SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
18 luglio 2007 (*)
«Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) – Chiusura di un contributo finanziario comunitario – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Legittimazione ad agire del beneficiario finale del contributo – Nesso diretto – Diritti della difesa – Violazione dell’art. 12 del regolamento (CEE) n. 4254/88 modificato – Difetto di istruttoria»
Nella causa T‑189/02,
Ente per le Ville vesuviane, con sede in Napoli, rappresentato dagli avv.ti E. Soprano e A. De Angelis,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. L. Flynn e H. Speyart, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto l’annullamento della decisione della Commissione 13 marzo 2002, D (2002) 810111, recante chiusura del contributo finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) per un investimento in infrastrutture in Campania relativo ad un sistema integrato di valorizzazione a fini turistici di tre ville vesuviane (FESR n. 86/05/04/054),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Seconda Sezione),
composto dai sigg. J. Pirrung, presidente, A.W.H. Meij e dalla sig.ra I. Pelikánová, giudici,
cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 15 novembre 2005,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) è stato istituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1975, n. 724 (GU L 110, pag. 44), modificato più volte e poi sostituito, a partire dal 1° gennaio 1985, dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 giugno 1984, n. 1787, relativo al FESR (GU L 169, pag. 1). Nel 1988 il regime dei fondi strutturali è stato riformato dal regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9).
2 Il 19 dicembre 1988 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 4254/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento [n. 2052/88] per quanto riguarda il [FESR] (GU L 374, pag. 15). Il regolamento n. 4254/88 ha sostituito il regolamento n. 1787/84. Esso è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2083, recante disposizioni di applicazione del regolamento [n. 2052/88] per quanto riguarda il [FESR] (GU L 193, pag. 34).
3 L’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, intitolato «Disposizioni transitorie», così recita:
«Le parti delle somme impegnate a titolo di concessione di contributo per i progetti decisi dalla Commissione anteriormente al 1°gennaio 1989 nel quadro del FESR e che non hanno formato oggetto di una richiesta di pagamento definitivo alla Commissione entro il 31 marzo 1995, sono da quest’ultima disimpegnate automaticamente entro il 30 settembre 1995, fatti salvi i progetti oggetto di sospensione per motivi giudiziari».
Fatti all’origine della controversia
4 Il ricorrente è un consorzio di cui fanno parte lo Stato italiano, la Regione Campania, la Provincia di Napoli, nonché vari comuni. Esso è dotato di personalità giuridica di diritto pubblico ed è stato costituito, ai sensi della legge 29 luglio 1971, n. 578, per la salvaguardia e la valorizzazione dei complessi monumentali costituiti dalle Ville vesuviane del XVIII secolo e dalle relative pertinenze (parchi, giardini e edifici annessi).
5 Secondo le indicazioni fornite dal ricorrente e non contestate dalla Commissione, nel 1986 lo Stato italiano, su istanza del consorzio, chiedeva a detta istituzione l’erogazione di un contributo del FESR per realizzare un investimento in infrastrutture avente ad oggetto un sistema integrato di valorizzazione del parco inferiore di Villa Favorita, del giardino di Villa Ruggiero e del complesso architettonico di Villa Campolieto. Villa Favorita appartiene al demanio statale italiano. Le altre due ville sono di proprietà del ricorrente.
6 Con decisione 18 dicembre 1986, C (86) 2029/120, indirizzata alla Repubblica italiana, la Commissione erogava un contributo finanziario a carico del FESR (n. 86/05/04/054) per un importo massimo di ITL 7 500 000 000, pari al 50% delle spese ammissibili, per un investimento in infrastrutture concernente il suddetto sistema di valorizzazione a fini turistici delle ville Campolieto, Favorita e Ruggiero (in prosieguo: la «decisione di concessione»).
7 In tale decisione il ricorrente veniva designato sia come beneficiario dell’aiuto (terzo ‘considerando’ e art. 3), sia come responsabile della domanda e della realizzazione del progetto (allegato alla decisione). Lo scadenzario incluso nell’allegato alla decisione precisava che il periodo di ammissibilità delle spese relative alla realizzazione del progetto iniziava nel gennaio 1987 e terminava nel giugno 1990. Ai sensi dell’art. 4 della suddetta decisione, la Commissione poteva ridurre o annullare il contributo del FESR in caso di inosservanza delle condizioni menzionate nella detta decisione, comprese quelle relative allo scadenzario di realizzazione del progetto. Era stabilito che, in tale ipotesi, la Commissione avrebbe potuto chiedere la restituzione totale o parziale del contributo già versato al «beneficiario della decisione». Le riduzioni, gli annullamenti e le richieste di rimborso avrebbero potuto essere effettuate solo «dopo che il beneficiario [avesse] avuto l’occasione di sottoporre le sue osservazioni entro il termine previsto a questo fine dalla Commissione» (art. 4).
8 In esecuzione di tale decisione, e su richiesta delle autorità italiane, venivano versati, rispettivamente nel 1988 e nel 1990, due anticipi, ognuno d’importo pari a ITL 3 000 000 000.
9 Con lettera 29 marzo 1995 lo Stato italiano chiedeva la proroga del termine per la presentazione delle richieste di pagamento definitivo, fissato al 31 marzo 1995 dall’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, adducendo che i lavori erano stati sospesi a causa di «provvedimenti giudiziari di varia natura» ovvero di «contenziosi con i soggetti espropriati».
10 Con lettera 15 febbraio 2000 le autorità italiane ricordavano di avere già richiesto una proroga del suddetto termine. Esse chiedevano, inoltre, che si procedesse al più presto alla liquidazione di un ulteriore acconto, facendo valere che l’importo delle spese sostenute fino a quel momento era stato significativamente superiore agli anticipi già versati. A sostegno delle loro richieste esse trasmettevano alla Commissione la relazione, in data 16 giugno 1999, di una loro verifica del progetto. Tale relazione conteneva le seguenti indicazioni: «data fine pagamenti» dei lavori relativi a Villa Campolieto: 1994; «data ultimazione lavori (effettiva)» di Villa Ruggiero: 1992 e «data ultimazione lavori (effettiva)» del «primo stralcio» dei lavori relativi a Villa Favorita: 1993. Alla voce «Motivi giudiziari che hanno determinato la sospensione» la relazione riportava, a proposito di Villa Campolieto, che «non [c’erano] stati problemi giudiziari». A proposito di Villa Ruggiero, adduceva «procedimenti per il rilascio del giardino da parte degli occupanti». Quanto al completamento dei lavori relativi a Villa Favorita, indicava l’«ottenimento della concessione demaniale definitiva e [lo] sfratto [di] abusivi e container [ospitanti i] terremotati». La relazione indicava inoltre che l’eventuale mancato versamento del contributo comunitario «[avrebbe posto] in serie difficoltà finanziarie [il ricorrente], ove non [avesse trovato] compensazione con altri finanziamenti esterni (ad esempio, eventuale inclusione del progetto nel [quadro comunitario di sostegno] Campania 94/99), dato che [il ricorrente] non dispone[va] di entrate proprie ad esso sostitutive».
11 Con lettera 8 marzo 2001 le autorità italiane presentavano una richiesta di pagamento a saldo.
12 Con lettera 12 ottobre 2001 la Commissione inviava alle autorità italiane una proposta di chiusura del contributo finanziario del FESR. Dopo aver fatto presente che dalla documentazione trasmessale non risultava che le vicende riferite nella relazione del 16 giugno 1999 (v. sopra, punto 10) avessero dato luogo a procedimenti giudiziari, essa comunicava in detta lettera che, in assenza dei motivi giudiziari di cui all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, il contributo finanziario era stato chiuso sulla base della domanda di pagamento 9 aprile 1990, dato che questa costituiva l’ultima domanda di pagamento trasmessa prima del 31 marzo 1995. La Commissione precisava che le spese dichiarate erano state ritenute ammissibili fino a ITL 2 800 000 000, così che il contributo dovuto dal FESR ammontava a ITL 1 400 000 000. Di conseguenza, fissava l’importo della somma da recuperare in ITL 4 600 000 000 e prevedeva il disimpegno di un saldo pari a ITL 1 500 000 000. Aggiungeva poi: «[c]onsiderando che la chiusura può avere un’incidenza finanziaria per il beneficiario o i beneficiari finali, [Vi] prego formalmente di provvedere affinché gli stessi siano debitamente informati e messi in grado di far conoscere la loro posizione in merito agli elementi a loro carico su cui si basa la decisione contestata. [Vi] prego di trasmetterci le relative informazioni». Invitava, quindi, le autorità italiane a trasmettere le loro osservazioni entro due mesi in caso di disaccordo su tale proposta di chiusura.
13 Con lettera 21 novembre 2001 le autorità italiane rispondevano che «[l]’incidenza finanziaria del [recupero di parte dei primi due stralci del contributo per un importo di ITL 4 600 000 000] sul bilancio del beneficiario finale […] risulta[va] molto onerosa, poiché lo stesso [aveva] operato utilizzando le risorse già erogate dalla Commissione ai fini della completa realizzazione delle opere previste, nella convinzione dell’accettazione della […] richiesta di proroga dei termini [per la presentazione delle richieste di pagamento definitivo]». In proposito facevano osservare che dalla relazione di verifica 16 giugno 1999 risultava che la realizzazione del progetto era stata suddivisa in tre stralci funzionali di cui soltanto il terzo, quello relativo al completamento dei lavori di Villa Favorita, era stato interessato da ritardi realizzativi per i quali esse avevano richiesto la sospensione del termine per la presentazione della richiesta di pagamento definitivo. Al contrario, le spese relative ai primi due stralci dei lavori, attinenti alle ville Campolieto e Ruggiero, che sarebbero ammontate a ITL 7 996 087 050, sarebbero state sostenute prima del 31 marzo 1995 e non sarebbero state oggetto di specifiche domande di proroga.
14 Con lettera 13 marzo 2002 la Commissione comunicava alle autorità italiane la sua decisione definitiva di chiudere il contributo finanziario in questione sulla base dell’ultima dichiarazione di spesa che le era stata trasmessa prima del 31 marzo 1995, come indicato nella proposta di chiusura del 12 ottobre 2001 [decisione D (2002) 810111; in prosieguo: la «decisione impugnata»]. Tale decisione veniva trasmessa al ricorrente dalle autorità italiane con telefax 9 aprile 2002.
15 Nella decisione impugnata la Commissione rilevava che «non [le erano] pervenute osservazioni del beneficiario finale». Essa evidenziava, inoltre, che le autorità italiane non avevano contestato il mancato riconoscimento delle vicende addotte nella relazione del 16 giugno 1999 (v. sopra, punto 12) quali «motivi giudiziari» ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato. Giustificava, poi, il proprio rigetto della richiesta di far ammettere le spese relative a due stralci dei lavori (per Villa Campolieto e per Villa Ruggiero), che sarebbero state sostenute prima del 31 marzo 1995 ma dichiarate dopo tale data, con l’argomento che la richiesta di proroga presentata dalle autorità italiane con lettera 29 marzo 1995 riguardava il saldo del contributo finanziario (ITL 1 500 000 000) per l’intero intervento. Nella richiesta di proroga non sarebbe stato specificato, infatti, che essa concerneva unicamente un determinato lotto di lavori, come le autorità italiane hanno sostenuto nella lettera 21 novembre 2001.
16 Nella medesima decisione la Commissione rilevava, infine, che «né la decisione [impugnata], né alcuna disposizione di diritto comunitario impedi[vano] allo Stato membro di decidere di non procedere al recupero delle somme già versate di sua propria iniziativa». Essa richiedeva, inoltre, «formalmente» alle autorità italiane di informare della decisione impugnata il beneficiario finale mediante invio di lettera raccomandata con ricevuta di ritorno. In proposito osservava che, «nella misura in cui il beneficiario finale po[teva] essere direttamente e individualmente riguardato [dalla] decisione [impugnata], [avrebbe potuto] proporre ricorso al Tribunale entro [un] termine di [due] mesi, più [dieci] giorni relativi alla distanza».
Procedimento e conclusioni delle parti
17 In tale contesto il ricorrente, con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 giugno 2002, ha proposto il presente ricorso.
18 Su relazione del giudice relatore il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di aprire la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’art. 64 del suo regolamento di procedura, ha invitato le parti e la Repubblica italiana a presentare taluni documenti e a rispondere a taluni quesiti scritti. Le parti e la Repubblica italiana hanno risposto ai quesiti del Tribunale e prodotto i documenti richiesti entro i termini impartiti.
19 Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 15 novembre 2005.
20 Con ordinanza 25 novembre 2005, sentite le parti nel corso dell’udienza del 15 novembre 2005, il Tribunale ha sospeso il procedimento fino alla pronuncia della Corte nella causa C‑417/04 P, Regione Siciliana/Commissione (sentenza 2 maggio 2006, Racc. pag. I‑3881). Le parti sono state invitate a presentare osservazioni scritte circa l’incidenza di tale sentenza della Corte sulla ricevibilità del presente ricorso. La richiesta è stata ottemperata.
21 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
22 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– in via principale, dichiarare il ricorso interamente irricevibile;
– in subordine, respingere nel merito la domanda di annullamento della decisione impugnata;
– condannare il ricorrente alle spese.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
23 La Commissione eccepisce l’irricevibilità del ricorso. La decisione impugnata non riguarderebbe direttamente il ricorrente. In nessun momento sarebbero esistiti legami giuridici diretti fra essa e il ricorrente.
24 Sin dall’inizio, uno dei principi fondamentali delle politiche strutturali sarebbe che la programmazione delle azioni strutturali è responsabilità congiunta della Commissione e degli Stati membri, poiché la Commissione adotta i vari strumenti di programmazione al termine di un processo di trattativa con gli Stati membri interessati. La messa in opera di tali politiche, tramite la selezione e la gestione di progetti individuali, rientrerebbe invece nella responsabilità dei soli Stati membri.
25 Così, per quanto riguarda le attività del FESR nel corso del periodo di programmazione 1985-1988, durante il quale è stata adottata la decisione di concessione, tale principio si sarebbe riflesso in varie disposizioni del regolamento n. 1787/84 in vigore all’epoca. Nel caso di specie, la Repubblica italiana avrebbe presentato la domanda di contributo finanziario a carico del FESR in applicazione di tali disposizioni. Essa sarebbe stata tenuta a presentare alla Commissione prospetti trimestrali attestanti, in particolare, la realtà delle spese e la Commissione avrebbe potuto accordarle anticipi su richiesta.
26 In tale ambito la Commissione richiama, innanzi tutto, l’ordinanza del Tribunale 6 giugno 2002, causa T‑105/01, SLIM Sicilia/Commissione (Racc. pag. II‑2697), facendo valere che, nel caso di specie, la decisione impugnata non obbligherebbe le autorità nazionali a recuperare dal beneficiario finale l’importo del contributo comunitario che quest’ultimo ha già percepito, né osterebbe al pagamento, da parte di dette autorità, del relativo saldo. A tale riguardo lo Stato membro interessato disporrebbe sempre e comunque di un potere discrezionale che si interpone tra la decisione della Commissione e la situazione giuridica della parte ricorrente.
27 In tale contesto, il fatto che il ricorrente sia il beneficiario finale del contributo comunitario sarebbe irrilevante.
28 Peraltro, come la decisione oggetto dell’ordinanza SLIM/Sicilia summenzionata, anche la decisione impugnata nel caso di specie sarebbe fondata sulle disposizioni di tipo procedurale di cui all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, e non sul comportamento della parte ricorrente. Essa verterebbe quindi solo sull’adempimento dei propri obblighi da parte dello Stato membro interessato.
29 La Commissione invoca, poi, l’ordinanza del Tribunale 25 aprile 2001, causa T‑244/00, Coillte Teoranta/Commissione (Racc. pag. II‑1275), per respingere l’argomento del ricorrente secondo cui, nel caso di specie, la volontà delle autorità italiane di procedere alla ripetizione degli importi già erogati sarebbe [stata] fuori dubbio. Al punto 48 di detta ordinanza il Tribunale avrebbe dichiarato, infatti, che non può escludersi che circostanze particolari possano indurre le autorità nazionali interessate a rinunciare alla ripetizione degli aiuti controversi dal relativo beneficiario.
30 Nelle sue osservazioni scritte circa l’incidenza della citata sentenza Regione Siciliana/Commissione sulla ricevibilità del presente ricorso, la Commissione ha affermato che il contesto normativo applicabile nella fattispecie è identico a quello della causa definita da detta sentenza. Anche la situazione del ricorrente sarebbe identica a quella della Regione Siciliana in detta causa, visto che, nel caso di specie, esso è stato designato nella decisione di concessione come l’autorità responsabile della realizzazione del progetto.
31 Da parte sua, il ricorrente sostiene di essere direttamente interessato dalla decisione impugnata. Contesta, in primo luogo, l’assenza di legami giuridici con la Commissione.
32 A tale riguardo, nelle osservazioni scritte circa l’incidenza della citata sentenza Regione Siciliana/Commissione sulla ricevibilità del presente ricorso, il ricorrente ha fatto notare di essere stato esplicitamente indicato nella decisione di concessione come il «beneficiario» dell’aiuto e di essere, per questo, il titolare del diritto al contributo. Lo confermerebbe l’art. 18, n. 1, del regolamento n. 1787/84, in vigore al momento dell’adozione della decisione di concessione, in virtù del quale gli investimenti in infrastrutture che potevano beneficiare di un contributo del FESR sarebbero quelli presi a carico, in tutto o in parte, dai poteri pubblici o da qualsiasi altro organismo responsabile, al pari di un’autorità pubblica, della realizzazione di infrastrutture. Per contro, il regolamento n. 2052/88 e il regolamento del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento [n. 2052/88] per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1), esaminati nella sentenza della Corte summenzionata, non sarebbero applicabili alla fattispecie.
33 Peraltro il ricorrente non avrebbe avuto la possibilità di presentare osservazioni sulla proposta della Commissione di chiudere il finanziamento del FESR. Così, il presente ricorso non potrebbe essere dichiarato irricevibile senza privare di qualsiasi effetto i diritti della difesa conferiti al ricorrente dall’art. 4 della decisione di concessione.
34 In secondo luogo il ricorrente afferma che la decisione impugnata si fonda su una valutazione della Commissione in merito alle modalità di realizzazione del progetto e non su motivi procedurali indipendenti dal comportamento dell’Ente, come sostiene invece la convenuta.
35 Sotto questo profilo, la causa in esame si distinguerebbe dai fatti oggetto delle controversie definite dalle ordinanze SLIM Sicilia/Commissione e Coillte Teoranta/Commissione succitate. Nella prima di tali controversie, la decisione impugnata sarebbe stata fondata su motivi procedurali. Quanto alla seconda, essa avrebbe avuto ad oggetto una decisione relativa alla liquidazione dei conti presentati dallo Stato membro per le spese finanziate dal FEAOG per l’esercizio considerato. Decisioni come questa riguarderebbero solo i rapporti finanziari tra la Commissione e lo Stato interessato e rientrerebbero in un settore in cui gli operatori hanno rapporti giuridici solo con gli enti nazionali di intervento.
36 In terzo luogo, nel caso di specie, lo Stato italiano avrebbe espresso la volontà di recuperare, a seguito della chiusura del contributo finanziario, le somme versate al ricorrente a titolo di anticipi.
Giudizio del Tribunale
37 Secondo una giurisprudenza costante, la condizione di cui all’art. 230, quarto comma, CE, secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere direttamente interessata dalla decisione che costituisce oggetto del ricorso, richiede che il provvedimento comunitario contestato, in primo luogo, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del singolo e, in secondo luogo, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del provvedimento incaricati della sua applicazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa comunitaria senza intervento di altre norme intermedie (sentenza della Corte 13 maggio 1971, cause riunite da 41/70 a 44/70, International Fruit Company e a./Commissione, Racc. pag. 411, punti 23-29; ordinanza SLIM Sicilia/Commissione, cit., punto 45; sentenze della Corte Regione Siciliana/Commissione, cit., punto 28, e 22 marzo 2007, causa C‑15/06 P, Regione Siciliana/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 31).
38 Il secondo criterio menzionato al punto precedente, relativo all’assenza di potere discrezionale dello Stato membro interessato, è soddisfatto anche quando la possibilità per quest’ultimo di non dare seguito all’atto comunitario sia puramente teorica, in quanto la sua volontà di trarre conseguenze conformi a tale atto sia fuori dubbio (sentenze della Corte 17 gennaio 1985, causa 11/82, Piraiki-Patraiki e a./Commissione, Racc. pag. 207, punti 8-10, e 5 maggio 1998, causa C‑386/96 P, Dreyfus/Commissione, Racc. pag. I‑2309, punto 44).
39 Alla luce dell’interpretazione da parte della Corte di tali criteri occorre valutare se, nelle circostanze di specie, il ricorrente debba essere considerato direttamente interessato dalla decisione impugnata, nonostante che detta decisione e quella di concessione del contributo non impongano allo Stato membro destinatario di recuperare dal ricorrente gli anticipi che sarebbero stati indebitamente corrisposti, né gli impediscano di accollarsi la parte disimpegnata del contributo comunitario.
40 A tale riguardo si deve ricordare che, nella sentenza 2 maggio 2006, Regione Siciliana/Commissione, (cit., punto 30), relativa a una decisione della Commissione di ridurre un contributo finanziario del FESR, la Corte ha sottolineato che la funzione di autorità responsabile della realizzazione del progetto, menzionata nell’allegato della decisione di concessione, non implicava che la ricorrente fosse stata essa medesima titolare del diritto al contributo. A suo giudizio, dagli atti non emergeva alcun elemento che consentisse di concludere che la Regione Siciliana era stata direttamente interessata, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, in qualità di autorità responsabile del progetto. La Corte ha precisato, al punto 31 della medesima sentenza, che la facoltà dello Stato membro interessato di sostituire un finanziamento nazionale a quello comunitario soppresso non era esclusa dagli artt. 4, n. 11, primo comma, del regolamento n. 2052/88 e 9, n. 1, del regolamento n. 4253/88. Tali articoli, infatti, che enunciano il principio della complementarietà dei contributi finanziari comunitari rispetto ai finanziamenti nazionali, non erano pertinenti nel caso in cui la Commissione avesse chiuso un contributo comunitario.
41 Emerge dall’ordinanza del Tribunale 8 luglio 2004, causa T‑341/02, Regione Siciliana/Commissione (Racc. pag. II‑2877, punto 76), confermata dalla Corte, a seguito di impugnazione, con la sentenza succitata, che dagli atti di causa non risultava che la Repubblica italiana avesse espresso, nell’ambito dei propri rapporti con la Regione Siciliana, l’intenzione di traslare su quest’ultima o sui beneficiari finali le conseguenze finanziarie di ogni eventuale decisione della Commissione in ordine alla riduzione del contributo controverso. Dalla medesima ordinanza (punto 29) emerge anche che la Regione Siciliana aveva presentato le sue osservazioni in merito alla proposta della Commissione di chiudere il progetto FESR considerato.
42 Tale interpretazione del requisito relativo all’esistenza di un nesso diretto adottata nella citata sentenza 2 maggio 2006, Regione Siciliana/Commissione, è stata confermata, in circostanze analoghe, dalla sentenza 22 marzo 2007, Regione Siciliana/Commissione, (cit., punti 32-33). La Corte ha constatato la mancanza di un qualsiasi elemento che, per quanto riguarda la condizione dell’incidenza diretta, consentisse di tenere distinta in maniera significativa tale controversia da quella esaminata nella sentenza 2 maggio 2006. Ai punti 36 e 37 di questa sentenza essa ha indicato, in proposito, che la posizione di «autorità responsabile della domanda», cui faceva riferimento l’allegato della decisione di concessione, non comportava che la ricorrente si trovasse in un rapporto diretto con il contributo comunitario, che – come precisava, del resto, la stessa decisione – era stato richiesto dal governo italiano e concesso alla Repubblica italiana.
43 Nella fattispecie, tenuto conto dei criteri di accertamento dell’incidenza diretta accolti dalla Corte nelle due sentenze succitate, si deve constatare che la situazione giuridica del ricorrente è notevolmente diversa da quella della Regione Siciliana nelle cause che hanno dato luogo a tali due sentenze. In primo luogo, mentre nelle decisioni di concessione dei contributi comunitari, oggetto delle due cause definite da tali sentenze, la Regione Siciliana era stata indicata soltanto come autorità responsabile della domanda ovvero come autorità responsabile della realizzazione del progetto, nella presente controversia il ricorrente è stato esplicitamente designato, al terzo ‘considerando’ e all’art. 3 della decisione di concessione, come «beneficiario» del contributo comunitario.
44 In secondo luogo, si deve osservare che, al momento dell’adozione della decisione impugnata, era fuori dubbio che la Repubblica italiana non intendeva accollarsi l’onere finanziario corrispondente al contributo comunitario soppresso dalla Commissione. Infatti, dopo che tale istituzione aveva comunicato la sua proposta di chiusura del contributo finanziario del FESR, le autorità italiane avevano in particolare fatto presente, con la lettera 21 novembre 2001, che «l’incidenza finanziaria [del recupero di parte dei primi due stralci del contributo per un importo di ITL 4 600 000 000] sul bilancio del beneficiario finale [risultava] molto onerosa, poiché lo stesso [aveva] operato utilizzando le risorse già erogate dalla Commissione ai fini della completa realizzazione delle opere previste, nella convinzione dell’accettazione della […] richiesta di proroga dei termini [per la presentazione delle richieste di pagamento definitivo]». Nessun elemento del fascicolo permette, peraltro, di presumere che gli enti pubblici, raggruppati nel consorzio qui ricorrente, fossero in grado di ovviare alla riduzione del contributo del FESR.
45 Vero è, come è stato già rilevato (v. sopra, punto 16), che nella decisione impugnata la Commissione non ha imposto il recupero degli anticipi versati presso il beneficiario finale, né ha ridotto la facoltà della Repubblica italiana di concedergli essa stessa una somma corrispondente al saldo del contributo comunitario disimpegnato.
46 Tale conclusione, tuttavia, non è sufficiente per escludere che il ricorrente sia direttamente interessato dalla decisione impugnata, poiché altri elementi oggettivi del fascicolo consentono di concludere che esso è stato direttamente interessato ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE (v., in tal senso, citate sentenze Piraiki-Patraiki e a./Commissione, punto 7; Dreyfus/Commissione, punto 47; 2 maggio 2006, Regione Siciliana/Commissione, punto 30, nonché le conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer per quest’ultima causa, Racc. pag. I‑3883, paragrafi 77 e 78).
47 Nella fattispecie, dalla presa di posizione sopramenzionata delle autorità italiane (v. sopra, punto 44) risulta che il ricorrente, espressamente indicato dalla Commissione, nella decisione di concessione, come il beneficiario del contributo comunitario, è stato privato dell’importo del contributo soppresso dalla decisione impugnata, in quanto la possibilità che la Repubblica italiana si accollasse l’onere corrispondente al finanziamento soppresso era, al momento dell’adozione della decisione impugnata, puramente teorica.
48 Sotto tale profilo le circostanze di specie sono diverse da quelle delle cause definite dalle sentenze Regione Siciliana/Commissione succitate. Infatti, dall’ordinanza Regione Siciliana/Commissione, cit., e dalla sentenza del Tribunale 18 ottobre 2005, causa T‑60/03, Regione Siciliana/Commissione (Racc. pag. II‑4139), annullata dalla citata sentenza 22 marzo 2007, Regione Siciliana/Commissione, non risulta che la Repubblica italiana avesse espresso l’intenzione di traslare sulla Regione Siciliana o sui beneficiari finali le conseguenze finanziarie di un’eventuale soppressione da parte della Commissione del contributo comunitario o di un’eventuale riduzione del relativo importo. In particolare, nelle conclusioni, cit., per la causa 2 maggio 2006, Regione Siciliana/Commissione, che ha confermato l’ordinanza Regione Siciliana succitata, l’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer ha sottolineato (paragrafi 77 e 78) che non risultava che la Commissione conoscesse, o avrebbe potuto conoscere, in anticipo l’intenzione delle autorità italiane riguardo al recupero delle somme indebitamente percepite dalla ricorrente. Al contrario, nel caso di specie l’intenzione delle autorità italiane di non intervenire in merito era perfettamente nota.
49 Inoltre, le circostanze di specie differiscono anche da quelle che hanno condotto alla citata ordinanza SLIM Sicilia/Commissione, richiamata dalla Commissione. Ai punti 48 e 49 di tale ordinanza il Tribunale ha dichiarato che SLIM Sicilia – cui l’autorità responsabile della realizzazione del progetto in questione, vale a dire il Comune di Siracusa, aveva affidato la realizzazione dello stesso – non era direttamente interessata dalla decisione impugnata della Commissione che chiudeva il contributo comunitario. Il Tribunale muoveva dalla constatazione che, prima che la Commissione adottasse detta decisione, SLIM Sicilia aveva ricevuto dal Comune di Siracusa il pagamento degli importi corrispondenti ai contributi comunitario e nazionale per tutte le spese del progetto. L’integralità di queste spese era stata, infatti, riconosciuta da un decreto del Ministero del Tesoro italiano senza attendere che la Commissione si pronunciasse sulla richiesta di proroga del termine per depositare la domanda di pagamento definitivo a seguito di una sospensione per motivi giudiziari, quale prevista dall’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato.
50 Tutto ciò considerato, nella fattispecie, nonostante il fatto che fosse la Repubblica italiana l’interlocutore del FESR, si è stabilito un collegamento diretto tra la Commissione e il ricorrente nella sua qualità di beneficiario del contributo comunitario (v. anche, in tal senso, sentenza della Corte 24 ottobre 1996, causa C‑32/95 P, Commissione/Lisrestal e a., Racc. pag. I‑5373, punti 24-28).
51 Occorre poi aggiungere che, nel caso di specie, il ricorrente invoca a sostegno del ricorso anche la violazione dei suoi diritti di difesa. Senza anticipare la valutazione della fondatezza di tale motivo, che sarà esaminato nel prosieguo (sotto, punti 87-95), si deve osservare che, anche sotto questo profilo, la situazione del ricorrente differisce non solo da quella della Regione Siciliana, le cui osservazioni erano state comunicate alla Commissione, nelle cause definite dalle citate sentenze Regione Siciliana/Commissione, ma anche da quella della SLIM Sicilia nella causa che ha dato luogo alla citata ordinanza SLIM Sicilia/Commissione. Come ha rilevato il Tribunale al punto 57 di tale ordinanza, SLIM Sicilia, che era una delle controparti contrattuali dell’autorità responsabile della realizzazione del progetto, non era stata designata nominativamente nelle decisioni della Commissione relative al contributo controverso. Essa non aveva, quindi, alcun diritto di essere sentita prima dell’adozione della decisione impugnata, la quale era fondata su motivi procedurali indipendenti dal suo comportamento e non poneva a suo carico alcun obbligo. Al contrario, nella fattispecie, il ricorrente è designato nominativamente nella decisione di concessione come il beneficiario del contributo comunitario ed è espressamente autorizzato dall’art. 4 di tale decisione a presentare osservazioni, entro il termine all’uopo stabilito dalla Commissione, prima di qualunque decisione in merito alla riduzione o alla soppressione del contributo comunitario. È inoltre il ricorrente, che è stato costituito per la salvaguardia e la valorizzazione delle tre Ville vesuviane considerate e che era, del resto, proprietario di due di queste ville (v. sopra, punti 4 e 5), che ha avviato i procedimenti giudiziari nazionali fatti valere dalle autorità italiane dinanzi alla Commissione e poi dal ricorrente medesimo dinanzi al Tribunale al fine di giustificare il ritardo delle richieste di pagamento definitivo per motivi giudiziari ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato.
52 In tale contesto, la necessità di assicurare la tutela giurisdizionale delle garanzie processuali conferite al ricorrente, quale beneficiario del contributo comunitario, conferma che gli deve essere riconosciuta la legittimazione ad agire contro la decisione della Commissione che riduce ovvero sopprime tale contributo.
53 Tenuto conto dell’insieme degli elementi oggettivi e concordanti esaminati sopra si deve riconoscere che il ricorrente era direttamente interessato dalla decisione impugnata. Ne consegue che il presente ricorso è ricevibile.
Nel merito
54 A sostegno della domanda di annullamento della decisione impugnata il ricorrente fa valere una serie di motivi vertenti, rispettivamente, sulla violazione dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, sulla violazione dei diritti della difesa e sulla carenza di motivazione, nonché, infine, su un difetto di istruttoria.
Sul motivo vertente sulla violazione dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato
Argomenti delle parti
55 Il ricorrente sostiene che i ritardi nella realizzazione del progetto sono dovuti a motivi giudiziari ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato. I lavori di restauro degli immobili compresi nel parco inferiore di Villa Favorita e nel giardino di Villa Ruggiero sarebbero stati ritardati dalla necessità per il ricorrente di promuovere numerosi procedimenti giudiziari per ottenere lo sgombero delle aree interessate. Tali procedimenti sarebbero iniziati nel 1989 e si sarebbero definitivamente conclusi tra il 1996 ed il 2000, come emergerebbe dai documenti allegati al ricorso.
56 Nella loro domanda di proroga del termine per la presentazione della richiesta di pagamento definitivo, in data 29 marzo 1995, le autorità italiane avrebbero comunicato alla Commissione che il progetto in causa era stato sospeso per motivi giudiziari. Inoltre, la lettera 15 febbraio 2000 e la relazione 16 giugno 1999 ivi allegata avrebbero contenuto informazioni precise in merito a tali sospensioni. Tali documenti avrebbero menzionato – seppur in modo riassuntivo – le difficoltà incontrate dal ricorrente nell’esecuzione del suo progetto.
57 Il ricorrente contesta l’interpretazione dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato adottata dalla Commissione. Sostiene innanzi tutto che il fatto che un ritardo non sia imputabile al beneficiario del contributo comunitario deve essere tenuto in conto ai fini dell’applicazione di tale disposizione.
58 In secondo luogo il ricorrente è del parere che il progetto in esame non potesse essere frazionato, contrariamente a quanto sostiene la Commissione. Tale possibilità non sarebbe prevista né dalla decisione di concessione, né dall’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, che riguarda «progetti oggetto di sospensione per motivi giudiziari». Ogni ritardo per motivi giudiziari, segnalato dal ricorrente allo Stato italiano e da quest’ultimo alla Commissione, costituirebbe, dunque, un valido presupposto per l’estensione all’intero intervento del beneficio di cui all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato.
59 Per quanto riguarda Villa Ruggiero, il ricorrente deduce da quanto precede che, anche nell’ipotesi in cui essa potesse usufruire dell’eccezione prevista dall’art. 12, con riferimento alla sospensione per motivi giudiziari, unicamente per i lavori di restauro degli immobili situati nel suo giardino, detto beneficio andrebbe tuttavia esteso all’intero finanziamento.
60 Quanto a Villa Favorita, il ricorrente afferma che, anche se non era dovuta a procedimenti giudiziari, la sospensione dei lavori di restauro del parco inferiore non gli era imputabile essendo dipesa da cause indipendenti dalla sua volontà. Esso non avrebbe potuto avviare, infatti, procedimenti giudiziari di sgombero dei luoghi da chi illegalmente li occupava se non previa autorizzazione dello Stato italiano.
61 La Commissione ribatte che i documenti di cui poteva disporre quando ha adottato la decisione impugnata le hanno permesso di stabilire che non vi erano state sospensioni per motivi giudiziari dei lavori relativi a Villa Campolieto. Quanto a Villa Ruggiero, vi sarebbero state sospensioni per motivi giudiziari, ma i lavori sarebbero terminati il 9 marzo 1992. Inoltre, tale stralcio non sarebbe rientrato nella richiesta di proroga presentata dalle autorità italiane con lettera 29 marzo 1995. Quanto a Villa Favorita, i lavori relativi avrebbero potuto essere suddivisi in due «sottostralci». Il primo sottostralcio non avrebbe sofferto ritardi per motivi giudiziari, mentre il secondo sarebbe stato ritardato dal mancato ottenimento in tempo utile della concessione relativa agli immobili in questione. La Commissione avrebbe altresì constatato, nel corso del procedimento amministrativo, che le autorità italiane non contestavano l’assenza di sospensione del progetto controverso per motivi giudiziari.
Giudizio del Tribunale
62 In limine occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la legittimità di un atto di un’istituzione comunitaria dev’essere valutata in funzione delle informazioni di cui quest’ultima poteva disporre al momento in cui lo ha adottato (sentenze della Corte 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione, Racc. 1986 pag. 2263, e del Tribunale 25 giugno 1998, cause riunite T‑371/94 e T‑394/94, British Airways e a./Commissione, Racc. pag. II‑2405, punto 81).
63 Nella fattispecie, il ricorrente non contesta che la Commissione, al momento in cui ha adottato la decisione impugnata, disponeva unicamente della richiesta di proroga del termine per la presentazione della domanda di pagamento definitivo, in data 29 marzo 1995, della lettera 15 febbraio 2000 e della relazione 16 giugno 1999 ivi allegata, nonché delle osservazioni in data 21 novembre 2000 sulla proposta di chiusura. Ciò considerato, la Commissione ha ragione di sostenere che i documenti allegati al ricorso relativi ai vari procedimenti giudiziari non possono essere presi in considerazione per valutare la legittimità della decisione impugnata, in quanto non erano nella disponibilità della Commissione allorché ha emanato detta decisione.
64 Il primo motivo deve perciò essere esaminato sulla base degli elementi di fatto pertinenti che risultano, in sostanza, dalla richiesta di proroga del termine per la presentazione della domanda di pagamento definitivo, in data 29 marzo 1995, dalla relazione 16 giugno 1999 ivi allegata e dalle osservazioni delle autorità italiane del 21 novembre 2000 sulla proposta di chiusura.
65 Risulta dalla relazione 16 giugno 1999 (v. sopra, punto 10) che i lavori di Villa Campolieto sono stati completati nel 1994 e quelli di Villa Ruggiero nel 1992. Quanto al primo stralcio dei lavori relativi a Villa Favorita, esso è terminato nel 1993.
66 Secondo le affermazioni della Commissione, non contestate dal ricorrente, le autorità italiane non hanno, però, presentato richieste di pagamento definitivo per l’insieme dei lavori summenzionati entro il 31 marzo 1995, contrariamente a quanto prescriveva l’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato. Risulta dalla proposta di chiusura del contributo FESR che l’ultima richiesta di pagamento definitivo presentata nei termini impartiti risale al 9 aprile 1990. Nella decisione impugnata, solo le spese dichiarate prima del 31 marzo 1995, per un importo di ITL 2 800 000 000, sono state dichiarate ammissibili.
67 Nell’ambito del presente motivo il ricorrente contesta soltanto il rifiuto della Commissione di applicare l’eccezione prevista all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato ai lavori attinenti a Villa Ruggiero, da un lato, e a Villa Favorita, dall’altro.
68 Per quanto riguarda, in primo luogo, Villa Ruggiero, il ricorrente si basa sulla relazione 16 giugno 1999 che dava atto dei procedimenti giudiziari di sgombero dal giardino degli occupanti, che avevano determinato la sospensione dei lavori. Sul punto va subito osservato che tale circostanza è irrilevante ai fini dell’applicazione dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato. Essendo, infatti, tali lavori già completati nel 1992, la sospensione, ben anteriore, degli stessi per motivi giudiziari non poteva giustificare in nessun caso una proroga del termine di presentazione della richiesta di pagamento definitivo oltre il 31 marzo 1995.
69 A buon diritto la Commissione sottolinea al riguardo che l’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato fa obbligo allo Stato membro interessato di presentare le richieste di pagamento definitivo entro il 31 marzo 1995, fatti salvi i progetti oggetto di sospensione per «motivi giudiziari». Questa eccezione si applica solo nel caso in cui la sospensione per motivi giudiziari possa effettivamente impedire il completamento dei lavori entro una data che permetta alle autorità nazionali di presentare la loro richiesta di pagamento definitivo prima del termine all’uopo fissato, nella fattispecie il 31 marzo 1995.
70 Nella presente controversia il ricorrente non precisa, d’altronde, i motivi per i quali i lavori per Villa Ruggiero, che sono stati ultimati nel 1992, non potevano formare oggetto di una richiesta di pagamento, da parte delle autorità italiane, entro il termine impartito. Sul punto occorre rilevare che il termine, fissato all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato al 31 marzo 1995, riguardava i contributi finanziari concessi anteriormente al 1° gennaio 1989. Si deve pertanto ammettere che esso era conforme al principio di buona gestione finanziaria, enunciato all’art. 274 CE, ed era ragionevole, cosa che il ricorrente del resto non contesta.
71 Ne consegue che, relativamente ai lavori di Villa Ruggiero, la Commissione ha giustamente respinto la richiesta di proroga del termine per la presentazione della domanda di pagamento definitivo previsto all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato. È inconferente al riguardo la contestazione da parte del ricorrente della possibilità di dividere il progetto in stralci, in quanto i lavori per Villa Ruggiero erano già tutti terminati nel 1992.
72 Quanto, in secondo luogo, a Villa Favorita, è pacifico che solo il 10 ottobre 1997 il ricorrente ha ottenuto la concessione dei beni immobili che l’autorizzava a chiedere lo sgombero dei luoghi e degli edifici ubicati nel parco inferiore di Villa Favorita dagli abitanti che li occupavano illegalmente. Eppure, si deve constatare che la difficoltà di ottenere la concessione degli immobili in causa, all’origine dei ritardi riscontrati nella realizzazione del secondo stralcio dei lavori per Villa Favorita, non può essere equiparata ad un «motivo giudiziario» ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato.
73 Infatti, coma fa valere la Commissione, l’eccezione, relativa alle sospensioni per motivi giudiziari, alla regola del disimpegno automatico enunciata all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato va interpretata in senso stretto. Essa deve quindi trovare applicazione, conformemente al suo scopo, quando è necessaria ad evitare che il beneficiario sia penalizzato da ritardi nell’esecuzione dovuti a sospensioni per motivi giudiziari.
74 La circostanza che un ritardo possa essere imputato al beneficiario o che, al contrario, risulti da circostanze indipendenti dalla sua volontà non è, dunque, rilevante ai fini dell’applicazione dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato. Possono essere prese in considerazione solo la presentazione di una domanda di pagamento definitivo entro i termini impartiti da detto articolo e l’esistenza di sospensioni per motivi giudiziari.
75 Ne consegue che, anche relativamente al secondo stralcio dei lavori di Villa Favorita, la Commissione ha potuto giustamente respingere la richiesta di proroga del termine per la presentazione della domanda di pagamento definitivo previsto all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato. Alla luce di quanto precede, a nulla vale l’argomento del ricorrente relativo all’unitarietà del progetto per quanto riguarda il termine di presentazione della domanda di pagamento definitivo per il primo stralcio di detti lavori.
76 Al riguardo si deve, tuttavia, osservare che è conforme ai principi di buona gestione finanziaria chiudere non appena possibile sul piano amministrativo e finanziario gli stralci già eseguiti. Contrariamente a quanto afferma il ricorrente, il progetto controverso poteva essere perfettamente diviso in stralci, come peraltro hanno fatto le autorità italiane nella lettera 21 novembre 2001. Corrobora tale analisi la formulazione dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, che parla di «parti» delle somme impegnate per i contributi concessi anteriormente al 1°gennaio 1989.
77 Tutto ciò considerato, il motivo vertente sulla violazione dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato deve essere quindi dichiarato infondato.
Sui motivi vertenti sulla violazione dei diritti della difesa, sulla carenza di motivazione e sul difetto di istruttoria
Argomenti delle parti
78 Il ricorrente sostiene che l’art. 4 della decisione di concessione impediva alla Commissione di adottare un provvedimento che incidesse sui suoi interessi economici prima che esso avesse avuto la possibilità di presentare le proprie osservazioni sulle risultanze dell’istruttoria condotta a tal fine dalla Commissione. Tale disposizione sarebbe espressione del principio generale del diritto comunitario secondo cui i destinatari di una disposizione che arrechi loro pregiudizio hanno il diritto di far valere il proprio punto di vista prima dell’adozione definitiva di tale atto (sentenze della Corte 29 giugno 1994, causa C‑135/92, Fiskano/Commissione, Racc. pag. I‑2885, e Commissione/Lisrestal e a., cit., nonché sentenza del Tribunale 6 dicembre 1994, causa T‑450/93, Lisrestal e a./Commissione, Racc. pag. II‑1177).
79 Nella fattispecie, il ricorrente non sarebbe mai stato invitato dalla Commissione o dallo Stato italiano a partecipare al procedimento che ha preceduto l’adozione della decisione impugnata.
80 Sotto tale profilo, la trasmissione al ricorrente, da parte delle autorità italiane, della lettera 21 novembre 2001, contenente le loro osservazioni in merito alla proposta di chiusura del contributo finanziario, non può essere equiparata ad un invito formale ad intervenire nel procedimento prima della decisione definitiva.
81 In tali circostanze, anziché chiudere il contributo finanziario rilevando, nella decisione impugnata, di non aver ricevuto osservazioni dal beneficiario finale, la Commissione avrebbe per lo meno dovuto reiterare l’invito che aveva rivolto alle autorità italiane per ottenere le osservazioni del ricorrente. Essa, invece, non solo non avrebbe adempiuto tale obbligo, ma avrebbe anche omesso di spiegare, nella decisione impugnata, perché non avrebbe correttamente applicato l’art. 4 della decisione di concessione.
82 Ritenendo che le informazioni trasmesse alla Commissione dalle autorità italiane fossero incomplete, il ricorrente afferma, inoltre, che detta istituzione non ha compiuto un’indagine appropriata sui contenziosi che avevano ritardato la realizzazione dei lavori. Fa valere che, nella lettera 15 febbraio 2000 summenzionata, le autorità italiane si erano limitate a rilevare la «presenza di vicende contenziose che [avevano] rallentato i procedimenti realizzativi».
83 In tale contesto, e in mancanza di osservazioni da parte del beneficiario finale, la Commissione avrebbe dovuto compiere un’indagine approfondita sulle specifiche cause che non avrebbero consentito l’ultimazione dei lavori nei tempi previsti.
84 Da parte sua, la Commissione ritiene che il ricorrente non avesse diritto ad essere sentito prima dell’adozione della decisione impugnata.
85 Facendo riferimento al punto 57 dell’ordinanza SLIM Sicilia/Commissione (cit.), la Commissione afferma che la decisione impugnata si distingue da una decisione di riduzione di un contributo per inosservanza delle condizioni del finanziamento. La decisione impugnata, basata sull’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, sarebbe, infatti, fondata su motivi procedurali indipendenti dal comportamento del ricorrente, al quale non si potrebbe rimproverare alcuna irregolarità, e non porrebbe a suo carico nessun obbligo di rimborso. La Commissione ne deduce che né l’art. 4 della decisione di concessione, né il diritto ad essere sentiti trovano applicazione nella presente controversia.
86 In ogni caso, nella fattispecie, il ricorrente sarebbe stato adeguatamente sentito.
Giudizio del Tribunale
87 Occorre ricordare, in limine, che, come già dichiarato (v. sopra, punti 37-53), la decisione impugnata riguarda direttamente il ricorrente quale beneficiario del contributo comunitario considerato, in quanto lo priva di una parte di tale contributo, dato il carattere puramente teorico della facoltà riconosciuta alla Repubblica italiana di accollarsi l’onere finanziario corrispondente alla riduzione del contributo comunitario.
88 Ebbene, secondo una giurisprudenza costante, il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona che possa sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario e dev’essere garantito anche in mancanza di norme riguardanti il procedimento di cui trattasi. Tale principio impone che i destinatari di decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i loro interessi siano messi in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista (sentenza Commissione/Lisrestal e a., cit., punto 21, e sentenza del Tribunale 26 settembre 2002, causa T‑199/99, Sgaravatti Mediterranea/Commissione, Racc. pag. II‑3731, punto 55).
89 Ai punti 23 e seguenti della suddetta sentenza 24 ottobre 1996, Commissione/Lisrestal e a., la Corte ha precisato che, anche dove lo Stato membro interessato era l’unico interlocutore della Commissione nonché il destinatario della decisione di ridurre ovvero di sopprimere il contributo comunitario, il beneficiario di tale contributo, che era stato nominativamente indicato dalla Commissione e che subiva direttamente le conseguenze della riduzione ovvero della soppressione dello stesso, poteva invocare il principio fondamentale del rispetto dei diritti della difesa (v. anche, in tal senso, sentenza del Tribunale 9 luglio 2003, causa T‑102/00, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Commissione, Racc. pag. II‑2433, punti 60 e 61).
90 Ne discende che, nella fattispecie, il ricorrente può invocare il principio fondamentale del rispetto dei diritti della difesa in quanto la decisione impugnata si applica in realtà automaticamente e incide direttamente sulla sua situazione giuridica (v. sopra, punto 87).
91 Il ricorrente ricorda, peraltro, a giusto titolo, che il principio del rispetto dei diritti della difesa è concretizzato, nella fattispecie, all’art. 4 della decisione di concessione, a termini del quale le riduzioni, gli annullamenti e le domande di rimborso possono essere effettuate solo «dopo che il beneficiario avrà avuto l’occasione di sottoporre le sue osservazioni entro il termine previsto a questo fine dalla Commissione».
92 In tale contesto normativo, e contrariamente a quanto afferma la Commissione, il fatto che la decisione impugnata si fondi sull’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato non vale ad escludere l’applicazione del principio fondamentale del rispetto dei diritti della difesa, concretizzato all’art. 4 della decisione di concessione. Nella sua qualità di beneficiario direttamente interessato dalla decisione impugnata il ricorrente era, infatti, legittimato a far valere i suoi argomenti relativi ai «motivi giudiziari» che hanno comportato una sospensione dei lavori. Sotto tale profilo la sua situazione è totalmente diversa da quella della società ricorrente nella causa definita dall’ordinanza SLIM Sicilia/Commissione (cit., punto 51).
93 Ora, nella fattispecie, è pacifico che il ricorrente non è stato esplicitamente invitato dalle autorità italiane a presentare le proprie osservazioni sulla proposta di chiusura del contributo comunitario, per poi trasmetterle alla Commissione.
94 Quanto all’argomento della Commissione secondo cui il ricorrente sarebbe stato implicitamente in condizione di presentare le proprie osservazioni sulla proposta di chiusura del contributo finanziario, la Commissione non contesta che le autorità italiane si sono limitate a inviare al ricorrente, un trimestre prima dell’adozione della decisione impugnata, una copia della lettera da loro inviata alla Commissione il 21 novembre 2001 che conteneva, a giudizio della stessa istituzione, tutti gli elementi necessari perché il ricorrente reagisse alla proposta di chiusura.
95 Tuttavia, nel caso di specie, non occorre risolvere la questione se i diritti della difesa del ricorrente siano stati sufficientemente rispettati.
96 La violazione dei diritti della difesa del ricorrente potrebbe, infatti, comportare l’annullamento della decisione impugnata solo se questi fosse stato in condizione di influire sul contenuto della decisione (sentenza della Corte 21 marzo 1990, causa C‑142/87, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑959, punto 48, e sentenze del Tribunale Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Commissione, cit., punti 84 e 85, e 8 luglio 2004, causa T‑198/01, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, Racc. pag. II‑2717, punto 203).
97 Nella fattispecie, il ricorrente, nella sua risposta ai quesiti scritti del Tribunale, ha sostenuto che, se avesse avuto la possibilità di prendere posizione sulla proposta di chiusura, avrebbe potuto fornire elementi di prova nel senso che i ritardi nella realizzazione del progetto erano dovuti, già prima del 31 gennaio 1995, a motivi giudiziari. Avrebbe altresì potuto dimostrare che il progetto non poteva essere frazionato ai fini dell’osservanza dei termini previsti per la sua esecuzione.
98 Ebbene, si deve notare che il ricorrente non ha fornito la minima indicazione concreta, nella risposta summenzionata, quanto agli elementi – di cui non disponeva la Commissione – che avrebbe eventualmente potuto invocare nel procedimento amministrativo a sostegno della sua tesi, segnatamente per giustificare i ritardi per motivi giudiziari. In particolare, il ricorrente non ha dedotto dinanzi al Tribunale nessun elemento pertinente, diverso da quelli già a disposizione della Commissione, per suffragare le proprie allegazioni in merito alla sospensione dei lavori per motivi giudiziari ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato. Occorre ricordare in proposito che i lavori relativi a Villa Ruggiero erano già terminati nel 1992, per cui l’eccezione prevista all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato in ogni caso non trovava applicazione, come è già stato affermato (v. sopra, punto 68). Quanto ai lavori di Villa Favorita, il Tribunale ha constatato che essi non avevano potuto essere realizzati in maniera che la domanda di pagamento definitivo fosse presentata entro il termine fissato all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, vale a dire entro il 31 marzo 1995, perché a tale data il ricorrente non aveva ancora ottenuto la concessione dei beni immobili che l’autorizzava a chiedere lo sgombero dei luoghi e degli edifici in questione dagli abitanti che li occupavano illegalmente (v. sopra, punti 72-74). Ciò considerato, gli ulteriori procedimenti giudiziari avviati ai fini dello sgombero dei luoghi e degli edifici dopo l’ottenimento, nel 1997, della concessione dei beni immobili suddetta, ai quali si riferiscono taluni documenti allegati al ricorso (v. sopra, punto 63), sono, in ogni caso, irrilevanti nella fattispecie.
99 Alla luce di quanto sopra, in considerazione della chiarezza della motivazione della decisione impugnata fondata sull’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato e del limitato potere discrezionale della Commissione allorché attua tale articolo, si deve constatare che né la risposta del ricorrente ai quesiti del Tribunale, né il fascicolo contengono elementi d’informazione che avrebbero potuto influire sulla decisione impugnata.
100 Ne consegue che i motivi vertenti sulla violazione dei diritti della difesa e sulla carenza di motivazione devono essere respinti.
101 Quanto al preteso difetto di istruttoria, è sufficiente constatare che, in seguito alla richiesta delle autorità italiane di proroga del termine di presentazione delle domande di pagamento definitivo fissato all’art. 12 del regolamento n. 4254/88 modificato, la Commissione ha potuto ritenersi sufficientemente informata per valutare se i progetti in questione fossero stati oggetto di sospensione per motivi giudiziari, ai sensi del detto art. 12, sulla scorta degli elementi che le erano stati comunicati dalle autorità italiane nella relazione 16 giugno 1999, allegata alla loro lettera 15 febbraio 2000, e nelle osservazioni del 21 novembre 2001 sulla proposta di chiusura del contributo comunitario.
102 Ciò considerato, non può rimproverarsi alla Commissione di non aver dato alle autorità italiane la possibilità di trasmetterle tutti gli elementi pertinenti e di non aver proceduto ad un congruo e approfondito esame della domanda summenzionata prima di adottare la decisione impugnata. Si noti, peraltro, che il presente motivo non è argomentato, in quanto il ricorrente non precisa gli elementi d’informazione rilevanti che sarebbero mancati alla Commissione perché adottasse la decisione impugnata in piena cognizione di causa.
103 Ne consegue che anche il motivo vertente sul difetto di istruttoria è infondato.
104 Il presente ricorso deve pertanto essere respinto.
Sulle spese
105 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se n’è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il ricorrente, rimasto soccombente, deve essere condannato alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) L’Ente per le Ville vesuviane sopporterà la totalità delle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 18 luglio 2007.
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