Language of document : ECLI:EU:T:2008:262

Zaak T‑301/01

Alitalia – Linee aeree italiane SpA

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun – Herkapitalisatie van Alitalia door Italiaanse overheid – Beschikking waarbij steun verenigbaar is verklaard met gemeenschappelijke markt – Beschikking naar aanleiding van arrest van Gerecht houdende nietigverklaring van eerdere beschikking – Ontvankelijkheid – Schending van artikel 233 EG – Schending van artikelen 87 EG en 88 EG – Voorwaarden waaronder steun is toegestaan – Motiveringsplicht”

Samenvatting van het arrest

1.      Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang

(Art. 230, vierde alinea, EG)

2.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang

(Art. 253 EG)

3.      Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Strekking – Vaststelling van nieuwe handeling op grond van geldige eerdere voorbereidende handelingen – Toelaatbaarheid

(Art. 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, artikel 7, leden 2 en 3)

4.      Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Gevolgen – Vaststelling van maatregelen ter uitvoering – Redelijke termijn

(Art. 233 EG)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Recht van belanghebbenden om opmerkingen in te dienen

(Art. 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Criterium van particuliere investeerder

(Art. 87, lid 1, EG)

7.      Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Kennelijk onjuiste beoordeling – Onjuistheid zonder beslissende invloed op resultaat – Falend middel

8.      Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Middelen die kunnen worden aangevoerd tegen beschikking van Commissie inzake staatssteun

(Art. 230, vierde alinea, EG)

9.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingsvrijheid van Commissie – Beoordelingscriteria – Invloed van richtsnoeren van Commissie

(Art. 87, lid 3, EG; mededeling 94/C 350/07 van de Commissie)

10.    Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd – Onderzoek van herstructureringsmaatregelen die steunontvangende onderneming voor ogen heeft

(Art. 87, lid 3, EG)

1.      Wil een verzoeker een beroep tot nietigverklaring van een beschikking kunnen voortzetten, moet hij nog steeds een persoonlijk belang hebben bij de nietigverklaring ervan. Dit is het geval bij een onderneming die, hoewel zij het integrale bedrag van steun voor herstructurering heeft ontvangen, nog steeds de nietigverklaring nastreeft van de beschikking van de Commissie houdende vaststelling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt, aangezien deze beschikking de rechtsgrondslag vormt van een latere beschikking van de Commissie waarbij de storting van de laatste tranche van de steun wordt goedgekeurd. Mocht het Gerecht de bestreden beschikking nietig verklaren voor zover de betrokken maatregel daarin is aangemerkt als staatssteun, dan zou dit immers rechtsgevolgen hebben voor de latere beschikking, omdat in dat geval de rechtsgrondslag daaraan zou komen te ontvallen.

(cf. punten 37, 40-42)

2.      Het antwoord op de vraag of een gemeenschapshandeling aan de motiveringsplicht van artikel 253 EG voldoet, hangt af van de aard van de betrokken handeling en de omstandigheden waaronder zij is vastgesteld. Wanneer een verzoeker nauw betrokken is geweest bij het ontstaansproces van de bestreden beschikking en dus weet waarom de administratie zijn verzoek niet kon inwilligen, is de omvang van de motiveringsplicht derhalve afhankelijk van de door die betrokkenheid gecreëerde omstandigheden. In een dergelijk geval worden de door de rechtspraak ter zake gestelde eisen sterk afgezwakt.

Wanneer de bestreden beschikking is gegeven na een eerste beschikking die het voorwerp is geweest van een arrest houdende nietigverklaring waarin de feiten, de administratieve procedure en de inhoud van de nietig verklaarde beschikking zijn beschreven, dient in aanmerking te worden genomen dat de bestreden beschikking is vastgesteld in een context die de verzoeker goed kende.

(cf. punten 57, 69)

3.      De nietigverklaring van een gemeenschapshandeling die een uit meerdere fasen bestaande administratieve procedure afsluit, leidt niet noodzakelijkerwijs tot nietigverklaring van de gehele procedure die aan de bestreden handeling is voorafgegaan, ongeacht de gronden, van materiële of formele aard, waarop het arrest houdende nietigverklaring berust.

Wanneer het onderzoek door de Commissie, ondanks het feit dat de instructiehandelingen volstonden voor een grondig onderzoek van de verenigbaarheid van steun, onvolledig blijkt te zijn, hetgeen tot onrechtmatigheid leidt van de beschikking waarbij de steun verenigbaar is verklaard, mag de procedure ter vervanging van deze beschikking worden hervat op dat punt, met een nieuw onderzoek van de instructiehandelingen. De mogelijkheid om de procedure die is voorafgegaan aan de vaststelling van een handeling die ter vervanging van een andere handeling dient, niet geheel opnieuw te voeren, is voorts niet afhankelijk van de voorwaarde dat laatstgenoemde handeling nietig is verklaard wegens procedurefouten.

Bovendien bestaat er geen enkele verplichting om een nieuwe mededeling in het Publicatieblad te publiceren en een nieuwe formele onderzoeksprocedure in te leiden met het oog op een nieuwe raadpleging van de financiële investeerders en de deskundigen, aangezien geen enkele bepaling van verordening nr. 659/1999 inzake de toepassing van artikel 88 EG voorschrijft dat de procedure moet worden heropend wanneer een aanvankelijk project van herstructurering dat formeel wordt onderzocht, een wijziging heeft ondergaan, terwijl artikel 7, leden 2 en 3, van deze verordening juist het oog op dergelijke wijzigingen heeft.

(cf. punten 100‑101, 103, 142-143)

4.      De verplichting van een gemeenschapsinstelling om een door de gemeenschapsrechter gewezen arrest tot nietigverklaring uit te voeren, vloeit voort uit artikel 233 EG. Ter uitvoering van een dergelijk arrest moet een aantal administratieve maatregelen worden genomen, hetgeen in de regel niet terstond mogelijk is. De betrokken instelling beschikt over een redelijke termijn om te voldoen aan een arrest waarbij een van haar beschikkingen nietig wordt verklaard. De vraag of de termijn redelijk was, hangt af van de aard van de maatregelen die moesten worden genomen, alsmede van de toevallige omstandigheden van het concrete geval.

Een termijn van zeven maanden tussen de uitspraak van het arrest houdende nietigverklaring van een beschikking van de Commissie waarbij een aangemeld voornemen van staatsteun onder voorwaarden verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, en de datum waarop de Commissie een nieuwe beschikking heeft gegeven, kan niet als buitensporig lang worden beschouwd, aangezien praktische consequenties aan het arrest houdende nietigverklaring moeten worden verbonden, onder meer door op basis van de beschikbare gegevens het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie opnieuw toe te passen – hetgeen een uitgebreide financiële analyse vergt.

De steunontvangende onderneming kan geen schending van het vertrouwensbeginsel afleiden uit het enkele feit dat de Commissie geen hogere voorziening heeft ingesteld tegen het arrest houdende nietigverklaring. Dit arrest sluit immers niet uit dat de nietig verklaarde beschikking eventueel opnieuw zou worden geredigeerd en de termijn waarover de Commissie beschikt om de nodige praktische consequenties aan dit arrest te verbinden, is langer dan de termijn van twee maanden waarover zij beschikt om hogere voorziening tegen dit arrest in te stellen.

(cf. punten 155‑156, 162)

5.      Geen enkele bepaling van verordening nr. 659/1999 inzake de toepassing van artikel 88 EG schrijft voor dat de Commissie aan derde-belanghebbenden, wiens recht om opmerkingen te maken is verzekerd door de bekendmaking van een mededeling in het Publicatieblad van haar besluit tot opening van de formele onderzoeksprocedure en die nauw betrokken zijn geweest bij het onderzoek van de litigieuze steun dat heeft geleid tot een eerste beschikking – die nietig is verklaard en vervangen door een tweede beschikking –, opnieuw deze mogelijkheid moet bieden in het kader van het onderzoek dat heeft geleid tot deze tweede beschikking, temeer daar de Commissie haar nieuwe analyse uitsluitend kon baseren op de informatie waarover zij beschikte bij de vaststelling van haar eerste beschikking, waarover de derden reeds een standpunt hadden ingenomen, zodat zij niet opnieuw hoefden te worden gehoord.

(cf. punt 174)

6.      De beoordeling door de Commissie van de vraag of een investering aan het criterium van de particuliere investeerder voldoet, impliceert een ingewikkelde economische beoordeling. Bij de vaststelling van een handeling die een dermate ingewikkelde economische beoordeling impliceert, beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid. Hoewel in beginsel volledig wordt getoetst of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt, is de rechterlijke toetsing van deze handeling beperkt tot de vraag, of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt, juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten of van misbruik van bevoegdheid. Het Gerecht is met name niet bevoegd zijn economische beoordeling in de plaats te stellen van die van de auteur van de beschikking.

(cf. punt 185)

7.      In het kader van een beroep tot nietigverklaring is een kennelijke onjuiste beoordeling irrelevant en dus onvoldoende om nietigverklaring van de litigieuze beschikking te rechtvaardigen, wanneer deze in de bijzondere omstandigheden van het concrete geval geen beslissende invloed op het resultaat kan hebben gehad.

(cf. punt 307)

8.      In het kader van een beroep tot nietigverklaring dat een steunontvangende onderneming heeft ingesteld tegen de beschikking waarbij de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar wordt verklaard mits inachtneming van bepaalde voorwaarden, kan het middel dat is gericht tegen de voorwaarden aan de inachtneming waarvan de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt afhankelijk is gesteld, niet niet-ontvankelijk worden geacht op grond dat deze voorwaarden niet aan de Commissie zouden zijn toe te rekenen. De Commissie beschikt over een exclusieve bevoegdheid met betrekking tot de vaststelling van de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt.

Het is niet uitgesloten dat een steunontvangende onderneming voor de gemeenschapsrechter kan opkomen tegen de voorwaarden die zijn verbonden aan een voor haar bezwarende beschikking, wanneer deze voorwaarden tussen de Commissie en de nationale autoriteiten zijn besproken en laatstgenoemde autoriteiten zelfs hebben toegezegd ze te zullen naleven.

(cf. punten 380‑381, 383)

9.      De Commissie kan door middel van handelingen als richtsnoeren zichzelf regels stellen voor de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid, voor zover deze handelingen gedragscriteria bevatten inzake het door haar te volgen beleid en niet afwijken van de normen van het Verdrag. De mededeling voor de luchtvaartsector vereist dat de herstructureringssteun onderdeel is van een programma om de luchtvaartmaatschappij weer gezond te maken, zodat deze binnen een redelijke termijn weer economisch levensvatbaar kan worden. Overeenkomstig punt 38, 1 en 2, en punt 41 van deze mededeling kan de Commissie herstructureringssteun slechts in zeer uitzonderlijke gevallen en onder zeer strenge voorwaarden toestaan. Hieruit volgt dat de Commissie in een uit hoofde van artikel 87, lid 3, sub c, EG gegeven beschikking elke voorwaarde kan opleggen die zij noodzakelijk acht om te verzekeren dat de steunontvangende onderneming na herstructurering weer economisch levensvatbaar zal zijn. Daarentegen vereist geen van deze bepalingen dat alle voorwaarden die in dit kader worden opgelegd, noodzakelijk zijn om de levensvatbaarheid van de onderneming te verzekeren. Integendeel, uit bovengenoemde mededeling volgt dat de Commissie verstoringen van de mededinging zo veel mogelijk dient te beperken en dat zij erop dient toe te zien dat de regering zich niet in het beheer van de maatschappij mengt om redenen die geen verband houden met haar eigendomsrechten en dat de steun uitsluitend wordt gebruikt voor de doeleinden van het herstructureringsprogramma en in verhouding staat tot de behoeften daarvan.

(cf. punten 405‑408)

10.    Op het gebied van staatssteun mag de Commissie de door de steunontvangende onderneming voorgenomen herstructureringsmaatregelen weliswaar vergelijken met die van andere ondernemingen uit dezelfde economische sector, doch dit neemt niet weg dat de herstructurering van een onderneming specifiek op haar intrinsieke problemen moet zijn gericht, zodat het mogelijk is dat de ervaringen die andere ondernemingen in andere perioden en in een andere economische en politieke context hebben opgedaan, niet ter zake dienend zijn.

(cf. punt 478)