Byla T‑265/08
Vokietijos Federacinė Respublika
prieš
Europos Komisiją
„ERPF – Finansinės paramos sumažinimas – Veiksmų programa, priskirtina tikslui Nr. 1 (1994–1999 m.), susijusi su Tiuringijos žeme (Vokietija)“
Santrauka – 2012 m. rugsėjo 19 d. Bendrojo Teismo (trečioji kolegija) sprendimas
1. Ekonominė, socialinė ir teritorinė sanglauda – Struktūrinė parama – Bendrijos finansavimas, skirtas nacionalinėms operacijoms – Principai – Sprendimas dėl pažeidimų sustabdyti iš pradžių suteiktos paramos teikimą, ją sumažinti ar nutraukti jos teikimą – Atsižvelgimas į pažeidimus, kurie neturi apibrėžtos finansinės įtakos – Priimtinumas – Pažeidimo sąvoka – Nacionalinių administracijų klaidos – Įtraukimas
(EB 10 ir 274 straipsniai; Tarybos reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 1 ir 2 dalys)
2. Europos Sąjungos teisė – Aiškinimas – Principai – Savarankiškas ir vienodas aiškinimas
3. Ekonominė, socialinė ir teritorinė sanglauda – Struktūrinė parama – Bendrijos finansavimas, skirtas nacionalinėms operacijoms – Komisijos sprendimas, kuriuo sumažinama parama dėl pažeidimų – Metodo, skirto sumažinimo sumai nustatyti, pasirinkimas – Komisijos diskrecija – Ekstrapoliacijos metodas, skirtas nustatyti finansinėms korekcijoms – Leistinumas
(EB 274 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 1 ir 2 dalys)
4. Ekonominė, socialinė ir teritorinė sanglauda – Struktūrinė parama – Bendrijos finansavimas, skirtas nacionalinėms operacijoms – Komisijos sprendimas, kuriuo sumažinama parama dėl pažeidimų – Įrodinėjimo pareiga – Įrodinėjimo pareigos paskirstymas tarp Komisijos ir valstybės narės
(Tarybos reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalis)
5. Ieškinys dėl panaikinimo – Aktai, dėl kurių galima pareikšti ieškinį – Aktai, kuriais siekiama sukelti teisinių pasekmių – Aktai, kuriuose matomas Komisijos ketinimas laikytis tam tikrų veiksmų, susijusių su struktūrinio fondo finansinės paramos sumažinimu ar jos mokėjimo sustabdymu – Netaikymas
(Tarybos reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnis)
6. Ekonominė, socialinė ir teritorinė sanglauda – Struktūrinė parama – Finansavimas iš Bendrijos lėšų – Paramos gavėjo finansinių įsipareigojimų išsamus patikrinimas, atliekamas nacionalinių institucijų – Komisijos pareiga atlikti naują tyrimą – Nebuvimas
(Tarybos reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 1 ir 2 dalys)
7. Ekonominė, socialinė ir teritorinė sanglauda – Struktūrinė parama – Finansavimas iš Bendrijos lėšų – Komisijos ir Audito Rūmų atlikti patikrinimai – Skirtingi institucijų vaidmenys ir funkcijos – Būtinybė, kad Komisija priimtų savo sprendimą remdamasi nacionalinių institucijų patikrinimais ir Audito Rūmų išvadomis
(EB 246 straipsnis ir EB 248 straipsnio 1 dalis; Tarybos reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 1 dalis)
8. Europos Sąjungos teisė – Principai – Teisėtų lūkesčių apsauga – Sąlygos
9. Europos Sąjungos teisė – Principai – Proporcingumas – Finansinės paramos mokėjimo nutraukimas esminio įsipareigojimo pažeidimo atveju – Leistinumas
1. Pagal Reglamento Nr. 4253/88, nustatančio Reglamento Nr. 2052/88, koordinuojančio įvairių struktūrinių fondų veiklą tarpusavyje, taip pat su Europos investicijų banko operacijomis ir kitais esamais finansiniais instrumentais, įgyvendinimo nuostatas, 24 straipsnio 2 dalį Komisijai leidžiama sumažinti paramą ar nutraukti jos teikimą, jei pagal šio straipsnio 1 dalį atliktu patikrinimu buvo patvirtintas pažeidimo egzistavimas. Tačiau šiame straipsnyje neminimas įgyvendinant fondų finansuojamas operacijas ir priemones pažeidimą padaręs subjektas. Šiuo klausimu nurodytina, kad nacionalinės valdžios institucijos yra atsakingos už teisingą Bendrijos lėšų panaudojimą ir jos pagal nacionalinius įstatymus ir kitus teisės aktus turi priimti priemones, reikalingas, be kita ko, fondų finansuojamų operacijų realumui ir teisingumui užtikrinti. Komisija atlieka tik papildomą funkciją.
Be to, Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnis nedaro jokio skirtumo tarp kiekybės ir kokybės, kiek tai yra susiję su pažeidimais, dėl kurių gali būti sumažinta parama. Netgi tie pažeidimai, kurie neturi apibrėžtos finansinės įtakos, gali rimtai pažeisti Europos Sąjungos finansinius interesus, taip pat turėti neigiamą poveikį ES teisės laikymuisi, taigi pateisinti Komisijos atliekamas finansines korekcijas. Todėl administracinė klaida, susijusi su finansavimo plane ir prašyme išmokėti numatytas sumas skirtumais, gali būti, pavyzdžiui, pažeidimas, galintis pateisinti paramos sumažinimą. Be to, kadangi nacionalinės institucijos vaidina esminį vaidmenį įgyvendinant struktūrinius fondus, tai patvirtina platų sąvokos „pažeidimas“ aiškinimą. Iš tiesų, nacionalinių institucijų padaryta klaida turi būti laikoma pažeidimu, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalį, atsižvelgiant į gero finansų valdymo principą, numatytą EB 274 straipsnyje, ir lojalaus bendradarbiavimo principą, numatytą EB 10 straipsnyje, pagal kuriuos valstybėms narėms nesuteikiamas imunitetas, atsižvelgiant į faktą, kad Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnis yra vienintelė nuostata, pagal kurią leidžiama sumažinti paramos sumą tuo atveju, kai operacija vykdoma ne taip, kaip numatyta iš pradžių.
Todėl aiškinant Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalį taip, kad pažeidimo sąvoka neapima nacionalinės administracijos padarytų klaidų, kiltų grėsmė šioje nuostatoje numatytos taisyklės veiksmingumui. Taigi iš to matyti, kad nacionalinės administracinės institucijos padaryti Sąjungos teisės pažeidimai patenka į Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalį. Atsižvelgiant į tai, kad nacionalinės institucijos vaidina esminį vaidmenį įgyvendinant struktūrinius fondus, jų padarytas pažeidimas turi būti laikomas pažeidimu, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalį.
(žr. 35, 37–40, 42, 43 punktus)
2. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 58 punktą)
3. Iš Reglamento Nr. 4253/88, nustatančio Reglamento Nr. 2052/88, koordinuojančio įvairių struktūrinių fondų veiklą tarpusavyje, taip pat su Europos investicijų banko operacijomis ir kitais esamais finansiniais instrumentais, įgyvendinimo nuostatas, teksto išplaukia, kad Komisija gali sumažinti atitinkamai operacijai ar priemonei skirtą paramą, jei ji po ginčų sprendimo procedūros, numatytos 24 straipsnio 1 dalyje, nustato pažeidimą, būtent svarbų pakeitimą, turintį įtakos operacijos ar priemonės pobūdžiui arba jos įgyvendinimo sąlygoms. Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalyje nėra jokio kiekybinio ar kokybinio skirtumo, susijusio su pažeidimais, dėl kurių gali būti sumažinta parama. Pagal šią nuostatą Komisijai suteikiama teisė sumažinti ir plati veiksmų laisvė, be metodų, kuriuos Komisija gali naudoti nustatydama sumažinimo sumą, pasirinkimo apribojimų.
Šiuo klausimu, įgyvendinant teisę nustatyti finansines korekcijas, Komisijos naudotas metodas nustatyti grąžintiną sumą turi atitikti Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalies tikslą. Šis tikslas yra leisti atlikti finansines korekcijas, jei išlaidos, kurias prašoma finansuoti, nebuvo patirtos pagal Sąjungos teisę. Atsižvelgiant į šį tikslą Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad Komisija galėtų adekvačiai sumažinti finansinę paramą. Tiksliau kalbant, korekcijos suma priklauso nuo Sąjungos biudžeto patirtų finansinių nuostolių, kuriuos nustato auditas. Šis nuostolis turi būti koreguojamas visas, nes to nepadarius būtų pažeistas gero finansų valdymo principas, kurio Komisija ir valstybės narės turi laikytis pagal EB 274 straipsnį. Taigi Komisija turi galėti sumažinti paramą tokia apimtimi, kuri atitinka pažeidimo, kurį ji nustatė atlikusi ginčų sprendimo procedūrą pagal Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 1 dalį, dydį.
Sprendimas sumažinti paramą turi atspindėti šį pažeidimų sisteminį aspektą. Be to, Komisija nedisponuoja informacija apie visus atitinkamos valstybės narės atliktus patikrinimus. Tokiu atveju ekstrapoliacijos metodo naudojimas yra adekvatus būdas užtikrinti, kad būtų pasiektas Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalies tikslas. Nustačius sisteminį pažeidimų aspektą, paramos sumažinimas yra pagrindžiamas ne vien Komisijos prezumpcija, bet ir nustatytu faktu. Tačiau Komisijai išlieka pareiga laikytis Sąjungos teisės, kylanti būtent iš proporcingumo principo.
Taigi, pagal Reglamento Nr. 4253/88 24 straipsnio 2 dalį Komisijai nedraudžiama taikyti ekstrapoliacijos metodo tam, kad nustatytų finansinę korekciją.
(žr. 85, 86, 89–91, 95–97 punktus)
4. Kalbant apie sprendimą sumažinti finansinę paramą dėl pažeidimų, Komisija turėtų ne vien preziumuoti, kad padaryti aptariami pažeidimai, bet pagal teisės reikalavimus įrodyti, kad šie pažeidimai neapsiriboja konkrečiais jos išnagrinėtais atvejais. Taigi, siekiant įrodyti, kad pažeidimai neapsiriboja konkrečiais jos išnagrinėtais atvejais, pakanka, kad ji pateiktų įrodymą, leidžiantį sukelti rimtą ir pagrįstą abejonę dėl visos atitinkamos valstybės narės kontrolės teisėtumo. Ji neprivalo išsamiai įrodyti, kad visi patikrinimai buvo nepakankami. Šis įrodinėjimo naštos palengvinimas paaiškinamas tuo, kad Reglamento Nr. 4253/88, nustatančio Reglamento Nr. 2052/88, koordinuojančio įvairių struktūrinių fondų veiklą tarpusavyje, taip pat su Europos investicijų banko operacijomis ir kitais esamais finansiniais instrumentais, įgyvendinimo nuostatas, tvarkoje nenumatyta sisteminga Komisijos kontrolė, kurios ji, nebūdama pakankamai arti, kad gautų iš ūkio subjektų reikiamą informaciją, negali materialiai užtikrinti. Kadangi Komisija pateikė pakankamai įrodymų, kad kiltų rimta ir pagrįsta abejonė dėl visų nacionalinių patikrinimų, atitinkama valstybė narė turi įrodyti Komisijos tvirtinimų netikslumą, pateikdama išsamesnių įrodymų dėl šių patikrinimų realumo. Jei valstybė narė nepateikia tokių įrodymų, Komisija konstatuoja, kad pažeidimai padaryti ne tik konkrečiais jos išnagrinėtais atvejais.
(žr. 92–94 punktus)
5. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 107–110 punktus)
6. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 123–125 punktus)
7. Dėl Bendrijos lėšų panaudojimo kontrolės užduoties, svarbu užtikrinti, kad Audito Rūmų ir Komisijos atliktų patikrinimų procesinės garantijos ir praktinės pasekmės būtų tokios pačios. Kalbant apie procesines garantijas, pažymėtina, kad dvi rūšys patikrinimų – atliktų Komisijos ir Audito Rūmų – yra panašios. Šiais abiem atvejais turi būti paisoma teisės į gynybą, taikomos aukšto standarto audito normos, valstybė narė turi būti iš anksto informuota apie patikrinimo vietoje atlikimą, nacionalinių institucijų tarnautojai gali dalyvauti patikrinimuose ir atitinkamai valstybei narei turi būti pasiūlyta pateikti pastabas dėl patikrinimo rezultatų. Tačiau dviejų rūšių patikrinimų praktinės pasekmės, kurias galima numatyti, nėra panašios, nes Audito Rūmų ataskaita neturi privalomosios galios ir tiesiogiai ja grindžiamos finansinės korekcijos negali būti taikomos.
Iš tiesų Audito Rūmai ir Komisija vaidina skirtingus vaidmenis Bendrijos biudžeto procedūroje. Pagal EB 246 straipsnį Audito Rūmai atlieka auditą. Pagal EB 248 straipsnio 1 dalį jie tikrina visų Bendrijos pajamų ir išlaidų sąskaitas ir pateikia Europos Sąjungos Parlamentui ir Tarybai sąskaitų patikimumo ir pagal jas atliktų operacijų teisėtumo ir tvarkingumo patikinimo pareiškimą. Iš to matyti, kad, be kita ko, Audito Rūmai turi patikrinti, kaip Komisija valdo Bendrijos fondų išteklius. Audito Rūmai konstatuoja padėtį ir pateikia rekomendacijas, kaip optimizuoti finansų valdymą. Komisija turi papildomą funkciją – išieškoti išteklius, jei nustatomi pažeidimai įgyvendinant projektus.
Todėl, žiūrint sistemiškai, dviejų institucijų vaidmenys ir funkcijos nėra identiškos ir Komisija negali automatiškai taikyti Audito Rūmų išvadų. Apskritai iš to matyti, kad pagal Reglamento Nr. 4253/88, nustatančio Reglamento Nr. 2052/88, koordinuojančio įvairių struktūrinių fondų veiklą tarpusavyje, taip pat su Europos investicijų banko operacijomis ir kitais esamais finansiniais instrumentais, įgyvendinimo nuostatas, 24 straipsnio 1 dalį reikalaujamą patikrinimą nebūtinai turi atlikti Komisijos pareigūnai ar tarnautojai. Todėl Komisija privalo, pirma, užtikrinti, kad korekcijos, kurias ji daro remdamasi trečiųjų asmenų atliktais patikrinimais, nebūtų taikomos automatiškai, bet būtų pagrįstos bendradarbiaujant su atitinkama valstybe nare atlikta patikrinimų duomenų ir rezultatų analize, ir, antra, priimti savo sprendimą remdamasi šiais patikrinimais ir vėlesnėmis konsultacijomis.
(žr. 126–131 punktus)
8. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 142, 150 punktus)
9. Pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad Sąjungos institucijų aktai neviršytų to, kas yra tinkama ir būtina nustatytam tikslui pasiekti. Konkrečiai kalbant, atsižvelgiant į šį principą įsipareigojimo, kurio laikymasis turi esminę reikšmę geram Bendrijos sistemos funkcionavimui, pažeidimas gali būti baudžiamas Sąjungos teisės aktais suteiktos teisės, kaip antai teisė į finansinę paramą, praradimu. Šiuo klausimu Komisija gali atsisakyti finansuoti iš fondų net ir visas nurodytas išlaidas, jei konstatuoja, kad nėra pakankamos kontrolės sistemos. Tačiau Komisija turi laikytis proporcingumo principo. Jei Komisija, vykdydama sąskaitų apmokėjimo užduotį, užuot atsisakiusi finansuoti visas išlaidas, bando nustatyti taisykles, kuriomis pagal keliamos rizikos laipsnį būtų diferencijuoti įvairūs aplaidžios kontrolės lygiai, būtent valstybė narė turi įrodyti, kad šie kriterijai yra savavališki ir neteisingi.
(žr. 152, 153 punktus)