Дело T‑265/08
Федерална република Германия
срещу
Европейска комисия
„ЕФРР — Намаляване на финансовата помощ — Операционна програма по цел № 1 (1994—1999 г.) относно провинция Тюрингия (Германия)“
Резюме — Решение на Общия съд (трети състав) от 19 септември 2012 г.
1. Икономическо, социално и териториално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Общността, предоставено за национални дейности — Принципи — Решение за спиране, намаляване или отмяна поради нередности на първоначално предоставена помощ — Вземане предвид на нередности, които нямат конкретно финансово въздействие — Допустимост — Понятие за нередност — Грешки, допуснати от национални органи — Включване
(членове 10 ЕО и 274 ЕО;член 24, параграфи 1 и 2 от Регламент № 4253/88 на Съвета)
2. Право на Европейския съюз — Тълкуване — Принципи — Самостоятелно и еднакво тълкуване
3. Икономическо, социално и териториално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Общността, предоставено за национални дейности — Решение на Комисията за намаляване на помощ поради нередности — Избор на метода за определяне на размера на намалението — Свобода на преценка на Комисията — Метод на екстраполация за установяване на финансови корекции — Допустимост
(член 274 ЕО; член 24, параграфи 1 и 2 от Регламент № 4253/88 на Съвета)
4. Икономическо, социално и териториално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Общността, предоставено за национални дейности — Решение на Комисията за намаляване на помощ поради нередности — Тежест на доказване — Разпределяне между Комисията и държавата членка
(член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 на Съвета)
5. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Актове, предназначени да произведат правно действие — Акт, който изразява намерението на Комисията да следва определена линия на поведение в рамките на намаляването или спирането на финансова помощ от структурен фонд — Изключване
(член 24 от Регламент № 4253/88 на Съвета)
6. Икономическо, социално и териториално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Общността — Задълбочен контрол от страна на националните органи върху изпълнението на финансовите задължения от бенефициерите на помощ — Задължение на Комисията да извърши ново разследване — Липса
(член 24, параграфи 1 и 2 от Регламент № 4253/88 на Съвета)
7. Икономическо, социално и териториално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Общността — Контрол, извършен от Комисията и от Сметната палата — Институции, които имат различна роля и функции — Необходимост за Комисията да приеме своето собствено решение въз основа на контрола, извършен от националните органи контрол и на констатациите, направени от Сметната палата
(член 246 ЕО и член 248, параграф 1 ЕО; член 24, параграф 1 от Регламент № 4253/88 на Съвета)
8. Право на Европейския съюз — Принципи — Защита на оправданите правни очаквания — Условия
9. Право на Европейския съюз — Принципи — Пропорционалност — Отмяна на финансова помощ в случай на неизпълнение на съществени задължения — Допустимост
1. Съгласно член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 за прилагане на Регламент № 2052/88 относно координацията между дейностите на различните структурни фондове, от една страна, и тези на Европейската инвестиционна банка и на другите съществуващи финансови инструменти, от друга страна, Комисията е оправомощена да намали или да спре финансовата помощ за дейност, ако наличието на нередност е потвърдено с проверка, извършена съгласно параграф 1 на този член. В този член обаче не се посочва нищо относно причинителя на нередността, допусната при извършването на действието или при прилагането на финансираната от фондовете мярка. В това отношение националните органи носят отговорност за правилното използване на общностните фондове и съгласно националните законови, подзаконови и административни разпоредби тези органи следва да приемат необходимите мерки, за да осигурят, наред с друго, действителното и надлежно извършване на финансираните от фондовете операции. Всъщност Комисията упражнява само допълнителна функция.
От друга страна, член 24 от Регламент № 4253/88 не провежда количествено или качествено разграничение на нередностите, които могат да доведат до намаляване на помощта. Дори нередности, които нямат конкретно финансово въздействие, могат сериозно да засегнат финансовите интереси на Съюза, както и спазването на правото на Съюза и по този начин да обосноват прилагането на финансови корекции от Комисията. По този начин административна грешка, свързана с липсата на съответствие между предвидените в плана за финансиране суми и тези, които са посочени в искането за плащане, може например да представлява нередност, обосноваваща намаляването на помощта. Освен това обстоятелството, че националните органи имат централна роля в привеждането в действие на структурните фондове, е довод в подкрепа на широко тълкуване на понятието за нередност. Всъщност грешка, допусната от тях, трябва да се счита за нередност по смисъла на член 24, параграф 2 от посочения регламент с оглед на принципа на добро финансово управление, съдържащ се в член 274 ЕО, и принципа на лоялно сътрудничество, съдържащ се в член 10 ЕО, които не допускат имунитет на държавите членки, и предвид обстоятелството, че посоченият член 24 е единствената разпоредба, позволяваща намаляването на размера на помощ, в случай че дейността не е протекла по първоначално предвидения начин.
Ето защо тълкуването на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, което изключва от понятието за нередност грешките, допуснати от националните административни органи, би засегнало полезното действие на предвиденото в посочената разпоредба правило. От това следва, че нарушенията на правото на Съюза, за които носят отговорност националните административни органи, попадат в приложното поле на посочения член 24, параграф 2. Като се има предвид, че националните органи имат централна роля в привеждането в действие на структурните фондове, допуснатото от тях нарушение трябва да се счита за нередност по смисъла на същия член 24, параграф 2.
(вж. точки 35, 37—40, 42 и 43)
2. Вж. текста на решението.
(вж. точка 58)
3. От текста на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 за прилагане на Регламент № 2052/88 относно координацията между дейностите на различните структурни фондове, от една страна, и тези на Европейската инвестиционна банка и на другите съществуващи финансови инструменти, от друга, е видно, че Комисията може да намали финансовата помощ за дейност или за съответната мярка, когато след предвидената в член 24, параграф 1 проверка при условията на състезателност установи нередност, и по-специално значително изменение, засягащо естеството или условията на прилагане на дейността или на мярката. Член 24, параграф 2 от този регламент не прави никакво разграничение в количествено или качествено отношение спрямо нередностите, които могат да доведат до намаляването на помощ. Следователно тази разпоредба предоставя на Комисията правомощие да извърши намаление и голяма свобода на действие, без да посочва ограничения относно избора на методите, които Комисията може да използва, за да определи размера на намалението.
В това отношение при упражняването на правомощието за налагане на финансови корекции използваният от Комисията метод за определяне на подлежащия на възстановяване размер трябва да съответства на целта, преследвана с член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88. Тази цел е да се даде възможност за финансова корекция, когато разходите, чието финансиране е поискано, не са извършени съгласно правилата на правото на Съюза. По отношение на тази цел посоченият член 24, параграф 2 трябва да се тълкува така, че да позволява на Комисията да намали по подходящ начин помощта. По-точно, размерът на корекцията зависи от установените чрез одит финансови загуби, претърпени от бюджета на Съюза. Тези загуби трябва да се коригират изцяло, тъй като всяко неизпълнение би представлявало нарушение на принципа на добро финансово управление, с който Комисията и държавите членки трябва да се съобразяват по силата на член 274 ЕО. По този начин Комисията трябва да има възможност да намали помощта в степен, която отразява мащаба на нередността, която е установила в рамките на производство при условията на състезателност на основание член 24, параграф 1 от Регламент № 4253/88.
Решението за намаляване трябва да отразява системността на нередностите. Освен това Комисията не разполага с информация за цялостния контрол, осъществен от съответната държава членка. В такъв случай използването на метода на екстраполация представлява най-подходящото средство, за да се гарантират преследваните от член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 цели. Тъй като е установена системността на нередностите, намаляването на помощта не почива на обикновена презумпция на Комисията, а на установен факт. Комисията продължава обаче да носи задължението за спазване на правилата на правото на Съюза, произтичащо по-специално от принципа на пропорционалност.
Така член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 не забранява на Комисията да използва метода на екстраполация, за да установи финансова корекция.
(вж. точки 85, 86, 89—91, 95—97)
4. Що се отнася до решението за намаляване на финансовата помощ поради нередности, Комисията не може да се ограничи до това да презумира нередностите, а трябва да установи надлежно, че тези нередности не се свеждат само до конкретните случаи, които е разгледала. По този начин, за да докаже, че нередностите не се свеждат само до конкретните случаи, които е разгледала, е достатъчно тя да представи доказателства, пораждащи сериозно и разумно съмнение относно редовността на осъществения от съответната държава членка контрол. Комисията не е длъжна да доказва изчерпателно недостатъците на контрола в неговата цялост. Това облекчаване на тежестта на доказване се обяснява с обстоятелството, че режимът съгласно Регламент № 4253/88 за прилагане на Регламент № 2052/88 относно координацията между дейностите на различните структурни фондове, от една страна, и тези на Европейската инвестиционна банка и на другите съществуващи финансови инструменти, от друга, не предвижда систематичен контрол от страна на Комисията, който тя фактически не е способна да осигури, тъй като не разполага с непосредствения достъп, необходим за получаването на сведенията, от които се нуждае, от икономическите субекти. Когато Комисията представи достатъчно доказателства, за да се породи сериозно и разумно съмнение относно редовността на националния контрол в неговата цялост, съответната държава членка следва да докаже неточността на твърденията на Комисията, като представи по-подробни доказателства относно действително осъществения от нея контрол. Ако държавата членка не представи такива доказателства, Комисията установява, че нередностите не се свеждат само до конкретните случаи, които е разгледала.
(вж. точки 92—94)
5. Вж. текста на решението.
(вж. точки 107—110)
6. Вж. текста на решението.
(вж. точки 123—125)
7. Относно функциите по контрол върху използването на общностни средства е необходимо да се провери дали процесуалните гаранции и практическите последици от контрола, извършван от Сметната палата и от Комисията, са еднакви. Що се отнася до процесуалните гаранции двата вида контрол — извършваният от Комисията и контролът от Сметната палата — са съпоставими. И в двата случая трябва да се зачита правото на защита, прилагат се високи стандарти за одит, държавата членка трябва да бъде информирана, преди да се извърши контрол на място, служителите на националните органи могат да вземат участие в контрола и съответната държава членка трябва да бъде поканена да представи становището си по резултатите от контрола. Напротив, предвидимите практически последици от двата вида контрол не са съпоставими, доколкото докладът на Сметната палата няма обвързваща сила и финансовите корекции не могат да бъдат наложени пряко въз основа на него.
Всъщност Сметната палата и Комисията имат отделна роля в бюджетното производство на Общността. Съгласно член 246 ЕО одитът се осъществява от Сметната палата. По силата на член 248, параграф 1 ЕО тя проверява отчетите за всички приходи и разходи на Общността и представя на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз декларация за уверение относно надеждността на сметките и законосъобразността и редовността на операциите, които са в основата им. От това следва, че Сметната палата трябва да провери по-специално управлението от Комисията на средствата по фондовете на Общността. Сметната палата констатира положението и изразява също така препоръки с оглед на оптимизирането на управлението на финансите. Комисията има и допълнителната функция за възстановяване на ресурсите, в случай че са установени нередности при прилагането на проектите.
Ето защо от систематична гледна точка ролята и функциите на двете институции не са идентични и Комисията не може автоматично да приеме като свои изводите на Сметната палата. Следователно по общо правило контролът, изискван съгласно член 24, параграф 1 от Регламент № 4253/88 за прилагане на Регламент № 2052/88 относно координацията между дейностите на различните структурни фондове, от една страна, и тези на Европейската инвестиционна банка и на другите съществуващи финансови инструменти, от друга, не трябва непременно да се осъществява от длъжностни лица или служители на Комисията. Последната обаче е длъжна, от една страна, да се увери, че корекциите, които извършва въз основа на осъществения от трети лица контрол, не са автоматични, а се основават на анализа, съвместно със съответната държава членка, на данните и резултатите от контрола, и от друга страна, да приеме своето собствено решение въз основа на посочения контрол и последователни консултации.
(вж. точки 126—131)
8. Вж. текста на решението.
(вж. точки 142 и 150)
9. Принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на преследваната цел. В частност по отношение на този принцип нарушението на задълженията, чието спазване е от основно значение за доброто функциониране на дадена общностна система, може да бъде санкционирано със загубата на предоставено от правната уредба на Съюза право, каквото е правото на финансова помощ. В това отношение Комисията може дори да откаже поемането от фондовете на цялостните направени разходи, ако установи, че не са налице достатъчни контролни механизми. При все това Комисията трябва да спазва принципа на пропорционалност. След като в рамките на функцията си по приключване на сметките Комисията, вместо да откаже финансирането на всички разходи, е направила усилие да установи правила за провеждане на разграничение в зависимост от степента на риск, който произтича от различните нива на пропуски при проверките, държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са произволни и несправедливи.
(вж. точки 152 и 153)