FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. TANCHEV
fremsat den 23. november 2017(1)
Sag C-541/16
Europa-Kommissionen
mod
Kongeriget Danmark
»Traktatbrud – vejgodskørsel – forordning (EF) nr. 1072/2009 – artikel 2, stk. 6 – begrebet cabotagekørsel – artikel 8, stk. 2 – højst tre cabotagekørsler inden for syv dage efter den sidste aflæsning for en international transport – en national bestemmelse, som tillader, at en cabotagekørsel har enten flere læssesteder eller flere lossesteder, men ikke begge dele – retskraft af »Spørgsmål & Svar«, som Kommissionen har vedtaget og offentliggjort på sit websted, og som ikke blev sat til afstemning i Vejtransportudvalget«
1. Levering af internationale vejgodstransporttjenester inden for Den Europæiske Union er ikke underlagt nogen kvoter for eller begrænsninger i mængden eller hyppigheden af tjenester (2). I modsætning hertil er cabotagekørsel, som kan defineres som levering af nationale vejgodstransporttjenester, underlagt begrænsninger, når den udføres af ikke-hjemmehørende transportvirksomheder. Mens der ikke gælder nogen kvoter for ikke-hjemmehørende transportvirksomheders levering af cabotagekørselstjenester, er det i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 kun tilladt disse transportvirksomheder at udføre op til tre cabotagekørsler i tilslutning til en international transport fra en anden medlemsstat eller fra et tredjeland. Desuden skal disse tre kørsler udføres inden for syv dage efter aflæsningen for den internationale transport.
2. Artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009, der er kendt som »tre på syv-reglen« (3), er genstand for forskellige fortolkninger på nationalt niveau (4). Der er opstået vanskeligheder navnlig hvad angår optællingen af cabotagekørsler.
3. De nationale bestemmelser, der skal undersøges i den foreliggende sag, er de danske regler, der fastsætter, at en cabotagekørsel kan omfatte enten flere læssesteder eller flere lossesteder, men ikke begge dele.
4. Europa-Kommissionen finder for sin del, at en cabotagekørsel kan omfatte flere læssesteder og flere lossesteder. Den har derfor i henhold til artikel 258, stk. 2, TEUF anlagt sag ved Domstolen med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Danmark ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til forordning nr. 1072/2009 ved at afvise at regne en kørsel med flere læssesteder og flere lossesteder for én cabotagekørsel.
5. Jeg skal fremhæve, at mens cabotagekørsel tegner sig for en meget lille andel af den nationale vejgodskørsel i Danmark (5), og forekomsten af ulovlig cabotagekørsel er lav (6), kan fortolkningen af »tre på syv-reglen« ikke desto mindre være af betydning for denne medlemsstat, idet Danmark synes at være særligt berørt af såkaldt »systematisk cabotagekørsel«, hvor »transportvirksomheder bruger størstedelen af deres tid på at udføre national transport i et andet EU-land«. Dette lader til at skyldes de forholdsvis høje lønninger for chauffører i Danmark (7) og, formodentlig, denne medlemsstats geografi.
I. Retsforskrifter
A. EU-retten
6. Artikel 2 i forordning nr. 1072/2009 bestemmer følgende:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
6. »cabotagekørsel«: national transport for fremmed regning, der udføres i en begrænset periode i en værtsmedlemsstat i overensstemmelse med denne forordning
[…]«
7. Artikel 8 i forordning nr. 1072/2009 fastsætter følgende:
»1. Enhver transportvirksomhed, der udfører godskørsel for fremmed regning, som er indehaver af en [EU-]tilladelse, og hvis fører, såfremt denne er statsborger i et tredjeland, er i besiddelse af en førerattest, har adgang til på de betingelser, der er fastsat i dette kapitel, at udføre cabotagekørsel.
2. Transportvirksomheder, som beskrevet i stk. 1, har adgang til at udføre op til tre cabotagekørsler med samme køretøj eller, hvis der er tale om et sammenkoblet vogntog, med motorkøretøjet heri, i tilslutning til en international transport fra en anden medlemsstat eller fra et tredjeland til værtsmedlemsstaten, efter at de varer, der blev transporteret ved den indgående internationale transport, er leveret. Den sidste aflæsning af en last som led i en cabotagekørsel, før værtsmedlemsstaten forlades, skal finde sted inden for syv dage efter den sidste aflæsning i værtsmedlemsstaten som led i den indgående internationale transport.
Inden for det i første afsnit omhandlede tidsrum kan transportvirksomheder udføre nogle eller alle de cabotagekørsler, der er tilladt i henhold til nævnte afsnit, i en hvilken som helst medlemsstat, idet de dog er begrænset til én cabotagekørsel pr. medlemsstat inden for tre dage efter indrejse i den pågældende medlemsstats område uden last.
[…]«
B. Dansk ret
8. Punkt 3 i »En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel« (8) (herefter »cabotagevejledningen«), som Trafikstyrelsen offentliggjorde på sit websted den 21. maj 2010, fastsætter følgende:
»En cabotagekørsel defineres som en national transport af en forsendelse fra læsning af godset til losning hos den modtager, som står anført i fragtbrevet. En cabotagekørsel kan bestå enten af flere læssesteder eller af flere lossesteder.
[…]«
II. Den administrative procedure
9. Kommissionen anmodede ved skrivelser af 9. september og 2. oktober 2013 Kongeriget Danmark om, inden for rammerne af et EU-pilotprojekt (9), at fremlægge oplysninger om de nationale regler vedrørende cabotagekørsel. Kongeriget Danmark svarede ved skrivelser af 18. november og 12. december 2013.
10. Kommissionen fandt ikke disse besvarelser tilfredsstillende og tilsendte den 11. juli 2014 Kongeriget Danmark en åbningsskrivelse, hvori den navnlig anførte, at denne medlemsstat havde overtrådt artikel 2 og 8 i forordning nr. 1072/2009. Efter Kommissionens opfattelse var cabotagevejledningen, hvorefter en cabotagekørsel kan have enten flere læssesteder eller flere lossesteder, men ikke begge dele, i strid med disse bestemmelser, som ikke fastsatte et højeste antal læsse- eller lossesteder.
11. Ved skrivelse af 9. september 2014 fremsatte Kongeriget Danmark sine bemærkninger til åbningsskrivelsen.
12. Kommissionen tilsendte den 25. september 2015 Kongeriget Danmark en begrundet udtalelse. Kommissionen udtalte heri navnlig, at definitionen af en cabotagekørsel som omfattende enten flere læssesteder eller flere lossesteder var i strid med artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009.
13. Ved skrivelse af 25. november 2015 fremsatte Kongeriget Danmark sine bemærkninger til den begrundede udtalelse.
14. Kommissionen fandt ikke Kongeriget Danmarks argumenter overbevisende og har den 25. oktober 2016 anlagt nærværende sag.
III. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
15. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Danmark ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 6, og artikel 8 i forordning nr. 1072/2009, samt at Kongeriget Danmark tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16. Kongeriget Danmark har nedlagt påstand om frifindelse med den begrundelse, at det ikke har handlet i strid med bestemmelserne i forordning nr. 1072/2009 om cabotagekørsel. Kongeriget Danmark har endvidere nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17. Kommissionen og Kongeriget Danmark har afgivet skriftlige indlæg. Både Kongeriget Danmark og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 11. oktober 2017.
IV. Analyse
A. Parternes argumenter
18. Kommissionen har anført, at Kongeriget Danmark ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 6, og artikel 8 i forordning nr. 1072/2009 ved at tillade, at en cabotagekørsel har enten flere læssesteder eller flere lossesteder, men ikke begge dele.
19. Kommissionen har for det første gjort gældende, at artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 ikke fastsætter et højeste antal læsse- og/eller lossesteder inden for samme cabotagekørsel. En cabotagekørsel kan derfor have et hvilket som helst antal læsse- og/eller lossesteder. Følgelig føjer cabotagevejledningen, hvorefter en cabotagekørsel kan have enten flere læssesteder eller flere lossesteder, men ikke begge dele, en ny betingelse til dem, der er fastsat i forordning nr. 1072/2009. Denne forordning begrænser således antallet af cabotagekørsler, der kan udføres i tilslutning til en international transport. Den begrænser ikke antallet af læsse- og/eller lossesteder for en cabotagekørsel.
20. Kommissionen har for det andet anført, at definitionen af cabotagekørsel er udtømmende reguleret i artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009. Følgelig har medlemsstaterne intet skøn i denne henseende. Der kan kun være én fortolkning af begrebet cabotagekørsel. Denne fortolkning skal findes i et dokument, som Kommissionen har vedtaget i form af spørgsmål og svar (herefter »de omhandlede Spørgsmål & Svar«) (10), og som er offentliggjort på webstedet for Kommissionens Generaldirektorat for Mobilitet og Transport. Dette dokument er bindende for alle medlemsstater. Det er i denne forbindelse irrelevant, at Vejtransportudvalget, som består af repræsentanter for medlemsstaterne, ikke stemte om dette dokument, eftersom ingen afstemning var påkrævet.
21. Kommissionen har for det tredje anerkendt, at Vejtransportudvalget oprindeligt havde været af den opfattelse, at en cabotagekørsel kun kan omfatte »flere læssesteder eller flere leveringer«. Dette standpunkt blev imidlertid truffet på mødet i dette udvalg den 17. november 2009, dvs. før forordning nr. 1072/2009 trådte i kraft. Så snart artikel 8 og 9 i forordning nr. 1072/2009 trådte i kraft den 14. maj 2010 (11), opstod der problemer med hensyn til definitionen af cabotagekørsel. Derfor blev dette emne drøftet igen i Vejtransportudvalget på mødet den 25. oktober 2010. På dette møde nåede medlemsstaternes repræsentanter til enighed. De konkluderede, at en cabotagekørsel kan omfatte »flere læssesteder, flere leveringssteder eller endog flere læsse- og leveringssteder, alt efter omstændighederne«. Denne fortolkning af begrebet cabotagekørsel blev efterfølgende offentliggjort af Kommissionen i form af de ovennævnte Spørgsmål & Svar.
22. For det fjerde er det Kommissionens opfattelse, at det ikke kan gøres gældende, at det at tillade, at en cabotagekørsel har flere læssesteder og flere lossesteder, er i strid med formålet med forordning nr. 1072/2009 og med den omstændighed, at cabotagekørslen er af midlertidig natur. Dette skyldes, at dens midlertidige natur sikres af »tre på syv-reglen«, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009.
23. Kommissionen har for det femte gjort gældende, at den i cabotagevejledningen fastsatte fortolkning af begrebet cabotagekørsel – i modsætning til, hvad Kongeriget Danmark har anført – er i strid med proportionalitetsprincippet. At udelukke ikke-hjemmehørende transportvirksomheder fra at udføre cabotagekørsler med flere læssesteder og flere lossesteder begrænser uretmæssigt disse transportvirksomheders muligheder for at udføre cabotagekørsler. Ved derimod at tillade ikke-hjemmehørende transportvirksomheder at udføre kørsler med flere læssesteder og flere lossesteder undgås tomme ture, og transporteffektiviteten forøges.
24. Kongeriget Danmark har anført, at det ikke har overtrådt artikel 2, stk. 6, og artikel 8 i forordning nr. 1072/2009 ved at tillade, at en cabotagekørsel har enten flere læssesteder eller flere lossesteder, men ikke begge dele.
25. Kongeriget Danmark har anført, at forordning nr. 1072/2009 ikke udtømmende regulerer cabotagekørsler, eftersom bestemmelserne i denne forordning vedrørende cabotagekørsel er uklare. Følgelig kan medlemsstaterne vedtage foranstaltninger for anvendelsen af disse bestemmelser, forudsat at disse foranstaltninger er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
26. Kongeriget Danmark har for det første gjort gældende, at forordning nr. 1072/2009 er uklar i relation til, hvordan en cabotagekørsel skal defineres. Denne forordning præciserer ikke, hvor mange læssesteder og/eller lossesteder en cabotagekørsel kan bestå af. Det kan derfor ikke afgøres, hvornår den grænse på tre kørsler, der er fastsat i denne forordnings artikel 8, stk. 2, er blevet nået. Denne uklarhed dokumenteres yderligere af det forhold, at (i) Kommissionen oprindeligt var af den samme opfattelse som Kongeriget Danmark, og at den først skiftede mening på mødet i Vejtransportudvalget den 25. oktober 2010, at (ii) Kommissionen selv i en rapport fra 2014 anerkendte (12), at definitionen af cabotagekørsel i forordning nr. 1072/2009 var uklar og skulle ændres, og (iii) at medlemsstaterne fortolker dette begreb forskelligt.
27. Kongeriget Danmark har for det andet anført, at cabotagevejledningen er egnet til at opfylde det formål, der forfølges med forordning nr. 1072/2009. Formålet med denne forordning er at forhindre ikke-hjemmehørende transportvirksomheder i at udføre permanent cabotagekørsel i værtsmedlemsstaten. Såfremt en cabotagekørsel kunne bestå af flere læssesteder og flere lossesteder, ville et stort antal ture kunne anses for én cabotagekørsel. Den grænse på tre kørsler, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009, ville blive indholdsløs. Cabotagekørsel ville ikke længere udføres »i en begrænset periode« som krævet efter denne forordnings artikel 2, stk. 6.
28. Kongeriget Danmark har for det tredje gjort gældende, at cabotagevejledningen ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde formålet med forordning nr. 1072/2009. Navnlig kræver denne vejledning ikke, at en cabotagekørsel har ét læssested og ét lossested. Desuden er der ikke efter dansk ret nogen begrænsning af antallet af afsendere og fuldmagtsgivere. Følgelig er cabotagevejledningen i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
B. Bedømmelse
29. Jeg vil først redegøre for, at artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 ikke tager stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en cabotagekørsel kan have flere læssesteder og flere lossesteder. Jeg vil derefter overveje, hvorvidt disse bestemmelser giver medlemsstaterne et skøn med henblik på at vedtage foranstaltninger til deres gennemførelse. Eftersom dette efter min opfattelse er tilfældet, vil jeg dernæst vurdere cabotagevejledningens forholdsmæssighed. Endelig vil jeg behandle spørgsmålet om retskraften af de omhandlede Spørgsmål & Svar, som Kommissionen har offentliggjort på sit websted, og hvori der redegøres for Kommissionens fortolkning af begrebet cabotagekørsel.
1. Det præciseres ikke i artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009, hvorvidt en cabotagekørsel kan have flere læssesteder og flere lossesteder
30. Det skal bemærkes, at der ikke i artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 foretages nogen henvisning til læsse- eller lossesteder. I denne bestemmelse fremhæves blot en cabotagekørsels midlertidige karakter.
31. Der foretages heller ikke nogen henvisning til læsse- eller lossesteder i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009. Denne bestemmelse fastsætter, at der kan udføres op til tre cabotagekørsler inden for syv dage efter en international transport (13). Det er korrekt, at det i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 præciseres, at en cabotagekørsel kan have flere lossesteder. Det fremgår således af denne bestemmelses første afsnit, sidste punktum, at »[d]en sidste aflæsning af en last som led i en cabotagekørsel […] skal finde sted inden for syv dage efter den sidste aflæsning […] som led i den indgående internationale transport« (14). Det præciseres imidlertid ikke i denne forordnings artikel 8, stk. 2, hvorvidt en cabotagekørsel også kan have flere læssesteder. Følgelig angiver denne bestemmelse ikke, hvorvidt en kørsel kan have flere læssesteder og flere lossesteder.
32. Med andre ord forholder artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 sig simpelthen ikke til spørgsmålet om, hvorvidt en cabotagekørsel kan have flere læssesteder og flere lossesteder.
33. Derimod fastslås det klart i cabotagevejledningen, at »[e]n cabotagekørsel kan bestå enten af flere læssesteder eller af flere lossesteder« (15), hvorved kørsler bestående af flere læssesteder og flere lossesteder udelukkes. Ved at vedtage cabotagevejledningen behandlede og afgjorde Kongeriget Danmark klart spørgsmålet.
34. Følgelig skal det afgøres, hvorvidt forordning nr. 1072/2009 gav Kongeriget Danmark et skøn med henblik på at vedtage cabotagevejledningen for at tydeliggøre definitionen af cabotagekørsel og den »tre på syv-regel«, der er fastsat i denne forordnings artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2.
2. Er vedtagelsen af nationale foranstaltninger nødvendig for at gennemføre artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009?
35. Det skal fremhæves, at den EU-retsakt, hvis bestemmelser Kongeriget Danmark angiveligt har overtrådt, er en forordning og ikke et direktiv.
36. I modsætning til direktiver er forordninger i medfør af artikel 288, stk. 2, TEUF bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Følgelig er medlemsstaterne udelukket fra at vedtage nationale foranstaltninger, som gengiver en forordnings tekst (16). De er også udelukket fra at vedtage nationale foranstaltninger med indvirkning på en forordnings anvendelsesområde (17) eller dens bestemmelser.
37. Dette betyder imidlertid ikke, at medlemsstaterne er udelukket fra at vedtage nogen som helst gennemførelsesforanstaltning til forordninger. Dette skyldes, at visse forordningsbestemmelser – for at kunne blive gennemført – kan kræve, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger af medlemsstaterne (18). Det er med andre ord muligt, at forordninger ikke udtømmende regulerer emnet og giver medlemsstaterne et skøn med henblik på at vedtage foranstaltninger til deres gennemførelse (19).
a) Forordninger kan nødvendiggøre, at medlemsstaterne vedtager gennemførelsesforanstaltninger, selv om de ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelsen af sådanne foranstaltninger
38. Det følger af fast retspraksis, at medlemsstaterne kan vedtage bestemmelser til gennemførelse af en forordning, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens EU-retlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser (20).
39. Det er under henvisning til de relevante bestemmelser i den omhandlede forordning, fortolket i lyset af forordningens mål, at det skal afgøres, om disse bestemmelser forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennemførelsesforanstaltninger, og, særligt i sidstnævnte tilfælde, om den pågældende foranstaltning falder inden for rammerne af det skøn, som er tildelt medlemsstaterne (21).
40. I den foreliggende sag henvises der hverken i artikel 2, stk. 6, eller i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 til national ret. Ingen af disse bestemmelser giver udtrykkeligt medlemsstaterne beføjelse til at vedtage gennemførelsesforanstaltninger vedrørende definitionen af begrebet cabotagekørsel eller »tre på syv-reglen«. Det gør heller ikke nogen anden bestemmelse i forordning nr. 1072/2009 (22).
41. Medlemsstaterne kan imidlertid fastsætte gennemførelsesforanstaltninger til forordninger, selv om de ikke udtrykkeligt har beføjelse til at gøre dette (23).
42. F.eks. bestemmes det i artikel 3, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2005 (24), at en betingelse, der skal overholdes ved transport af dyr, er, at »dyrene skal råde over […] en ståhøjde, som er passende i forhold til deres størrelse og den planlagte transport«. Hvad angår vejtransport af svin fastsætter forordning nr. 1/2005 imidlertid ikke talmæssige normer for højden i de indvendige rum, som disse dyr transporteres i. Forordningen bemyndiger heller ikke udtrykkeligt medlemsstaterne til at fastsætte sådanne krav. Ikke desto mindre er det blevet fastslået, at medlemsstaterne kan vedtage gennemførelsesforanstaltninger om fastsættelse af talmæssige normer for den indvendige højde i rum, som svin transporteres i (25).
43. På tilsvarende vis opregnes i artikel 5 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 (26) de sanktioner, der »kan« pålægges i tilfælde af overtrædelse af EU-retlige bestemmelser, som skader EU’s budget (27). Artikel 7 i forordning nr. 2988/95 bestemmer, at disse sanktioner kan pålægges den økonomiske beslutningstager, som har begået en sådan overtrædelse, eller den person, der er ansvarlig for overtrædelsen, eller som skal forhindre, at den finder sted. Forordning nr. 2988/95 præciserer imidlertid ikke, i hvilken situation eller på hvem hver af de i artikel 5 opregnede sanktioner finder anvendelse. Forordningen bemyndiger heller ikke udtrykkeligt medlemsstaterne til at fastsætte bestemmelser i denne henseende (28). Ikke desto mindre er det blevet fastslået, at medlemsstaterne kunne og endog skulle fastsætte bestemmelser på dette område (29).
44. Det skal fremhæves, at det forhold, at en bestemmelse i en forordning er affattet med en generel eller upræcis ordlyd, som anført af Kongeriget Danmark, er en indikation af, at der er behov for nationale gennemførelsesforanstaltninger. Som Domstolen udtalte i Zerbone-dommen, »[kan de nationale myndigheder] i tilfælde af fortolkningsvanskeligheder […] foranlediges til at træffe foranstaltninger til gennemførelse af en [EU]-forordning og ved samme lejlighed afklare de opståede tvivlsspørgsmål« (30). I dommen i sagen Danske Svineproducenter anerkendtes et vist skøn for medlemsstaterne med henblik på at fastsætte talmæssige normer for højden i de indvendige rum ved vejtransport af svin, fordi den gældende forordning ikke »præcist« fastsatte højden for sådanne rum, dvs. at forordningen ikke selv fastsatte talmæssige normer (31). På tilsvarende vis anerkendtes det i SGS Belgium-dommen, at medlemsstaterne er berettigede til at træffe gennemførelsesforanstaltninger om fastsættelse af sanktioner, eftersom de relevante bestemmelser i forordning nr. 2988/95 »kun indehold[t] generelle bestemmelser«, og de »ikke præcist [foreskrev], hvilken af de sanktioner, der [va]r opregnet i artikel 5 […], der sk[ulle] anvendes […], eller hvilken kategori af aktører der [va]r genstand for en sådan sanktion« (32).
b) Artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 nødvendiggør, at medlemsstaterne vedtager gennemførelsesforanstaltninger
45. I den foreliggende sag finder jeg af de nedennævnte grunde, at artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 nødvendiggør vedtagelsen af nationale gennemførelsesforanstaltninger, selv om disse bestemmelser ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelsen af sådanne foranstaltninger.
46. Med henblik på at fastslå, hvorvidt den grænse på tre kørsler, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009, er blevet nået, er det for det første nødvendigt at afgøre, hvorvidt en kørsel bestående af flere læssesteder og flere lossesteder tæller som én cabotagekørsel, som to cabotagekørsler eller flere. Hvis ikke medlemsstaterne foretager denne afklaring, kan grænsen på tre kørsler ikke anvendes.
47. For det andet definerer artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 cabotagekørsel i generelle vendinger ved blot at bestemme, at der herved forstås »national transport«, og at denne udføres »i en begrænset periode«. Som anført i punkt 44 ovenfor, er det forhold, at en bestemmelse er affattet med en upræcis ordlyd, en indikation af, at der er behov for nationale gennemførelsesforanstaltninger.
48. For det tredje er medlemsstaternes forskellige fortolkninger af begrebet cabotagekørsel (33) en indikation af manglen på klarhed og præcision i artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009.
49. Visse medlemsstater, såsom Nederlandene (34) og Sverige (35), er enige med Kommissionen i, at en cabotagekørsel kan have flere læssesteder og flere lossesteder. Andre medlemsstater, såsom Danmark eller, indtil for nylig, Finland, er af den opfattelse, at en cabotagekørsel ikke kan have flere læssesteder og flere lossesteder (36). Efter visse nationale lovgivninger er det sidstnævnte standpunkt underlagt undtagelser, hvor der foreligger én enkelt fragtaftale, som foreskriver flere læssesteder og lossesteder, eller hvor afhentningen fra forskellige steder og/eller leveringen til forskellige steder udføres for den samme afsender og/eller til den samme modtager (37). Jeg vil også nævne holdningen hos Det Forenede Kongeriges myndigheder, som med henblik på at optælle kørsler, hvor der er adskillige afhentninger og adskillige leveringer, »tager udgangspunkt i antallet af foretagne afhentninger eller antallet af foretagne leveringer og benytter det laveste af disse to« (38).
50. For det fjerde er behovet for at tydeliggøre begrebet cabotagekørsel blevet anerkendt af Kommissionen selv i Rapporten om status for EU’s marked for godskørsel, hvor denne institution anførte, at »revisionen [af forordning nr. 1072/2009] skulle tage sigte […] på at tydeliggøre [dens] problematiske ordlyd […], navnlig definitionen af […] cabotagekørsel« (39).
51. Følgelig kan jeg ikke se, hvorledes Kongeriget Danmark skulle kunne foreholdes at vedtage nationale regler for gennemførelsen af artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009.
c) Kommissionens 2017-forslag om at ændre artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 er ikke afgørende for den foreliggende sag
52. Endelig skal det fremhæves, at denne konklusion ikke ændres af, at Kommissionen i 2017 foreslog at ændre definitionen af cabotagekørsel således, at det heri præciseres, at en kørsel kan have flere læssesteder og flere lossesteder (40).
53. Ifølge artikel 2, stk. 2, i Kommissionens 2017-forslag skulle artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 således erstattes af den følgende tekst: »»cabotagekørsel«: national transport for fremmed regning, der udføres i en begrænset periode i en værtsmedlemsstat, og som omfatter transport fra afhentningen af varerne på et eller flere læssesteder indtil leveringen på et eller flere leveringssteder som anført i fragtbrevet« (41).
54. Det forhold, at Kommissionen foreslår at ændre artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 således, at det vil blive præciseret, at en cabotagekørsel kan have flere læssesteder og flere lossesteder, betyder ikke, at medlemsstaterne forud for eller uden denne ændring ikke kan tillade, et en cabotagekørsel består af flere læssesteder og flere lossesteder. Det betyder heller ikke, at medlemsstaterne forud for eller uden denne ændring er forpligtede til at tillade, at en cabotagekørsel består af flere læssesteder og flere lossesteder. Som jeg har redegjort for, forholder den nuværende artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 sig således simpelthen ikke til dette spørgsmål. I Kommissionens 2017-forslag vælges én fortolkning. Dette forslag ændrer intet ved det forhold, at den nuværende definition af en cabotagekørsel er affattet i meget generelle vendinger og derfor tillægger medlemsstaterne et skøn med henblik på at vælge den ene eller den anden fortolkning.
55. Jeg vil også fremhæve, at Kommissionen i 2017 ligeledes foreslog at afskaffe »tre på syv-reglen«. Hvor ikke-hjemmehørende transportvirksomheder nu har ret til at udføre tre cabotagekørsler inden for syv dage efter den sidste aflæsning for en international transport, ville de i henhold til Kommissionens 2017-forslag få ret til at udføre et ubegrænset antal cabotagekørsler inden for en kortere periode, nemlig fem dage efter den sidste aflæsning for en international transport (42).
56. Såfremt artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 blev ændret som foreslået af Kommissionen, ville der ikke længere være noget behov for at optælle cabotagekørsler, eftersom der ikke længere ville være nogen begrænsning af det antal kørsler, som kunne udføres inden for referenceperioden. Derfor ville spørgsmålet om, hvorvidt en cabotagekørsel kan bestå af flere læssesteder og flere lossesteder, blive irrelevant, og den foreslåede ændring af artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 ville blive meningsløs.
57. Jeg skal under alle omstændigheder bemærke, at Kommissionens 2017-forslag på nuværende tidspunkt er genstand for drøftelser, og at flere medlemsstater har givet udtryk for deres uenighed (43). I skrivende stund er det alene Kommissionens holdning, at artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 bør ændres som angivet ovenfor.
58. Følgelig bør der ikke drages nogen konklusion af Kommissionens 2017-forslag om at ændre artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 således, at det præciseres, at en cabotagekørsel kan bestå af flere læssesteder og flere lossesteder.
59. Jeg konkluderer, at artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 giver medlemsstaterne et skøn med henblik på at vedtage gennemførelsesforanstaltninger, der tydeliggør begrebet cabotagekørsel.
3. Bedømmelse af, om cabotagevejledningen er forholdsmæssig
60. Imidlertid skal gennemførelsesforanstaltninger til artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009, som medlemsstaterne vedtager, være i overensstemmelse med de generelle principper i EU-retten, navnlig proportionalitetsprincippet (44).
61. Det følger af dette princip, som bl.a. skal iagttages af medlemsstaternes lovgivnings- og tilsynsmyndigheder ved anvendelsen af EU-retten, at de foranstaltninger, der gennemføres ved en bestemmelse, skal være egnede til at gennemføre det tilsigtede formål og ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opnå dette (45).
62. Det er min opfattelse, at cabotagevejledningen overholder proportionalitetsprincippet.
63. For det første er den egnet til at opfylde det formål, der forfølges med forordning nr. 1072/2009 med hensyn til cabotagekørsel.
64. Med hensyn til cabotagekørsel er formålet med forordning nr. 1072/2009 at oprette en »overgangsordning« (46). En »yderligere åbning af […] cabotagekørsel« og forstærket liberalisering skal kun gennemføres, »hvis det er relevant« i lyset af »kontrollens effektivitet og udviklingen i beskæftigelsesforholdene i erhvervet, harmoniseringen af reglerne for bl.a. håndhævelse, infrastrukturafgifter samt social- og sikkerhedslovgivningen« (47). I denne forbindelse tillægger artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1072/2009 Kommissionen den opgave at vurdere, »om der er sket så store fremskridt med harmoniseringen [på disse områder], at der kan tænkes en yderligere åbning af de nationale markeder for godskørsel, herunder cabotagekørsel« (48).
65. Med hensyn til cabotagekørsel er formålet med forordning nr. 1072/2009 med andre ord ikke at åbne hjemmemarkederne fuldkommen for ikke-hjemmehørende transportvirksomheder. Dette er grunden til, at cabotagekørsel i medfør af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 kun er tilladt i tilslutning til en international transport og er begrænset til tre kørsler inden for syv dage efter aflæsningen som led i denne internationale transport. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen ved udarbejdelsen af forslaget til det, der skulle blive forordning nr. 1072/2009, overvejede og forkastede en mulighed, hvorefter det ville blive tilladt ikke-hjemmehørende transportvirksomheder at udføre et ubegrænset antal cabotagekørsler inden for en enmånedsperiode (49). Dette er også grunden til, at 13. betragtning til og artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 fremhæver den midlertidige karakter af cabotagekørsel, og 15. betragtning til denne forordning fremhæver, at cabotagekørsel ikke må være »permanent« eller »løbende«.
66. At tillade ikke-hjemmehørende transportvirksomheder at udføre tre cabotagekørsler med et ubegrænset antal læssesteder og et ubegrænset antal lossesteder kunne gøre den grænse på tre kørsler, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009, meningsløs. F.eks. ville en ikke-hjemmehørende transportvirksomhed kunne læsse varer på sted A, aflæsse nogle varer på sted B, læsse andre varer på sted C, aflæsse nogle varer på sted D, læsse andre varer på sted E, for derefter at aflæsse alle varer på sted F og stadig kun have udført én cabotagekørsel. Den midlertidige karakter af cabotagekørsel ville følgelig kunne blive sikret gennem syvdagesbegrænsningen.
67. Jeg skal fremhæve, at den valgmulighed, hvorefter et ubegrænset antal cabotagekørsler ville blive tilladt inden for en vis tidsperiode (ganske vist en måned, ikke syv dage), som anført i punkt 65 ovenfor blev afvist af Kommission i dennes forslag til det, der skulle blive forordning nr. 1072/2009. En sådan valgmulighed blev først for nylig foreslået (med en kortere periode på fem dage) i Kommissionens 2017-forslag (50).
68. Det forekommer mig derfor, at det at tillade cabotagekørsler med et ubegrænset antal læssesteder og et ubegrænset antal lossesteder er i modstrid med den midlertidige karakter af cabotagekørsel, der er fastsat i artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009, den begrænsning på tre kørsler, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, og formålet med forordning nr. 1072/2009 med hensyn til cabotagekørsel.
69. Omvendt er formålet med at udelukke ikke-hjemmehørende transportvirksomheder fra at udføre cabotagekørsler med flere læssesteder og flere lossesteder at sikre, at cabotagekørsel er midlertidig, og at opnå en begrænset liberalisering af markedet for cabotagekørsel.
70. Cabotagevejledningen er derfor egnet til at nå det formål, der forfølges med forordning nr. 1072/2009 med hensyn til cabotagekørsel.
71. For det andet går cabotagevejledningen ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde dette formål.
72. Dette skyldes, at cabotagevejledningen – som anført af Kongeriget Danmark – ikke udelukker kørsler bestående af flere læssesteder og ét lossested, eller kørsler bestående af ét læssested og flere lossesteder. Den udelukker kun kørsler bestående af flere læssesteder og flere lossesteder. Dette skyldes tillige, at cabotagevejledningen ifølge Kongeriget Danmark ikke begrænser antallet af afsendere eller fuldmagtsgivere.
73. Jeg konkluderer, at Kongeriget Danmark havde et skøn med henblik på at vedtage cabotagevejledningen, at denne vejledning er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, og at Kongeriget Danmark følgelig ikke ved at vedtage denne undlod at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 6, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009.
4. De omhandlede Spørgsmål & Svar, der er offentliggjort på Kommissionens websted, er ikke bindende for medlemsstaterne
74. Denne konklusion ændres ikke af, at Kommissionen vedtog de omhandlede Spørgsmål & Svar (51), der blev offentliggjort på webstedet for dennes Generaldirektorat for Mobilitet og Transport, og hvori det angives, at »en cabotagekørsel kan omfatte flere læssesteder, flere leveringssteder eller endog flere læsse- og leveringssteder, alt efter omstændighederne« (52).
75. Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at denne institutions fortolkning af begrebet cabotagekørsel, således som fastsat i disse Spørgsmål & Svar, er bindende for medlemsstaterne, fordi medlemsstaternes repræsentanter drøftede og blev enige om denne fortolkning på mødet den 25. oktober 2010 i Vejtransportudvalget, og fordi denne fortolkning blev offentliggjort på Kommissionens websted (53).
76. Dette argument kan efter min mening ikke godtages. Af de følgende grunde kan de omhandlede Spørgsmål & Svar ikke anses for bindende for medlemsstaterne.
77. For det første skal det bemærkes, at skønt de omhandlede Spørgsmål & Svar som anført af Kommissionen blev offentliggjort på webstedet for Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport, blev denne liste ikke offentliggjort i Tidende.
78. For det andet skal det fremhæves, at medlemsstaternes repræsentanter – i modsætning til det af Kommissionen anførte – ikke blev enige om den fortolkning af begrebet cabotagekørsel, der er fastsat i de omhandlede Spørgsmål & Svar.
79. Det skal i denne henseende fremhæves, at hverken artikel 2, stk. 6, eller artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 bemyndiger Kommissionen til at vedtage en retsakt, der tydeliggør begrebet cabotagekørsel eller »tre på syv-reglen«. Det gør heller ikke nogen anden bestemmelse i denne forordning.
80. Derimod foreskriver artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 1072/2009, at Kommissionen »tilpasser« gyldighedsperioden for den EU-licens, der udstedes til transportvirksomheder, til de tekniske fremskridt. På tilsvarende vis bestemmes det i artikel 4, stk. 4, andet afsnit, og artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 1072/2009, at Kommissionen »tilpasser« henholdsvis bilag I og II samt bilag III til denne forordning til den tekniske udvikling (54). Artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, artikel 4, stk. 4, andet afsnit, og artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 1072/2009 kræver alle, at Kommissionen, når den »tilpasser« de pågældende elementer til de tekniske fremskridt, følger den forskriftsprocedure med kontrol, der henvises til i denne forordnings artikel 15, stk. 2. I henhold til denne procedure, der er fastsat i artikel 5a, stk. 1-4, i Rådets afgørelse 1999/468/EF (55), som ændret ved Rådets afgørelse 2006/512/EF (56), kræves en afstemning i det relevante udvalg, i den foreliggende sag Vejtransportudvalget (57).
81. Eftersom ingen bestemmelse i forordning nr. 1072/2009 bemyndiger Kommissionen til at vedtage retsakter, der tydeliggør begrebet cabotagekørsel eller »tre på syv-reglen«, kræver ingen bestemmelse i denne forordning, at disse retsakter sættes til afstemning i Vejtransportudvalget. Det er hævet over enhver tvivl, at hverken forskriftsproceduren med kontrol eller nogen anden procedure, ifølge hvilken der kræves en afstemning i dette udvalg (58), finder anvendelse på vedtagelsen af de omhandlede Spørgsmål & Svar. Dette er anerkendt af Kommissionen selv i dennes skriftlige indlæg (59).
82. Ydermere bestemmer artikel 2, stk. 2, i forretningsordenen for Vejtransportudvalget (60), at der i den dagsorden, der udarbejdes til hvert møde, »skelnes« mellem på den ene side »udkast til foranstaltninger, som [dette udvalg] skal afgive udtalelse om efter forskriftsproceduren med kontrol«, og på den anden side »andre spørgsmål, der forelægges [dette udvalg] til orientering eller med henblik på almindelig drøftelse«.
83. Det fremgår af sagsakterne, at fortolkningen af begrebet cabotagekørsel var på dagsordenen for to møder i Vejtransportudvalget. Disse møder blev afholdt den 17. november 2009 og den 25. oktober 2010. På hvert af disse møder blev dette spørgsmål blot drøftet (61). Det blev ikke sat til afstemning (62). Det antyder, at dette spørgsmål – som anført af Kongeriget Danmark under den mundtlige forhandling – var et af de »andre spørgsmål«, der er angivet i artikel 2, stk. 2, i forretningsordenen for Vejtransportudvalget, og som forelægges dette udvalg »til orientering eller med henblik på almindelig drøftelse«.
84. Følgelig er den definition af begrebet cabotagekørsel, der er fastsat i de omhandlede Spørgsmål & Svar, og som et flertal af medlemsstaterne langt fra er blevet enige om, ikke mere end Kommissionens fortolkning af dette begreb.
85. Det skal endvidere bemærkes, at dersom forskriftsproceduren med kontrol havde fundet anvendelse, ville en afstemning i Vejtransportudvalget til fordel for Kommissionens fortolkning af begrebet cabotagekørsel ikke i sig selv have gjort denne fortolkning bindende for medlemsstaterne. Dette skyldes, at andre skridt i medfør af artikel 5a, stk. 3, i afgørelse 1999/468, som ændret ved afgørelse 2006/512, skal tages i dette øjemed (63).
86. For det tredje skal det fremhæves, at Kommission i konsekvensvurderingen af sit 2017-forslag selv anerkendte, at de omhandlede Spørgsmål & Svar »ikke har nogen retligt bindende karakter« (64). Dette blev under den mundtlige forhandling gentaget af Kommissionens repræsentant (65).
87. Følgelig kan de omhandlede Spørgsmål & Svar efter min opfattelse ikke anses for bindende for medlemsstaterne.
88. Det følger heraf, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Kongeriget Danmark har undladt at opfyldte sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 6, og artikel 8 i forordning nr. 1072/2009.
V. Forslag til afgørelse
89. Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen
1) frifinder Kongeriget Danmark
2) pålægger Europa-Kommissionen at betale sagsomkostningerne.