ROZSUDEK TRIBUNÁLU (sedmého senátu)
14. června 2012(*)
„Životní prostředí – Nařízení (ES) č. 1367/2006 – Maximální limity reziduí pesticidů – Žádost o vnitřní přezkum – Odmítnutí – Individuálně určené opatření – Platnost – Aarhuská úmluva“
Ve věci T‑338/08,
Stichting Natuur en Milieu, se sídlem v Utrechtu (Nizozemsko),
Pesticide Action Network Europe, se sídlem v Londýně (Spojené království),
zastoupené B. Kloostrou a A. van den Biesenem, advokáty,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, původně zastoupené B. Burggraafem a S. Schønbergem, poté B. Burggraafem a P. Oliverem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Polskou republikou, původně zastoupenou M. Dowgielewiczem, poté M. Szpunarem, jako zmocněnci,
a
Radou Evropské unie, zastoupenou K. Michoel a B. Driessenem, jako zmocněnci,
vedlejšími účastnicemi řízení,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 1. července 2008, kterými byly jako nepřípustné odmítnuty žádosti žalobkyň, aby Komise přezkoumala nařízení Komise (ES) č. 149/2008 ze dne 29. ledna 2008, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005 vytvořením příloh II, III a IV, které stanoví maximální limity reziduí u produktů uvedených v příloze I uvedeného nařízení (Úř. věst. L 58, s. 1),
TRIBUNÁL (sedmý senát),
ve složení A. Dittrich, předseda, I. Wiszniewska-Białecka (zpravodajka) a M. Prek, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: N. Rosner, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 13. září 2011,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobkyněmi jsou jednak Stichting Natuur en Milieu, nadace podle nizozemského práva, která byla založena v roce 1978, má sídlo v Utrechtu (Nizozemsko) a jejímž cílem je ochrana životního prostředí, a jednak Pesticide Action Network Europe, nadace podle nizozemského práva, která byla založena v roce 2003, má sídlo v Londýně (Spojené království) a věnuje se boji proti používání chemických pesticidů.
2 Dne 29. ledna 2008 Komise Evropských společenství přijala nařízení (ES) č. 149/2008, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005 vytvořením příloh II, III a IV, které stanoví maximální limity reziduí u produktů uvedených v příloze I uvedeného nařízení (Úř. věst. L 58, s. 1). Do nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005 ze dne 23. února 2005 o maximálních limitech reziduí pesticidů v potravinách a krmivech rostlinného a živočišného původu a na jejich povrchu a o změně směrnice Rady 91/414/EHS (Úř. věst. L 70, s. 1) tak byly doplněny přílohy, které stanoví maximální limity reziduí (dále jen „MLR“) u produktů uvedených v příloze I tohoto nařízení.
3 V dopisech ze dne 7. a 10. dubna 2008 žalobkyně požádaly Komisi, aby provedla vnitřní přezkum nařízení č. 149/2008 na základě čl. 10 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. L 264, s. 13).
4 Dvěma rozhodnutími ze dne 1. července 2008 (dále jen „napadená rozhodnutí“) Komise žádosti žalobkyň o vnitřní přezkum zamítla. V každém z napadených rozhodnutí Komise uvedla následující:
„Vaše žádost o vnitřní přezkum byla podána na základě hlavy IV nařízení […] č. 1367/2006 […]. [T]oto nařízení […] stanoví, že žádost o vnitřní přezkum musí splňovat určité podmínky týkající se zejména povahy správního aktu, který musí splňovat definici uvedenou v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení. Toto ustanovení omezuje pojem ,správní akt‘ na ,jakékoliv individuálně určené opatření podle práva životního prostředí, které bylo přijato orgánem nebo subjektem Společenství a má právně závazné vnější účinky‘. Ve svém dopise tvrdíte, že nařízení č. 149/2008 je správní akt, který může být předmětem vnitřního přezkumu.
Komise nemůže s tímto výkladem souhlasit.
Nařízení č. 149/2008 je založeno na [čl.] 5 odst. 1, [čl.] 21 odst. 1 a [čl.] 22 odst. 1 nařízení č. 396/2005 a stanoví pro celou Evropskou unii [MLR] pesticidů použitelné na všechny subjekty v odvětví potravinářství. Nařízení č. 149/2008 proto nelze považovat za individuálně určené opatření a ani, jak uvádíte ve svém dopise, za soubor rozhodnutí. Komise v důsledku toho považuje Vaši žádost o vnitřní přezkum nařízení č. 149/2008 za nepřípustnou.
Nebudete-li s touto odpovědí souhlasit, můžete se v dané věci obrátit na evropského veřejného ochránce práv nebo Tribunál […] za předpokladu, že Vaše stížnost splňuje podmínky stanovené v článku 195 ES nebo Vaše žaloba splňuje podmínky stanovené v článku 230 ES.“
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
5 Žalobkyně podaly projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 11. srpna 2008. Dne 29. srpna 2009 žalobkyně předložily doplňující spis k žalobě.
6 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 7. ledna 2009 navrhla Polská republika svůj vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise. Předseda prvního senátu Tribunálu tomuto návrhu usnesením ze dne 19. února 2009 vyhověl. Polská republika předložila svůj spis vedlejší účastnice dne 3. dubna 2009. Žalobkyně předložily vyjádření k tomuto spisu dne 21. srpna 2009.
7 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 23. února 2009 navrhla Rada Evropské unie svůj vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise. Usnesením ze dne 21. dubna 2009 předseda prvního senátu Tribunálu povolil toto vedlejší účastenství a povolil Radě na základě čl. 116 odst. 6 jednacího řádu Tribunálu vyjádřit se během ústní části řízení.
8 Vzhledem k tomu, že došlo ke změně ve složení senátů Tribunálu, byl soudce zpravodaj zařazen k sedmému senátu, v důsledku čehož byla projednávaná věc přidělena právě tomuto senátu.
9 Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (sedmý senát) o zahájení ústní části řízení.
10 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 13. září 2011.
11 Žalobkyně navrhují, aby Tribunál:
– zrušil napadená rozhodnutí;
– nařídil Komisi, aby meritorně rozhodla o žádosti o vnitřní přezkum;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
12 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– prohlásil doplňující spis k žalobě za nepřípustný;
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyním náhradu nákladů řízení.
13 Polská republika navrhuje, aby Tribunál žalobu zamítl.
Právní otázky
K přípustnosti
K přípustnosti druhého bodu návrhových žádání žalobkyň
14 Ve druhém bodě návrhových žádání žalobkyně navrhují, aby Tribunál nařídil Komisi, aby meritorně rozhodla o dotčených žádostech o vnitřní přezkum. Unijní soud však nemá v rámci přezkumu legality pravomoc vydávat soudní příkazy, třebaže se týkají podmínek provádění jeho rozsudků (usnesení Soudního dvora ze dne 26. října 1995, Pevasa a Inpesca v. Komise, C‑199/94 P a C‑200/94 P, Recueil, s. I‑3709, bod 24, a rozsudek Soudního dvora ze dne 8. července 1999, DSM v. Komise, C‑5/93 P, Recueil, s. I‑4695, bod 36). Dotyčnému orgánu totiž přísluší, aby na základě článku 266 SFEU přijal opatření vyplývající ze zrušujícího rozsudku (rozsudky Tribunálu ze dne 27. ledna 1998, Ladbroke Racing v. Komise, T‑67/94, Recueil, s. II‑1, bod 200, a ze dne 29. září 2009, Thomson Sales Europe v. Komise, T‑225/07 a T‑364/07, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 221).
15 Z toho plyne, že tento bod návrhových žádání je nepřípustný.
K přípustnosti doplňujícího spisu k žalobě
16 Komise zpochybňuje přípustnost doplňujícího spisu k žalobě, který žalobkyně předložily dne 29. srpna 2008.
17 Podle čl. 230 pátého pododstavce ES musí být žaloby upravené tímto článkem podány ve lhůtě dvou měsíců, podle okolností, ode dne vyhlášení příslušného aktu, ode dne jeho oznámení navrhovateli nebo ode dne, kdy se o něm navrhovatel dozvěděl. V souladu s čl. 102 odst. 2 jednacího řádu se tato lhůta prodlužuje o jednotnou lhůtu deseti dnů z důvodu vzdálenosti.
18 V projednávané věci je nesporné, že doplňující spis k žalobě, došlý kanceláři Tribunálu dne 29. srpna 2008, byl podán před uplynutím lhůty pro podání žaloby dne 4. září 2008. Tento doplňující spis je proto třeba prohlásit za přípustný.
19 Tento závěr není argumenty Komise zpochybněn.
20 Pokud jde o argument, že statut Soudního dvora ani jednací řád nestanoví možnost předložit doplňující spis k žalobě po podání této žaloby, je třeba připomenout, že podle judikatury platí, že jelikož je Společenství společenstvím práva, ve kterém jeho orgány podléhají přezkumu souladu svých aktů se Smlouvou, musí být procesní podmínky pro žaloby podané k soudu Společenství vykládány v co největším možném rozsahu tak, aby mohly být použity způsobem přispívajícím k naplňování cíle, jímž je zajištění účinné soudní ochrany práv, která pro právní subjekty vyplývají z práva Společenství (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. července 2008, Athinaïki Techniki v. Komise, C‑521/06 P, Sb. rozh. s. I‑5829, bod 45, a rozsudek Tribunálu ze dne 9. září 2009, Brink’s Security Luxembourg v. Komise, T‑437/05, Sb. rozh. s. II‑3233, bod 75).
21 Samotnou okolnost, že statut Soudního dvora ani jednací řád výslovně nestanoví možnost předložit doplňující spis k žalobě po podání této žaloby, nelze tedy vykládat v tom smyslu, že vylučuje takovou možnost v případě, že je tento doplňující spis k žalobě předložen před uplynutím lhůty pro podání žaloby.
22 Pokud jde o argument Komise vycházející z čl. 48 odst. 2 jednacího řádu, který stanoví, že v průběhu řízení nelze předkládat nové důvody, je třeba zdůraznit, že podle judikatury uplatnění tohoto ustanovení činí nové důvody předložené v průběhu řízení nepřípustnými (rozsudky Soudního dvora ze dne 20. března 1959, Nold v. Vysoký úřad, 18/57, Recueil, s. 89, 114, a ze dne 14. října 1999, Atlanta v. Evropské společenství, C‑104/97 P, Recueil, s. I‑6983, bod 29). Tato judikatura, jejímž cílem je sankcionovat opožděné předložení důvodů, se nicméně týká důvodů uplatněných po uplynutí lhůty pro podání žaloby. Tak tomu však v projednávaném případě není.
23 Konečně na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, skutečnost, že žalobkyně ve svém doplňujícím spise k žalobě uplatňují podpůrně žalobní důvod, kterým zpochybňují legalitu nařízení č. 1367/2006 a který není uveden v návrhových žádání žaloby, není v rozporu s článkem 21 statutu Soudního dvora a čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu.
24 Žalobkyně totiž zpochybňují legalitu nařízení č. 1367/2006 za účelem zrušení napadených rozhodnutí. Přípustnost tohoto žalobního důvodu není tedy podmíněna existencí návrhového žádání týkajícího se protiprávnosti nařízení č. 1367/2006.
25 S ohledem na výše uvedené je třeba doplňující spis k žalobě předložený žalobkyněmi dne 29. srpna 2008, tedy před uplynutím lhůty pro podání žaloby, prohlásit za přípustný.
K věci samé
26 Žalobkyně uplatňují dva žalobní důvody. V rámci prvního žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že Komise tím, že měla za to, že nařízení č. 149/2008 nelze považovat za individuálně určené opatření ani za soubor rozhodnutí, neprávem považovala jejich žádosti o vnitřní přezkum tohoto nařízení za nepřípustné. Tento žalobní důvod je třeba vykládat v tom smyslu, že v podstatě vychází z porušení čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení. V rámci druhého žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 tím, že pojem „akty“, jenž je uveden v čl. 9 odst. 3 úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 (dále jen „Aarhuská úmluva“), omezuje pouze na „správní akt[y]“, které jsou mimo jiné v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „individuálně určen[á] opatření“, odporuje tomuto ustanovení Aarhuské úmluvy.
K prvnímu žalobnímu důvodu, jenž vychází z porušení čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení
27 Žalobkyně tvrdí, že Komise tím, že odmítla jejich žádosti o vnitřní přezkum nařízení č. 149/2008 jako nepřípustné z důvodu, že toto nařízení nelze považovat za individuálně určené opatření ani za soubor rozhodnutí, porušila čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení.
28 Podle čl. 10 odst. 1 nařízení č. nařízení č. 1367/2006 je každá nevládní organizace splňující kritéria podle článku 11 tohoto nařízení oprávněna požádat o vnitřní přezkum unijní orgán, který přijal správní akt podle práva životního prostředí. Pojem „správní akt“ obsažený v tomto ustanovení je definován v čl. 2 odst. 1 písm. g) tohoto nařízení jako individuálně určené opatření podle práva životního prostředí, které bylo přijato unijním orgánem a má právně závazné vnější účinky.
29 Podle judikatury se unijní soud nemůže k určení povahy aktu spokojit s jeho oficiálním označením, ale musí především zohlednit jeho předmět a obsah (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 14. prosince 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes a další v. Rada,16/62 a 17/62, Recueil, s. 901, 918).
30 Opatření je považováno za obecně závazné opatření, pokud se uplatní v objektivně vymezených situacích a má právní účinky vůči kategoriím osob, které jsou vymezeny obecně a abstraktně (rozsudky Soudního dvora ze dne 21. listopadu 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin a další v. Komise, C‑244/88, Recueil, s. 3811, bod 13, a ze dne 15. ledna 2002, Libéros v. Komise, C‑171/00 P, Recueil, s. I‑451, bod 28; rozsudek Tribunálu ze dne 1. července 2008, Região autónoma dos Açores v. Rada, T‑37/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 33).
31 Nařízení č. 149/2008 mění nařízení č. 396/2005 doplněním příloh II, III a IV, které stanoví MLR u produktů uvedených v příloze I posledně uvedeného nařízení.
32 Z bodu 1 odůvodnění nařízení č. 149/2008 vyplývá, že bylo zapotřebí vypracovat přílohy II, III a IV nařízení č. 396/2005, neboť jejich vypracování podmiňovalo použití kapitol II, III a V uvedeného nařízení.
33 Z článku 2 nařízení č. 396/2005 vyplývá, že toto nařízení se vztahuje na produkty rostlinného a živočišného původu nebo na jejich části zahrnuté v příloze I určené k použití jako čerstvé, zpracované nebo složené potraviny nebo krmiva, ve kterých nebo na jejichž povrchu mohou být přítomna rezidua pesticidů.
34 Podle čl. 21 odst. 1 nařízení č. 396/2005 obsahuje jeho příloha II pro produkty uvedené v jeho příloze I seznam MLR pro tyto produkty, přičemž mezi ně zahrnuje MLR stanovené ve směrnici Rady 86/362/EHS ze dne 24. července 1986 o stanovení maximálních limitů reziduí pesticidů v obilovinách a na jejich povrchu (Úř. věst. L 221, s. 37; Zvl. vyd. 03/07, s. 74), ve směrnici Rady 86/363/EHS ze dne 24. července 1986 o stanovení maximálních limitů reziduí pesticidů v potravinách živočišného původu a na jejich povrchu (Úř. věst. L 221, s. 43; Zvl. vyd. 03/07, s. 80) a ve směrnici Rady 90/642/EHS ze dne 27. listopadu 1990 o stanovení maximálních limitů reziduí pesticidů v některých produktech rostlinného původu, včetně ovoce a zeleniny, a na jejich povrchu (Úř. věst. L 350, s. 71; Zvl. vyd. 03/11, s. 68).
35 Podle čl. 22 odst. 1 nařízení č. 396/2005 jeho příloha III obsahuje seznam dočasných MLR pro účinné látky, pro které rozhodnutí o zahrnutí do přílohy I směrnice 91/414 dosud nebylo přijato. Zbývající MLR v příloze II směrnice Rady 76/895/EHS ze dne 23. listopadu 1976 o stanovení maximálních limitů reziduí pesticidů v ovoci a zelenině a na jejich povrchu (Úř. věst. L 340, s. 26; Zvl. vyd. 03/03, s. 61) a dosud neharmonizované MLR členských států musí být zohledněny při stanovování těchto MLR, které musí splňovat určité požadavky.
36 Podle čl. 16 odst. 1 nařízení č. 396/2005 příloha III tohoto nařízení může rovněž obsahovat jiné dočasné MLR.
37 Podle čl. 5 odst. 1 nařízení č. 396/2005 příloha IV tohoto nařízení obsahuje seznam účinných látek přípravků na ochranu rostlin vyhodnocených podle směrnice 91/414, pro které se nevyžadují žádné MLR.
38 S ohledem na svůj předmět a svůj obsah se tak nařízení č. 149/2008 uplatní v objektivně vymezených situacích a má právní účinky vůči kategoriím osob, které jsou vymezeny obecně a abstraktně, a sice vůči hospodářským subjektům, které jsou výrobci, pěstiteli, dovozci a producenty produktů zahrnutých v přílohách nařízení č. 396/2005, jakož i držitelům povolení k uvedení přípravků na ochranu rostlin na trh, které obsahují látky uvedené v jeho přílohách.
39 Je proto nutno konstatovat, že nařízení č. 149/2008 je obecně závazným opatřením. Nelze jej tedy považovat za správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006.
40 Tento závěr není argumenty žalobkyně zpochybněn.
41 Zaprvé, pokud jde o argument žalobkyň, že nařízení č. 149/2008 představuje zvláštní použití obecných norem stanovených v nařízení č. 396/2005, je třeba uvést, že i kdyby byla tato okolnost prokázána, nezpochybňuje skutečnost, že se nařízení č. 149/2008 uplatní na objektivně vymezené situace a má právní účinky vůči kategoriím osob, které jsou vymezeny obecně a abstraktně.
42 Zadruhé, pokud jde o argument žalobkyň, že vzhledem k tomu, že se nařízení č. 149/2008 uplatňuje na konkrétní činnosti, je třeba jej považovat za rozhodnutí ve smyslu čl. 6 odst. 1 Aarhuské úmluvy, a tedy za správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006, je třeba uvést, že pojem „správní akt“ je definován v tomto ustanovení, které bylo přijato k provedení Aarhuské úmluvy. Vzhledem k tomu, že je tento pojem omezen na „individuálně určen[á] opatření“, nelze jej vykládat v tom smyslu, že zahrnuje obecně závazné opatření. I tento argument je tudíž třeba odmítnout.
43 Zatřetí, argumentům žalobkyň, že nařízení č. 149/2008 je souborem individuálních rozhodnutí, nelze vyhovět.
44 Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, totiž skutečnost, že nařízení č. 149/2008 se týká jasně definované skupiny produktů a látek, k nimž nemůže být žádná jiná látka později doplněna, není s ohledem na judikaturu citovanou v bodě 30 výše relevantní k určení povahy tohoto nařízení.
45 Dále, pokud jde o argument žalobkyň, že samostatnou žádost o stanovení nebo změnu každého z dočasných MLR lze Komisi podat na základě čl. 6 odst. 1 nařízení č. 396/2005, je třeba uvést, že podle judikatury je napadený akt přijatý ve formě aktu s obecnou působností považován za soubor individuálních rozhodnutí, pokud byl přijat za účelem odpovědi na individuální žádosti, takže se napadený akt dotýká právní situace každého z těchto žadatelů (rozsudky Soudního dvora ze dne 13. května 1971, International Fruit Company a další v. Komise, 41/70 až 44/70, Recueil, s. 411, body 13 až 22, a ze dne 6. listopadu 1990, Weddel v. Komise, C‑354/87, Recueil, s. I‑3847, body 20 až 23; usnesení Tribunálu ze dne 8. září 2005, ASAJA a další v. Rada, T‑295/04, Sb. rozh. s. II‑3151, bod 41). Nicméně v projednávané věci nebyly MLR stanovené nařízením č. 149/2008 přijaty na základě individuálních žádostí. Argument žalobkyň je tedy třeba odmítnout.
46 Začtvrté, pokud jde o argument žalobkyň, že nařízení č. 149/2008 je individuálně určeným aktem, jelikož stanovení MLR je přímo vázáno na povolení založené na směrnici 91/414, která je individuálně určeným aktem, postačuje uvést, že cílem stanovení MLR tímto nařízením není změnit individuální povolení uvádět konkrétní přípravky na ochranu rostlin na trh založená na této směrnici. I tento argument musí být tedy odmítnut.
47 Zapáté, pokud jde o argument žalobkyň, že vzhledem k tomu, že jsou bezprostředně a individuálně dotčeny nařízením č. 149/2008, je toto nařízení rozhodnutím ve smyslu čl. 6 odst. 1 Aarhuské úmluvy, a tedy správním aktem ve smyslu čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, postačuje konstatovat, že skutečnost, že žalobkyně jsou bezprostředně a individuálně dotčeny, není relevantní pro určení toho, zda je akt obecně, nebo individuálně závazný.
48 S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že vzhledem k tomu, že nařízení č. 149/2008 nelze považovat za individuálně určené opatření, nelze jej kvalifikovat jako správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006. Nařízení č. 149/2008 tudíž nemohlo být předmětem žádosti o vnitřní přezkum na základě čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006. Z toho plyne, že se Komise nedopustila pochybení, když prohlásila žádosti o vnitřní přezkum nařízení č. 149/2008, které žalobkyně podaly na základě nařízení č. 1367/2006, za nepřípustné.
49 První žalobní důvod je proto třeba zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu, jenž vychází z neplatnosti čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 v rozsahu, v němž pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy omezuje pouze na „správní akt[y]“, které jsou v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „individuálně určen[á] opatření“
50 Žalobkyně v podstatě tvrdí, že čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 tím, že pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy omezuje pouze na „správní akt[y]“, které jsou mimo jiné v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „individuálně určen[á] opatření“, je v rozporu s tímto ustanovením Aarhuské úmluvy. Je tedy třeba mít za to, že žalobkyně vznáší námitku protiprávnosti čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení ve smyslu článku 241 ES.
51 Z článku 300 odst. 7 ES vyplývá, že orgány Společenství jsou vázány dohodami, které Společenství uzavřelo, a že v důsledku toho mají tyto dohody přednost před akty sekundárního práva Společenství (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 10. září 1996, Komise v. Německo, C‑61/94, Recueil, s. I‑3989, bod 52, a ze dne 12. ledna 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C‑311/04, Sb. rozh. s. I‑609, bod 25).
52 Aarhuská úmluva byla podepsána Evropským společenstvím a poté schválena rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1). Orgány jsou tudíž vázány touto dohodou, která má přednost před akty sekundárního práva Společenství. Z toho plyne, že platnost nařízení č. 1367/2006 může být dotčena z důvodu jeho neslučitelnosti s Aarhuskou úmluvou.
53 Podle judikatury může unijní soud zkoumat platnost ustanovení nařízení ve vztahu k mezinárodní smlouvě pouze tehdy, pokud tomu nebrání povaha ani systematika této smlouvy a pokud se kromě toho její ustanovení jeví z hlediska svého obsahu jako bezpodmínečná a dostatečně přesná (rozsudky Soudního dvora ze dne 3. června 2008, Intertanko a další, C‑308/06, Sb. rozh. s. I‑4057, bod 45, a ze dne 9. září 2008, FIAMM a další v. Rada a Komise, C‑120/06 P a C‑121/06 P, Sb. rozh. s. I‑6513, bod 110).
54 Nicméně v případě, kdy Společenství zamýšlelo splnit zvláštní povinnost, k jejímuž splnění se zavázalo v rámci mezinárodní dohody, nebo v případě, že akt výslovně odkazuje na konkrétní ustanovení této dohody, přísluší Soudnímu dvoru přezkoumat legalitu dotčeného aktu s ohledem na pravidla této dohody [v tomto smyslu ohledně Dohody o zřízení Světové obchodní organizace viz rozsudky Soudního dvora ze dne 23. listopadu 1999, Portugalsko v. Rada, C‑149/96, Recueil, s. I‑8395, bod 49; ze dne 30. září 2003, Biret International v. Rada, C‑93/02 P, Recueil, s. I‑10497, bod 53, a ze dne 1. března 2005, Van Parys, C‑377/02, Sb. rozh. s. I‑1465, bod 40; v tomto smyslu ohledně Všeobecné dohody o clech a obchodu (dále jen „GATT“) viz rovněž rozsudky Soudního dvora ze dne 22. června 1989, Fediol v. Komise, 70/87, Recueil, s. 1781, body 19 až 22, a ze dne 7. května 1991, Nakajima v. Rada, C‑69/89, Recueil, s. I‑2069, bod 31]. Unijní soud tak musí mít možnost přezkoumat legalitu nařízení s ohledem na mezinárodní smlouvu bez předcházejícího ověření, zda jsou podmínky uvedené v bodě 53 výše splněny, pokud je cílem tohoto nařízení splnění povinnosti, kterou unijním orgánům ukládá tato mezinárodní smlouva.
55 Soudní dvůr totiž v rozsudku Nakajima v. Rada, bod 54 výše (bod 28), konstatoval, že žalobkyně se nedovolávala přímého účinku ustanovení antidumpingového kodexu GATT, ale že v souladu s článkem 241 ES incidenčně zpochybňovala platnost nařízení tím, že se dovolávala jednoho z důvodů přezkumu legality uvedeného v článku 230 ES, a sice porušení smlouvy nebo některého z pravidel týkajících se jejího použití. Soudní dvůr měl za to, že nařízení, které žalobkyně v této věci napadla, bylo přijato ke splnění mezinárodních závazků Společenství, jemuž tedy v souladu s ustálenou judikaturou přísluší zajistit dodržování ustanovení GATT a jejích prováděcích opatření (viz rozsudek Nakajima v. Rada, bod 54 výše, bod 31 a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek Soudního dvora ze dne 12. listopadu 1998, Itálie v. Rada, C 352/96, Recueil, s. I 6937, body 20 a 21).
56 Judikatura formulovaná ve věcech týkajících se dohod GATT a Světové obchodní organizace byla rovněž uplatněna v rozsudku ze dne 16. června 1998, Racke (C‑162/96, Recueil, s. I‑3655), ve kterém Soudní dvůr zkoumal platnost nařízení ve vztahu k mezinárodnímu obyčejovému právu v rozsahu, v němž měl za to, že „procesní subjekt se dovolává základních pravidel mezinárodního obyčejového práva proti spornému nařízení, které bylo přijato na základě těchto pravidel a zbavuje ho nároků na preferenční zacházení, které mu poskytuje dohoda o spolupráci“ (výše uvedený rozsudek Racke, bod 48).
57 V projednávané věci je třeba uvést, že stejně jako ve věci, v níž byl vydán rozsudek Nakajima v. Rada, bod 54 výše (bod 28), žalobkyně v souladu s článkem 241 ES incidenčně zpochybňují platnost ustanovení nařízení č. 1367/2006 ve vztahu k Aarhuské úmluvě.
58 Dále je nutno konstatovat, že nařízení č. 1367/2006 bylo přijato ke splnění mezinárodních závazků Unie, které vyplývají z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Z článku 1 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1367/2006 totiž vyplývá, že cílem tohoto nařízení je přispět k provádění závazků vyplývajících z Aarhuské úmluvy zejména zaručením „přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na unijní úrovni za podmínek stanovených tímto nařízením“. Bod 18 odůvodnění nařízení č. 1367/2006 navíc výslovně odkazuje na čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Z judikatury Soudního dvora kromě toho vyplývá, že z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy vyplývají závazky a že cílem nařízení č. 1367/2006 je provést ustanovení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, pokud jde o unijní orgány (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, Sb. rozh. s. I‑1255, body 39 a 41).
59 Z toho plyne, že je třeba ověřit platnost ustanovení, jehož protiprávnost byla žalobkyněmi namítána ve vztahu k čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, což znamená určit, zda lze pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy vykládat v tom smyslu, že se omezuje na „individuálně určen[á] opatření“.
60 V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy stanoví:
„Navíc – aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 – každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.“
61 Úvodem je třeba poznamenat, že Komise v žalobní odpovědi a duplice tvrdí, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy se v projednávaném případě neuplatní, jelikož Komise byla při přijímání nařízení č. 149/2008 činná v oblasti zákonodárné.
62 Je sice pravda, že akty unijních orgánů přijaté v rámci výkonu svých legislativních pravomocí jsou vyloučeny z působnosti čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy a článku 10 nařízení č. 1367/2006.
63 Článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy se totiž týká aktů orgánů veřejné správy a z čl. 2 odst. 2 Aarhuské úmluvy vyplývá, že pojem „orgán veřejné správy“ uvedený v čl. 9 odst. 3 této úmluvy se nevztahuje na orgány nebo instituce činné v oblasti soudní nebo zákonodárné.
64 Vnitřní přezkum podle článku 10 nařízení č. 1367/2006 je kromě toho možný pouze v případě správních aktů, které jsou v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „jak[á]koliv individuálně určen[á] opatření podle práva životního prostředí, kter[á] byl[a] přijat[a] [unijním] orgánem nebo subjektem nebo [mají] právně závazné vnější účinky“. Článek 2 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení stanoví, že pojmem „[unijní] orgán nebo subjekt“ se rozumí každý veřejný orgán, instituce, úřad nebo agentura zřízená Smlouvou nebo na jejím základě s výjimkou případů, kdy jedná v soudní nebo zákonodárné funkci.
65 Avšak v projednávané věci nebyla Komise při přijetí nařízení č. 149/2008 činná v oblasti zákonodárné. S ohledem na ustanovení, na jejichž základě bylo toto nařízení přijato, byla činná v oblasti moci výkonné.
66 Nařízení č. 149/2008 totiž změnilo nařízení č. 396/2005 vložením příloh II až IV. Toto nařízení bylo přijato Komisí na základě čl. 5 odst. 1, čl. 16 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a čl. 22 odst. 1 posledně uvedeného nařízení, které stanovily postup pro vypracování uvedených příloh.
67 Z těchto ustanovení vyplývá, že přílohy II až IV nařízení č. 396/2005 měly být přijaty v souladu s postupem uvedeným v čl. 45 odst. 2 tohoto nařízení. Posledně uvedené ustanovení odkazovalo na články 5 a 7 rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (Úř. věst. L 184, s. 23).
68 Kromě toho průvodce použitím Aarhuské úmluvy, vypracovaný pro Regionální environmentální centrum pro střední a východní Evropu, podporuje závěr, že Komise nebyla při přijetí nařízení č. 149/2008 činná v oblasti zákonodárné. Je sice pravda, že tento průvodce není právně závazný, avšak nic Tribunálu nebrání, aby se jím za účelem výkladu čl. 2 odst. 2 Aarhuské úmluvy inspiroval.
69 Podle tohoto průvodce (strana 42) se tak „nemá za to, že Komise je činná v oblasti soudní nebo zákonodárné“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Komise je tedy považována za orgán veřejné správy ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.
70 Z výše uvedeného vyplývá, že argumentaci Komise vycházející z toho, že se čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy neuplatní z důvodu, že nařízení č. 149/2008 přijala při výkonu své zákonodárné funkce, nelze vyhovět.
71 Je tedy třeba přezkoumat platnost čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, který pojem „akty“ omezuje na „správní akt[y]“ definované v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení jako „individuálně určená opatření“, ve vztahu k Aarhuské úmluvě.
72 Pojem „akty“, uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, není v této úmluvě definován. Podle ustálené judikatury musí být mezinárodní smlouva vykládána podle svého znění a ve světle svých cílů. Články 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 a Vídeňské úmluvy o smluvním právu mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi různými mezinárodními organizacemi ze dne 21. března 1986, které v tomto směru vyjadřují obecné mezinárodní obyčejové právo, v tomto ohledu upřesňují, že smlouva musí být vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím ke svému předmětu a účelu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04, Sb. rozh. s. I‑403, bod 40 a citovaná judikatura).
73 Nejprve je třeba připomenout cíle Aarhuské úmluvy.
74 Z šestého a osmého bodu odůvodnění Aarhuské úmluvy tak vyplývá, že autoři této úmluvy, „[u]znávajíce, že přiměřená ochrana životního prostředí je nutná pro životní pohodu lidí a pro uplatňování základních lidských práv včetně samotného práva na život“, mají na zřeteli, že „mají-li občané uplatňovat toto právo a dostát této povinnosti, musí mít přístup k informacím o životním prostředí, musí být oprávněni podílet se na rozhodování týkajícím se životního prostředí a musí mít přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí; uznávajíce, že v tomto ohledu mohou občané potřebovat pomoc, aby mohli využívat svých práv“. Z devátého bodu odůvodnění Aarhuské úmluvy navíc vyplývá, že „lepší přístup k informacím o životním prostředí a účast veřejnosti na rozhodování ve věcech životního prostředí zvyšuje kvalitu rozhodnutí a jejich prosazování, přispívá ke zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí, poskytuje veřejnosti příležitost vyjádřit své obavy a zájmy a umožňuje orgánům veřejné správy brát tyto obavy a zájmy náležitě v úvahu“.
75 Článek 1 Aarhuské úmluvy, nadepsaný „Cíl“, kromě toho stanoví, že „[s] cílem přispět k ochraně práva každého příslušníka současné generace i generací budoucích na život v prostředí příznivém pro jeho zdraví a životní pohodu každá smluvní strana zaručí právo na přístup k informacím o životním prostředí, podíl veřejnosti na rozhodování o otázkách životního prostředí a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí v souladu s ustanoveními této úmluvy“.
76 Je třeba mít za to, že by vnitřní přezkum, který by se týkal pouze individuálně určených opatření, měl velmi omezený rozsah, jelikož akty přijaté v oblasti životního prostředí jsou nejčastěji obecně závaznými akty. S ohledem na cíle a předmět Aarhuské úmluvy není přitom takové omezení odůvodněné.
77 Dále, pokud jde o znění čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, je třeba uvést, že ponechává určitý rozhodovací prostor stranám Aarhuské úmluvy, pokud jde o definici osob oprávněných mít přístup ke správnímu nebo soudnímu řízení a pokud jde o povahu řízení (správní nebo soudní). Podle tohoto ustanovení [mají] totiž přístup ke správním nebo soudním řízením pouze „osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu“. Znění čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nicméně neponechává stejný rozhodovací prostor, pokud jde o definici „aktů“, které mohou být napadeny. Není proto důvod vykládat pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuská úmluva v tom smyslu, že zahrnuje pouze individuálně určené akty.
78 Nakonec, pokud jde o znění ostatních ustanovení Aarhuské úmluvy, je třeba uvést, že podle čl. 2 odst. 2 této úmluvy se pojem „orgán veřejné správy“ „nevztahuje na orgány nebo instituce činné v oblasti soudní nebo zákonodárné“. Akty přijaté unijním orgánem nebo unijní institucí činnými v oblasti soudní nebo zákonodárné tedy mohou být vyloučeny z pojmu „akty“ uvedeného v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Toto vyloučení však neumožňuje omezit pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy pouze na individuálně určená opatření. Mezi obecně závaznými akty a akty přijatými státním orgánem činným v oblasti soudní nebo zákonodárné totiž neexistuje vzájemný vztah. Obecně závazné akty nejsou nutně akty přijatými státním orgánem činným v oblasti soudní nebo zákonodárné.
79 Z toho plyne, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nelze vykládat v tom smyslu, že odkazuje pouze na individuálně určená opatření.
80 Tento závěr není zpochybněn argumentem Rady uplatněným na jednání, že omezení „správních aktů“ na individuálně určená opatření je odůvodněno s ohledem na podmínky článku 230 ES. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 12 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 nevládní organizace, která podala žádost o vnitřní přezkum podle článku 10 nařízení č. 1367/2006, může podat žalobu k Soudnímu dvoru v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy, a tedy v souladu s článkem 230 ES. Přitom bez ohledu na povahu opatření, které je předmětem vnitřního přezkumu podle článku 10 tohoto nařízení, musí být v případě žaloby podané k unijním soudům v každém případě splněny podmínky přípustnosti podle článku 230 ES.
81 Podmínky článku 230 ES, zejména pak podmínka, že žalobce musí být osobně a bezprostředně dotčen napadeným aktem, se kromě toho vztahují rovněž na individuálně určené opatření, které není určeno žalobci. Nevládní organizace, která splňuje podmínky uvedené v článku 11 nařízení č. 1367/2006, tedy nebude nutně bezprostředně a individuálně dotčena individuálně určeným opatřením. Na rozdíl od tvrzení Parlamentu a Rady omezení pojmu „akty“ pouze na individuálně určené akty neumožňuje zajistit, že podmínka stanovená v článku 230 ES, tj. že žalobce musí být bezprostředně a osobně dotčen napadeným aktem, bude splněna.
82 Argument Rady, že omezení „správních aktů“ na individuálně určená opatření je odůvodněno s ohledem na podmínky článku 230 ES, musí být tedy odmítnut.
83 Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nelze vykládat v tom smyslu, že odkazuje pouze na individuálně určená opatření. Článek 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, v rozsahu, v němž pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy omezuje pouze na „správní akt[y]“, které jsou v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „individuálně určen[á] opatření“, není proto slučitelný s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.
84 Z toho plyne, že námitce protiprávnosti směřující proti čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení je třeba vyhovět, a tudíž je třeba vyhovět i druhému žalobnímu důvodu. Napadená rozhodnutí je třeba v důsledku toho zrušit.
K nákladům řízení
85 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovaly náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
86 Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Je tedy na místě rozhodnout, že Polská republika a Rada ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Komise ze dne 1. července 2008, kterými byly jako nepřípustné odmítnuty žádosti Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe, aby Komise přezkoumala nařízení Komise (ES) č. 149/2008 ze dne 29. ledna 2008, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005 vytvořením příloh II, III a IV, které stanoví maximální limity reziduí u produktů uvedených v příloze I uvedeného nařízení, se zrušují.
2) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe.
3) Polská republika a Rada Evropské unie ponesou vlastní náklady řízení.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 14. června 2012.
Podpisy.