GENERALINIO ADVOKATO M. POIARES MADURO
IŠVADA,
pateikta 2007 m. rugsėjo 27 d.1(1)
Byla C‑133/06
Europos Parlamentas
prieš
Europos Sąjungos Tarybą
„Ieškinys dėl panaikinimo – Direktyva 2005/85/EB – Pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo valstybėse narėse tvarka“
1. Šioje byloje Teisingumo Teismo prašoma nuspręsti dėl teisinio klausimo, kuris turi esminę reikšmę Bendrijos institucinei sistemai ir ją palaikančiai institucinei pusiausvyrai. Keliamas klausimas, ar pagal Bendrijos teisę leistina nustatyti antrinius teisinius pagrindus, siekiant priimti įstatymo galią turinčius aktus pagal paprastesnę sprendimų priėmimo procedūrą nei nustatyta Sutartyje. Kitaip tariant, reikia nustatyti, ar teisės aktų leidybos įgaliojimų priskyrimas teisiniu požiūriu yra galimas Bendrijos teisinėje sistemoje.
I – Ieškinio teisinis pagrindas
2. Europos Parlamentas, remdamasis EB 230 straipsnio pirmąja pastraipa, pareiškė ieškinį Teisingumo Teisme, siekdamas, visų pirma, kad būtų panaikintos 2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvos 2005/85/EB, nustatančios būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse(2), 29 straipsnio 1 ir 2 dalys bei 36 straipsnio 3 dalis, o, nepatenkinus pirmojo reikalavimo, panaikinti visą minėtą direktyvą.
3. Ginčijama direktyva remiasi EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 1 punkto d papunkčiu, kuriame numatyta, kad „Taryba 67 straipsnyje nurodyta tvarka per penkerius metus nuo Amsterdamo sutarties įsigaliojimo nustato:
1) prieglobsčio klausimams skirtas priemones <...> šiose srityse:
<...>
d) būtiniausių reikalavimų dėl pabėgėlių statuso suteikimo arba atėmimo valstybėse narėse tvarkos;“
4. Taryba minėtą direktyvą priėmė vieningai, remdamasi Europos Bendrijų Komisijos siūlymu ir pasikonsultavusi su Parlamentu, vadovaudamasi EB 67 straipsnio 1 dalimi, kuri suformuluota taip:
„Po Amsterdamo sutarties įsigaliojimo pereinamuoju penkerių metų laikotarpiu Taryba teisės aktus priima vieningai, remdamasi Komisijos pasiūlymu <...> ir pasikonsultavusi su Europos Parlamentu.“
5. Iš tikrųjų ginčijama direktyva buvo priimta praėjus daugiau kaip penkeriems metams po Amsterdamo sutarties įsigaliojimo, o EB 67 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatyta:
„Pasibaigus šiam penkerių metų laikotarpiui:
<...>
– Taryba, balsuodama vieningai ir pasikonsultavusi su Europos Parlamentu, priima sprendimą, kad visoms šiai antraštinei daliai priklausančioms sritims arba jų dalims būtų taikoma 251 straipsnyje nurodyta tvarka ir būtų pritaikytos nuostatos dėl Teisingumo Teismo įgaliojimų.“
6. Tačiau, kaip matyti iš 2004 m. gruodžio 22 d. Tarybos sprendimo 2004/927/EB(3), susijusio su perėjimu prie bendro sprendimų priėmimo procedūros, kuris priimtas EB 67 straipsnio 2 dalies antros įtraukos pagrindu („sprendimas dėl perėjimo“), ketvirtos konstatuojamosios dalies, šis sprendimas neturi įtakos EB 67 straipsnio 5 dalies nuostatoms. Nors EB 67 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad, nukrypstant nuo šio straipsnio 1 dalies, 251 straipsnyje nustatyta tvarka priimamos EB 63 straipsnio 1 dalyje nustatytos priemonės, taip yra tik tuo atveju, „jei Taryba pagal 1 dalį anksčiau buvo priėmusi Bendrijos teisės aktus, apibrėžiančius šiuos klausimus reglamentuojančias bendrąsias taisykles ir pagrindinius principus“. Ginčijamos direktyvos tikslas kaip tik ir yra nustatyti pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo valstybėse narėse tvarką reglamentuojančias bendrąsias taisykles ir pagrindinius principus.
7. Šiuo požiūriu minėtos direktyvos ginčijamos nuostatos suteikia Tarybai teisę Komisijos siūlymu ir pasikonsultavus su Parlamentu kvalifikuotąja balsų dauguma nustatyti ir pakeisti, pirma, minimalų bendrą trečiųjų šalių, kurios valstybių narių laikomos saugiomis kilmės šalimis, sąrašą, kaip reglamentuojama 29 straipsnio 1 ir 2 dalyse, ir, antra, bendrą Europos saugių trečiųjų šalių sąrašą, kaip numatyta 36 straipsnio 3 dalyje (toliau – saugių šalių sąrašai). Šie saugių šalių sąrašai priimami remiantis minėtos direktyvos II priede nurodytais priskyrimo trečiosioms saugioms šalims kriterijais bei tos pačios direktyvos 36 straipsnio 2 dalyje išvardytais priskyrimo Europos saugioms šalims kriterijais.
II – Ieškinio pagrįstumas
8. Šiuo ieškiniu Parlamentas iš esmės kaltina Tarybą tuo, kad ginčijamomis nuostatomis ji nustatė antrinius teisinius pagrindus, kurie suteikia jai teisę priimti ir pakeisti saugių šalių sąrašus pagal procedūrą, nukrypstančią nuo nustatytos EB 67 straipsnio 5 dalies pirmoje įtraukoje, kurioje su tam tikromis sąlygomis numatytas bendras sprendimų priėmimas.
9. Kad pagrįstų savo reikalavimą, Parlamentas formaliai nurodo keturis panaikinimo pagrindus: Sutarties pažeidimas, nes nebuvo laikytasi EB 67 straipsnio 5 dalies, Tarybos kompetencijos neturėjimas, nepakankamas esminio procedūrinio reikalavimo pažeidimo motyvavimas ir lojalaus bendradarbiavimo principo pažeidimas. Dviem pirmaisiais pagrindais keliamas pagrindinis šios bylos klausimas, kuriuo pateisinamas jo perdavimas didžiajai kolegijai, t. y. ar Bendrijos teisės aktų leidėjas gali remtis antriniais teisiniais pagrindais. Visų pirma įvertinsiu šių dviejų pagrindų pagrįstumą ir, atsižvelgdamas į tai, kad argumentai kiekvienam iš jų paremti yra sunkiai atsiejami, juos nagrinėsiu kartu.
10. Pirmiausia pažymėsiu, kad alternatyvus Parlamento reikalavimas panaikinti visą direktyvą yra aiškiai pagrįstas siekiu išvengti išvados, kad ieškinys yra nepriimtinas, kuri būtų padaryta remiantis teismo praktika, pagal kurią prašymas panaikinti iš dalies yra priimtinas tik tuo atveju, jei prašomos panaikinti nuostatos gali būti atskirtos nuo likusios akto dalies(4). Taip būtų tik tuo atveju, jei ginčijamų nuostatų panaikinimas nepakeistų akto esmės(5). Nagrinėjamoje byloje akivaizdu, kad ginčijamų nuostatų panaikinimas nepakeistų ginčijamos direktyvos esmės, todėl pagrindinis reikalavimas yra priimtinas.
A – Pagrindai, susiję su Sutarties pažeidimu ir kompetencijos neturėjimu
11. Parlamento manymu, ginčijamos direktyvos 29 straipsnio 1 ir 2 dalimis bei 36 straipsnio 3 dalimi pasilikdama sau teisę saugių šalių sąrašus priimti ir keisti tik paprasčiausiai pasikonsultavusi su Parlamentu, Taryba pažeidė EB 67 straipsnio 5 dalies pirmos įtraukos, kurioje numatyta bendro sprendimų priėmimo procedūra, nuostatas ir kartu veikė neturėdama kompetencijos, nes ji nėra įgaliota pagal kitokią nei Sutartyje numatyta procedūrą antrinės teisės akte įtvirtinti teisinį pagrindą tam, kad būtų priimami vėlesni antrinės teisės aktai, jei šie nėra įgyvendinimo priemonės. Abu pagrindai yra aiškiai neatsiejami: jei Taryba turėtų kompetenciją taikyti antrinius teisinius pagrindus, ji negalėtų pažeisti EB 67 straipsnio 5 dalies; iš tiesų tokiu atveju saugių šalių sąrašai būtų priimti teisėtai, remiantis antriniais teisiniais pagrindais, o ne Sutarties nuostatomis.
12. Šie Parlamento argumentai pagrįsti dviem esminėmis prielaidomis. EB 67 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta, kad saugių šalių sąrašai turi būti priimami pagal bendro sprendimų priėmimo procedūrą, nes ginčijama direktyva buvo galutinis etapas teisės aktų leidėjui nustatant šiuo klausimu taikomas bendrąsias taisykles ir pagrindinius principus, t. y. „būtinų teisės aktų“ priėmimo galutinis etapas, jei būtų vartojama Parlamento formuluotė. Nuo šio momento taikoma bendro sprendimų priėmimo procedūra, nes saugių šalių sąrašų priėmimas ir keitimas negali būti įgyvendinimo priemonių objektas. Tai yra dvi prielaidos, kurias trumpai apžvelgsiu, net jeigu, kaip ketinu įrodyti, nebūtina tikrinti jų reikšmę norint įvertinti, ar pagrindai, susiję su Sutarties pažeidimu ir kompetencijos neturėjimu, yra pagrįsti.
1. Direktyva 2005/85 – galutinis būtinų teisės aktų priėmimo etapas?
13. EB 67 straipsnio 5 dalies pirmoje įtraukoje numatyta, kad Taryba pagal EB 251 straipsnyje nustatytą bendro sprendimų priėmimo procedūrą priima EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 1 punkte ir 2 punkto a papunktyje nustatytas priemones, jei ji buvo priėmusi „Bendrijos teisės aktus, apibrėžiančius šiuos klausimus reglamentuojančias bendrąsias taisykles ir pagrindinius principus“, t. y. reglamentuojančias EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 1 punkte numatytą prieglobsčio politiką ir EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 2 punkto a papunktyje numatytų priemonių, susijusių su pabėgėliais ir perkeltaisiais asmenimis, dalį. Parlamento manymu, pagrindinių taisyklių ir bendrųjų principų nustatymas buvo baigtas priėmus ginčijamą direktyvą, todėl po to priimant visus aktus šiuo klausimu, t. y. sudarant saugių šalių sąrašus, taikoma bendro sprendimų priėmimo procedūra. Ginčijama direktyva yra galutinis būtinų teisės aktų, kurių reikalaujama pagal EB 67 straipsnio 5 dalį, priėmimo etapas, skirtas pereiti prie bendro sprendimų priėmimo. Pagrindinės teisinės bazės formavimas EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 1 punkte ir 2 punkto a papunktyje numatytais klausimais yra baigtas, atsižvelgiant į jau priimtas įstatymo galią turinčias priemones. Parlamentas nurodo šiuos aktus: EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 1 punkto a papunkčio pagrindu priimtas 2003 m. vasario 18 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 343/2003, nustatantis valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio vienoje iš valstybių narių pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijus ir mechanizmus(6), EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 1 punkto b papunkčio pagrindu priimta 2003 m. sausio 27 d. Tarybos direktyva 2003/9/EB, nustatanti minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo(7), EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 1 punkto c papunkčio, 2 punkto a papunkčio ir 3 punkto a papunkčio pagrindu priimta 2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyva 2004/83/EB dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių standartų(8).
14. Papildomai Parlamentas teigia, kad jei, kaip mano jo reikalavimų palaikyti į bylą įstojusi Komisija, iš pradžių priimtą saugių šalių sąrašą dar reikėtų laikyti bendrųjų taisyklių dalimi ir dėl to taikyti konsultavimosi procedūrą, tai tikrai būtų galutinis priėmimo etapas. Taigi, vėlesnis šių sąrašų keitimas turėtų būti vykdomas pagal bendro sprendimų priėmimo procedūrą, priešingai nei numatoma ginčijamais antriniais teisiniais pagrindais. To nepadarius, Taryba galėtų nuolat atidėlioti užduotį užbaigti bendrųjų taisyklių ir pagrindinių principų nustatymą ir perėjimą prie bendro sprendimų priėmimo procedūros.
15. Tarybos teigimu, sąvoka „būtini teisės aktai“ yra neaiški ir jos prasmę gali patikslinti tik teisės aktų leidėjas, šiuo atveju Taryba. Tačiau Taryba šioje byloje nurodė, kad saugių trečiųjų šalių sąrašo ir saugių Europos šalių sąrašo sudarymas yra Bendrijos teisės aktų, kuriais apibrėžiamos bendrosios taisyklės ir pagrindiniai principai prieglobsčio srityje, dalis. Be to, ji stengėsi juos įtraukti į patį ginčijamos direktyvos tekstą.
16. Aišku, kad šalių nuomonės dėl šio kvalifikavimo klausimo išsiskiria. Iš pradžių reikia pažymėti, kad akivaizdu, jog nesutinku su Tarybos nuomone, kad ji turi visišką diskreciją nuspręsti, kas sudaro būtinus teisės aktus. Savaime suprantama, sąvokos, kuri lemia taikytiną teisės aktų leidybos procedūrą, tai yra Parlamento dalyvavimo priimant sprendimus apimtį, ir dėl to daro įtaką institucinei pusiausvyrai, aiškinimą ir taikymą turi kontroliuoti Teisingumo Teismas, turintis užtikrinti minėtą institucinę pusiausvyrą(9). Vis dėlto Parlamento pateiktų pagrindų, susijusių su kompetencijos neturėjimu ir Sutarties pažeidimu, pagrįstumo nagrinėjimas nereiškia, kad, norint nuspręsti, ar atitinkami argumentai teisingi, reikia nustatyti, ar saugių šalių sąrašų priėmimas arba net keitimas yra būtini teisės aktai arba ar ginčijama direktyva yra galutinis jų etapas. Užtenka pažymėti, kad bet kuriuo atveju ginčijamais antriniais teisiniais pagrindais yra numatoma sprendimų priėmimo procedūra, kuri nukrypsta nuo numatytos EB 67 straipsnio 5 dalyje, nesvarbu, kokios yra aplinkybės. Ginčijamomis nuostatomis Tarybai suteikiama teisė priimti sprendimą kvalifikuotąja balsų dauguma pasikonsultavus su Parlamentu. EB 67 straipsnio 5 dalimi nustatoma, kad būtinus teisės aktus Taryba priima vieningai ir pasikonsultavusi su Parlamentu, o po to vėlesni teisės aktai turi būti priimami pagal bendro sprendimų priėmimo procedūrą. Todėl jei būtų laikoma, kad ginčijama direktyva yra galutinis būtinų teisės aktų priėmimo etapas, saugios šalys turėtų būti nustatomos pagal bendro sprendimų priėmimo procedūrą; jei taip nėra, saugių šalių nustatymas dar priklausytų būtiniems teisės aktams, t. y. Taryba tai turėtų padaryti vieningai ir pasikonsultavusi su Parlamentu.
17. Kitaip tariant, svarbu tik nustatyti, ar Taryba įstatymo galią turinčiame ir pagal šiuo tikslu Sutartyje numatytą procedūrą jos priimtame akte gali teisėtai nustatyti teisinius pagrindus, kad vėlesni aktai būtų priimami pagal kitą paprastesnę procedūrą, palyginti su numatyta Sutartyje. Be abejo, atsakymas būtų teigiamas(10), jei minėti vėlesni aktai būtų įgyvendinimo priemonės(11). Taigi kyla klausimas, ar saugių šalių sąrašų priėmimas ir keitimas yra įgyvendinimo priemonės. Jei taip, nesvarbu, ar ginčijama direktyva yra galutinis būtinų teisės aktų priėmimo etapas, nes saugių šalių sąrašai galėtų būti priimami remiantis antriniu teisiniu pagrindu pagal tokią supaprastintą procedūrą, kokią pasirinko Taryba. Tačiau Parlamentas būtent ir teigia, kad priskyrimas saugioms šalims priklauso Bendrijos teisės aktų leidėjo kompetencijai.
2. Ar saugių šalių sąrašai yra įgyvendinimo priemonės?
18. Ar priskyrimą saugioms šalims reikia laikyti įgyvendinimo priemonėmis, o ne įstatymo galią turinčiais aktais? Aišku, kad įstatymo galią turintys aktai yra priemonės, kurios nustato „esminius reguliuotinos srities elementus“(12) ir dėl to Bendrijos teisės aktų leidėjas jas privalo priimti remdamasis Sutartimi pagal šiuo tikslu joje numatytą procedūrą. Atsižvelgiant į tai, kad saugioms šalims turi būti priskiriama taikant kriterijus, įtvirtintus ginčijamoje direktyvoje, konkrečiai II priede, kiek tai susiję su trečiųjų saugių šalių nustatymu, ir 36 straipsnio 2 dalyje, kiek tai susiję su Europos saugių šalių nustatymu, ar vis dar galima manyti, kad šis priskyrimas priklauso „esminiams reguliuotinos srities elementams“, t. y. būtiniausių reikalavimų dėl pabėgėlių statuso suteikimo ir atėmimo tvarkos esminiams elementams EB 63 straipsnio pirmosios pastraipos 1 punkto d papunkčio prasme? Net jeigu visos proceso Teisingumo Teisme šalys sutinka, kad saugių šalių sąrašai yra įstatymo galią turintys aktai, gali kilti abejonių.
19. Pagrindžiant nuomonę, jog reikia kvalifikuoti kaip įgyvendinimo priemones, pažymėtina, kad tiek pagal pirminį Komisijos pasiūlymą(13), tiek pagal pakeistą pasiūlymą(14) būtent valstybės narės turi priskirti saugioms šalims, remdamosi direktyvoje įtvirtintais kriterijais. Valstybės narės iš esmės yra atsakingos už Bendrijos teisės įgyvendinimą. Nors direktyvoje nustatyti priskyrimo kriterijai, tai, jog Taryba galiausiai pasisakė už bendrų saugių šalių sąrašų priėmimą tam, kad būtų suderinti egzistuojantys nacionaliniai sąrašai ir kad nacionalinės teisės sistemos, kuriose šiuo klausimu dar nėra priimtos priemonės, gautų minimalius sąrašus, atvirkščiai, pagrindžia kvalifikavimą kaip įstatymo galią turintį aktą. Tokį kvalifikavimą taip pat patvirtina aplinkybė, kad Taryba iš pradžių saugių šalių sąrašus norėjo įtraukti į ginčijamą direktyvą ir šios minties atsisakė tik todėl, kad sudėtinga susitarti dėl šių sąrašų per daug neuždelsiant priimti minėtą direktyvą(15). Galiausiai šį požiūrį patvirtina pasekmių, atsiradusių dėl šių sąrašų, mastas. Dėl prašymo suteikti prieglobstį procedūrų pažymėtina, kad naudojimasis šiais sąrašais lemia būdą, kuriuo nacionalinės institucijos nagrinėja didelę prašymų dalį bei direktyvoje numatytų procedūrinių garantijų apimtį. Remdamosi 25 straipsniu valstybės narės prašymą suteikti prieglobstį gali laikyti nepriimtinu ir todėl nėra įpareigotos tikrinti, ar prašytojas gali būti laikomas pabėgėliu, jei šis prašytojas yra iš saugios trečiosios šalies; tačiau ši prielaida dėl minėtos šalies saugumo yra paneigiama, jei prašytojas pateikia rimtų kontrargumentų. Be to, remdamosi 36 straipsniu, valstybės narės gali prašymo suteikti prieglobstį nenagrinėti ar nagrinėti jį iš dalies, kai prašytojas į jų teritoriją atvyko arba siekia atvykti neteisėtai iš saugios Europos trečiosios šalies. Be to, Taryba pateisina konsultacijas su Europos Parlamentu, pirma, dėl saugių trečiųjų šalių sąrašų sudarymo ir pakeitimo, atsižvelgdama į tokios veiklos „politinę reikšmę“ ir „ypač į žmogaus teisių padėties kilmės šalyje įvertinimo poveikį bei jos reikšmę Europos Sąjungos išorės santykių politikos kryptims“ ir, antra, dėl priskyrimo saugioms Europos trečiosioms šalims, atsižvelgdama į „galimus riboto ar neatlikto nagrinėjimo padarinius prašytojams“(16).
20. Tačiau šiuo atveju nėra reikalo atsakyti į šį klausimą. Net jeigu priskyrimas saugioms šalims nebūtų „esminis reguliuotinos srities elementas“ ir ginčijamos nuostatos būtų laikomos įgyvendinimo įgaliojimų pasilikimu, reikia sutikti, kad jos neatitinka teisėtumo sąlygų. Primintina, kad Suvestiniu Europos aktu padarius EB 145 straipsnio (po pakeitimo – EB 202 straipsnis) pakeitimus, iš kartu skaitomų EB 202 straipsnio trečios įtraukos ir EB 211 straipsnio ketvirtos įtraukos išplaukia „taisyklė, pagal kurią, kai pagal Sutartimi nustatytą sistemą pagrindiniam teisės aktui reikia imtis įgyvendinimo priemonės Bendrijos lygiu, tokiais įgaliojimais paprastai naudojasi Komisija“(17). Dar atsižvelgus į EB 253 straipsniu nustatytą bendrąją pareigą nurodyti motyvus galima daryti išvadą, kad Taryba „gali pasilikti tiesioginį naudojimąsi įgyvendinimo įgaliojimais tik specifiniais atvejais ir turi pagrįsti tokio sprendimo priėmimo priežastis“(18). Tai patvirtina antrojo komitologijos sprendimo(19) 1 straipsnio 1 dalis, kurioje numatyta, kad „išskyrus specifinius ir pagrįstus atvejus, kai pagrindinė priemonė palieka Tarybai teisę pačiai tiesiogiai naudotis tam tikrais įgyvendinimo įgaliojimais, tokie įgaliojimai pagal atitinkamas pagrindinės priemonės nuostatas suteikiami Komisijai“. Kitaip tariant, Taryba „privalo tinkamai paaiškinti“ įgyvendinimo įgaliojimų pasilikimą „pateikdama nuorodą į priimamo arba keičiamo teisės akto pobūdį ir turinį“(20). Todėl ji turi įrodyti, kad įgyvendinimo įgaliojimų pobūdis ir turinys yra specifiniai ir ji gali pasilikti teisę naudotis šiais įgaliojimais taikydama principo, kad Komisija turi kompetenciją šiuo klausimu, išimtį (21).
21. Žinoma, atsižvelgiant į bylą, kurioje buvo priimtas 2005 m. sausio 18 d. Sprendimas Komisija prieš Tarybą, gali kilti klausimas, ar priskyrimas saugioms šalims prieglobsčio srityje yra specifinis atvejis, kuris leistų pasilikti įgyvendinimo įgaliojimus. Vis dėlto tuo atveju, jei iš tikrųjų ginčijamas nuostatos turėtų būti suprantamos kaip galimybė pasilikti įgyvendinimo įgaliojimus, reikia konstatuoti, kad nebuvo pateikta jokių motyvų. Ginčijamos direktyvos devynioliktoje ir 24 konstatuojamosiose dalyse išdėstytais motyvais niekaip nepagrindžiamas toks įgaliojimų pasilikimas, bet, atvirkščiai, kaip nurodžiau anksčiau(22), pateikiamos priežastys, dėl kurių turi būti konsultuojamasi su Parlamentu sudarant sąrašus ir juos keičiant.
22. Žinoma, dar galima teigti, kad net jei priskyrimas saugioms šalims priklauso įgyvendinimo sričiai, Taryba visiškai neketino ginčijamomis nuostatomis pasilikti įgyvendinimo įgaliojimų. Atvirkščiai, ji norėjo nagrinėti šį klausimą kaip teisės aktų leidėja, kad išspręstų jį pagal supaprastintą procedūrą, remdamasi antriniu teisiniu pagrindu. Nors tam tikrose nacionalinėse teisės sistemose pripažįstama teisės aktų leidėjo galimybė dalyvauti įgyvendinimo srityje, kitose sistemose, atvirkščiai, vykdomajai valdžiai suteikta išimtinė saugoma kompetencijos sritis, kaip jose įstatymui yra užtikrinama tam tikra sritis. Bendrijos institucinė sistema nedraudžia a priori teisės aktų leidėjui ne tik reglamentuoti tam tikros srities esminių klausimų, bet ir priimti įgyvendinamojo pobūdžio nuostatų. Tačiau čia taip pat nėra reikalo nuspręsti, ar pagal Bendrijos teisę teisės aktų leidėjas gali dalyvauti įgyvendinimo srityje. Net jeigu darytume prielaidą, kad ginčijamomis nuostatomis Taryba norėjo, nors ir pagal supaprastintą procedūrą, paskyrimo saugioms šalims klausimą spręsti kaip teisės aktų leidėja, kyla klausimas, ar teisėta remtis antriniu teisiniu pagrindu, kad būtų priimtos įstatymo galią turinčios priemonės.
3. Antrinių teisinių pagrindų teisėtumo klausimas
23. Ar galima įstatymo galią turinčius aktus priimti remiantis teisiniu pagrindu, kuris įtvirtintas ne pirminėje, bet antrinėje teisėje, pagal jame nustatytą procedūrą, kuri yra paprastesnė nei numatyta pirminėje teisėje? Tai pagrindinė šios bylos teisinė problema. Šis klausimas yra susijęs būtent su teisės aktų leidybos įgaliojimų priskyrimo priimtinumu Bendrijos institucinėje sistemoje.
24. Nėra taip, kad šis klausimas neturi jokio precedento. Teisingumo Teismas jau buvo nagrinėjęs, ar teisėta remtis antriniu teisiniu pagrindu priimant teisės aktus(23). 1997 m. balandžio 21 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 820/97, nustatančio galvijų identifikavimo ir registravimo sistemą ir jautienos bei jos produktų ženklinimą etiketėmis(24), priimto EB sutarties 43 straipsnio (po pakeitimo – EB 37 straipsnis) pagrindu, 19 straipsnyje numatyta, kad Taryba Komisijos siūlymu kvalifikuotąja balsų dauguma priima jautienos ženklinimo etiketėmis sistemos bendrąsias taisykles, taikytinas nuo 2000 m. sausio 1 dienos. Šiuo pagrindu Taryba buvo priėmusi reglamentą, kurį užginčijo Parlamentas, teigdamas, kad antrinis teisinis pagrindas buvo neteisėtas, nes pagal jį remiantis supaprastinta sprendimų priėmimo procedūra, kuria įpareigojama konsultuotis su Europos Parlamentu, galima priimti ne įgyvendinimo priemonę, o įstatymo galią turintį aktą bendrosios žemės ūkio politikos srityje taip pažeidžiant EB 37 straipsnį. Atsižvelgdamas į tai, kad ginčijamu reglamentu nebuvo nustatytos privalomojo jautienos ženklinimo etiketėmis sistemos bendrosios taisyklės, bet jis buvo skirtas papildomos ženklinimo etiketėmis sistemos galiojimui pratęsti po 1999 m. gruodžio 31 d., Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad jam netaikomi pagrindiniu reglamentu suteikti įgaliojimai ir kad iš tikrųjų juo siekiama pagrindinį reglamentą pakeisti. Jis nusprendė, kad pagrindinis reglamentas „galėjo būti pakeistas tik remiantis teisiniu pagrindu, lygiaverčiu tam, pagal kurį jis buvo priimtas, t. y. pačia Sutartimi ir pagal joje numatytą sprendimų priėmimo procedūrą“(25). Todėl Teisingumo Teismas nusprendė panaikinti reglamentą, nes buvo pažeistas kompetencijų ir procedūrų paralelizmas, nesant „reikalo nagrinėti klausimo, ar Taryba galėjo, nepažeisdama Sutarties normų dėl institucijų kompetencijų, laikyti save kompetentinga kvalifikuotąja balsų dauguma Komisijos siūlymu priimti privalomo jautienos ženklinimo etiketėmis sistemos bendrąsias taisykles“(26). Aišku, kad klausimas lieka neatsakytas.
25. Tam tikrose nacionalinėse teisės sistemose yra įtvirtinta galimybė priskirti teisės aktų leidybos įgaliojimus. Kaip pavyzdį galima nurodyti 1958 m. spalio 4 d. Prancūzijos Konstitucijos 38 straipsnį(27) arba 1947 m. gruodžio 27 d. Italijos Konstitucijos 76 straipsnį. Vis dėlto reikia pabrėžti, kad dažnai toks priskyrimas gali būti taikomas tik tam tikrais teisės aktų leidybos klausimais, kaip parodo 1978 m. gruodžio 27 d. Ispanijos Konstitucijos 82 straipsnis arba 1976 m. balandžio 2 d. Portugalijos Konstitucijos 164 ir 165 straipsniai.
26. Europos Sąjungos sutartyje nėra aiškiai numatyto teisės aktų leidybos įgaliojimų priskyrimo; EB 202 straipsnyje įtvirtintas tik įgyvendinimo įgaliojimų priskyrimas. Todėl reikia nustatyti, ar pagal Bendrijos teisę Bendrijos teisės aktų leidėjas netiesiogiai turi galimybę ar bent jau jam nedraudžiama, užuot visą reglamentuotiną klausimą reglamentavus pagal Sutartyje numatytą procedūrą, pagal šią procedūrą priimtame akte nustatyti antrinį teisinį pagrindą, suteikiantį jam galimybę tam tikrus šio reglamentuotino klausimo aspektus nagrinėti pagal supaprastintą procedūrą.
27. Byloje, kurioje buvo priimtas 2001 m. gruodžio 13 d. Sprendimas Parlamentas prieš Tarybą, pateiktoje išvadoje generalinė advokatė C. Stix‑Hackl į šį klausimą atsakė teigiamai, nurodydama, tačiau nepateikdama išsamesnių paaiškinimų, kad antrinis teisinis pagrindas „iš esmės nėra draudžiamas, jei yra įvykdytos tam tikros sąlygos“(28). Kad pagrįstų rėmimosi antriniais teisiniais pagrindais teisėtumą, Taryba nurodo, jog šiuo klausimu yra nusistovėjusi praktika. Ji mini įvairius iki ginčijamos direktyvos priimtus aktus, kuriuose jau buvo įtvirtinti antriniai teisiniai pagrindai. Net jeigu šie precedentai iš tikrųjų yra reikšmingi, kyla klausimas, ar praktika yra tik aplinkybių ir politinių susitarimų, kurie netenka pagrindo pasikeitus galių santykiui, laikinas rezultatas, ar iš jos gali kilti teisės norma, kurios priežastis – papročių konsolidacijos procesas. Šiuo klausimu primintina, jog tam, kad susiformuotų paprotys, reikia dviejų elementų: materialaus elemento (repetitio), t. y. bendro ir užsitęsusio elgesio, sutampančių precedentų eilės, ir psichologinio elemento (opinio juris necessitatis), t. y. taip besielgiančių įsitikinimo, kad jie tuo būdu paklūsta privalomai taisyklei. Dalis teisės doktrinos atstovų(29) palankiai vertino tai, kad pagal Bendrijos teisinę sistemą Bendrijos papročių egzistavimas turi būti pripažįstamas, jei įvykdytos būtinos sąlygos jiems atsirasti.
28. Teisingumo Teismas šiuo klausimu dar nėra priėmęs formalaus sprendimo. Vis dėlto iš esmės jis neprieštaravo. Nors jis atsisakė svarstyti tam tikras praktikas ar a fortiori laikyti jas papročiu, taip elgėsi dėl to, kad jos neatitiko esminių papročio reikalavimų(30). Be to, nors Teisingumo Teismas nurodytų praktikų aiškiai nekvalifikavo kaip papročių, jis pripažino Parlamento rezoliucijos sušaukti savo komitetų ir politinių grupių susirinkimus Briuselyje teisėtumą ir Valdymo komiteto procedūros teisėtumą, nes jos atitinkamai atitiko valstybių narių neginčijamą Parlamento praktiką(31) ir „Bendrijos institucijų nusistovėjusią praktiką“(32).
29. Vis dėlto tiek institucijų, tiek valstybių narių praktikų teisinės reikšmės galimas pripažinimas bet kuriuo atveju turi būti griežtai apribotas. Teisės normų statusas gali būti suteiktas praktikoms, kurios tenkina esminius papročio reikalavimus ir švelnina sutarčių lakoniškumą ar užpildo jų spragas tam, kad būtų užtikrintas veiksmingas sprendimų priėmimo procesas. Nors praeter legem papročiams gali būti suteiktas teisės normų statusas, sutartims prieštaraujančios praktikos jokiomis aplinkybėmis negali būti priimtinos. Contra legem papročių priėmimas reikštų EB steigimo sutarčių griežtumo nepaisymą, nes šios sutartys gali būti peržiūrėtos tik pagal šiuo tikslu nustatytą formalią procedūrą(33). Teisingumo Teismas steigimo sutartis laiko konstitucine chartija, sukuriančia teisinę sistemą, kurios subjektai yra Sąjungos piliečiai(34). Šis sustiprintas teisėtumas reiškia, kad sutartimis įtvirtintų teisės normų „negali nustatyti nei valstybės narės, nei pačios institucijos“(35). Taip pat Teisingumo Teismas nepripažino nei institucijų(36), nei valstybių narių(37) precedentų galiojimo, remdamasis tuo, kad praktika negali nukrypti nuo Sutarties normų ar turėti viršenybę jų atžvilgiu.
30. Todėl negalima sutikti su Tarybos nuomone, kurią palaiko Prancūzijos vyriausybė, kad jokia Sutarties nuostata nekliudo akte, priimtame Sutarties nuostatos pagrindu pagal joje numatytą procedūrą, nustatyti papildomų įstatymo galią turinčių priemonių priėmimą pagal supaprastintą procedūrą. Remtis antriniais teisiniais pagrindais draudžia EB 7 straipsnyje įtvirtintas kompetencijos pasidalijimo principas, pagal kurį „kiekviena institucija veikia neperžengdama šios Sutarties jai suteiktų įgaliojimų“(38). Įstatymo galią turinčių aktų priėmimo procedūros nustatomos sutartimis. Todėl pati institucija negali savo nuožiūra nustatyti savo įgaliojimų įgyvendinimo būdo ir, norėdama priimti aktą, pakeisti šiuo tikslu Sutartyje numatytos procedūros. Prireikus tik Sutartimi Taryba gali būti įgaliota pakeisti sprendimų priėmimo procedūrą, kaip rodo pereinamojo laikotarpio nuostatos, pavyzdžiui, EB 67 straipsnio 2 dalies antra įtrauka ar EB 175 straipsnio 2 dalies antroji pastraipa. Kitaip tariant, iš kompetencijos pasidalijimo principo tam tikra prasme išplaukia kompetencijos neturėjimo principas.
31. Be to, sutartimis nustatytos teisės aktų priėmimo procedūros lemia kiekvienos institucijos dalyvavimo priimant sprendimą apimtį ir taip apibrėžia institucinę pusiausvyrą. Todėl, jei institucija pakeičia sprendimų priėmimo procedūrą, ji taip pat pažeidžia Teisingumo Teismo įtvirtintą institucinės pusiausvyros principą(39), pagal kurį „kiekviena institucija vykdo savo įgaliojimus nepažeisdama kitų institucijų įgaliojimų“(40) ir kuris draudžia institucijai „užkirsti kelią kitoms institucijoms įgyvendinti pačiomis sutartimis joms suteiktą išimtinę teisę“(41).
32. Beje, Teisingumo Teismas tiek daug reikšmės teisinio pagrindo pasirinkimui teikė dėl to, kad jis daro poveikį institucinei pusiausvyrai. Šis pasirinkimas lemia taikytiną sprendimų priėmimo procedūrą. Todėl nuo jo visų pirma priklauso, kuri Bendrijos institucija turi kompetenciją, priimant aktą Taryboje taikytinos balsavimo taisyklės ir Parlamento dalyvavimo priimant aktą apimtis. Ginčai dėl tinkamo teisinio pagrindo pasirinkimo nėra tik formalumas. Jei ieškovo reikalaujamas teisinis pagrindas numato kitokią sprendimų priėmimo procedūrą nei nustatyta akto autoriaus pasirinktu teisiniu pagrindu, teisinio pagrindo pasirinkimas daro įtaką nustatant akto turinį. Todėl šis pasirinkimas negali būti paliktas institucijos diskrecijai, bet turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kaip antai akto tikslas ir turinys, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė(42).
33. Taip pat ginčyti, kad remtasi antriniais teisiniais pagrindais, nėra tik formalumas, nes antrinių teisinių pagrindų nustatymo tikslas – suteikti galimybę priimti įstatymo galią turinčius aktus pagal paprastesnę procedūrą nei numatyta Sutartyje įtvirtintu atitinkamu teisiniu pagrindu. Šiuo atveju, kaip jau minėjau, pagal ginčijamus antrinius teisinius pagrindus numatyta sprendimų priėmimo procedūra (kai teisės aktus Taryba priima kvalifikuotąja balsų dauguma ir pasikonsultavusi su Parlamentu) skiriasi nuo EB 67 straipsnio 5 dalyje įtvirtintos procedūros, t. y. Parlamento ir Komisijos palaikomo teisinio pagrindo (kai Taryba teisės aktus priima vieningai ir pasikonsultavusi su Parlamentu, jei priskyrimas saugioms šalims vis dar priklausytų būtiniems teisės aktams; kvalifikuotąja Tarybos balsų dauguma ir pagal bendro sprendimų priėmimo procedūrą, jei ginčijama direktyva turėtų būti laikoma galutiniu būtinų teisės aktų priėmimo etapu).
34. Taigi, negali būti leista remtis antriniais teisiniais pagrindais, nes tai kelia grėsmę kompetencijos pasidalijimo ir institucinės pusiausvyros principams. Be to, ieškovei, kuri skundžiasi, kad 1985 m. gruodžio 31 d. Tarybos direktyva 85/649/EEB, uždraudžianti gyvulininkystėje naudoti tam tikras hormoninio poveikio medžiagas, buvo priimta remiantis EB 43 straipsniu, o ne pagal šiuo tikslu antriniame teisiniame pagrinde nustatytą procedūrą, Teisingumo Teismas atsakė, kad „taisyklės, susijusios su Bendrijos institucijų pozicijos formavimu, yra įtvirtintos Sutartimi ir jų negali nustatyti nei valstybės narės, nei pačios institucijos“(43). Negalima, kaip daro Taryba, iš šio požiūrio darytinos išvados apriboti vien antrinių teisinių pagrindų, kurie apsunkintų Sutartyje numatytą procedūrą, smerkimu(44). Teisingumo Teismo priminimas, kad būtina laikytis Sutartyje numatytų sprendimų priėmimo procedūrų, yra aiškus ir visuotinai taikomas.
35. Be to, dėl Tarybos argumento, kad antriniai teisiniai pagrindai yra teisėti dėl praktikos egzistavimo, svarbu pažymėti, jog Teisingumo Teismas, sistemingai nuolat atsisakydamas Bendrijos teisinėje sistemoje pripažinti contra legem papročius(45), jau atmetė galimybę remtis precedentais, siekiant pateisinti Tarybos norą taikyti kitą pagrindą nei tinkamas teisinis pagrindas, remdamasis tuo, kad „vien Tarybos praktika negali leisti nukrypti nuo Sutarties taisyklių ir todėl sukurti Bendrijos institucijas įpareigojantį precedentą parenkant tinkamą teisinį pagrindą“(46).
36. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti, jog Taryba neturėjo jokių įgaliojimų ginčijamoje direktyvoje priimti ginčijamus antrinius teisinius pagrindus, kad įstatymo galią turinčios priemonės būtų priimamos pagal paprastesnę procedūrą nei numatyta EB 67 straipsnio 5 dalyje. Todėl Parlamento nurodytiems pagrindams, susijusiems su kompetencijos neturėjimu ir Sutarties pažeidimu, reikia pritarti, ir panaikinti ginčijamas nuostatas.
B – Pagrindai, susiję su nepakankamu motyvavimu ir lojalaus bendradarbiavimo principo pažeidimu
37. Kadangi su kompetencijos neturėjimu ir Sutarties pažeidimu susiję pagrindai yra pagrįsti ir todėl turi būti panaikintos ginčijamos nuostatos, nėra reikalo nuspręsti dėl kitų dviejų Parlamento nurodytų pagrindų, susijusių su nepakankamu motyvavimu ir lojalaus bendradarbiavimo principo pažeidimu.
III – Išvada
38. Atsižvelgdamas į anksčiau išdėstytus motyvus, Teisingumo Teismui siūlau:
Panaikinti 2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvos 2005/85/EB, nustatančios būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse, 29 straipsnio 1 ir 2 dalis bei 36 straipsnio 3 dalį.