Sprawy T‑35/10 I T‑7/11
Bank Melli Iran
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w celu zapobiegania rozprzestrzenianiu broni jądrowej – Zamrożenie funduszy – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Uzasadnione oczekiwania – Przegląd zastosowanych środków ograniczających – Błąd w ocenie – Równość traktowania – Podstawa prawna – Istotne wymogi proceduralne – Proporcjonalność
Streszczenie – Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 6 września 2013 r.
1. Postępowanie sądowe – Akty uchylające i zastępujące w trakcie postępowania zaskarżone akty – Wniosek o zezwolenie na dostosowanie żądań stwierdzenia nieważności sformułowany w trakcie postępowania – Termin na przedstawienie takiego wniosku – Rozpoczęcie biegu terminu – Data podania do wiadomości zainteresowanych nowego aktu
(art. 263 akapit szósty TFUE; decyzja Rady 2011/783/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 1245/2011; nr 267/12)
2. Postępowanie sądowe – Decyzja zastępująca w toku postępowania cofniętą w międzyczasie zaskarżoną decyzję – Dopuszczalność nowych żądań – Granice – Nieprzyjęte jeszcze akty hipotetyczne
3. Prawo Unii Europejskiej – Prawa podstawowe – Podmiotowy zakres stosowania – Osoby prawne stanowiące emanacje państw trzecich – Włączenie – Odpowiedzialność państwa trzeciego za przestrzeganie praw podstawowych na swym własnym terytorium – Brak wpływu
(Karty praw podstawowych Unii Europejskiej)
4. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Obowiązek poinformowania zainteresowanego o uzasadnieniu wraz z przyjęciem lub możliwie najszybciej po przyjęciu niekorzystnego dla niego aktu – Granice – Bezpieczeństwo lub utrzymywanie stosunków międzynarodowych Unii i jej państw członkowskich – Prawo dostępu do dokumentów uzależnione od złożenia w tym celu wniosku do Rady
(art. 296 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2010/413/WPZiB, art. 24 ust. 3; rozporządzenia Rady: nr 423/2007, art. 15 ust. 3; nr 961/2010, art. 36 ust. 3; nr 267/2012, art. 46 ust. 3)
5. Unia Europejska – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Obowiązek przekazania dowodów obciążających wraz z przyjęciem lub możliwie najszybciej po przyjęciu niekorzystnego aktu
6. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Akt, którym przyjęto lub utrzymano w mocy takie środki – Niepodanie do wiadomości skarżącemu – Brak wpływu chyba, że wykazano naruszenie praw skarżącego
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
7. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zakres – Rozłożenie ciężaru dowodu – Decyzja wydana na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie i nieprzekazywanych sądowi Unii – Niedopuszczalność
(decyzje Rady: 2010/644/WPZiB; 2011/783/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 1100/2009; nr 961/2010; nr 1245/2011; nr 267/2012)
8. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Zakres – Fundusze i zasoby przedsiębiorstwa mającego siedzibę w państwie trzecim – Wyłączenie – Granice – Fundusze związane z operacjami handlowymi zrealizowanymi całkowicie lub częściowo w Unii
(rozporządzenia Rady: nr 423/2007; nr 961/2010; nr 267/2012)
9. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Wybór podstawy prawnej – Podstawa raczej w art. 215 TFUE niż w art. 75 TFUE
(art. 75 TFUE, 215 TFUE; decyzja Rady 2010/644/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 961/2010)
10. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Wybór podstawy prawnej – Środki wykraczające poza te, o których zadecydowała Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Brak wpływu – Brak naruszenia zasady proporcjonalności
(art. 29 TUE, art. 215 TFUE; decyzja Rady 2010/413/WPZiB)
11. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Decyzja przyjęta w ramach traktatu UE – Obowiązek przyjęcia przez Radę środków ograniczających o charakterze wykonawczym – Brak
(art. 29 TUE, art. 215 TFUE; decyzja Rady 2010/413/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 961/2010)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 57)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 62)
3. Ani Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, ani traktaty nie zawierają postanowień wyłączających osoby prawne stanowiące emanację państwowości danego kraju z możliwości korzystania z ochrony, jaką gwarantują im prawa podstawowe. W tym względzie art. 34 europejskiej konwencji praw człowieka jest postanowieniem o charakterze proceduralnym, które nie znajduje zastosowania do postępowań toczących się przed sądami Unii, podczas gdy celem tego postanowienia jest uniknięcie sytuacji, w których państwo będące stroną tej konwencji odgrywałoby przed tym Trybunałem jednocześnie rolę skarżącego i pozwanego. Ponadto okoliczność, iż państwo jest gwarantem poszanowania praw podstawowych na swoim terytorium, pozostaje bez wpływu na zakres praw, które przysługują osobom prawnym stanowiącym emanację tego państwa na terytorium państw trzecich. Wreszcie usługi, które stanowią działalność handlową wykonywaną w sektorze konkurencyjnym i podlegającą prawu powszechnemu oraz transakcje handlowe przeprowadzane z podmiotami uczestniczącymi w rozprzestrzenianiu broni jądrowej nie mogą świadczyć o tym, że dane przedsiębiorstwo uczestniczy w wykonywaniu władzy publicznej i nie uzasadniają zakwalifikowania go jako emanacji państwa.
(por. pkt 65, 67, 69, 72, 73)
4. O ile nadrzędne względy bezpieczeństwa Unii lub jej państw członkowskich lub względy dotyczące prowadzenia ich stosunków międzynarodowych nie stoją na przeszkodzie przekazaniu określonych informacji, Rada zobowiązana jest podać do wiadomości podmiotu, wobec którego zastosowano środki ograniczające, szczególne i konkretne powody, dla których uważa ona, że środki te należało zastosować. Co się tyczy aktu, na mocy którego zamrożone zostają fundusze danego podmiotu, to poinformowanie o dowodach obciążających powinno nastąpić albo jednocześnie z przyjęciem danego aktu, albo możliwie najszybciej po jego przyjęciu. W przypadku gdy zostały przekazane informacje wystarczająco dokładne i umożliwiające zainteresowanemu podmiotowi przedstawienie w odpowiedni sposób jego stanowiska na temat okoliczności obciążających uwzględnionych przez Radę, zasada poszanowania prawa do obrony nie obejmuje obowiązku, by Rada z własnej inicjatywy udzieliła dostępu do dokumentów znajdujących się w jej aktach. Jedynie na wniosek zainteresowanej strony Rada ma obowiązek zapewnić dostęp do wszystkich dokumentów administracyjnych, które nie są poufne, dotyczących danego środka.
W tych okolicznościach, z jednej strony, stanowią zadośćuczynienie ciążącemu na Radzie obowiązkowi uzasadnienia. informacje i dowody, które pozwalają na zidentyfikowanie podmiotów, na rzecz których skarżący świadczył usługi finansowe i które są objęte środkami ograniczającymi przyjętymi przez Unię lub przez Radę Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych, jak również okresu, w którym usługi te były świadczone, a w niektórych wypadkach także konkretnych transakcji, z którymi owe usługi się wiązały.
Z drugiej strony, brak podania do wiadomości dokumentu, w oparciu o który Rada przyjęła lub utrzymała środki ograniczające wobec danego podmiotu, stanowi naruszenie prawa do obrony uzasadniającego stwierdzenie nieważności danych aktów jedynie w razie wykazania, że owe środki ograniczające nie mogłyby zgodnie z prawem zostać przyjęte lub utrzymane, gdyby niepodany do wiadomości dokument miał zostać wyeliminowany jako informacja na niekorzyść lub dowód obciążający.
(por. pkt 79, 83, 84, 89, 100)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 85)
6. O ile prawdą jest, że akt, którym przyjęto lub utrzymano środki ograniczające wobec danej osoby lub podmiotu, powinien być tej osobie lub temu podmiotowi podany do wiadomości i że to od dnia powiadomienia zaczyna dla tej osoby lub dla tego podmiotu biec termin do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności tych aktów na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, o tyle okoliczność ta nie oznacza, że brak takiego powiadomienia sam w sobie jest wystarczający do stwierdzenia nieważności danego aktu. Zainteresowany winien wykazać, że brak takiego powiadomienia skutkował naruszeniem jego praw.
(por. pkt 112, 113)
7. Sądowa kontrola zgodności z prawem aktu, na mocy którego zastosowano środki ograniczające w stosunku do danego podmiotu, obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych na jego uzasadnienie, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta została oparta. W razie zakwestionowania tej oceny zadaniem Rady jest przedstawienie tychże dowodów w celu ich zbadania przez sąd Unii.
Okoliczność, że środki ograniczające wobec skarżącego zostały przyjęte na podstawie informacji i dowodów zgromadzonych przez państwo członkowskie, nie zmienia faktu, iż zaskarżone akty są aktami Rady, która winna wobec tego upewnić się, że ich przyjęcie jest uzasadnione, a w stosownym wypadku zwrócić się do danego państwa członkowskiego o przedstawienie jej dowodów i informacji koniecznych w tym celu. Podobnie Rada nie może powoływać się na okoliczność, że właściwe dowody pochodzą z poufnych źródeł i że wobec tego nie mogą zostać ujawnione. Chociaż okoliczność ta mogłaby ewentualnie uzasadniać ograniczenia w zakresie podawania tych dowodów do wiadomości skarżącego bądź jego adwokatów, to jednak, zważywszy na zasadniczą rolę kontroli sądowej w kontekście przyjmowania środków ograniczających, sąd Unii powinien mieć możliwość kontrolowania zgodności z prawem i zasadności takich środków i nie mogą mu stać na przeszkodzie tajność lub poufność dowodów i informacji wykorzystanych przez Radę. Zresztą Rada nie może opierać swojego aktu o stosowaniu środków ograniczających na informacjach lub materiałach z akt sprawy przekazanych przez jedno z państw członkowskich, jeżeli państwo to nie jest skłonne zezwolić na ich przekazanie sądowi Unii, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zgodności z prawem tej decyzji.
(por. pkt 122, 125, 126)
8. Chociaż instytucja finansowa mająca siedzibę w państwie trzecim i utworzona zgodnie z prawem tego państwa nie jest zobowiązana na podstawie rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, rozporządzenia nr 961/2010 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie nr 423/2007 oraz rozporządzenia nr 267/2012 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie nr 961/2010 do zamrożenia funduszy podmiotów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej, tym niemniej jej fundusze i zasoby gospodarcze znajdujące się na terytorium Unii, wykorzystywane w operacji finansowej przeprowadzanej w całości lub w części na terytorium Unii lub będące w posiadaniu obywateli państw członkowskich lub osób prawnych, podmiotów lub organów mających siedzibę na terytorium jednego z państw członkowskich lub utworzonych zgodnie z prawem tego państwa, mogą zostać objęte środkami ograniczającymi przyjętymi na podstawie tych rozporządzeń, w zakresie w jakim taka instytucja bierze udział w rozprzestrzenianiu broni jądrowej, jest z nim bezpośrednio związana lub go wspiera. Wynika z tego, że w sytuacji gdy dana zagraniczna instytucja finansowa wie o zaangażowaniu jednego ze swych klientów w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub może to racjonalnie podejrzewać, powinna bezzwłocznie zaprzestać świadczenia usług finansowych na rzecz tego klienta, z uwzględnieniem mających zastosowanie obowiązków ustawowych, i nie wykonywać na jego rzecz żadnej nowej usługi.
(por. pkt 132–134)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 163, 164, 167–175)
10. Okoliczność, że środki ograniczające przyjęte w ramach wspólnej polityki zagranicznaej i bezpieczeństwa są dalej idące niż te, które zostały przyjęte przez Radę Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych, nie ma wpływu na to, że art. 215 TFUE jako ich podstawa prawna jest właściwy i wystarczający. Ten sam wniosek należy przez analogię przyjąć w przypadku środków ograniczających zastosowanych na podstawie art. 29 TFUE, takich jak ustanowione decyzją 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającą wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB oraz decyzjami przyjętymi w celu jej wykonania. W istocie art. 29 TFUE również nie ogranicza uprawnień przyznanych Radzie przy wdrażaniu środków uchwalonych przez Radę Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych. W konsekwencji sam fakt, że środki ograniczające zastosowane wobec skarżącego są dalej idące niż te, które przyjęła Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych, nie oznacza, że Rada naruszyła zasadę proporcjonalności.
Poza tym Rada nie ma obowiązku przedstawienia obiektywnego uzasadnienia w odniesieniu do zastosowania wobec skarżącego autonomicznych środków ograniczających, lecz jedynie konkretnych i specyficznych powodów, dla których uważa, że kryteria zastosowania autonomicznych środków ograniczających mają do niego zastosowanie.
(por. pkt 170, 182–184)
11. O ile uprzednie przyjęcie decyzji zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE stanowi konieczny warunek zastosowania przez Radę środków ograniczających na podstawie uprawnień przyznanych jej w art. 215 TFUE, o tyle samo istnienie takiej decyzji nie może stwarzać po stronie Rady obowiązku przyjęcia takich środków. Rada bowiem zachowuje swobodę oceny, w ramach wykonywania uprawnień przyznanych jej w traktacie FUE, szczegółowych zasad wykonania decyzji przyjętych zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE, w tym ewentualnego zastosowania środków ograniczających na podstawie art. 215 TFUE.
Ponadto w tym kontekście nic w art. 29 TUE nie wyklucza, by określenie podejścia Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym obejmowało również konkretne środki, które powinny być wdrożone przez ogół państw członkowskich w obliczu danego wydarzenia lub zjawiska.
(por. pkt 193, 194, 197)