Language of document : ECLI:EU:C:2018:801

Predmet C-652/16

Nigyar Rauf Kaza Ahmedbekova i Rauf Emin Ogla Ahmedbekov

protiv

Zamestnik-predsedatel na Državna agencija za bežancite,

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Administrativen sad Sofia-grad)

„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička politika azila i supsidijarne zaštite – Standardi za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite – Direktiva 2011/95/EU – Članci 3., 4., 10. i 23. – Zahtjevi za međunarodnu zaštitu koje su zasebno podnijeli članovi iste obitelji – Pojedinačna procjena – Uzimanje u obzir prijetnji u odnosu na jednog člana obitelji prilikom pojedinačne procjene zahtjeva drugog člana obitelji – Povoljniji standardi koje države članice mogu zadržati ili uvesti kako bi azil ili supsidijarnu zaštitu proširili na članove obitelji korisnika međunarodne zaštite – Procjena razloga za proganjanje – Sudjelovanje azerbajdžanskog državljanina u podnošenju tužbe protiv njegove zemlje pred Europskim sudom za ljudska prava – Zajednički postupovni standardi – Direktiva 2013/32/EU – Članak 46. – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Potpuno i ex nunc razmatranje – Razlozi proganjanja ili činjenice prešućene pred tijelom odlučivanja ali navedene u pravnom lijeku podnesenom protiv odluke tog tijela”

Sažetak – Presuda Suda (drugo vijeće) od 4. listopada 2018.

1.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Postupak razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Procjena činjenica i okolnosti – Uzimanje u obzir prijetnji progonom i teških povreda člana obitelji podnositelja zahtjeva

(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, čl. 4.)

2.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Postupak razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Zahtjevi koje su odvojeno podnijeli članovi iste obitelji – Načini postupanja – Zajednička ocjena zahtjeva – Nedopuštenost – Suspenzija ocjene jednog od zahtjeva do okončanja postupka koji se odnosi na drugi zahtjev – Nedopuštenost

(Direktiva br. 2011/95 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 3 i čl. 23. st. 1.; Direktiva 2013/32 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 31. st. 2.)

3.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Povoljniji standardi – Nacionalni propis koji omogućuje proširenje statusa izbjeglice ili statusa stečenog na temelju supsidijarne zaštite na članove obitelji osobe koja ima takav status – Dopuštenost – Pretpostavke

(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, čl. 3.)

4.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Postupak razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Zahtjev koji države članice mogu smatrati nedopuštenim – Zahtjev koji je osoba podnijela za sebe i svoje dijete i koji se temelji na obiteljskoj vezi s drugom osobom koja je zasebno podnijela zahtjev – Isključenost

(Direktiva 2013/32 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 33. st. 2. t.(e))

5.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Uvjeti odobravanja statusa izbjeglice – Opasnost od proganjanja – Motivi proganjanja – Ocjenjivanje – Pojam pripadanja određenoj društvenoj skupini – Osoba koja je sudjelovala u podnošenju tužbe protiv njegove zemlje podrijetla Europskom sudu za ljudska prava – Isključenje – Pojam političkog mišljenja – Sudjelovanje u podnošenju takve tužbe – Uključenost – Pretpostavke

(Direktiva 2011/95 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 10. st. 1. t. (d) i (e))

6.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Pravo na učinkovito pravno sredstvo – Obveza ispitivanja činjeničnih i pravnih elemente– Doseg – Obveza ispitivanja razloga za dodjelu međunarodne zaštite ili činjeničnih elemenata koji se po prvi put navode u okviru te tužbe – Pretpostavke

(Direktiva 2013/32 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 40. st. 1. i čl. 46. st. 3.)

1.      Članak 4. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite treba tumačiti na način da prilikom pojedinačne procjene zahtjeva za međunarodnu zaštitu treba uzeti u obzir prijetnje od proganjanja i ozbiljne nepravde prema članu obitelji podnositelja zahtjeva kako bi se utvrdilo je li potonji, zbog svoje obiteljske veze s tom ugroženom osobom, i sam izložen takvim prijetnjama.

Stoga iz sustava odobravanja jedinstvenog statusa azila ili supsidijarne zaštite koji je zakonodavac Unije uspostavio proizlazi da je svrha procjene zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koja je obvezna u skladu s člankom 4. Direktive 2011/95, utvrditi strahuje li osnovano podnositelj zahtjeva – ili, ovisno o slučaju, osoba u čije ime podnosi zahtjev – da ga se osobno proganja ili je li osobno izložen stvarnoj opasnosti od ozbiljne nepravde. Iako iz prethodno navedenog proizlazi da se zahtjev za međunarodnu zaštitu ne može prihvatiti, kao takav, zato što član obitelji podnositelja zahtjeva osnovano strahuje od proganjanja ili je izložen stvarnoj opasnosti od ozbiljne nepravde, ipak je, nasuprot tomu, kao što je to nezavisni odvjetnik izložio u točki 32. svojeg mišljenja, potrebno uzeti u obzir takve prijetnje prema članu obitelju podnositelja zahtjev kako bi se utvrdilo je li podnositelj zahtjeva, zbog svoje obiteljske veze s tom ugroženom osobom, i sam izložen prijetnjama od proganjanja ili ozbiljnoj nepravdi. S tim u vezi, i kao što je to naglašeno u uvodnoj izjavi 36. Direktive 2011/95, članovi obitelji ugrožene osobe u pravilu su izloženi opasnosti da se i oni sami nađu u osjetljivoj situaciji.

(t. 49.-51. i t. 1. izreke)

2.      Direktivu 2011/95 i Direktivu 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite treba tumačiti na način da im se ne protivi to da se na zahtjeve za međunarodnu zaštitu koje su zasebno podnijeli članovi iste obitelji primijene mjere radi postupanja s bilo kakvom eventualnom povezanošću, ali im se protivi to da se ti zahtjevi zajednički procjenjuju. Tim se direktivama protivi i to da se procjena jednog od tih zahtjeva prekine do okončanja postupka razmatranja nekog drugog od tih zahtjeva.

U direktivama 2011/95 i 2013/32 ne navodi se kako treba postupati u slučaju eventualne povezanosti između takvih zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koji se dijelom mogu odnositi na istovjetne činjenice ili okolnosti. Budući da nema konkretnih odredbi, države članice u tom pogledu uživaju diskrecijsko pravo. Ipak, treba podsjetiti, kao prvo, da je člankom 4. stavkom 3. Direktive 2011/95 propisana obveza pojedinačne procjene svakog zahtjeva, kao drugo, da, u skladu s člankom 23. stavkom 1. te direktive, države članice osiguravaju da se održi obiteljsko jedinstvo i, kao treće, da je člankom 31. stavkom 2. Direktive 2013/32 propisano da svaka država članica osigurava da tijelo odlučivanja što prije provede i zaključi odgovarajuće i cjelovito razmatranje.

Iz obveze pojedinačne procjene i cjelovitog razmatranja zahtjevâ za međunarodnu zaštitu proizlazi da takvi zahtjevi koje su zasebno podnijeli članovi iste obitelji, iako se na njih mogu primjenjivati mjere radi postupanja s bilo kakvom eventualnom povezanošću, moraju biti predmetom razmatranja situacije pojedine konkretne osobe. Stoga se ti zahtjevi ne mogu zajednički procjenjivati. Kad je riječ o, osobito,

S druge strane, s obzirom na pravilo iz članka 31. stavka 2. Direktive 2013/32, u skladu s kojim svako razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu mora biti što prije zaključeno, kao i cilj te direktive da se osigura da se sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu postupa što prije (presuda od 25. srpnja 2018., Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, t. 109.), razmatranje zahtjeva jednog od članova obitelji ne treba dovesti do prekida razmatranja zahtjeva drugog člana te obitelji, tako da potonje razmatranje može započeti tek u trenutku kad je postupak razmatranja u vezi s prethodnim zahtjevom već okončan donošenjem odluke tijela odlučivanja. Naprotiv, kako bi se ostvario cilj hitnosti i olakšalo održavanje obiteljskog jedinstva, potrebno je da se odluke o zahtjevima članova iste obitelji i koji su povezani donose u bliskim vremenskim intervalima.

(t. 56., -58., 60., 65. i t. 2. izreke)

3.      Članak 3. Direktive 2011/95 treba tumačiti na način da se njime državi članici dopušta da u slučaju odobravanja međunarodne zaštite članu obitelji, na temelju sustava uspostavljenog tom direktivom, tu zaštitu proširi na druge članove obitelji, pod uvjetom da za njih ne postoji razlog za isključenje iz članka 12. te direktive i da njihova situacija ima vezu s logikom međunarodne zaštite, zbog potrebe održavanja obiteljskog jedinstva.

Sud je već istaknuo da pojašnjenje iz tog članka 3., u skladu s kojim svaki povoljniji standard mora biti sukladan Direktivi 2011/95, znači da taj standard ne smije biti protivan općoj strukturi i ciljevima te direktive. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 58. svojeg mišljenja, automatsko priznavanje, na temelju nacionalnog prava, status izbjeglice članovima obitelji osobe kojoj je taj status odobren na temelju sustava uspostavljenog Direktivom 2011/95 nije, a priori, bez ikakve veze s logikom međunarodne zaštite.

(t. 71., 72., 74. i t. 3. izreke)

4.      Razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (e) Direktive 2013/32 ne obuhvaća situaciju, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj odrasla osoba, za sebe i za svoje maloljetno dijete podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu koji se, među ostalim, temelji na postojanju obiteljske veze s drugom osobom koja je zasebno podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu.

Razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (e) Direktive 2013/32 odnosi se na specifičnu situaciju u kojoj jedna osoba koju uzdržava druga osoba najprije da pristanak, u skladu s člankom 7. stavkom 2. te direktive, na podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u svoje ime a potom i sama podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu.

(t. 77., 81. i t. 4. izreke)

5.      Sudjelovanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u podnošenju tužbe protiv svoje države porijekla pred Europskim sudom za ljudska prava prilikom procjene razloga za proganjanje iz članka 10. Direktive 2011/95 u načelu ne treba smatrati dokazom pripadnosti tog podnositelja zahtjeva „posebnoj društvenoj skupini”, u smislu stavka 1. točke (d) tog članka, nego ga treba smatrati razlogom za proganjanje zbog „političkog mišljenja”, u smislu stavka 1. točke (e) tog članka ako postoje osnovani razlozi za strah da ta država to sudjelovanje doživljava kao čin političkog disidenstva protiv kojeg bi mogla razmotriti donošenje protumjera.

S tim u vezi valja istaknuti da članak 10. stavak 1. Direktive 2011/95 treba tumačiti u vezi sa stavkom 2. tog članka. U skladu s tim stavkom 2., kad se procjenjuje ima li podnositelj zahtjeva osnovani strah od proganjanja, nebitno je posjeduje li on doista rasne, vjerske, nacionalne, društvene ili političke osobine koje izazivaju proganjanje pod uvjetom da mu takvu osobinu pripisuje počinitelj proganjanja.

Stoga, neovisno o pitanju je li sudjelovanje azerbajdžanskog državljanina u podnošenju tužbe protiv te države pred Europskim sudom za ljudska prava kako bi se utvrdilo da je režim koji je u toj državi na vlasti povrijedio temeljne slobode „političko mišljenje” tog državljanina, treba prilikom procjene razloga za proganjanje koji su istaknuti u zahtjevu za međunarodnu zaštitu koji je podnio taj državljanin razmotriti postoje li osnovani razlozi za strah da taj režim to sudjelovanje doživljava kao čin političkog disidenstva protiv kojeg bi mogao razmotriti poduzimanje protumjera. Ako postoje osnovani razlozi za strah da je riječ o tome, treba zaključiti da je podnositelj zahtjeva izložen ozbiljnoj i potvrđenoj prijetnji od proganjanja zbog izraženog mišljenja o politici i metodama svoje države podrijetla. Kao što to proizlazi iz samog teksta članka 10. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/95, pojam „političko mišljenje” obuhvaća takvu situaciju.

Suprotno tomu, skupinu osoba koje je, ovisno o slučaju, podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu dio kada sudjeluje u podnošenju tužbe pred Europskim sudom za ljudska prava u načelu se ne može smatrati „društvenom skupinom” u smislu članka 10. stavka 1. točke (d) Direktive 2011/95. Naime, kako bi se moglo utvrditi da postoji „društvena skupina”, u smislu te odredbe, moraju se ispuniti dva kumulativna uvjeta. S jedne strane, članovi skupine moraju dijeliti „urođene osobine” ili „zajedničko podrijetlo koje se ne može izmijeniti” ili „imaju zajedničku osobinu ili uvjerenje koje je toliko bitno za identitet ili svijest da osobu ne bi trebalo prisiljavati da ga se odrekne”. S druge strane, ta skupina mora imati samosvojan identitet u dotičnoj trećoj državi jer se smatra „drugačijom” od društva koje je okružuje (presuda od 7. studenoga 2013., X i dr., C-199/12 do C-201/12, EU:C:2013:720, t. 45.).

(t. 85.-90. i t. 5. izreke)

6.      Članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32, tumačen u vezi s upućivanjem na postupak povodom uloženog pravnog lijeka iz članka 40. stavka 1. te direktive, treba tumačiti na način da je sud kojemu je podnesena žalba protiv odluke o odbijanju međunarodne zaštite u načelu dužan ocijeniti, kao „naknadne dokaze” i nakon što je od tijela odlučivanja zatražio njihovo razmatranje, razloge za odobravanje međunarodne zaštite ili činjenice koje su, iako su u vezi s događajima ili prijetnjama koji su navodno nastupili prije donošenja te odluke o odbijanju, čak prije podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, po prvi put istaknute u postupku povodom uloženog pravnog lijeka. Taj sud, nasuprot tomu, to nije dužan učiniti ako utvrdi da su ti razlozi ili te činjenice istaknuti u zakašnjeloj fazi postupka povodom uloženog pravnog lijeka ili nisu dovoljno konkretno izloženi kako bi ih se moglo primjereno razmotriti ili pak, kad je riječ o činjenicama, ako utvrdi da nisu bitne ili da se nedovoljno razlikuju od činjenica koje je tijelo odlučivanja već moglo uzeti u obzir.

Iako iz članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 proizlazi da države članice moraju urediti svoje nacionalno pravo na način da postupanje s predmetnim pravnim lijekovima podrazumijeva da sud ispita sve činjenične i pravne elemente koji mu omogućuju da provede ažurirano ocjenjivanje predmetnog slučaja (presuda od 25. srpnja 2018., Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, t. 110.), iz toga, s druge strane, ne proizlazi da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu može, a da pritom ne dođe do dodatnog razmatranja tijela za odlučivanje, izmijeniti osnovu svojeg zahtjeva i, na taj način, okolnosti predmetnog slučaja ističući, u postupku povodom uloženog pravnog lijeka, razlog za međunarodnu zaštitu koji, iako je u vezi s događajima ili prijetnjama koji su navodno nastupili prije donošenja odluke tog tijela, čak prije podnošenja zahtjeva, bio prešućen pred tim tijelom. Također treba podsjetiti da je razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koje provodi tijelo za odlučivanje, koje je upravno ili kvazisudsko tijelo uz odgovarajuća sredstva i specijalizirano osoblje u tom području, bitna faza zajedničkih postupaka uspostavljenih Direktivom 2013/32, i da pravo podnositelja zahtjeva na potpuno i ex nunc razmatranje pred sudom, priznato člankom 46. stavkom 3. te Direktive, ne može biti tumačeno na način koji umanjuje obvezu tog podnositelja zahtjeva da surađuje s tim tijelom (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Alheto, C 585/16, EU:C:2018:584, t. 116.). Ta bi bitna faza pred tijelom za odlučivanje bila zaobiđena ako bi se podnositelju zahtjeva, bez ikakve postupovne posljedice, dopustilo da radi sudskog poništenja ili zamjene odluke o odbijanju koju je donijelo to tijelo istakne razlog za međunarodnu zaštitu koji, iako je u vezi s događajima ili prijetnjama koji su, navodno, već postojali, nije bio istaknut pred tim tijelom te ga ono stoga nije moglo razmotriti.

Slijedom toga, kada je jedan od razloga za međunarodnu zaštitu naveden u točki 95. ove presude po prvi put istaknut u postupku povodom uloženog pravnog lijeka te je u vezi s događajima ili prijetnjama koji su navodno nastupili prije donošenja te odluke, čak prije podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, taj razlog treba smatrati „naknadnim dokazom” u smislu članka 40. stavka 1. Direktive 2013/32. Kao što to proizlazi iz te odredbe, učinak takve kvalifikacije je taj da je sud koji odlučuje o pravnom lijeku dužan razmotriti taj razlog prilikom razmatranja odluke protiv koje je uložen pravni lijek, pod uvjetom, međutim, da svako od nadležnih tijela, koja uključuju ne samo taj sud nego i tijelo odlučivanja, može tom prilikom razmotriti taj naknadni dokaz.

Kako bi se utvrdilo može li sâmo to tijelo razmotriti naknadni dokaz prilikom uloženog pravnog lijeka, taj sud mora, na temelju postupovnih pravila iz njegova nacionalnog prava, provjeriti je li razlog za međunarodnu zaštitu po prvi put istaknut pred njim u fazi postupka povodom uloženog pravnog lijeka koja nije zakašnjela te je dovoljno konkretno izložen kako bi ga se moglo primjereno razmotriti. Ako se tom provjerom utvrdi da sud može taj razlog uključiti u svoju ocjenu pravnog Ako se tom provjerom utvrdi da sud može taj razlog uključiti u svoju ocjenu pravnog lijeka, na njemu je da od tijela odlučivanja zatraži, i to u roku koji je u skladu s ciljem hitnosti iz Direktive 2013/32 (vidjeti u tom pogledu presudu od 25. srpnja 2018., Alheto, C 585/16, EU:C:2018:584, t. 109.), razmatranje tog razloga, čiji rezultat i razloge na kojima se on temelji treba priopćiti podnositelju zahtjeva i sudu prije nego što potonji sasluša podnositelja zahtjeva i ocijeni slučaj.

(t. 94., 96.-101., 103. i t. 6. izreke)