językowymi, interpretować zgodnie z decyzją 2011/172, której zapewnia on wykonanie, w taki sposób, że obejmuje on trzy kategorie osób, mianowicie ‒ poza osobami ściganymi na podstawie prawa karnego za czyny polegające na sprzeniewierzeniu funduszy publicznych ‒ ściganych w charakterze wspólników w popełnieniu takich czynów oraz osoby, wobec których toczą się postępowania sądowe powiązane z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych.

(por. pkt 90, 91, 94)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 105–109, 113–116)

7.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 161–165)

8.      Pierwszy środek w postaci zamrożenia aktywów, taki jak zawarty w załączniku do decyzji 2011/172 dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie oraz w złączniku I do rozporządzenia nr 270/2011 w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie, powinien mieć efekt zaskoczenia. Z tego względu Rada nie może być zobowiązana do informowania zainteresowanych o tych powodach zastosowania takiego środka przed jego przyjęciem. Podobnie nie należy do jej obowiązków ostrzeganie osób, wobec których stosuje się środek tego rodzaju środek, o jego bliskim przyjęciu. Ponadto zasada poszanowania prawa do obrony oraz prawo do skutecznego środka prawnego gwarantowane w art. 47 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oznaczają zasadniczo, że organ Unii wydający akt wprowadzający środki ograniczające wobec osoby lub podmiotu informuje o powodach, na których oparty jest ten akt, co najmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po jego wydaniu w celu umożliwienia tym osobom lub podmiotom obrony ich interesów i skorzystania z prawa do wniesienia skargi. Rada powinna wywiązać się z tego obowiązku zwykle w drodze indywidualnego poinformowania danej osoby czy podmiotu.

Jednakże okoliczność, że Rada nie podała z własnej inicjatywy powodów aktu wprowadzającego środki ograniczające, nie może mieć wpływu na ważność tego aktu, jeśli taka sytuacja nie wywołała skutku w postaci pozbawienia zainteresowanej osoby lub zainteresowanego podmiotu możliwości zapoznania się w stosownym czasie z uzasadnieniem tego aktu oraz możliwości oceny jego zasadności.

W dodatku osobom fizycznym albo prawnym, których dotyczy pierwsza decyzja o zamrożeniu ich aktywów, przysługuje prawo do bycia wysłuchanym przez Radę po wydaniu tej decyzji. Jednakże Rada nie jest obowiązana do przeprowadzenia przesłuchania tych osób z urzędu.

(por. pkt 176, 180, 181, 183, 184)

9.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 195, 198–200, 206, 209, 228–233)