Υπόθεση T-301/01
Alitalia – Linee aeree italiane SpA
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
«Κρατικές ενισχύσεις – Aνακεφαλαιοποίηση της Alitalia από τις ιταλικές αρχές – Απόφαση κηρύσσουσα την ενίσχυση συμβατή με την κοινή αγορά – Απόφαση ληφθείσα κατόπιν της εκδόσεως αποφάσεως του Πρωτοδικείου περί ακυρώσεως προγενέστερης αποφάσεως – Παραδεκτό – Παράβαση του άρθρου 233 EΚ– Παράβαση των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ – Όροι εγκρίσεως – Υποχρέωση αιτιολογήσεως»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Έννομο συμφέρον
(Άρθρο 230, εδ. 4, ΕΚ)
2. Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Έκταση
(Άρθρο 253 ΕΚ)
3. Προσφυγή ακυρώσεως – Ακυρωτική απόφαση – Έκταση – Έκδοση νέας πράξεως βάσει των προγενέστερων ισχυουσών προπαρασκευαστικών πράξεων – Επιτρέπεται
(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρα 7 §§ 2 και 3)
4. Προσφυγή ακυρώσεως – Ακυρωτική απόφαση – Αποτελέσματα – Λήψη μέτρων εκτελέσεως – Εύλογη προθεσμία
(Άρθρο 233 ΕΚ)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Διοικητική διαδικασία – Δικαίωμα των ενδιαφερομένων να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους
(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου)
6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
7. Προσφυγή ακυρώσεως – Λόγοι ακυρώσεως – Πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως – Σφάλμα χωρίς καθοριστική επίδραση στο αποτέλεσμα – Αλυσιτελής λόγος
8. Προσφυγή ακυρώσεως – Λόγοι ακυρώσεως – Λόγοι δυνάμενοι να προβληθούν κατά αποφάσεως της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων
(Άρθρο 230, εδ. 4, ΕΚ)
9. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Εξουσία εκτιμήσεως της Επιτροπής – Κριτήρια εκτιμήσεως – Αποτέλεσμα των κατευθυντηρίων γραμμών της Επιτροπής
(Άρθρο 87 § 3 ΕΚ· ανακοίνωση 94/C 350/07 της Επιτροπής)
10. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις που μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με την κοινή αγορά – Εξέταση των μέτρων αναδιαρθρώσεως που σχεδιάζει επιχείρηση λαμβάνουσα ενίσχυση
(Άρθρο 87 § 3 ΕΚ)
1. Για να μπορέσει ο προσφεύγων να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως κατά αποφάσεως, πρέπει να αντλεί διαρκώς προσωπικό συμφέρον από την ακύρωση της αποφάσεως αυτής. Η προϋπόθεση αυτή πληρούται στην περίπτωση επιχειρήσεως η οποία, μολονότι έλαβε εξ ολοκλήρου κρατική ενίσχυση για αναδιάρθρωση, ζητεί την ακύρωση της αποφάσεως της Επιτροπής με την οποία διαπιστώθηκε η συμβατότητα της ενισχύσεως αυτής με την κοινή αγορά και η οποία λειτουργεί ως νομική βάση για μεταγενέστερη απόφαση της Επιτροπής εγκρίνουσας την καταβολή της τελευταίας δόσεως της ενισχύσεως. Συνεπώς, αν το Πρωτοδικείο ακύρωνε την προσβαλλόμενη απόφαση στο μέτρο που χαρακτηρίζει το επίμαχο μέτρο ως κρατική ενίσχυση, η ακύρωση αυτή θα είχε έννομες συνέπειες στη μεταγενέστερη απόφαση, η οποία θα στερούνταν νομικής βάσεως.
(βλ. σκέψεις 37, 40-42)
2. Η απάντηση στο ερώτημα αν μια κοινοτική πράξη πληροί την υποχρέωση αιτιολογήσεως που προβλέπει το άρθρο 253 ΕΚ εξαρτάται από τη φύση της οικείας πράξεως και από το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκε. Πράγματι, οσάκις ο ενδιαφερόμενος έχει μετάσχει ενεργά στη διαδικασία εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως και, συνεπώς, γνωρίζει τους λόγους για τους οποίους η διοίκηση έκρινε ότι δεν μπορεί να δεχθεί το αίτημά του, η έκταση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως αποτελεί συνάρτηση του γενικότερου πλαισίου που δημιουργεί η συνεργασία αυτή. Στην περίπτωση αυτή, οι απαιτήσεις της νομολογίας στο συγκεκριμένο ζήτημα είναι πολύ μειωμένες.
Στην περίπτωση κατά την οποία η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε κατόπιν της εκδόσεως μιας πρώτης αποφάσεως που αποτέλεσε αντικείμενο ακυρωτικής αποφάσεως στην οποία περιγράφεται το ιστορικό της διαφοράς, η διοικητική διαδικασία και το περιεχόμενο της ακυρωθείσας αποφάσεως, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε εντός γνωστού για τον προσφεύγοντα πλαισίου.
(βλ. σκέψεις 57, 69)
3. Η ακύρωση κοινοτικής πράξεως περατώνουσας διοικητική διαδικασία δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη την ακύρωση ολόκληρης της διαδικασίας που προηγήθηκε της εκδόσεως της προσβληθείσας πράξεως, ανεξαρτήτως του αν η αιτιολογία της ακυρωτικής αποφάσεως αφορά ουσιαστικούς ή διαδικαστικούς λόγους.
Οσάκις, παρά τις προπαρασκευαστικές πράξεις που καθιστούν δυνατή την εξαντλητική ανάλυση της συμβατότητας της ενισχύσεως με την κοινή αγορά, η ανάλυση της Επιτροπής αποδεικνύεται ατελής και, ως εκ τούτου, καθιστά την απόφαση παράνομη, η διαδικασία αντικαταστάσεως της αποφάσεως αυτής μπορεί να συνεχιστεί από το σημείο αυτό με νέα ανάλυση των προπαρασκευαστικών πράξεων. Εξάλλου, η δυνατότητα μη επαναλήψεως ολόκληρης της διαδικασίας εκδόσεως μιας πράξεως που αντικαθιστά άλλη δεν εξαρτάται από την προϋπόθεση η τελευταία αυτή πράξη να έχει ακυρωθεί λόγω πλημμελούς διαδικασίας.
Επιπλέον, δεν υφίσταται καμία υποχρέωση δημοσιεύσεως νέας ανακοινώσεως στην Επίσημη Εφημερίδα και εκ νέου κινήσεως της τυπικής διαδικασίας ελέγχου, προκειμένου να πραγματοποιηθεί νέα διαβούλευση με τους χρηματοοικονομικούς επενδυτές και τους εμπειρογνώμονες, καθόσον καμία διάταξη του κανονισμού 659/1999 για την εφαρμογή του άρθρου 88 EΚ δεν προβλέπει την εκ νέου κίνηση της διαδικασίας, οσάκις το αρχικό σχέδιο υπέστη τροποποιήσεις κατά τη διάρκεια της τυπικής διαδικασίας, ενώ οι τροποποιήσεις αυτές προβλέπονται στο άρθρο 7, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού αυτού.
(βλ. σκέψεις 100-101, 103, 142-143)
4. Η υποχρέωση του κοινοτικού οργάνου να εκτελέσει την εκδοθείσα από τον κοινοτικό δικαστή ακυρωτική απόφαση απορρέει από το άρθρο 233 ΕΚ. Η εκτέλεση αυτή απαιτεί τη λήψη ορισμένων διοικητικών μέτρων και δεν μπορεί κατά κανόνα να πραγματοποιηθεί αμέσως. Το κοινοτικό όργανο διαθέτει εύλογο χρόνο για να συμμορφωθεί προς δικαστική απόφαση ακυρώνουσα απόφασή του. Το αν ο χρόνος ήταν ή όχι εύλογος εξαρτάται από τη φύση των μέτρων που έπρεπε να ληφθούν καθώς και από άλλες συντρέχουσες περιστάσεις.
Η προθεσμία επτά μηνών μεταξύ της ανακοινώσεως της δικαστικής αποφάσεως που ακυρώνει την απόφαση της Επιτροπής η οποία χαρακτηρίζει ένα κοινοποιηθέν σχέδιο ενισχύσεως συμβατό υπό προϋποθέσεις με την κοινή αγορά, και της εκδόσεως νέας αποφάσεως εκ μέρους της Επιτροπής δεν μπορεί να θεωρηθεί υπερβολική, στο μέτρο που πρέπει να αντληθούν οι πρακτικές συνέπειες της ακυρωτικής αποφάσεως ιδίως μέσω της νέας εφαρμογής, βάσει των διαθέσιμων στοιχείων, του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς –η οποία προϋποθέτει εμπεριστατωμένη χρηματοοικονομική ανάλυση.
Η λαμβάνουσα την ενίσχυση επιχείρηση δεν μπορεί να συναγάγει παραβίαση της αρχής προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μόνον από το γεγονός ότι δεν ασκήθηκε αναίρεση κατά της ακυρωτικής αποφάσεως, καθόσον η απόφαση αυτή δεν αποκλείει το ενδεχόμενο αναθεωρήσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως και η προθεσμία που διαθέτει η Επιτροπή για να αντλήσει τις πρακτικές συνέπειες της αποφάσεως αυτής υπερβαίνει κατά πολύ τη δίμηνη προθεσμία εντός της οποίας πρέπει να ασκήσει αναίρεση κατά της εν λόγω αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 155-156, 162)
5. Καμία διάταξη του κανονισμού 659/1999 για την εφαρμογή του άρθρου 88 ΕΚ δεν επιβάλει στην Επιτροπή την υποχρέωση να παράσχει εκ νέου σε τρίτους ενδιαφερομένους, των οποίων το δικαίωμα να υποβάλουν παρατηρήσεις εξασφαλίσθηκε με την ανακοίνωση στην Επίσημη Εφημερίδα της αποφάσεώς της να κινήσει τυπική διαδικασία ελέγχου και οι οποίοι μετείχαν ενεργά στην εξέταση της επίδικης ενισχύσεως που οδήγησε στην έκδοση μιας πρώτης αποφάσεως ακυρωθείσας στη συνέχεια και αντικατασταθείσας με δεύτερη, λαμβανομένου υπόψη ότι η δυνατότητα αυτή των ενδιαφερομένων στο πλαίσιο της εξετάσεως είχε ως αποτέλεσμα την έκδοση της δεύτερης αποφάσεως και ότι η Επιτροπή όφειλε να στηρίξει τη νέα ανάλυσή της αποκλειστικώς σε πληροφορίες επί των οποίων οι τρίτοι είχαν ήδη τοποθετηθεί, οπότε δεν υπήρχε λόγος να διαβουλευθεί εκ νέου μαζί τους.
(βλ. σκέψη 174)
6. Η εκ μέρους της Επιτροπής εξέταση του ζητήματος αν μια επένδυση πληροί το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή συνεπάγεται περίπλοκη οικονομική εκτίμηση. Όταν η Επιτροπή εκδίδει πράξη συνεπαγόμενη τόσο περίπλοκη οικονομική εκτίμηση, απολαύει ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως και ο δικαστικός έλεγχος της εν λόγω πράξεως, έστω και αν είναι καταρχήν πλήρης όσον αφορά το κατά πόσον ένα μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, περιορίζεται στον έλεγχο του αν τηρήθηκαν οι κανόνες διαδικασίας και αιτιολογήσεως, αν υφίσταντο τα πραγματικά περιστατικά που ελήφθησαν υπόψη για την αμφισβητούμενη επιλογή, αν υφίσταται πρόδηλη πλάνη κατά την εκτίμηση των περιστατικών αυτών ή κατάχρηση εξουσίας. Ειδικότερα, δεν απόκειται στο Πρωτοδικείο να υποκαταστήσει τον εκδότη της αποφάσεως στην οικονομική του εκτίμηση.
(βλ. σκέψη 185)
7. Στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως, η επίκληση πρόδηλου σφάλματος εκτιμήσεως δεν ασκεί επιρροή και, επομένως, δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, αν, υπό τις ιδιαίτερες περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, δεν μπόρεσε να επηρεάσει καθοριστικά το αποτέλεσμα.
(βλ. σκέψη 307)
8. Στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως ασκηθείσας από δικαιούχο κρατικής ενίσχυσης επιχείρηση κατά της αποφάσεως που διαπιστώνει τη συμβατότητα της ενισχύσεως με την κοινή αγορά, υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως ορισμένων προϋποθέσεων, ο λόγος ακυρώσεως που βάλλει κατά των όρων από τους οποίους εξαρτάται η συμβατότητα της επίμαχης ενισχύσεως με την κοινή αγορά δεν μπορεί να κηρυχθεί απαράδεκτος με την αιτιολογία ότι οι όροι αυτοί δεν μπορούν να καταλογισθούν στην Επιτροπή, η οποία διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα όσον αφορά τη διαπίστωση ενδεχόμενης ασυμβατότητας μιας ενισχύσεως με την κοινή αγορά.
Δεν μπορεί να αποκλεισθεί η δυνατότητα της δικαιούχου της ενισχύσεως επιχειρήσεως να βάλει, ενώπιον του κοινοτικού δικαστή, κατά των όρων από τους οποίους εξαρτάται μια βλαπτική προς εκείνη απόφαση, στην περίπτωση κατά την οποία οι όροι αυτοί αποτέλεσαν αντικείμενο διαπραγματεύσεων μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών, καθώς και δεσμεύσεων εκ μέρους των εν λόγω αρχών.
(βλ. σκέψεις 380-381, 383)
9. Η Επιτροπή μπορεί να δεσμεύεται με τη θέσπιση πράξεων προσανατολισμού για την άσκηση της διακριτικής ευχέρειάς της, όπως είναι οι κατευθυντήριες γραμμές, στον βαθμό που περιέχουν ενδεικτικούς κανόνες επί της πορείας που πρέπει να ακολουθήσει το θεσμικό όργανο και δεν αποκλίνουν από τις διατάξεις της Συνθήκης. Η ανακοίνωση για την πολιτική αεροπορία επιτάσσει οι ενισχύσεις για αναδιάρθρωση να εντάσσονται σε πλαίσιο που αποσκοπεί στην εξυγίανση της αεροπορικής εταιρίας κατά τρόπο τέτοιο που να μπορεί η εταιρία αυτή, εντός εύλογης προθεσμίας, να καταστεί εκ νέου βιώσιμη. Σύμφωνα με τα σημεία 38 1) και 2), καθώς και 41 της ανακοινώσεως αυτής, η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει ενισχύσεις για αναδιάρθρωση μόνο σε όλως εξαιρετικές περιπτώσεις και υπό ιδιαιτέρως αυστηρούς όρους. Εντεύθεν προκύπτει ότι, στο πλαίσιο αποφάσεως εκδιδόμενης δυνάμει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ, η Επιτροπή μπορεί να επιβάλει οποιονδήποτε όρο θεωρεί αναγκαίο για την εξασφάλιση της βιωσιμότητας της επιχειρήσεως που λαμβάνει την ενίσχυση, κατόπιν της αναδιαρθρώσεώς της. Αντιθέτως, καμία από τις διατάξεις αυτές δεν επιτάσσει όλοι οι επιβαλλόμενοι στο πλαίσιο αυτό όροι να είναι αναγκαίοι για την εξασφάλιση της βιωσιμότητας της επιχειρήσεως. Από την ανακοίνωση για την πολιτική αεροπορία προκύπτει, απεναντίας, ότι η Επιτροπή οφείλει επίσης να καταβάλει προσπάθεια για τον περιορισμό, στο μέτρο του δυνατού, των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και να μεριμνά ώστε η κυβέρνηση να απέχει από την ανάμειξή της στη διαχείριση της εταιρίας για λόγους άλλους από τους απορρέοντες από τα ιδιοκτησιακά της δικαιώματα και η ενίσχυση να χρησιμοποιείται αποκλειστικώς για τους σκοπούς του προγράμματος αναδιαρθρώσεως, χωρίς να είναι δυσανάλογη σε σχέση με τις ανάγκες.
(βλ. σκέψεις 405-408)
10. Στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, μολονότι δεν μπορεί να αποκλεισθεί η δυνατότητα της Επιτροπής να συγκρίνει τα μέτρα αναδιαρθρώσεως που σχεδιάζει η δικαιούχος της ενισχύσεως επιχείρηση με τα ληφθέντα από άλλες αεροπορικές εταιρίες του ίδιου οικονομικού τομέα μέτρα, εντούτοις η αναδιάρθρωση μιας επιχειρήσεως πρέπει να επικεντρώνεται στα εγγενή της προβλήματα, ενώ οι εμπειρίες άλλων επιχειρήσεων, σε διαφορετικά οικονομικά και πολιτικά πλαίσια και σε άλλες περιόδους, μπορεί να μην ασκούν επιρροή.
(βλ. σκέψη 478)