MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 26. srpnja 2017.(1)
Predmet C‑442/16
Florea Gusa
protiv
Minister for Social Protection,
Attorney General,
Irska
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EZ) br. 883/2004 – Posebna nedoprinosna novčana davanja – Naknada za tražitelja zaposlenja – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 7. stavak 3. točka (b) – Građanin Unije koji je boravio i radio kao samozaposlena osoba u državi članici domaćinu – Prekid statusa samozaposlene osobe”
I. Uvod
1. U ovom se zahtjevu za prethodnu odluku najprije postavlja pitanje može li država članica isključiti državljanina druge države članice koji je više od jedne godine radio kao samozaposlena osoba na njezinu području iz korištenja nedoprinosnih novčanih davanja, u smislu Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti(2), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 988/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009.(3) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 883/2004), ili predmetni državljanin zadržava status „radnika”(4) u smislu članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ(5).
2. Što je još važnije, zahvaljujući njegovim različitim pitanjima, sud koji je uputio zahtjev daje Sudu priliku da pojasni doseg građanstva Europske unije i da otkloni nesigurnosti koje su u tom pogledu mogle ostati nerazjašnjene slijedom presuda od 11. studenoga 2014., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), od 15. rujna 2015., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), od 25. veljače 2016., García‑Nieto i dr. (C‑299/14, EU:C:2016:114), kao i od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436).
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba br. 883/2004
3. Članak 3. Uredbe br. 883/2004, naslovljen „Materijalno područje primjene”, glasi kako slijedi:
„1. Ova se Uredba primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na sljedeće grane socijalne sigurnosti:
[…]
(h) davanja za nezaposlenost;
[…]
2. Ako nije drugačije predviđeno Prilogom XI., ova se Uredba primjenjuje na opće i posebne sustave socijalne sigurnosti, bilo da su doprinosni ili nedoprinosni, te na sustave koji se odnose na obveze poslodavca ili vlasnika broda.
3. Ova se Uredba također primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja predviđena člankom 70.
[…]”
4. U skladu s člankom 4. Uredbe br. 883/2004, naslovljenim „Jednakost postupanja”:
„Ako ovom Uredbom nije drugačije predviđeno, osobe na koje se ona primjenjuje uživaju ista prava na davanja i podliježu istim obvezama, u skladu sa zakonodavstvom svake države članice kao i njezini državljani.”
5. Glava III. poglavlje 9. Uredbe br. 883/2004 odnosi se na „[p]osebna nedoprinosna novčana davanja”. Sastoji se samo od članka 70. pod naslovom „Opće odredbe” i njime se predviđa:
„1. Ovaj se članak primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja koja su stečena na temelju zakonodavstva koje zbog svog osobnog opsega, ciljeva i/ili uvjeta za stjecanje prava ima značajke kako zakonodavstva o socijalnoj sigurnosti navedenog u članku 3. stavku 1., tako i socijalne pomoći.
2. U smislu ovog poglavlja, ‚posebna nedoprinosna novčana davanja’ znači ona koja:
(a) su namijenjena:
i. stjecanju dopunskog, zamjenskog ili pomoćnog osiguranja za slučaj rizika obuhvaćenih granama socijalne sigurnosti navedenih u članku 3. stavku 1., a koje određenim osobama jamči najniži prihod za osnovne životne troškove s obzirom na gospodarsku i socijalnu situaciju u određenoj državi članici; ili
ii. samo za posebnu zaštitu invalidnih osoba, usko povezanu s navedenim socijalnim okruženjem osobe u određenoj državi članici,
i
(b) ako se financiranje isključivo izvodi iz obveznog oporezivanja namijenjenog pokrivanju općih javnih troškova, a uvjeti za stjecanje i određivanje davanja ne ovise ni o kakvom doprinosu s obzirom na korisnika. Međutim, davanja koja se stječu kao dodatak doprinosnim davanjima ne smatraju se doprinosnim davanjima samo zbog tog razloga,
i
(c) navedena su u Prilogu X.
3. Članak 7. i druga poglavlja ove glave ne primjenjuju se na davanja navedena u stavku 2. ovog članka.
4. Davanja na koja se odnosi stavak 2. stječu se isključivo u državi članici u kojoj osobe na koje se odnose borave, u skladu s njezinim zakonodavstvom. Takva davanja pruža i snosi ustanova mjesta boravišta.”
6. U Prilogu X. Uredbi br. 883/2004, naslovljenom „Posebna ne‑doprinosna novčana davanja”, nalazi se, u odjeljku koji se odnosi na Irsku, točka (a) kojom se propisuje „[d]oplatak za tražitelje zaposlenja (pročišćeni tekst Zakona o socijalnoj skrbi iz 2005., dio 3., poglavlje 2.)”.
2. Direktiva 2004/38
7. U skladu s uvodnim izjavama 1. do 4. Direktive 2004/38:
„(1) Građanstvo Unije dodjeljuje se svakom građaninu Unije temeljno i osobno pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, koje je podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovoru i mjerama donesenima za njegovu provedbu.
(2) Slobodno kretanje osoba predstavlja jednu od temeljnih sloboda unutarnjeg tržišta, koje obuhvaća područje bez unutarnjih granica na kojem je sloboda osigurana u skladu s odredbama Ugovora.
(3) Građanstvo Unije trebalo bi predstavljati temeljni status državljana država članica kada ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje i boravak. Stoga je potrebno kodificirati i preispitati postojeće instrumente Zajednice koji se zasebno bave radnicima, samozaposlenim osobama, kao i studentima te drugim osobama koje nisu zaposlene, kako bi se pojednostavnilo i ojačalo pravo slobodno kretanje i boravak svih građana Unije.
(4) Kako bi se prevladao takav sektorski i pojedinačni pristup pravu na slobodno kretanje i boravak te olakšalo ostvarivanje ovog prava, potreban je jedinstveni zakonodavni akt radi izmjene Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika unutar Zajednice te stavljanje izvan snage sljedećih akata: Direktive Vijeća 68/360/EEZ od 15. listopada 1968. o ukidanju ograničenja kretanja i boravka unutar Zajednice za radnike država članica i njihove obitelji [SL 1968., L 257, str. 13.], Direktive Vijeća 73/148/EEZ od 21. svibnja 1973. o ukidanju ograničenja kretanja i boravka u Zajednici za državljane država članica u vezi s poslovnim nastanom i pružanjem usluga [SL 1973., L 172, str. 14.], Direktive Vijeća 90/364/EEZ od 28. lipnja 1990. o pravu na boravak [SL 1990., L 180, str. 26.], Direktive Vijeća 90/365/EEZ od 28. lipnja 1990. o pravu na boravak zaposlenika i samozaposlenih osoba koji su se prestali baviti profesionalnom djelatnošću [SL 1990., L 180, str. 28.] i Direktive Vijeća 93/96/EEZ od 29. listopada 1993. o pravu na boravak studenata [SL 1993., L 317, str. 59.].”
8. Člankom 7. Direktive 2004/38, pod naslovom „Pravo na boravak dulji od tri mjeseca”, određuje se:
„1. Svi građani Unije imaju pravo boravišta na državnom području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako:
(a) su radnici ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu; ili
(b) imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svog razdoblja boravka te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu; ili
[…]
(d) su članovi obitelji u pratnji ili se pridružuju građaninu Unije koji ispunjava uvjete iz točke (a), (b) ili (c).
[…]
3. Za potrebe stavka 1. točke (a), građanim Unije koji više nije radnik ili samozaposlena osoba zadržava status radnika ili samozaposlene osobe ako je:
[…]
(b) propisno evidentiran kao nesvojevoljno nezaposlen nakon što je dulje od godinu dana bio zaposlen te se prijavio kao tražitelj zaposlenja u nadležnom uredu za zapošljavanje;
[…]”
9. U skladu s člankom 14. Direktive 2004/38, naslovljenim „[z]adržavanje prava na boravak”:
„1. Građani Unije i članovi njihovih obitelji imaju pravo na boravak predviđeno u članku 6. tako dugo dok ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina.
[…]
4. Odstupajući od stavaka 1. i 2. i ne dovodeći u pitanje odredbe poglavlja VI., mjera protjerivanja se ni u kojem slučaju ne može izreći protiv građana Unije ili člana njihovih obitelji ako:
(a) su dotični građani Unije radnici ili samozaposlene osobe, ili
(b) su građani Unije ušli na državno područje države članice domaćina u potrazi za poslom. U ovom slučaju građanin Unije i članovi njihovih obitelji ne smiju biti protjerani tako dugo dok građani Unije mogu pružiti dokaz da i dalje traže posao i da imaju stvarne izglede za zaposlenje.”
10. Člankom 16. Direktive 2004/38 definira se opće pravilo koje se odnosi na pravo stalnog boravka za građane Unije i članove njihovih obitelji. U skladu sa stavkom 1. tog članka, „[g]rađanin Unije koji je u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravio u državi članici domaćinu, ondje ima pravo na stalni boravak. Ovo pravo ne podliježe uvjetima iz predviđenima u poglavlju III.”
11. Naposljetku, članak 24. te direktive, pod naslovom „Jednako postupanje”, glasi:
„1. Podložno specifičnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i sekundarnom pravu, svi građani Unije koji na temelju ove Direktive borave na državnom području države članice domaćina imaju pravo na postupanje koje je jednako postupanju prema državljanima te države članice unutar područja primjene Ugovora. Ovo pravo proširuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice, a imaju pravo na boravak ili stalni boravak.
2. Odstupajući od stavka 1., država članica domaćin nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka odnosno, prema potrebi, tijekom duljeg razdoblja predviđenog u članku 14. stavku 4. točki (b), niti je, prije stjecanja prava na stalni boravak, dužna odobriti pomoć za uzdržavanje u svrhu školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje, u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova, osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, osobama koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji.”
B. Nacionalno pravo
1. Uredba iz 2006.
12. Direktiva 2004/38 prenesena je u irsko pravo Uredbom iz 2006. br. 2 o Europskim zajednicama (slobodno kretanje osoba)(6).
13. U skladu s člankom 6. stavkom 2. Uredbe iz 2006.:
„(a) Podložno članku 20., građanin Unije može boraviti na državnom području države u razdoblju duljem od tri mjeseca ako:
i. je radnik ili samozaposlena osoba u državi;
[…]
(c) Podložno članku 20., osoba na koju se primjenjuje točka (a) podtočka i. može ostati u državi tijekom prekida djelatnosti iz navedene točke (a) podtočke i. ako je:
i. privremeno nesposobna za rad zbog bolesti ili nesreće;
ii. propisno evidentirana kao nesvojevoljno nezaposlena nakon što je dulje od godinu dana bila zaposlena te se prijavila kao tražitelj zaposlenja u nadležnom uredu Department of Social and Family Affairs [ministarstvo socijalne i obiteljske politike] i u FÁS‑u [Foras Áiseanna Saothair, tijelo za osposobljavanje i zapošljavanjem Irska]”.
2. Zakon iz 2005.
14. Naknada za tražitelje zaposlenja u Irskoj predviđena je člankom 139. pročišćenog teksta Zakona iz 2005. o socijalnoj sigurnosti i socijalnim službama (kako je izmijenjen)(7).
15. Člankom 141. Zakona iz 2005. koji se primjenjivao u trenutku nastanka činjenica glavnog postupka definiraju se kriteriji prihvatljivosti za dodjelu naknade, među kojima se nalaze ispitivanje sredstava podnositelja zahtjeva i provjera uobičajenosti njegova boravišta na području države. Suprotno tomu, ne osporava se da radnik i samozaposlena osoba mogu tražiti dodjelu naknade za tražitelje zaposlenja(8).
16. U skladu s člankom 246. stavkom 5. Zakona iz 2005., za potrebe primjene navedenog zakona se za osobu koja nema pravo boravka u Irskoj ne smatra da ima uobičajeno boravište u toj državi.
17. Člankom 246. stavkom 6. Zakona iz 2005. pojašnjuje se da se, za potrebe primjene stavka 5. navedenog članka, među osobama za koje se smatra da imaju pravo boravka u Irskoj nalaze osobe koje imaju pravo ulaska i boravka na području države na temelju Uredbe iz 2006.
III. Činjenice glavnog postupka
18. Florea Gusa, rumunjski državljanin, došao je u Irsku tijekom listopada 2007. Tijekom prve godine boravka u Irskoj njegova djeca, koja su također boravila u Irskoj, pomagala su mu da se uzdržava. Zatim je, od listopada 2008. do listopada 2012., radio kao samozaposleni štukater.
19. Prema odluci suda koji je uputio zahtjev, F. Gusa morao je prekinuti svoju djelatnost zbog nedostatka klijenata slijedom gospodarske recesije. Stoga je podnio zahtjev za naknadu za tražitelje zaposlenja koji mu je odbijen odlukom od 22. studenoga 2012.
20. Odluka o odbijanju temeljila se na razlogu da F. Gusa nije imao uobičajeno boravište u Irskoj jer je uobičajeno boravište bilo uvjetovano pravom boravka u smislu Uredbe iz 2006. Međutim, za njega se smatralo da je izgubio to pravo nakon prekida djelatnosti kao samozaposlena osoba. Osim toga, F. Gusa nije dokazao da raspolaže dovoljnim sredstvima da bi se uzdržavao ni da je sveobuhvatno zdravstveno osiguran. Stoga je u odluci utvrđeno da F. Gusa više ne ispunjava uvjete iz članka 6. stavka 2. točke (a) Uredbe iz 2006. (kojom se u nacionalno pravo prenosi članak 7. stavak 1. Direktive 2004/38). Nadalje, kao samozaposlena osoba nije imao pravo ni na zaštitu iz članka 6. stavka 2. točke (c) podtočke ii. Uredbe iz 2006. (kojim se u nacionalno pravo prenosi članak 7. stavak 3. točka (b) Direktive 2004/38).
21. F. Gusi dopušteno je da podnese tužbu za poništenje pred High Court (Visoki sud, Irska) koji je potvrdio odluku o odbijanju. F. Gusa zatim je podnio žalbu protiv te odluke pred Supreme Court (Vrhovni sud, Irska).
22. U skladu s člankom 64. irskog ustava, žalba je prenesena sudu koji je uputio zahtjev koji je zatražio pomoć Suda zbog činjenice da se primjenjivim odredbama provodi nekoliko odredaba prava Unije. Taj je sud zato odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu prethodna pitanja.
IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
23. Odlukom od 29. srpnja 2016., koju je Sud zaprimio 8. kolovoza 2016., Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska) odlučio je postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Zadržava li građanin Unije, koji je (1) državljanin druge države članice; (2) zakonito boravio i približno četiri godine radio kao samozaposlena osoba u državi članici domaćinu; (3) prekinuo s izvršavanjem svojeg rada ili gospodarske aktivnosti zbog pomanjkanja posla i (4) prijavljen kao tražitelj zaposlenja u nadležnom uredu za zapošljavanje, status samozaposlene osobe u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (a) ili člankom 7. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2004/38 ili na drugoj osnovi?
2. U slučaju niječnog odgovora, zadržava li pravo boravka u državi članici domaćinu ako ne ispunjava kriterije iz članka 7. stavka 1. točaka (b) ili (c) Direktive 2004/38 ili je samo zaštićen od protjerivanja na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) te direktive?
3. U slučaju niječnog odgovora, je li u skladu s pravom Unije, osobito s člankom 4. Uredbe br. 883/2004, odbijanje da se takvoj osobi dodijeli naknada za tražitelje zaposlenja (koja predstavlja posebno [novčano] nedoprinosno davanje u smislu članka 70. Uredbe br. 883/2004) zato što nije dokazala pravo boravka u državi članici domaćinu?”
24. Pisana očitovanja podnijeli su tužitelj u glavnom postupku, irska, češka, danska, francuska i mađarska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine te Europska komisija.
25. Osim toga su svi, osim danske i mađarske vlade, iznijeli očitovanja na raspravi održanoj 14. lipnja 2017. Njemačka vlada, koja nije podnijela pisana očitovanja, također je mogla iznijeti svoje argumente na toj raspravi.
V. Analiza
A. Uvodne napomene o primjenjivosti članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38
26. U podjeli nadležnosti između Suda i sudova država članica načelno je na nacionalnom sudu da provjeri jesu li u predmetu koji se pred njim vodi ispunjeni činjenični uvjeti koji uzrokuju primjenu pravnog pravila Unije. Međutim, Sud je priznao da po potrebi može, kad odlučuje o zahtjevu za prethodnu odluku, nacionalnom sudu dati pojašnjenja kao smjernice pri tumačenju(9).
27. Sud koji je uputio zahtjev u ovom slučaju u biti želi znati kako treba tumačiti uvjete pod kojima se pravo boravka građanina Unije odobrava u skladu s Direktivom 2004/38.
28. Čini se da u tom okviru sud koji je uputio zahtjev odbacuje mogućnost da je F. Gusa stekao pravo stalnog boravka. Naime, sud koji je uputio zahtjev polazi od načela da tužitelj u glavnom postupku nije tvrdio da ima pravo pozvati se na stalan boravak u studenomu 2012.(10). Sâm F. Gusa u svojim pisanim očitovanjima potvrđuje da ne tvrdi da je ispunio uvjete iz članka 7. Direktive 2004/38 tijekom razdoblja prethodnog boravka u listopadu 2008.(11). To je stajalište potvrđeno na raspravi održanoj 14. lipnja 2017.
29. Te me tvrdnje iznenađuju. Naime, u skladu s člankom 16. stavkom 1. Direktive 2004/38, građanin Unije koji je pet godina neprekidno zakonito boravio u državi članici domaćinu ima ondje pravo stalnog boravka.
30. U skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38, boravak građana Unije zakonit je, nakon prva tri mjeseca, ako imaju dostatna sredstva da ne postanu teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svojeg boravka i ako su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u navedenoj državi.
31. Ta odredba ne sadržava nikakav zahtjev što se tiče izvora navedenih sredstava. Naime, Sud je već presudio da izraz „imaju dostatna sredstva”, koji se nalazi u toj odredbi, treba tumačiti na način da je „dovoljno da građani Unije raspolažu tim sredstvima, a da ta odredba ne propisuje uvjete vezane uz njihovo podrijetlo, tako da ona mogu potjecati, među ostalim, i od državljanina treće zemlje”(12). To mora vrijediti a fortiori kada predmetna sredstava dolaze od građanina Unije.
32. Prema tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, F. Gusi su tijekom prve godine boravka u Irskoj pomogla njegova djeca, koja zakonito borave u Irskoj(13). Tuženici u glavnom postupku taj činjenični element uopće ne osporavaju, nego ga ponavljaju u svojim pisanim očitovanjima(14).
33. Činjenica da F. Gusa smatra da je potpora koju je primao bila ograničena i nedovoljna za potrebe Direktive 2004/38(15) ne čini mi se relevantnom za ocjenu primjene članka 16. stavka 1. te direktive.
34. Naime, budući da F. Gusa od sustava socijalne pomoći Irske nije zatražio pomoć za uzdržavanje tijekom prve godine svojeg boravka, valja pretpostaviti da su sredstva kojima je raspolagao bila dostatna. Ne može ih se a posteriori smatrati nedostatnima u smislu Direktive 2004/38 jer građanin Unije nije bio, u skladu s tekstom te direktive, „teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina”.
35. Stoga smatram da je prva godina boravka F. Guse na irskom području bila zakonita. Međutim, iako su odmah nakon tog prvog razdoblja uslijedile četiri godine tijekom kojih je F. Gusa radio kao samozaposleni štukater, treba ga, na temelju članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38, smatrati korisnikom prava stalnog boravka na irskom području od listopada 2012.(16).
36. U tom se slučaju više ne postavlja pitanje je li F. Gusa zadržao status radnika u smislu članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38 jer se uvjeti iz članka 7. ne primjenjuju na pravo stalnog boravka. Naime, u skladu s člankom 16. stavkom 1. Direktive 2004/38, to pravo ne podliježe uvjetima predviđenima poglavljem III. Direktive.
37. Međutim, na sudu je koji je uputio zahtjev da to utvrdi.
38. Iz prethodno navedenog proizlazi da su pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev korisna samo ako ispitivanje činjenica iz glavnog postupka pokaže da je pravo boravka F. Guse bilo prekinuto, na temelju čega bi članak 16. stavak 1. Direktive 2004/38 postao bespredmetan. Međutim, takav prekid nipošto ne proizlazi iz spisa podnesenog Sudu(17). Pitanja upućena Sudu ispitat ću imajući na umu te uvodne napomene.
B. Prvo prethodno pitanje
1. Ograničavanje pitanja na članak 7. stavak 3. Direktive 2004/38
39. Sud koji je uputio zahtjev svojim se prvim pitanjem pita zadržava li građanin Unije, koji je redovito boravio i obavljao djelatnost samozaposlene osobe u državi članici domaćinu tijekom otprilike četiri godine, status samozaposlene osobe na temelju članka 7. stavka 1. točke (a) ili članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 ili na drugoj osnovi, nakon što je prekinuo svoj rad ili gospodarsku djelatnost zbog nedostatka posla te se prijavio kao tražitelj zaposlenja u nadležnom uredu za zapošljavanje.
40. Budući da se drugo prethodno pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev također odnosi na mogućnost zadržavanja prava boravka ako građanin Unije koji se nalazi u situaciji tužitelja u glavnom postupku ne zadovoljava ni kriterije iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 ni kriterije iz članka 7. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/38, u okviru tog prvog pitanja razmotrit ću samo tumačenje članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38. Naime, mogućnost korištenja pravom boravka na temelju članka 7. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/38 isključena je jer se ne osporava da F. Gusa u trenutku nastanka činjenica više nije bio „radnik” u smislu te odredbe. Postavlja se upravo pitanje je li taj status mogao zadržati iako više nije obavljao djelatnost (kao radnik ili samozaposlena osoba), kao što se to zahtijeva člankom 7. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2004/38. Nadalje, ispitat ću mogućnost korištenja pravom boravka na drugoj osnovi, a ne na onoj članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 u okviru drugog prethodnog pitanja.
2. Tumačenje koje predlaže sud koji je uputio zahtjev
41. U skladu s člankom 7. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2004/38, građanin Unije zadržava položaj radnika, a time i pravo boraviti na području države članice Unije dulje od tri mjeseca, ako je „propisno evidentiran kao nesvojevoljno nezaposlen nakon što je dulje od godinu dana bio zaposlen te se prijavio kao tražitelj zaposlenja u nadležnom uredu za zapošljavanje”.
42. Sud koji je uputio zahtjev smatra da, kad bi tumačio tekst kojim se osigurava prijenos članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 u irsko pravo u skladu s uobičajenim smislom izraza „bio zaposlen”, ne bi u nj uključio situaciju samozaposlene osobe. Ipak, sud koji je uputio zahtjev ne zanemaruje ni argumentaciju koju je pred njim razvio F. Gusa. Prema njegovu mišljenju, ta posljedica nije u skladu s namjerom koju podrazumijevaju odredbe UFEU‑a i zakonodavstva donesenog primjenom tih odredaba.
43. Sumnje suda koji je uputio zahtjev nastale su dakle zbog mogućeg proturječja između primjenjivog teksta i cilja koji želi postići zakonodavac Unije.
44. F. Gusa, danska i mađarska vlada te Komisija smatraju da se ne može praviti razlika između radnika i samozaposlenih osoba u primjeni članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38. Suprotno tomu, irska, češka i francuska vlada kao i vlada Ujedinjene Kraljevine smatraju da se ta odredba odnosi samo na radnike.
3. Doslovno tumačenje
45. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo formulaciju te odredbe, nego i kontekst u kojemu se ona nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio(18).
46. Naime, iako „tekst odredbe uvijek istodobno predstavlja polazište i ograničenje tumačenja”(19), teleološko tumačenje postane fakultativno samo ako je predmetni tekst potpuno jasan i nedvosmislen(20).
47. Osim toga, ne smije se zaboraviti ni posebnost povezana s višejezičnošću Unije, u skladu s kojom formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili imati prednost u odnosu na ostale jezične verzije. Odredbe prava Unije treba tumačiti i primjenjivati na ujednačen način, s obzirom na ostale verzije sastavljene na svim jezicima Unije. Stoga, u slučaju razlika između jezičnih verzija određenog teksta prava Unije, dotičnu odredbu treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i cilj propisa kojega je ona dio(21).
48. Međutim, u ovom slučaju valja utvrditi da različite jezične verzije članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 ne potvrđuju ideju da je zakonodavac želio ograničiti zadržavanje statusa „radnika” samo na građane koji su bili zaposleni kao radnici dulje od jedne godine. Naprotiv, iz usporedne analize proizlazi dojam neutralnosti u pogledu načina obavljanja profesionalne djelatnosti.
49. U svakom slučaju, suprotno tvrdnjama nekoliko država članica koje su intervenirale u postupak, sigurno je da se upućivanje na činjenicu da je „bio zaposlen” ne javlja u svim jezičnim verzijama. Naime, iako se ta formulacija javlja u verziji na španjolskom („haber estado empleado”), engleskom („having been employed”), francuskom („avoir été employé”) ili pak na slovenskom jeziku („ko je bil zaposlen”), u drugim su jezičnim verzijama upotrijebljeni sasvim neutralni izrazi. Tako se, među ostalim, u verzijama na nizozemskom („te hebben gewerkt”) i finskom jeziku („työskenneltyään”) upotrebljava izraz „nakon što su radili”, u verziji na grčkom („επαγγελ μ ατική δραστηριότητα”) upućuje se na obavljanje „profesionalne djelatnosti”, dok se u verziji na talijanskom jeziku navodi samo obavljanje „djelatnosti” općenito („aver esercitato un’attività”). Naposljetku, s obzirom na kontekst odredbe u koju su umetnute, bugarska riječ „zaet” i njemačka „Beschäftigung” također se mogu prevesti općenitim izrazom „zaposlenje”, bez drugih konotacija.
50. Zbog te je razlike među različitim jezičnim verzijama članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 potrebno razmotriti opću strukturu odredbe i cilj propisa. Međutim, oboje potvrđuje da članak 7. stavak 3. točku (b) Direktive 2004/38 treba tumačiti tako da u njemu nije određen način na koji je građanin Unije obavljao gospodarsku djelatnost koja mu je priskrbila status „radnika” u smislu članka 7. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/38.
4. Teleološko tumačenje članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38
51. Ne niječem da Direktiva 2004/38 ima više različitih ciljeva, ali smatram da među njima postoji hijerarhija.
52. Naime, iz prve četiri uvodne izjave Direktive 2004/38 jasno proizlazi da je njezin cilj, prije svega, „olakšavanj[e] i potpor[a] ostvarivanja temeljnog prava građanina na slobodno kretanje i boravak na području država članica”(22). To je uostalom odraženo u naslovu te direktive. U uvodnoj izjavi 10. navedene direktive naveden je još jedan cilj. U skladu s tom uvodnom izjavom, „[o]sobe koje ostvaruju pravo na boravak ne bi, međutim, trebale postati prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom prvotnog razdoblja boravka”. Međutim, taj drugi cilj postoji samo zbog prvog: budući da je cilj direktive olakšati ostvarivanje prava boravka, države članice smatrale su da je potrebno pripaziti na to da financijski teret te slobode bude pokriven.
53. Građanstvo Unije odraz je tog kompromisa. Naime, kad je Sud prvi put upotrijebio formulaciju prema kojoj je „status građanina Unije predodređen da bude temeljni status državljana država članica”(23), dodao je da taj status državljanima država članica koji se nalaze u istoj situaciji omogućuje da se prema njima, neovisno o njihovu državljanstvu, jednako pravno postupa, „ne dovodeći u pitanje iznimke izričito predviđene s tim u vezi”(24). Sud je time priznao da se prava koja proizlaze iz građanstva Unije mogu ograničiti(25).
54. Tako treba shvatiti presude od 11. studenoga 2014., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), od 15. rujna 2015., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), i od 25. veljače 2016., García‑Nieto i dr. (C‑299/14, EU:C:2016:114).
55. Točno je da je Sud u točki 74. presude od 11. studenoga 2014., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), presudio da bi „[p]riznati da se osobe koje nemaju pravo boravka na temelju Direktive 2004/38 mogu pozvati na pravo na socijalna davanja pod istim uvjetima koji se primjenjuju na državljane dotične države članice bilo […] protivno cilju spomenute direktive, navedenom u njezinoj uvodnoj izjavi 10., a koji ide za tim da se izbjegne da građani Unije koji su državljani drugih država članica postanu neprimjeren teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina”. Međutim, ni u kojem se slučaju ne radi o promjeni perspektive u razumijevanju Direktive 2004/38. Sud u toj presudi pridaje važnost sporednom cilju Direktive 2004/38 zbog predmeta zahtjeva za prethodnu odluku koji mu je upućen. Naime, glavni cilj predmeta u kojima su donesene tri presude navedene u prethodnoj točki ovog mišljenja nije se odnosio na pitanje prava boravka, nego na konkretno pitanje prava na korištenje socijalnih davanja u državi domaćinu. To je pitanje dakle u vremenskom smislu uslijedilo nakon izvršavanja slobode kretanja, ali je bilo neodvojivo od zakonitosti boravka.
56. Suprotno tomu, pitanje koje je postavljeno Sudu u glavnom predmetu odnosi se u prvom redu na zakonitost boravka jer se odnosi na odredbu direktive kojom se uređuje pitanje boravka duljeg od prva tri mjeseca do stjecanja prava stalnog boravka(26). Međutim, zakonodavac je izričito želio obraditi područje prava na slobodu kretanja i boravka na način da „prevlada […] sektorski i pojedinačni pristup”(27) koji je prethodno prevladavao, i to „radi lakšeg ostvarivanja [t]og prava”(28). Stoga cilj te direktive, koji teži ujednačavanju i koji je osnovan na temeljnom pojmu građanstva Unije, ide u prilog općem pristupu načelima, proširenjima i ograničenjima koja se odnose na slobodu kretanja i pravo boravka građana Unije(29).
57. Još ću dodati da se, „[s] obzirom na kontekst i ciljeve koji se žele postići Direktivom 2004/38, odredbe te direktive ne mogu tumačiti usko […]”(30).
58. U tom smislu, kad bi se u primjeni članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 pravila razlika između situacije radnika i samozaposlene osobe, time bi se zanijekala volja zakonodavca Unije koji je u uvodnoj izjavi 3. izričito naveo da „je potrebno kodificirati i preispitati postojeće instrumente Zajednice koji se zasebno bave radnicima, samozaposlenim osobama, kao i studentima te drugim osobama koje nisu zaposlene, kako bi se pojednostavnilo i ojačalo pravo na slobodno kretanje i boravak svih građana Unije”(31).
59. Taj je cilj Direktive Sud nedavno također istaknuo u okviru predmeta u kojem je donesena presuda od 19. lipnja 2014., Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, t. 25.). Nadalje, Sud u toj presudi sažima doseg članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38 i navodi četiri pretpostavke koje ta odredba podrazumijeva ne razlikujući pritom radnike od samozaposlenih osoba. Naprotiv, prema mišljenju Suda, „[č]lanak 7. stavak 3. navedene direktive navodi da, za potrebe članka 7. stavka 1. točke (a) iste direktive, građani Unije koji više nisu radnici ili samozaposlene osobe ipak zadržavaju položaj radnika ili samozaposlene osobe u pojedinim slučajevima, naime kada su privremeno nesposobni za rad zbog bolesti ili nesreće, kada su, pod određenim pretpostavkama, nesvojevoljno nezaposleni ili pak ako su krenuli, pod određenim uvjetima, na strukovno obrazovanje”(32).
5. Struktura članka 7. Direktive 2004/38
60. To je tumačenje članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38, prema kojem ne postoji razlika ovisno o tomu je li građanin Unije tijekom jedne godine svoju profesionalnu djelatnost obavljao u okviru ugovora o radu ili kao samozaposlena osoba, potvrđeno strukturom članka.
61. Člankom 7. Direktive 2004/38 uređuje se pravo boravka duljeg od tri mjeseca. Njegova je struktura logična. Najprije, u stavku 1. uspostavlja se načelo navođenjem triju pretpostavki u kojima građani Unije imaju pravo boravka na području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca. Prva od tih pretpostavki odnosi se na „radni[ke] ili samozaposlene osobe”, druga se odnosi na građane koji imaju dostatna sredstva da ne postanu teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani, a treća se odnosi na studente. Nadalje, u stavku 2. se korištenje tog prava proširuje na članove obitelji građanina koji se nalazi u jednoj od situacija iz stavka 1., a koji nisu državljani države članice (podložno ograničenjima iz stavka 4.). Naposljetku, u stavku 3. uvodi se pravna fikcija uz zadržavanje učinaka prve pretpostavke iz stavka 1., odnosno pretpostavke koja se odnosi na radnike ili samozaposlene osobe, u četiri izričito nabrojane situacije.
62. Ako se tumači u cijelosti, ne postoji nikakva sumnja u to da se u članku 7. stavku 3. Direktive 2004/38 ne pravi razlika između građanina radnika i građanina samozaposlene osobe. S jedne strane, člankom 7. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2004/38 na koji upućuje izričito se predviđaju dvije situacije. S druge strane, sve četiri pretpostavke iz stavka 3. članka 7. uvedene su istom prvom rečenicom. U njoj se također navodi, bez razlike, „građanin Unije koji više nije radnik ili samozaposlena osoba”. Osim toga, njome se još izričito pojašnjava da će ti građani „zadrža[ti] status radnika ili samozaposlene osobe”(33) u četiri slučaja koja se u odredbi navode bez razlike.
63. Nadalje, takvo je tumačenje članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38 potvrđeno općom strukturom Direktive 2004/38 koja se temelji na člancima 12. i 18. UEZ‑a (sadašnji članci 18. i 21. UFEU‑a) koji se odnose na zabranu diskriminacije na temelju državljanstva i pravo građanina Unije da se slobodno kreće i boravi na državnom području država članica, članku 40. UEZ‑a (koji je postao članak 46. UFEU‑a) koji se odnosi na slobodu kretanja radnika, ali i člancima 44. i 52. UEZ‑a (sadašnji članci 50. i 59. UFEU‑a) koji se odnose na slobodu poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga(34).
6. Međuzaključak
64. S obzirom na strukturu članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38 i glavni cilj koji se njome želi postići, smatram da se točka (b) te odredbe odnosi na građanina Unije koji je obavljao gospodarsku djelatnost tijekom jedne godine, bilo kao radnik ili samozaposlena osoba.
65. Konkretno, ta se odredba dakle primjenjuje na građanina Unije koji je, kao F. Gusa, zakonito boravio i približno četiri godine radio kao samozaposlena osoba u državi članici domaćinu, prekinuo s izvršavanjem svojeg rada ili gospodarske djelatnosti zbog pomanjkanja posla i prijavljen je kao tražitelj zaposlenja u nadležnom uredu za zapošljavanje. Takav građanin Unije zadržava status samozaposlene osobe na temelju članka 7. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/38.
66. Suprotno tumačenje dovelo bi do toga da bi građanin Unije koji je obavljao gospodarsku djelatnost kao radnik tijekom jedne godine bio bolje „zaštićen” od drugog građanina Unije koji je obavljao gospodarsku djelatnost i pridonosio financiranju poreznog i socijalnog sustava države članice domaćina tijekom četiri godine, ali kao samozaposlena osoba (pri čemu, ovisno o slučaju, predmetna djelatnost može biti istovjetna u oba slučaja).
C. Drugo prethodno pitanje
67. Drugo se pitanje postavlja samo ako članak 7. stavak 3. točku (b) Direktive 2004/38 Sud treba tumačiti kao da se iz njegova područja primjene isključuju samozaposlene osobe; stoga ću ga radi iscrpnosti ispitati samo ukratko.
68. Sud koji je uputio zahtjev tim pitanjem u biti pita zadržava li građanin Unije, koji je redovito boravio i obavljao djelatnost samozaposlene osobe u državi članici domaćinu tijekom otprilike četiri godine i koji je prekinuo s izvršavanjem svojeg rada ili gospodarske djelatnosti zbog pomanjkanja posla, pravo boraviti u državi članici domaćinu, a da pritom nisu ispunjeni kriteriji iz članka 7. stavka 1. točke (b) ili (c) Direktive 2004/38, ili je samo zaštićen od protjerivanja na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) iste direktive.
69. Najprije pojašnjavam da se slažem s tumačenjem članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2004/38 koje predviđa sud koji je uputio zahtjev na kraju svojeg drugog pitanja. Naime, suprotno onomu što se predlaže točkom 58. presude od 15. rujna 2015., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597)(35), struktura članka 14. Direktive 2004/38 i tekst članka 14. stavka 4. točke (b) te direktive ne omogućuju da se u toj odredbi pronađe osnova za pravo boravka.
70. Članak 14. Direktive 2004/38 naslovljen je „Zadržavanje prava na boravak”. Ta je situacija predviđena u prva dva stavka članka, koji se odnose na situacije u kojima građani Unije i članovi njihove obitelji „imaju pravo boravka”, što nije predviđeno člankom 14. stavkom 4. te direktive. Osim toga, člankom 14. stavkom 4. točkom (b) Direktive 2004/38 izričito se predviđa situacija „koja odstupa” od prva dva stavka, odnosno, slijedom toga, situacija u kojoj pravo boravka više ne postoji. U tom je slučaju građanin Unije koji je ušao na područje države članice domaćina u potrazi za poslom ipak zaštićen od protjerivanja ako može pružiti dokaz da i dalje traži posao i da ima stvarne izglede za zaposlenje.
71. S obzirom na to pojašnjenje i kako bih odgovorio na postavljeno pitanje, smatram da građanin Unije koji se nalazi u situaciji koju je opisao sud koji je uputio zahtjev ima pravo na puno više od puke zaštite od protjerivanja.
72. Zapravo, problem koji ističe sud koji je uputio zahtjev nije potpuno nov. Naime, Sud je već presudio da ni iz članka 7. Direktive 2004/38 ni iz ostalih odredaba te direktive ne proizlazi da je građanin Unije koji ne zadovoljava uvjete propisane tim člankom stoga sustavno lišen statusa „radnika” u smislu članka 45. UFEU‑a. Sud je iz toga zaključio da se ne može tvrditi da se u članku 7. stavku 3. Direktive 2004/38 iscrpno popisuju okolnosti pod kojima se radnik migrant koji nije u radnom odnosu može i dalje koristiti tim statusom(36).
73. Valja utvrditi da se ta analiza Direktive 2004/38 i osobito članka 7. stavka 3. te direktive također primjenjuje na situaciju samozaposlene osobe koja je iskoristila slobodu poslovnog nastana zajamčenu člankom 49. UFEU‑a. Naime, u tom se pogledu ne može praviti razlika ovisno o načinu na koji građanin Unije obavlja gospodarsku djelatnost, kao radnik ili samozaposlena osoba, jer „[s]ve odredbe [UFEU‑a] koje se odnose na slobodno kretanje osoba imaju za cilj [građanima Unije] olakšati obavljanje profesionalnih aktivnosti bilo koje vrste na cijelom području [Unije] te se protive mjerama koje bi te državljane mogle stavljati u nepovoljniji položaj ako neku gospodarsku djelatnost žele obavljati na području druge države članice”(37). To je tumačenje uostalom u skladu sa sudskom praksom Suda prema kojoj se člancima 45. i 49. UFEU‑a jamči ista pravna zaštita, pri čemu nije važna kvalifikacija načina obavljanja gospodarske djelatnosti(38).
74. Također, podredno, ističem da se člankom 45. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a općenito i bez razlike građaninu Unije jamči pravo „borav[ka] u državi članici radi zapošljavanja sukladno odredbama koje uređuju zapošljavanje državljana te države utvrđenih zakonom i ostalim propisima“(39).
75. Stoga, ako se članak 7. stavak 3. Direktive 2004/38 tumačio kao da ne popisuje iscrpno okolnosti pod kojima se radnik migrant koji nije u radnom odnosu ipak i dalje može koristiti tim statusom, ne može vrijediti drukčije za radnika migranta koji više ne radi kao samozaposlena osoba.
76. Osim toga, u protivnom bi ga se smatralo osobom koja prvi put traži zaposlenje i koja nikad nije uplaćivala doprinose, iako je, upravo kao i radnici, pridonosio poreznom sustavu i sustavu socijalne sigurnosti države članice domaćina.
77. Naposljetku, to je tumačenje članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38 dio sudske prakse Suda prema kojoj, od presude od 26. veljače 1991., Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80, t. 13.), sloboda kretanja radnika podrazumijeva pravo državljana država članica na slobodno kretanje na području ostalih država članica, ali i pravo boravka u tim državama članicama radi potrage za poslom. Tako je Sud, na temelju te sudske prakse, presudio da privremena odsutnost osobe s tržišta rada zbog, primjerice, pritvora(40) ili rodiljnog dopusta(41), ne znači da je ta osoba tijekom tog razdoblja prestala sudjelovati u navedenom tržištu, pod uvjetom da u razumnom vremenu ponovno pronađe posao.
78. To je rješenje u skladu s ciljem koji se želi postići odredbama poglavlja 1. do 3. glave IV. UFEU‑a kojima se želi osigurati slobodno kretanje osoba i usluga u okviru Unije. Naime, građanina Unije odvraćalo bi se od ostvarivanja njegova prava na slobodu kretanja ako bi, pod pretpostavkom da se njegova gospodarska djelatnost usporila neovisno o njegovoj volji, pa i samo na kratko vrijeme, time riskirao gubitak svojstva radnika u toj zemlji(42).
79. Stoga, s obzirom na prethodna razmatranja, smatram da građanin Unije, koji je redovito boravio i obavljao djelatnost samozaposlene osobe u državi članici domaćinu tijekom otprilike četiri godine i koji je prekinuo s izvršavanjem svojeg rada ili gospodarske djelatnosti zbog pomanjkanja posla, zadržava status „radnika”, a time i pravo boravka u državi članici domaćinu, pod uvjetom da traži posao, ponovno nastavi obavljati svoju gospodarsku djelatnost ili pronađe drugi posao u razumnom vremenu nakon završetka djelatnosti koju je prethodno obavljao kao samozaposlena osoba, i to na temelju članaka 45. i 49. UFEU‑a.
D. Treće prethodno pitanje
80. Treće se pitanje postavlja samo ako Sud na prva dva pitanja odgovori niječno. Naime, u tom se slučaju sud koji je uputio zahtjev pita je li u skladu s pravom Unije, osobito s člankom 4. Uredbe br. 883/2004, odbijanje da se osobi koja se nalazi u situaciji kao što je situacija tužitelja u glavnom predmetu dodijeli naknada za tražitelje zaposlenja (koja predstavlja posebno nedoprinosno novčano davanje u smislu članka 70. Uredbe br. 883/2004) zato što nije dokazala pravo boravka u državi članici domaćinu.
81. Kako bi se odgovorilo na to treće pitanje, valja točno odrediti predviđenu situaciju: radi se o građaninu Unije koji više nema pravo boravka na području države članice domaćina, ali je zaštićen od protjerivanja s navedenog područja na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2004/38.
82. Osim toga, također je potrebno odrediti narav traženog davanja. Tu kvalifikaciju mora provesti sud koji je uputio zahtjev. Međutim, prema njegovu mišljenju, čini se da je tražena naknada za tražitelje zaposlenja posebno nedoprinosno novčano davanje u smislu članka 70. Uredbe br. 883/2004, koje također predstavlja socijalnu pomoć u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38(43).
83. S obzirom na tu specifičnu pretpostavku i postojanje davanja s takvom dvostrukom naravi, Sud je presudio da se članak 24. Direktive 2004/38 i članak 4. Uredbe br. 883/2004 ne protive zakonodavstvu države članice koje isključuje iz korištenja takve vrste davanja državljane drugih država članica, pri čemu su ta davanja zajamčena državljanima države članice domaćina koji se nalaze u istom položaju(44).
84. Suprotno tomu, ako će sud koji je uputio zahtjev u konačnici smatrati da je prevladavajuća namjena davanja o kojima je riječ u glavnom predmetu olakšavanje traženja zaposlenja, isto se rasuđivanje neće moći primijeniti(45).
85. Naime, Sud dosljedno presuđuje da, „s obzirom na uvođenje građanstva Unije i tumačenje prava na jednako postupanje u sudskoj praksi, koje uživaju građani Unije, nije više moguće iz područja primjene članka [45. stavka 2. UFEU‑a], koji je izraz temeljnog načela jednakog postupanja zajamčenog člankom [18. UFEU‑a], isključiti davanje financijske prirode čija je svrha olakšavanje pristupa zaposlenju na tržištu rada države članice”(46).
86. Međutim, Sud je u točki 38. presude od 4. lipnja 2009., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344), presudio da je „opravdano da država članica dodijeli takvu naknadu tek nakon što je utvrđeno postojanje stvarne veze tražitelja zaposlenja s tržištem rada te države”.
87. Iako se postojanje takve veze može provjeriti, među ostalim, utvrđenjem da je dotična osoba tijekom razumno dugog razdoblja stvarno i djelotvorno tražila zaposlenje u predmetnoj državi članici(47), isto vrijedi a fortiori kada je osoba u toj državi radila, kao radnik ili samozaposlena osoba, tijekom više godina.
88. Tom tumačenju nije proturječna presuda od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436). Naime, Sud je u toj presudi smatrao da se nacionalni propis kojim se priznavanje socijalnih davanja građanima koji nisu ekonomski aktivni uvjetuje obvezom ispunjavanja materijalne pretpostavke za posjedovanje zakonitog prava boravka u državi članici domaćinu ničemu ne protivi. Međutim, Sud je također presudio da propis te vrste i dalje čini neizravnu diskriminaciju(48). Stoga, kako bi bio opravdan, mora imati legitiman cilj i ne smije prekoračiti ono što je nužno za njegovo ostvarenje.
89. Sud je u tom pogledu smatrao da je samo sustavna kontrola uvjeta definiranih Direktivom 2004/38 za postojanje prava boravka protivna zahtjevima članka 14. stavka 2. navedene direktive(49). Međutim, zabrana sustavne kontrole nužno podrazumijeva određenu individualizaciju kontrole. Naime, u okviru zakonodavstva koje je ocjenjivao u predmetu u kojem je donesena presuda od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436), Sud je utvrdio da se „[s]amo […] u posebnim slučajevima od podnositelja zahtjeva traži da pruže dokaz o tome da stvarno uživaju zakonito pravo boravka”(50). Stoga, ako dotični građanin Unije ne može dokazati zakonitost svojeg boravka, bilo na temelju Direktive 2004/38 ili neke druge odredbe prava Unije, nacionalni propis kojim se priznavanje socijalnih davanja uvjetuje zakonitošću boravka ne može se smatrati proporcionalnim postavljenom cilju.
90. U tim okolnostima, ako je naknada za tražitelje zaposlenja o kojoj je riječ u glavnom predmetu socijalno davanje u smislu Uredbe br. 883/2004, članak 45. stavak 2. UFEU‑a i članak 4. navedene uredbe treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se iz korištenja naknade za tražitelje zaposlenja (koja predstavlja posebno nedoprinosno novčano davanje u smislu članka 70. Uredbe br. 883/2004) isključuju državljani drugih država članica koji su stvarno povezani s tržištem rada te države, a nemaju priliku to dokazati.
VI. Zaključak
91. S obzirom na navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 16. stavak 1. Direktive 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365 i 93/96/EEZ, treba tumačiti na način da se njime državljaninu države članice, koji je tijekom neprekidnog petogodišnjeg razdoblja boravio na području države članice domaćina, a da se nije obratio sustavu socijalne pomoći države članice domaćina, dodjeljuje pravo stalnog boravka.
2. Članak 7. stavak 3. točku (b) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da se odnosi na građanina Unije koji je obavljao gospodarsku djelatnost tijekom jedne godine u državi članici domaćinu, bilo kao radnik ili samozaposlena osoba.
3. Članke 45. i 49. UFEU‑a treba tumačiti na način da građanin Unije, koji je redovito boravio i obavljao djelatnost samozaposlene osobe u državi članici domaćinu tijekom otprilike četiri godine i koji je prekinuo s izvršavanjem svojeg rada ili gospodarske djelatnosti zbog pomanjkanja posla, zadržava status „radnika”, a time i pravo boravka u državi članici domaćinu, pod uvjetom da traži zaposlenje, ponovno nastavi obavljati svoju gospodarsku djelatnost ili pronađe drugo zaposlenje u razumnom vremenu nakon završetka djelatnosti koju je prethodno obavljao kao samozaposlena osoba.
4. Članak 24. Direktive 2004/38 i članak 4. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti, kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 988/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009., treba tumačiti na način da im se ne protivi propis države članice kojim se iz korištenja određenih „posebnih nedoprinosnih novčanih davanja” u smislu članka 70. stavka 2. Uredbe br. 883/2004, a koja također predstavljaju „socijalnu pomoć” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, isključuju državljani drugih država članica koji se nalaze u situaciji kao što je ona iz članka 14. stavka 4. točke (b) navedene direktive, iako su ta davanja zajamčena državljanima te države članice koji se nalaze u istom položaju.
Suprotno tomu, članak 45. stavak 2. UFEU‑a i članak 4. Uredbe br. 883/2004 treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se iz korištenja naknade za tražitelje zaposlenja (koja predstavlja „posebno nedoprinosno novčano davanje” u smislu članka 70. Uredbe br. 883/2004, ali ne odgovara definiciji „socijalne pomoći” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38) isključuju državljani drugih država članica koji su stvarno povezani s tržištem rada te države, a nemaju priliku to dokazati.