Zadeva T-168/01
GlaxoSmithKline Services Unlimited
proti
Komisiji Evropskih skupnosti
„Konkurenca – Distribucija zdravil na debelo – Vzporedna trgovina – Različne cene – Člen 81(1) ES – Sporazum – Omejevanje konkurence – Cilj – Zadevni trg – Učinek – Člen 81(3) ES – Prispevek k pospeševanju tehničnega napredka – Neizključevanje konkurence – Dokaz – Obrazložitev – Subsidiarnost“
Povzetek sodbe
1. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sodni nadzor
(člen 253 ES)
2. Ničnostna tožba – Tožbeni razlogi – Neobstoj ali pomanjkljiva obrazložitev – Razlikovanje od izpodbijanja utemeljenosti razlogov
(člena 230 ES in 253 ES)
3. Ničnostna tožba – Odločba Komisije, sprejeta na podlagi člena 81(1) ES – Kompleksna gospodarska ocena – Sodni nadzor – Meje
(člena 81(1) ES in 230 ES)
4. Ničnostna tožba – Cilj – Odločba, izdana ob uporabi člena 81 ES – Dopustni dokazi
(člena 81 ES in 230 ES)
5. Konkurenca – Pravila Skupnosti – Stvarno področje uporabe – Vedenje, vsiljeno z državnimi ukrepi – Izključitev – Konkretna presoja prostora, preostalega za prosto konkurenco
(člen 81(1) ES)
6. Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Sporazumi med podjetji – Pojem – Vključitev zgolj dvostranskih ali večstranskih ravnanj – Obstoj skupne volje glede ravnanja na trgu – Zadostni pogoj
(člen 81(1) ES)
7. Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Sporazumi med podjetji – Dokazno breme za kršitev na strani Komisije – Dokazno breme za distanciranje na strani podjetja, ki je pri sporazumu sodelovalo in se na distanciranje želi sklicevati
(člen 81(1) ES)
8. Konkurenca – Pravila Skupnosti – Stvarno področje uporabe – Sektor zdravil, katerih stroške prevzamejo nacionalni sistemi zdravstvenega zavarovanja – Vključitev ne glede na posredovanje države na področju cen
(člen 81(1) ES)
9. Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Omejevanje konkurence – Merila za presojo – Presoja glede na gospodarski in pravni kontekst – Protikonkurenčni cilj, zaradi katerega ni potreben dokaz protikonkurenčnih učinkov
(člena 3(1)(g) ES in 81(1) ES)
10. Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Omejevanje konkurence – Sporazumi, katerih cilj je omejevanje vzporedne trgovine – Merila za presojo – Upoštevanje učinkov za končnega potrošnika – Domneva protikonkurenčnega cilja – Meje – Sektor zdravil, katerih stroške prevzamejo nacionalni sistemi zdravstvenega zavarovanja – Izključitev
(člen 81(1) ES)
11. Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Omejevanje konkurence – Uporaba neenakih pogojev za enakovredne storitve – Sistem različnih cen – Presoja – Potreba po upoštevanju pravnega okvira, ki je v posameznih državah članicah različen – Primer zdravil, katerih stroške nadomesti nacionalni sistem zdravstvenega zavarovanja
(člen 81(1)(d) ES)
12. Pravo Skupnosti – Načela – Načelo subsidiarnosti – Uporaba na področju konkurence – Zahteva glede vpliva na trgovino med državami članicami
(člena 5, drugi odstavek, ES in 81(1) ES)
13. Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Prepoved – Izjema – Pogoji – Dokazno breme – Obseg – Preizkus, ki ga opravi Komisija
(člen 81(3) ES)
14. Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Prepoved – Izjema – Pogoji – Kompleksna gospodarska ocena – Prosta presoja Komisije – Sodni nadzor – Meje
(člen 81(3) ES)
15. Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Prepoved – Izjema – Pogoji – Izboljšanje proizvodnje ali distribucije proizvodov ali prispevek k tehničnemu ali gospodarskemu napredku – Občutne objektivne prednosti, ki se lahko izravnajo s pomanjkljivostmi, ki za konkurenco lahko izhajajo iz sporazuma – Preizkus, ki ga opravi Komisija
(člen 81(3) ES)
16. Ničnostna tožba – Tožba zoper odločbo Komisije o zahtevi za odobritev izjeme, izdano na podlagi Uredbe št. 17 – Sodba, s katero se ugotovi ničnost – Učinki
(člen 233 ES, prvi odstavek; uredbi Sveta št. 17 in št. 1/2003)
1. V členu 253 ES je določeno zlasti, da morajo biti odločbe Komisije obrazložene.
Da je mogoče odločbo Komisije šteti za zadostno obrazloženo, mora ta jasno podati sklepanje njenega izdajatelja, in sicer v taki meri, da se zainteresiranim strankam omogoči, da spoznajo pravni temelj, sodniku pa, da preuči utemeljenost. Vendar pa ni potrebno, da natančneje določi vse upoštevne pravne in dejanske okoliščine, saj se vprašanje, ali izpolnjuje zahteve člena 253 ES, presoja ob upoštevanju tako njenega besedila kot njenega pravnega in dejanskega okvira.
Komisija mora sicer obrazložiti svoje odločbe, vendar pri tem nima splošne obveznosti sklicevati se na posebno sodno odločbo v odločbah, ki jih sprejme.
(Glej točke od 49 do 51.)
2. Pregled obstoja in razsežnosti obrazložitve odločbe Komisije spada v okvir pregleda bistvenih kršitev postopka in torej formalne zakonitosti te odločbe. Razlikovati ga je treba od pregleda utemeljenosti razlogov te odločbe, ki se nanaša na utemeljenost odločbe in torej na njeno vsebinsko zakonitost.
(Glej točko 54.)
3. Kadar sodišče Skupnosti odloča o zahtevi za razglasitev ničnosti odločbe Komisije, ob uporabi člena 81(1) ES, v skladu s členom 230 ES opravi nadzor zakonitosti te odločbe.
Glede na to sodnik opravi celosten nadzor pregleda, ki ga je opravila Komisija, razen če ta pregled obsega celovito ekonomsko presojo, v tem primeru se nadzor omeji na preverjanje neobstoja zlorabe pooblastil, spoštovanja pravil postopka in obrazložitve in materialne resničnosti dejstev ter neobstoj očitne napake pri presoji teh dejstev.
(Glej točki 57 in 145.)
4. Sodnik, ki odloča o tožbi na razglasitev ničnosti odločbe, izdane ob uporabi člena 81 ES, opravlja nadzor izključno glede na okoliščine dejanskega in pravnega stanja, ki obstajajo ob sprejetju izpodbijane odločbe, pri čemer ni prizadeta možnost strank pri izvrševanju njihovih pravic obrambe, da jih pozneje dopolnijo z dokazi, vendar je z njimi mogoče izpodbijati to odločbo oziroma jo braniti.
(Glej točki 58 in 245.)
5. Člen 81(1) ES se uporablja samo za protikonkurenčna delovanja, ki jih podjetja izvajajo na lastno pobudo.
Če je za presojo uporabe te določbe nujno, da se predhodno ocenijo možne posledice državne določbe, je treba določiti, ali ta dopušča možnost, da bi bila lahko s samostojnim delovanjem podjetij ovirana, omejena ali izkrivljena konkurenca.
Če se pri tej oceni izkaže, da sporni predpisi nalagajo protikonkurenčno delovanje podjetjem oziroma izključujejo vsako možnost protikonkurenčnega delovanja z njihove strani, se člen 81(1) ES ne uporabi.
Če pa se izkaže, nasprotno, da ti predpisi dopuščajo možnost, da bi bila lahko s samostojnim delovanjem podjetij ovirana, omejena ali izkrivljena konkurenca, se člen 81(1) ES uporabi.
Sodišče Skupnosti je omejeno uporabilo možnost izključitve danega delovanja s področja uporabe te določbe zaradi državnih predpisov.
(Glej točke od 66 do 70.)
6. Člen 81(1) ES se uporablja samo za dvostranska oziroma za večstranska delovanja podjetij, ki lahko pomenijo sporazume, usklajena ravnanja ali sklepe podjetniških združenj.
Za sporazum zadostuje, da vsaj dve podjetji izrazita skupno voljo, da bosta na trgu delovali na določen način.
Če je posledično nujno, da se v odločbah, v katerih Komisija uporabi člen 81(1) ES, dokaže obstoj skupne volje delovati na trgu na določen način, se kljub temu ne zahteva, da se v njih ugotovi skupna volja, slediti protikonkurenčnemu cilju.
(Glej točke od 75 do 77.)
7. Dejansko mora Komisija priskrbeti dokaze za domnevne kršitve, tako da v svojih odločbah o uporabi konkurenčnih pravil poda natančne in skladne dokaze, ki prepričljivo kažejo na obstoj okoliščin, na katerih temeljijo te kršitve.
Te okoliščine bi lahko pomenile neposredne dokaze, na primer v obliki pisnega stališča, ali – če teh ni – posredne dokaze, ki se kažejo kot delovanje.
Če je Komisija priskrbela dokaz o obstoju sporazuma, mora pri tem sporazumu udeleženo podjetje, ki oporeka temu, da je storilo kršitev, priskrbeti dokaz, da se je od sporazuma odmaknilo, dokaz, ki priča o jasni volji, s katero so bila seznanjena druga udeležena podjetja, da se želi odmakniti od tega sporazuma.
(Glej točke 82, 83 in 86.)
8. Sektor zdravil, katerega stroške prevzema nacionalni sistem zdravstvenega zavarovanja v veliko državah članicah, je zaznamovan s predpisi, nadzor tega pa je veliko bolj zapleten od preprostega nadzora nad gospodarsko dejavnostjo, zlasti na področju cen. Sočasni obstoj različnih državnih predpisov bi lahko izkrivljal konkurenco. Poleg tega stremi k potrditvi določene zaprtosti nacionalnih trgov glede tega.
Vendar če je sektor, v katerem je sklenjen sporazum, urejen s predpisi, ki izključujejo možnost, da bi lahko tak sporazum oviral, izkrivljal ali omejeval konkurenco, se člen 81(1) ES ne uporabi.
V tem primeru obstaja konkurenca med proizvajalci zdravil, ki se v glavnem nanaša na parametre drugih cen, zlasti inovativnosti.
Poleg tega lahko obstaja konkureneca med proizvajalcem in njegovimi distributerji ali med vzporednimi trgovci in nacionalnimi distributerji, ki nastane prav zaradi večjih odmikov pri cenah, h katerim prispevajo zadevni državni predpisi, in ki je – če so zdravila zaščitena s patentom, ki njegovemu imetniku podeljuje začasni monopol do izteka roka tega patenta – edina oblika konkurence, ki jo je mogoče predvidevati v zvezi s cenami.
(Glej točke od 104 do 107.)
9. Konkurenca, na katero se nanašata člena 3(1)(g) ES in 81 ES, se šteje za učinkovito konkurenco, ki je ravno tolikšna, da se z njo doseže cilj pogodbe. Njena moč je lahko različna glede na naravo zadevnega proizvoda in zgradbo zadevnega trga. Poleg tega ti parametri nimajo nujno enakega pomena, cenovna konkurenca ne pomeni edine učinkovite oblike konkurence, niti takšne, ki ji je treba v vseh okoliščinah dajati absolutno prednost.
Posledično, opredelitev, da sporazum omejuje konkurenco v smislu člena 81(1) ES, mora upoštevati dejanski okvir in torej pravni in gospodarski okvir sporazuma, ki mu je pripisana ta omejitev. Ta obveznost se nalaga zaradi razumevanja tako cilja kot posledice.
Če sam pregled določb sporazuma, ki je bil opravljen v njunem pravnem in gospodarskem okviru, kaže na obstoj poslabšanja konkurence, je mogoče domnevati, da je cilj tega sporazuma preprečevanje, omejevanje ali izkrivljanje konkurence v tolikšni meri, da ni treba preučiti njegovih posledic.
V nasprotnem primeru je treba preučiti posledico tega sporazuma in zadostno dokazati, da lahko dejansko in potencialno preprečuje, omejuje ali izkrivlja konkurenco.
(Glej točke od 109 do 112.)
10. Sporazume, s katerimi se želi dokončno prepovedati vzporedno trgovino, je treba načeloma obravnavati, kot da je njihov cilj preprečevanje konkurence, medtem ko je treba za sporazume, katerih cilj je oviranje vzporedne trgovine, šteti, da imajo za cilj omejevanje konkurence.
Vendar zgolj dejstvo, da je cilj sporazuma omejevanje vzporedne trgovine, ne zadošča za sklep, da gre za kršitev člena 81(1) ES. Dejansko je cilj te določbe preprečiti, da bi podjetja z omejevanjem konkurence med seboj ali z drugimi zmanjšala blagor končnih potrošnikov zadevnih proizvodov.
Zato uporaba člena 81(1) ES za primer, kot je ta, ni odvisna samo od tega, da je cilj sporazuma omejevanje vzporedne trgovine z zdravili ali da se z njim želi razdeliti skupni trg, ki sta okoliščini, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da zadeva trgovino, vendar se ob tem zahteva analiza, zato da se ugotovi, ali je njegov cilj oziroma posledica preprečevanje, omejevanje ali izkrivljanje konkurence na zadevnem trgu v škodo končnega potrošnika. To analizo, ki jo je mogoče skrajšati, kadar določbe sporazuma same zase kažejo na poslabšanje konkurence, pa je zato v nasprotnem primeru treba dopolniti, če tako zahtevajo okoliščine danega primera.
Če je ugotovljeno, da je vzporedna trgovina deležna ugodnosti določene zaščite, te ugodnosti nima sama kot taka, ampak toliko, kolikor na eni strani daje prednost razvijanju trgovine in na drugi strani krepi konkurenco, kar pomeni, po drugem vidiku, toliko, kolikor končnim potrošnikom priskrbi ugodnosti učinkovite konkurence glede na dobavo in ceno. To so resne posledice, ki jih ima oziroma jih lahko ima omejevanje vzporedne trgovine na prvi ali drugi parameter konkurence, kot je količina, v kateri se proizvod dobavlja, ali cena, po kateri se prodaja, ki se uporabita kot dokaz takega omejevanja konkurence.
Zato, če je dognano, da je treba sporazum, s katerim se želi omejiti vzporedna trgovina, v načelu obravnavati, kot da ima za cilj omejevanje konkurence, je mogoče domnevati, da končnim potrošnikom takšne ugodnosti odvzema.
Vendar ni mogoče domnevati, da sporazumi, katerih cilj je omejevanje vzporednega uvoza zdravil, končnega potrošnika prikrajšajo za ugodnosti, povezane s takšnim uvozom. Maloprodajne cene zdravil namreč nadzirajo države članice, ki jih določajo neposredno ali posredno na ravni, za katero presodijo, da bi bila najprimernejša, in se v različnih državah članicah oblikujejo na različnih ravneh, tako da ni mogoče domnevati, da ima vzporedna trgovina posledice za maloprodajne cene, ki se uporabljajo pri končnih potrošnikih zdravil, katerih stroške prevzemajo nacionalni sistemi zdravstvenega zavarovanja, in imajo potrošniki zato precejšnjo ugodnost, ki je podobna tisti, ki bi jo imeli, če bi bile te cene oblikovane na podlagi ponudbe in povpraševanja.
(Glej točke od 115 do 122, 133, 134 in 140.)
11. Če se za neki proizvod, v tem primeru zdravila, katerih stroške prevzemajo nacionalni sistemi zdravstvenega zavarovanja, ugotovi, da ima vsaka od držav članic zaradi različnih predpisov o ceni in povračilu za zadevna zdravila ločen trg, uporaba različnih cen v odvisnosti od države članice, v kateri se zdravila preprodajo in prevzamejo stroški zanje, ne zadostuje za opredelitev diskriminacije v smislu člena 81(1) ES.
(Glej točki 178 in 179.)
12. V okviru člena 81(1) ES se načelo subsidiarnosti uresniči tako, da je tu določena prepoved omejena na sporazume med podjetji, sklepe podjetniških združenj in usklajena ravnanja, ki lahko prizadenejo trgovino med državami članicami. Torej, če celota objektivnih okoliščin pravnega ali dejanskega stanja omogoča, da se z zadostno stopnjo verjetnosti predvideva, da lahko delovanja neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno prizadenejo trgovino med državami članicami, je treba izhajati iz tega, da bi lahko prizadela trgovino med državami članicami, tako da je ravnanje Skupnosti zaradi razsežnosti in učinkov njenih ukrepov primerno.
Če je tako ukrepanje v obliki odločbe Komisije, je ta v skladu z načelom subsidiarnosti, kadar se zadostno dokaže, da bi lahko bila trgovina med državami članicami prizadeta s sporazumom med podjetji, s sklepom podjetniškega združenja ali z usklajenim ravnanjem, za katere opravlja pregled zakonitosti.
(Glej točki 201 in 202.)
13. Za sporazume, katerih posledica oziroma cilj je omejevanje konkurence, je mogoče odobriti izjemo na podlagi člena 81(3) ES.
Uporaba te določbe je odvisna od nujnega in zadostnega izpolnjevanja določenih pogojev. Prvič, zadevni sporazum mora prispevati k izboljšanju proizvodnje oziroma k distribuciji zadevnih proizvodov ali k pospeševanju tehničnega oziroma gospodarskega napredka, drugič, določen del dobička, ki izhaja iz tega, mora biti pridržan potrošnikom, tretjič, udeleženim podjetjem ne sme nalagati nepotrebnih omejitev in, četrtič, udeleženim podjetjem ne sme dajati možnosti za izključitev znatnega dela zadevnih proizvodov od konkurence.
Zato mora gospodarski subjekt, ki se sklicuje na člen 81(3) ES, s prepričljivimi trditvami in dokazi dokazati, da so vsi ti pogoji izpolnjeni.
Komisija mora te trditve in dokaze primerno preučiti, kar pomeni ugotoviti, ali so s tem izpolnjeni pogoji za uporabo člena 81(3) ES. V določenih primerih lahko te trditve in dokazi zavezujejo k obrazložitvi oziroma utemeljitvi, zaradi česar je mogoče skleniti, da je izpolnjeno dokazno breme, ki ga nosi oseba, ki se sklicuje na člen 81(3) ES. Kot je Komisija priznala v pisnih stališčih, bi morala v podobnem primeru zavrniti te trditve in dokaze.
(Glej točke od 233 do 236.)
14. Sodišče, ki odloča o zahtevi za razglasitev ničnosti odločbe o uporabi člena 81(3) ES, izvede nadzor, ker gre za presojo celovite gospodarske danosti, ki je v materialnem pogledu omejena na preizkus, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ni bilo očitno napačno presojeno ter ali je bilo pravilno pravno kvalificirano.
Preveriti mora ne samo materialno resničnost, zanesljivost in skladnost navedenih dokazov, ampak tudi to, ali pomenijo vse upoštevne podatke, ki jih je mogoče upoštevati pri presoji zapletenega položaja, in ali ti podpirajo ugotovitve.
Nasprotno, ni pristojno, da bi nadomestilo ekonomsko presojo izdajatelja odločbe s svojo ekonomsko presojo, za katero je bila vložena zahteva za nadzor zakonitosti.
Komisija ima široko pooblastilo za odločanje, na katerem se izvaja le omejen sodni nadzor, pri poslih, kjer je bilo preverjeno, da je izpolnjen eden od pogojev iz člena 81(3) ES, od česar je odvisna izjema, da pretehta med pričakovanimi ugodnostmi zaradi vzpostavitve sporazuma in med slabostmi, ki jih prinaša končnemu potrošniku zaradi vpliva na konkurenco, tako da prevzame obliko tehtanja glede na splošni interes, ki se presoja na ravni Skupnosti.
(Glej točke od 241 do 244.)
15. Da bi bila mogoča izjema za sporazum na podlagi člena 81(3) ES, mora ta prispevati k izboljšanju proizvodnje ali distribucije proizvodov oziroma k pospeševanju tehničnega ali gospodarskega napredka. Takega prispevka ni mogoče priznati vsem ugodnostim, ki jih imajo podjetja pri svojih dejavnostih, ki prispevajo k temu sporazumu, ampak znatnim objektivnim ugodnostim, s katerimi je mogoče upravičiti slabosti, ki izhajajo za konkurenco.
Komisija torej najprej pregleda, ali trditve o dejanskem stanju in dokazi, ki so ji predloženi, prepričljivo dokazujejo, da zadevni sporazum omogoča vse znatne objektivne ugodnosti, pri čemer se razume, da te lahko nastanejo ne le na zadevnem trgu, ampak tudi na drugih trgih, in da ni potrebno, da izhajajo neposredno iz sporazuma.
Ta korak lahko vsebuje znanstveno analizo, pri čemer je treba v tem primeru preučiti, ali se zdi, glede na trditve o dejanskem stanju in glede na predložene dokaze, verjetneje, da mora zadevni sporazum omogočiti znatne objektivne ugodnosti oziroma da v tem primeru ni tako.
V tem primeru mora Komisija, drugič, presoditi, ali so te znatne objektivne prednosti takšne, da je z njimi mogoče izravnati slabosti za konkurenco v okviru preizkusa, opravljenega ob upoštevanju člena 81(1) ES.
Ko mora Komisija ugotoviti, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 81(3) ES v pravnem in gospodarskem okviru, kot je ta, ki je značilen za farmacevtski sektor, v katerem konkurenco izkrivljajo državni predpisi, mora s posebno pozornostjo pregledati trditve in dokaze, ki ji jih predloži gospodarski subjekt, ki se sklicuje na člen 81(3) ES.
(Glej točke od 247 do 250, 276, 280, 298 in 301.)
16. V skladu s členom 233 , prvi odstavek, ES mora Komisija sprejeti vse ukrepe za izvršitev sodbe, s katero se ugotovi ničnost odločbe, s katero se odloči o zahtevi za izjemo, podani v skladu z Uredbo št. 17.
Tudi če postopek obveščanja, določen z Uredbo št. 17, ne obstaja več v okviru Uredbe št. 1/2003 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe, mora odločiti o zahtevi za izjemo, pri čemer mora ravnati glede na datum vložitve, če zahtevo še vedno obravnava.
(Glej točki 319 in 320.)