ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE
(deuxième chambre)
11 juillet 2013
Affaire F‑46/11
Marie Tzirani
contre
Commission européenne
« Fonction publique – Harcèlement moral – Notion de harcèlement – Demande d’assistance – Enquête administrative portant sur des faits allégués de harcèlement – Décision de clôturer l’enquête administrative sans suite – Délai raisonnable pour mener à terme une enquête administrative – Obligation de motiver la décision clôturant l’enquête administrative – Portée »
Objet : Recours, introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis, par lequel la requérante demande, d’une part, l’annulation de la décision de la Commission européenne de classer sans suite sa demande d’assistance et, d’autre part, la condamnation de la Commission à réparer le préjudice prétendument subi.
Décision : La décision de la Commission européenne du 7 juin 2010 est annulée en tant qu’elle classe sans suite la demande d’assistance de Mme Tzirani pour des faits de harcèlement moral prétendument subis à partir du 1er octobre 2004. La Commission européenne est condamnée à verser à Mme Tzirani la somme de 6 000 euros. Le recours est rejeté pour le surplus. La Commission européenne supporte ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens exposés par Mme Tzirani.
Sommaire
1. Fonctionnaires – Droits et obligations – Enquête interne relative à un prétendu harcèlement moral – Droit d’accès du plaignant au dossier de l’enquête – Limites – Obligation de confidentialité de l’administration
2. Fonctionnaires – Harcèlement moral – Notion – Comportement visant au discrédit de l’intéressé ou à la dégradation de ses conditions de travail – Exigence d’un caractère intentionnel du comportement – Portée – Absence d’exigence d’une intention malveillante du harceleur
(Statut des fonctionnaires, art. 12 bis, § 3)
3. Fonctionnaires – Harcèlement moral – Notion – Décisions administratives et désaccords avec l’administration sur des questions relevant de l’organisation des services – Exclusion
(Statut des fonctionnaires, art. 12 bis)
4. Fonctionnaires – Harcèlement moral – Notion – Comportement d’un supérieur hiérarchique visant plusieurs personnes – Inclusion
5. Fonctionnaires – Harcèlement moral – Notion – Comportement d’un supérieur hiérarchique consistant à donner des instructions directes au personnel sous la responsabilité du chef d’unité sans le prévenir et à transmettre des messages contenant des critiques ouvertes à son encontre – Inclusion
(Statut des fonctionnaires, art. 12 bis)
6. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Portée
(Statut des fonctionnaires, art. 24)
7. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Champ d’application – Portée – Devoir de l’administration d’examiner les plaintes en matière de harcèlement – Exigences de sollicitude et de rapidité – Défaut – Conséquences
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 1 ; statut des fonctionnaires, art. 24)
8. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Enquête préalable à l’ouverture de la procédure disciplinaire – Pouvoir d’appréciation de l’administration – Portée
(Statut des fonctionnaires, annexe IX)
9. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Mise en œuvre en matière de harcèlement moral – Décision de clôturer sans suite une enquête administrative ouverte en réponse à une demande d’assistance – Obligation de transmettre au plaignant le rapport final de l’enquête ou les comptes rendus des auditions menées dans ce cadre – Absence
(Statut des fonctionnaires, art. 24 et 25, al. 2)
10. Fonctionnaires – Décision de clôturer sans suite une enquête administrative ouverte en réponse à une demande d’assistance pour harcèlement moral – Obligation de motivation – Portée
(Statut des fonctionnaires, art. 24 et 25, al. 2)
1. Dans le contexte d’une plainte pour harcèlement moral, il y a lieu, sauf circonstance particulière, de garantir la confidentialité des témoignages recueillis, y compris lors de la procédure contentieuse, dans la mesure où la perspective d’une éventuelle levée de cette confidentialité au stade contentieux peut empêcher la tenue d’enquêtes neutres et objectives bénéficiant d’une collaboration sans retenue des membres du personnel appelés à être entendus comme témoins.
(voir point 41)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : 12 décembre 2012, Cerafogli/BCE, F‑43/10, point 222, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑114/13 P
2. L’article 12 bis, paragraphe 3, du statut ne fait nullement de l’intention malveillante du harceleur présumé un élément nécessaire de la qualification de harcèlement moral.
En effet, il peut y avoir harcèlement moral, au sens de l’article 12 bis, paragraphe 3, du statut, sans que le harceleur ait entendu, par ses agissements, discréditer la victime ou dégrader délibérément ses conditions de travail. Il suffit seulement que ses agissements, dès lors qu’ils ont été commis volontairement, aient entraîné objectivement de telles conséquences. La qualification de harcèlement est subordonnée à la condition que celui-ci revête une réalité objective suffisante, au sens où un observateur impartial et raisonnable, doté d’une sensibilité normale et placé dans les mêmes conditions, le considérerait comme excessif et critiquable.
À cet égard, le fait qu’un fonctionnaire ait des relations difficiles voire conflictuelles avec des collègues ou des supérieurs hiérarchiques ne constitue pas à lui seul la preuve d’un harcèlement moral. Même des observations négatives adressées à un fonctionnaire ne portent pas pour autant atteinte à sa personnalité, à sa dignité ou à son intégrité physique ou psychique, dans la mesure où elles sont formulées en des termes mesurés et où elles ne reposent pas sur des accusations abusives et dénuées de tout lien avec des faits objectifs.
(voir points 52, 54, 56, 71 et 74)
Référence à :
Tribunal de première instance : 16 avril 2008, Michail/Commission, T‑486/04, point 61
Tribunal de l’Union européenne : 12 juillet 2011, Commission/Q, T‑80/09 P
Tribunal de la fonction publique : 9 décembre 2008, Q/Commission, F‑52/05, points 133 et 135 ; 10 novembre 2009, N/Parlement, F‑93/08, point 93 ; 24 février 2010, Menghi/ENISA, F‑2/09, point 110 ; 16 mai 2012, Skareby/Commission, F‑42/10, point 65 ; 26 février 2013 Labiri/CESE, F‑124/10, points 65 et 67
3. Compte tenu du large pouvoir d’appréciation dont jouissent les institutions dans l’organisation de leurs services, ni des décisions administratives, même si celles-ci sont difficiles à accepter, ni des désaccords avec l’administration sur des questions relevant de l’organisation des services ne sauraient à eux seuls prouver l’existence d’un harcèlement moral. Or, le simple fait que l’administration n’ait pas suivi les suggestions d’un fonctionnaire ni n’ait donné suite à ses demandes d’effectifs supplémentaires ne saurait en soi démontrer un manque d’écoute, ni à plus forte raison un harcèlement moral, de la part de sa hiérarchie, mais tout au plus l’existence de divergences d’opinion.
(voir point 82)
4. Dans le contexte d’une plainte pour harcèlement moral, il ne saurait être soutenu qu’un certain comportement d’un supérieur hiérarchique ne constitue pas un harcèlement moral du fait qu’il ne vise pas spécialement une personne, mais un nombre indéfini de personnes. En effet, un tel comportement ne peut qu’aggraver la violation de l’article 12 bis du statut, dont le premier paragraphe interdit à tout fonctionnaire toute forme de harcèlement moral.
(voir point 89)
5. Un comportement d’un supérieur hiérarchique consistant à donner directement et de façon répétée des instructions au personnel sous la responsabilité d’un chef d’unité subordonné et sans le prévenir, lorsqu’il n’est pas justifié par des circonstances particulières, est susceptible de faire perdre toute crédibilité à un chef d’unité vis-à-vis de son personnel et dès lors peut être qualifié de harcèlement moral. Il en va de même s’agissant de la transmission par un supérieur hiérarchique de messages contenant des critiques ouvertes à l’encontre d’un fonctionnaire, en mettant en copie plusieurs collègues sans qu’il y ait d’exigences de service qui justifieraient cette pratique. Or, si la critique du travail d’un subordonné doit être admise, rentrent dans le cadre habituel d’un rapport hiérarchique des messages qui ne contiennent aucune formule diffamatoire ou malveillante, et qui sont envoyés à l’intéressé seul ou qui sont mis en copie lorsque l’intérêt du service le justifie.
(voir points 94, 95, 97 et 98)
Référence à :
Tribunal de première instance : 25 octobre 2007, Lo Giudice/Commission, T‑154/05, points 104 et 105
Tribunal de la fonction publique : Skareby/Commission, précité, point 80
6. En vertu du devoir d’assistance prévu par l’article 24 du statut, l’administration doit, en présence d’un incident incompatible avec l’ordre et la sérénité du service, intervenir avec toute l’énergie nécessaire et répondre avec la rapidité et la sollicitude requises par les circonstances de l’espèce en vue d’établir les faits et d’en tirer, en connaissance de cause, les conséquences appropriées. À cette fin, il suffit que le fonctionnaire qui réclame la protection de son institution apporte un commencement de preuve de la réalité des attaques dont il affirme être l’objet. En présence de tels éléments, il appartient à l’institution en cause de prendre les mesures appropriées, notamment en faisant procéder à une enquête administrative, afin d’établir les faits à l’origine de la plainte, et, le cas échéant, en adoptant des mesures provisoires d’éloignement afin de protéger, à titre préventif, la santé et la sécurité du fonctionnaire présumé être victime de l’un des actes visés dans cette disposition.
Toutefois, un moyen tiré de la violation du devoir d’assistance due à l’absence de prise de mesures de précaution ne saurait être utilement invoqué au soutien de conclusions aux fins d’annulation d’une décision de clôturer sans suite une enquête portant sur des faits de harcèlement dont un agent estime avoir été victime puisqu’une telle violation de l’article 24 du statut n’aurait aucune incidence sur la légalité de ladite décision.
(voir points 108 à 110)
Référence à :
Tribunal de l’Union européenne : Commission/Q, précité, points 84 et 92, et la jurisprudence citée
Tribunal de la fonction publique : 17 juillet 2012, BG/Médiateur, F‑54/11, point 83, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑406/12 P ; Cerafogli/BCE, précité, point 210
7. L’obligation d’observer un délai raisonnable dans la conduite des procédures administratives constitue un principe général du droit de l’Union dont le juge doit assurer le respect et qui est repris, comme une composante du droit à une bonne administration, par l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Lorsque les institutions doivent faire face à une question aussi grave que le harcèlement moral, elles supportent une obligation de répondre au fonctionnaire qui introduit une demande au titre de l’article 24 du statut avec rapidité et sollicitude.
Cependant, la circonstance que, en violation du devoir de sollicitude, l’autorité investie du pouvoir de nomination n’ait pas répondu avec la célérité requise à une demande d’assistance au titre de l’article 24 du statut ne saurait affecter, par elle-même, la légalité de la décision de clôturer sans suite une enquête pour harcèlement ouverte sur la base de ladite demande d’assistance. En effet, si une telle décision devait être annulée au seul motif de sa tardiveté, la nouvelle décision qui devrait la remplacer ne pourrait en aucun cas être moins tardive que celle-ci.
(voir points 116, 117 et 119)
Référence à :
Tribunal de première instance : 11 avril 2006, Angeletti/Commission, T‑394/03, point 162
Tribunal de l’Union européenne : 6 décembre 2012, Füller-Tomlinson/Parlement, T‑390/10 P, point 115
Tribunal de la fonction publique : 18 mai 2009, Meister/OHMI, F‑138/06 et F‑37/08, point 76 ; 11 mai 2011, J/Commission, F‑53/09, point 113
8. L’autorité chargée d’une enquête administrative, à laquelle il incombe d’instruire les dossiers qui lui sont soumis de façon proportionnée, dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la conduite de l’enquête et en particulier en ce qui concerne l’évaluation de la qualité et de l’utilité de la coopération fournie par des témoins.
(voir point 124)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : Skareby/Commission, précité, point 38
9. S’agissant d’une décision clôturant sans suite une enquête administrative relative à un prétendu harcèlement moral ouverte en réponse à une demande d’assistance introduite au titre de l’article 24 du statut, l’article 25, deuxième alinéa, du statut n’impose aucune obligation explicite de transmettre au plaignant ni le rapport final de l’enquête administrative ni les comptes rendus des auditions menées dans ce cadre.
Toutefois, et sous réserve de la protection des intérêts des personnes ayant été mises en cause et de celles ayant témoigné à l’enquête, aucune disposition du statut n’interdit non plus la transmission du rapport final d’enquête à un tiers qui aurait un intérêt légitime à en prendre connaissance, comme c’est le cas de la personne qui a introduit une demande au titre de l’article 24 du statut.
(voir points 132 et 133)
Référence à :
Tribunal de première instance : Lo Giudice/Commission, précité, point 163
Tribunal de la fonction publique : Cerafogli/BCE, précité, point 108
10. Une interprétation stricte de l’obligation imposée par l’article 25, deuxième alinéa, du statut est nécessaire lorsque la décision faisant grief est une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination de clôturer sans suite une enquête ayant son origine dans une demande d’assistance concernant des allégations de harcèlement moral.
En effet, contrairement à la généralité des actes administratifs qui peuvent faire grief à un fonctionnaire, une décision concernant une demande d’assistance est adoptée dans un contexte factuel particulier. D’abord, un tel contexte peut déjà avoir duré de nombreux mois, voire plusieurs années. En outre, des faits de harcèlement moral peuvent avoir des effets extrêmement destructeurs sur l’état de santé de la victime. Ensuite, une situation de harcèlement, si elle est établie, n’affecte pas principalement les intérêts financiers ou la carrière du fonctionnaire, cas auxquels l’institution peut remédier rapidement par l’adoption d’un acte ou le versement d’une somme d’argent à l’intéressé, mais porte préjudice à la personnalité, à la dignité et à l’intégrité physique ou psychique de la victime, préjudice qui ne peut être réparé entièrement par une indemnisation financière. Enfin, que les allégations de harcèlement soient ou non fondées, elles sont perçues comme telles par le plaignant et, en vertu du devoir de sollicitude, l’institution est tenue de motiver son rejet d’une demande d’assistance de manière aussi complète que possible, sans que le plaignant doive encore attendre la réponse à une réclamation pour en connaître les motifs, réponse que l’institution pourrait même choisir de ne pas fournir.
Ne saurait répondre aux exigences imposées par l’article 25, deuxième alinéa, du statut une décision qui se limite à ne fournir en elle-même qu’un début de motivation. La solution contraire aurait pour effet d’obliger le fonctionnaire ayant introduit une demande d’assistance au titre de l’article 24 du statut pour des faits de harcèlement moral à introduire une réclamation afin de disposer d’une motivation de la décision de clôturer sans suite l’enquête administrative conforme aux exigences de l’article 25, deuxième alinéa, du statut. Il en résulte que, dans le cas d’une décision clôturant une enquête ouverte en réponse à une demande d’assistance au titre de l’article 24 du statut pour des faits de harcèlement moral, les institutions ne peuvent pas valablement fournir à l’intéressé une motivation complète pour la première fois dans la décision portant rejet de la réclamation, sans violer l’obligation de motivation qui leur incombe en vertu de l’article 25, deuxième alinéa, du statut. Une telle solution ne saurait toutefois préjuger la possibilité pour les institutions d’introduire, lors de la décision portant rejet de la réclamation, des précisions concernant les motifs retenus par l’administration, ni au Tribunal de prendre en considération ces précisions lors de l’examen d’un moyen contestant la légalité de la décision.
Par ailleurs, s’il est vrai qu’une motivation par référence à un rapport ou un avis lui-même motivé et communiqué est admise, il est nécessaire toutefois qu’un tel rapport ou avis soit effectivement communiqué à l’intéressé ensemble avec l’acte faisant grief.
(voir points 141, 142, 152 et 165 à 167)
Référence à :
Tribunal de première instance : Lo Giudice/Commission, précité, points 163 et 164
Tribunal de la fonction publique : Skareby/Commission, précité, points 32 et 53 ; Cerafogli/BCE, précité, point 108, et la jurisprudence citée