CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. WATHELET
van 26 juli 2017 (1)
Zaak C‑442/16
Florea Gusa
tegen
Minister for Social Protection,
Attorney General,
Ierland
[verzoek van de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EG) nr. 883/2004 – Bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties – Uitkering voor werkzoekenden – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 7, lid 3, onder b) – Burger van de Unie die in het gastland heeft verbleven en als zelfstandige heeft gewerkt – Beëindiging van de status van zelfstandige”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft primair de vraag of een lidstaat een onderdaan van een andere lidstaat die langer dan een jaar als zelfstandige op het grondgebied van deze lidstaat heeft gewerkt, kan uitsluiten van niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties voor levensonderhoud in de zin van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels(2), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009(3) (hierna: „verordening nr. 883/2004”), of dat de betrokken onderdaan de status van „werknemer of zelfstandige”(4) in de zin van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG(5) behoudt.
2. In meer principiële zin biedt de verwijzende rechter het Hof met zijn verschillende vragen de gelegenheid om de draagwijdte van het burgerschap van de Unie te preciseren en om de onzekerheid weg te nemen die de arresten van 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), 25 februari 2016, García-Nieto e.a. (C‑299/14, EU:C:2016:114), en 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EU:C:2016:436) in dit verband kunnen hebben laten voortbestaan.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Verordening nr. 883/2004
3. Artikel 3 van verordening nr. 883/2004, „Materiële werkingssfeer”, luidt als volgt:
„1. Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
[...]
h) uitkeringen bij werkloosheid;
[...]
2. Tenzij in bijlage XI anders is bepaald, is deze verordening van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, al dan niet op premie‑ of bijdragebetaling berustend, alsmede op de stelsels betreffende de verplichtingen van een werkgever of een reder.
3. Deze verordening is tevens van toepassing op bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties, als bedoeld in artikel 70.
[...]”
4. Artikel 4 van verordening nr. 883/2004, „Gelijke behandeling”, bepaalt:
„Tenzij in deze verordening anders is bepaald hebben personen op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”
5. Hoofdstuk 9 van titel III van verordening nr. 883/2004 is gewijd aan „[b]ijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties”. Het bestaat uitsluitend uit artikel 70, „Algemene bepaling”, en luidt:
„1. Dit artikel is van toepassing op bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties waarop wetgeving van toepassing is die, wegens haar personele werkingssfeer, doelstellingen en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken heeft van zowel de in artikel 3, lid 1, bedoelde socialezekerheidswetgeving als van de bijstand.
2. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder ,bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties’ verstaan prestaties die:
a) bedoeld zijn:
i) voor de extra, aanvullende of bijkomende dekking van de gebeurtenissen in de in artikel 3, lid 1, vermelde takken van de sociale zekerheid en om de betrokken personen een minimum voor levensonderhoud te garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie van de betrokken lidstaat;
of
ii) om uitsluitend personen met een handicap een bijzondere bescherming te bieden, die nauw aansluit bij hun sociale omstandigheden in de betrokken lidstaat,
en
b) uitsluitend worden gefinancierd door de verplichte belastingen ter dekking van de algemene openbare uitgaven en waarvoor de voorwaarden voor de toekenning en berekening niet afhankelijk zijn van de betaling van enige premie of bijdrage door de betrokkene. Prestaties ter aanvulling van op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties mogen evenwel niet alleen om die reden als op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties worden beschouwd,
en
c) opgenomen zijn in bijlage X.
3. Artikel 7 en de andere hoofdstukken van titel III zijn niet van toepassing op de in lid 2 van dit artikel bedoelde prestaties.
4. De in lid 2 bedoelde uitkeringen zullen uitsluitend worden toegekend door de lidstaat waarin de betreffende persoon woont, overeenkomstig de wetgeving van deze staat. Deze prestaties worden verstrekt door, en voor rekening van, het orgaan van de woonplaats.”
6. In bijlage X van verordening nr. 883/2004, „Bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties”, bevindt zich in de rubriek Ierland punt a), dat betrekking heeft op de „[u]itkering voor werkzoekenden (Geconsolideerde Wet van 2005 op de sociale zekerheid en de sociale diensten, deel 3, hoofdstuk 2)”.
2. Richtlijn 2004/38
7. Overwegingen 1 tot en met 4 van richtlijn 2004/38 luiden:
„(1) Burgerschap van de Unie verleent iedere burger van de Unie, binnen de beperkingen van het Verdrag en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten.
(2) Het vrij verkeer van personen is een van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt, die een ruimte zonder binnengrenzen omvat waarin vrijheid is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag.
(3) Burgerschap van de Unie dient de fundamentele status te zijn van onderdanen van de lidstaten die hun recht van vrij verkeer en verblijf uitoefenen. Derhalve moeten de bestaande Gemeenschapsinstrumenten waarin afzonderlijke regelingen zijn vastgesteld voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken.
(4) Teneinde deze sectorale en fragmentaire benadering van het recht van vrij verkeer en verblijf te verhelpen en de uitoefening van dit recht te vergemakkelijken, is één enkel wetgevingsbesluit vereist tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, en tot intrekking van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap [PB 1968, L 257, blz. 13], richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten [PB 1973, L 172, blz. 14], richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht [PB 1990, L 180, blz. 26], richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd [PB 1990, L 180, blz. 28], en richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht van studenten [PB 1993, L 317, blz. 59].”
8. Artikel 7 van richtlijn 2004/38, „Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden”, bepaalt het volgende:
„1. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of
[...]
d) indien hij een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden onder a), b) of c) en hij deze burger begeleidt of zich bij hem voegt.
[...]
3. Voor de toepassing van lid 1, punt a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
[...]
b) hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
[...]”
9. Artikel 14 van richtlijn 2004/38, „Behoud van het verblijfsrecht”, luidt:
„1. Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.
[...]
4. In afwijking van de leden 1 en 2 en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI, kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:
a) de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of
b) de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.”
10. Artikel 16 van richtlijn 2004/38 definieert de algemene regel voor het duurzaam verblijfsrecht van burgers van de Unie en hun familieleden. Volgens lid 1 van dit artikel, „[heeft] iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven [...] aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III”.
11. Tot slot luidt artikel 24 van deze richtlijn, „Gelijke behandeling”:
„1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of ‑lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.”
B. Nationaal recht
1. Regeling van 2006
12. Richtlijn 2004/38 is in Iers recht omgezet bij de regeling nr. 2 van 2006 betreffende de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen)(6).
13. Artikel 6, lid 2, van de regeling van 2006 luidt:
„a) Onverminderd het bepaalde in artikel 20, kan een burger van de Unie langer dan drie maanden op het grondgebied van de staat verblijven:
i) indien hij in de staat werknemer of zelfstandige is;
[...]
c) Onverminderd het bepaalde in artikel 20, kan degene op wie punt a), i), van toepassing is bij de beëindiging van de in punt a), i), bedoelde activiteit in de staat blijven:
i) indien hij als gevolg van een ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is;
ii) indien hij zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid bevindt en zich als werkzoekende heeft ingeschreven bij het Department of Social and Family Affairs[ministerie van Sociale‑ en Familiezaken, Ierland]en bij de FÁS[Foras Áiseanna Saothair, overheidsdienst voor scholing en werkgelegenheid, Ierland].”
2. Wet van 2005
14. De uitkering voor werkzoekenden in Ierland is neergelegd in artikel 139 van de geconsolideerde wet van 2005 inzake bijstand en sociale diensten (zoals gewijzigd)(7).
15. Artikel 141 van de op het tijdstip van de feiten van het hoofdgeding toepasselijke wet van 2005 definieert de criteria voor toekenning van de uitkering, waaronder het onderzoek van de bestaansmiddelen van de aanvrager en de verificatie of hij op het grondgebied van de staat zijn gewone verblijfsplaats heeft. Het staat evenwel vast dat de werknemer en de zelfstandige beiden aanspraak kunnen maken op de toekenning van een uitkering voor werkzoekenden.(8)
16. Volgens artikel 246, lid 5, van de wet van 2005, wordt degene die geen recht heeft om in Ierland te verblijven voor de toepassing van deze wet niet geacht zijn gewone verblijfplaats in deze staat te hebben.
17. Artikel 246, lid 6, van de wet van 2005 preciseert dat tot degenen die voor de toepassing van lid 5 van dit artikel worden geacht het recht te hebben om in Ierland te verblijven de personen behoren die op grond van de regeling van 2006 het recht hebben om het grondgebied van de staat te betreden en er te verblijven.
III. Feiten van het hoofdgeding
18. Florea Gusa, een Roemeens staatsburger, is in de loop van oktober 2007 in Ierland aangekomen. Gedurende het eerste jaar van zijn verblijf in Ierland hebben zijn kinderen, die eveneens in Ierland verbleven, hem geholpen om in zijn levensonderhoud te voorzien. Vervolgens heeft hij van oktober 2008 tot oktober 2012 als zelfstandig stukadoor gewerkt.
19. Volgens de verwijzingsbeslissing heeft Gusta zijn werkzaamheden moeten beëindigen wegens het ontbreken van klanten door de economische recessie. Hij heeft daarom een uitkering voor werkzoekenden aangevraagd, die hem bij besluit van 22 november 2012 is geweigerd.
20. De reden voor het weigeringsbesluit was dat Gusa niet zijn gewone verblijfplaats in Ierland had, aangezien hij geen verblijfsrecht in de zin van de regeling van 2006 bezat. Hij werd geacht dat recht te hebben verloren als gevolg van de beëindiging van zijn werkzaamheden als zelfstandige. Voorts had Gusa niet aangetoond dat hij over voldoende bestaansmiddelen beschikte om in zijn levensonderhoud te voorzien en over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt. Bijgevolg werd in het besluit vastgesteld dat Gusa niet langer voldeed aan de voorwaarden van artikel 6, lid 2, onder a), van de regeling van 2006 (waarbij artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 in nationaal recht is omgezet). Verder genoot hij als zelfstandige evenmin bescherming op grond van artikel 6, lid 2, onder c), ii), van de regeling van 2006 [waarbij artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 in nationaal recht is omgezet].
21. Het werd Gusa toegestaan beroep tot nietigverklaring in te stellen bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland), die het weigeringsbesluit heeft bevestigd. Daarop heeft Gusa tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Supreme Court (hoogste rechterlijke instantie, Ierland).
22. Het hoger beroep is overeenkomstig artikel 64 van de Ierse grondwet overgedragen aan de verwijzende rechter die hulp van het Hof wenst omdat de toepasselijke bepalingen uitvoering geven aan verschillende bepalingen van Unierecht. Daarom heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht.
IV. Prejudicieel verzoek en procedure bij het Hof
23. Bij beslissing van 29 juli 2016, ingekomen ter griffie van het Hof op 8 augustus 2016, heeft de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) derhalve besloten het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen.
„1) Behoudt een Unieburger die 1) staatsburger is van een andere lidstaat; 2) in een gastland gedurende ongeveer vier jaar rechtmatig verblijf heeft gehad en als zelfstandige heeft gewerkt; 3) wegens het ontbreken van werk geen werk of economische activiteit meer verricht, en 4) zich bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening als werkzoekende heeft ingeschreven , de status van zelfstandige in de zin van artikel 7, lid 1, onder a), althans artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38/EG, dan wel anderszins?
2) Zo niet, behoudt hij dan het recht op verblijf in het gastland ondanks het feit dat hij niet voldoet aan de criteria van artikel 7, lid 1, onder b) en c), van richtlijn 2004/38/EG, of geniet hij enkel op grond van artikel 14, lid 4, onder b), van die richtlijn bescherming tegen verwijdering?
3) Zo niet, is het dan in overeenstemming met het Unierecht en in het bijzonder artikel 4 van verordening nr. 883/2004 om aan zodanige persoon een uitkering voor werkzoekenden (zijnde een bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 70 van verordening nr. 883/2004) te weigeren omdat hij niet heeft aangetoond recht op verblijf in het gastland te hebben?”
24. Verzoeker in het hoofdgeding, de Ierse, de Tsjechische, de Deense, de Franse, en de Hongaarse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
25. Zij hebben voorts, met uitzondering van de Deense en de Hongaarse regering, mondelinge opmerkingen gemaakt ter terechtzitting van 14 juni 2017. De Duitse regering, die geen schriftelijke opmerkingen had ingediend, heeft ter terechtzitting eveneens haar standpunten kunnen uiteenzetten.
V. Analyse
A. Inleidende opmerkingen inzake de toepasselijkheid van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38
26. In de bevoegdheidsverdeling tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten staat het in beginsel aan de nationale rechterlijke instantie om te onderzoeken of in de bij haar aanhangige zaak aan de feitelijke voorwaarden voor de toepassing van een Unierechtelijke norm is voldaan. Niettemin heeft het Hof aanvaard dat het in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing in voorkomend geval preciseringen kan geven die de nationale rechterlijke instantie bij haar uitlegging als leidraad kunnen dienen.(9)
27. In casu wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen hoe de voorwaarden waaronder volgens richtlijn 2004/38 het verblijfsrecht aan een burger van de Unie wordt toegekend, moeten worden uitgelegd.
28. In deze context lijkt hij de mogelijkheid dat Gusa een duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen uit te sluiten. De verwijzende rechter gaat namelijk uit van het principe dat verzoeker in het hoofdgeding niet heeft aangevoerd dat hij zich in november 2012 op een duurzaam verblijf kon beroepen.(10) Gusa zelf bevestigt in zijn schriftelijke opmerkingen dat hij niet beweert dat hij gedurende de aan oktober 2008 voorafgaande verblijfsperiode aan de voorwaarden van artikel 7 van richtlijn 2004/38 heeft voldaan.(11) Dit standpunt is ter terechtzitting van 14 juni 2017 bevestigd.
29. Dit verbaast mij. Volgens artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 heeft immers iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven aldaar een duurzaam verblijfsrecht.
30. Volgens artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 is het verblijf van een burger van de Unie na de eerste drie maanden legaal indien hij over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf ten laste komt van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering die de ziektekosten in dat land volledig dekt.
31. Deze bepaling bevat niet het minste vereiste met betrekking tot de herkomst van die middelen. Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat het begrip „over voldoende bestaansmiddelen beschikken” in die bepaling aldus moet worden uitgelegd „dat het volstaat dat die bestaansmiddelen de burgers van de Unie ter beschikking staan, zonder dat die bepaling het minste vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van die middelen, welke met name door [een] derdelander ter beschikking kunnen zijn gesteld”.(12) Dit moet dus a fortiori gelden wanneer die middelen van een burger van de Unie afkomstig zijn.
32. Volgens de verwijzende rechter hebben de legaal in Ierland verblijvende kinderen van Gusa hun vader gedurende het eerste jaar van zijn verblijf in Ierland geholpen.(13) Verre van deze informatie te betwisten, vermelden verweerders in het hoofdgeding dit feit in hun schriftelijke opmerkingen.(14)
33. Het feit dat Gusa van mening is dat de hulp die hij ontving beperkt was en onvoldoende voor de toepassing van richtlijn 2004/38(15), lijkt mij niet relevant voor de beoordeling of artikel 16, lid 1, van die richtlijn van toepassing is.
34. Nu Gusa geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel van de Ierse staat om gedurende het eerste jaar van zijn verblijf in zijn levensonderhoud te voorzien, moeten de middelen waarmee hij genoegen heeft genomen immers worden geacht toereikend te zijn geweest. Zij mogen niet achteraf ontoereikend in de zin van richtlijn 2004/38 worden geacht, aangezien de burger van de Unie niet, volgens de bewoordingen van deze richtlijn, „ten laste van het socialebijstandsstelsel van het gastland” is gekomen.
35. Bijgevolg was het eerste jaar van het verblijf van Gusa op Iers grondgebied mijns inziens legaal. Indien deze eerste periode zonder onderbreking voorafgaat aan de vier jaar gedurende welke Gusa als zelfstandig stukadoor heeft gewerkt, moet hij worden geacht sinds oktober 2012 een duurzaam verblijfsrecht op Iers grondgebied te genieten op grond van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38.(16)
36. In dit geval is de vraag of Gusa al dan niet zijn status van zelfstandige in de zin van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 heeft behouden, niet meer aan de orde aangezien de voorwaarden van artikel 7 niet van toepassing zijn op het duurzaam verblijfsrecht. Volgens artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 is dit recht immers niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III van de richtlijn.
37. Het is evenwel aan de verwijzende rechter om dit vast te stellen.
38. Uit het voorgaande volgt dat de vragen van de verwijzende rechter alleen hun nut behouden indien het onderzoek van de feiten van het hoofdgeding een onderbreking van het verblijfsrecht van Gusa aan het licht brengt die de toepassing van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 belet. Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt evenwel niets van een dergelijke onderbreking.(17) Ik zal de aan het Hof voorgelegde vragen onderzoeken met deze inleidende opmerkingen in gedachten.
B. Eerste prejudiciële vraag
1. Beperking van de vraag tot artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38
39. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een burger van de Unie die gedurende vier jaar rechtmatig in een gastland heeft verbleven en als zelfstandige heeft gewerkt de status van zelfstandige behoudt op grond van artikel 7, lid 1, onder a), of artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38/EG, dan wel op een andere grondslag, nadat hij zijn werk of economische activiteit wegens het ontbreken van werk heeft beëindigd en zich bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening heeft ingeschreven.
40. Aangezien de tweede prejudiciële vraag van de verwijzende rechter eveneens betrekking heeft op de mogelijkheid van behoud van een verblijfsrecht indien een burger van de Unie die zich in de situatie van verzoeker in het hoofdgeding bevindt noch aan de criteria van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, noch aan de criteria van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38 voldoet, behandel ik in het kader van deze eerste vraag alleen de uitlegging van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38. Het is immers uitgesloten dat Gusa verblijfsrecht kan genieten op grond van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38, daar niet wordt betwist dat hij op het tijdstip van de feiten geen „werknemer of zelfstandige” in de zin van deze bepaling meer was. De vraag is juist of hij die status heeft kunnen behouden terwijl hij geen activiteit (als werknemer of zelfstandige) meer uitoefende zoals artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38 verlangt. Voorts onderzoek ik in het kader van de tweede prejudiciële vraag of het mogelijk is een verblijfsrecht te genieten op een andere grondslag dan artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38.
2. Door de verwijzende rechter voorgestelde uitlegging
41. Volgens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 behoudt een burger van de Unie de status van werknemer of zelfstandige – en dus het recht om langer dan drie maanden op het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verblijven – „[indien] hij [...] zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid [bevindt] en [...] zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening [heeft] ingeschreven”.
42. De verwijzende rechter is van oordeel dat indien hij de bepaling waarbij artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 in Iers recht is omgezet zou uitleggen overeenkomstig de gebruikelijke betekenis van de in de Engelse taalversie van dit artikel gebruikte uitdrukking „having been employed”, de situatie van een zelfstandige er niet onder valt. Hij toont zich niettemin ook gevoelig voor de argumentatie die Gusa voor hem heeft aangevoerd. Die consequentie zou volgens hem onverenigbaar zijn met de strekking van de bepalingen van het VWEU en de wetgeving tot uitvoering daarvan.
43. De twijfels van de verwijzende rechter worden dus veroorzaakt door de mogelijke tegenspraak tussen de bewoordingen van de toepasselijke regeling en het door de Uniewetgever nagestreefde doel.
44. Gusa, de Deense en de Hongaarse regering alsmede de Commissie zijn van mening dat voor de toepassing van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 geen onderscheid mag worden gemaakt tussen werknemers en zelfstandigen. De Ierse, de Tsjechische en de Franse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk vinden daarentegen dat deze bepaling alleen betrekking heeft op werknemers.
3. Letterlijke uitlegging
45. Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(18)
46. Ofschoon „de tekst van een bepaling [...] steeds het uitgangspunt en tegelijkertijd de grens van iedere uitlegging is”(19), wordt de teleologische uitlegging immers alleen facultatief indien de betrokken tekst volkomen helder en eenduidig is.(20)
47. Bovendien mag evenmin uit het oog worden verloren dat de specificiteit die samenhangt met de meertaligheid van de Unie met zich brengt dat de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Unie. Bijgevolg moet, wanneer er verschillen bestaan tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt.(21)
48. In casu moet worden vastgesteld dat de verschillende taalversies van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 niet het idee bevestigen dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat alleen burgers die ten minste één jaar in loondienst hebben gewerkt de status van „werknemer of zelfstandige” kunnen behouden. Een vergelijking wekt juist de indruk van neutraliteit ten opzichte van de wijze van uitoefening van de beroepsactiviteit.
49. Het is hoe dan ook zeker dat, anders dan verschillende lidstaten die opmerkingen hebben ingediend hebben aangevoerd, de verwijzing in sommige taalversies naar het feit „in dienst te zijn genomen” niet in alle taalversies voorkomt. Ofschoon wij deze formulering terugvinden in de Spaanse taalversie („haber estado empleado”), de Engelse taalversie („having been employed”), de Franse taalversie („avoir été employé”), en de Slowaakse taalversie („ko je bil zaposlen”), zijn in andere taalversies volledig neutrale termen of uitdrukkingen gebruikt. Zo gebruiken de Nederlandse taalversie („te hebben gewerkt”) en de Finse taalversie („työskenneltyään”) de uitdrukking „te hebben gewerkt”, noemt de Griekse taalversie („επαγγελ μ ατική δραστηριότητα”) het de uitoefening van een „beroepsactiviteit”, terwijl in de Italiaanse taalversie zelfs genoegen wordt genomen met een „activiteit” in het algemeen („aver esercitato un’attività”). Tot slot kunnen het Bulgaarse woord „zaet” en het Duitse woord „Beschäftigung”, gelet op de context van de bepaling waarin zij vervat zijn, ook worden vertaald met „bezigheid” zonder verdere connotatie.
50. Deze verschillen tussen de verschillende taalversies van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 dwingen ertoe te kijken naar de algemene opzet van de bepaling en de doelstelling van de regeling. Beide bevestigen dat artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat de wijze waarop de burger van de Unie de economische activiteit heeft uitgeoefend waaraan hij de status van „werknemer of zelfstandige” in de zin van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38 heeft ontleend, er niet tot doet.
4. Teleologische uitlegging van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38
51. Ik ontken niet dat richtlijn 2004/38 meerdere doelstellingen heeft, maar deze doelstellingen staan in een hiërarchische verhouding.
52. Uit de eerste vier overwegingen van richtlijn 2004/38 blijkt immers duidelijk dat deze richtlijn vooral tot doel heeft de „uitoefening van het fundamenteel recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken en te versterken”.(22) Deze doelstelling wordt overigens weerspiegeld in het opschrift van deze richtlijn. Een andere doelstelling wordt genoemd in overweging 10 van deze richtlijn. Volgens deze overweging „[mogen] personen die hun recht van verblijf uitoefenen [...] evenwel tijdens het begin van hun verblijfsperiode geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland”. Deze tweede doelstelling bestaat echter alleen als gevolg van de eerste: omdat de richtlijn de uitoefening van het verblijfsrecht beoogde te vergemakkelijken, vonden de lidstaten het nodig ervoor te zorgen dat de financiële last van die vrijheid beheersbaar zou zijn.
53. Het burgerschap van de Unie weerspiegelt dit compromis. Toen het Hof voor de eerste keer de formulering gebruikte dat „de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn”(23), heeft het daaraan namelijk toegevoegd dat die hoedanigheid onderdanen van de lidstaten die zich in dezelfde situatie bevinden aanspraak verleent op een gelijke behandeling rechtens, ongeacht hun nationaliteit en „onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen”.(24) Daarmee erkende het Hof de mogelijkheid om de uitoefening van het burgerschap van de Unie te beperken(25).
54. De arresten van 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), en 25 februari 2016, García-Nieto e.a. (C‑299/14, EU:C:2016:114), moeten in die zin worden begrepen.
55. In punt 74 van het arrest van 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), heeft het Hof geoordeeld dat „[i]ndien zou worden aanvaard dat personen die geen verblijfsrecht genieten krachtens richtlijn 2004/38 onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor nationale onderdanen een recht op sociale uitkeringen kunnen doen gelden, [dit] zou [...] indruisen tegen de in punt 10 van de considerans vermelde doelstelling van die richtlijn, te voorkomen dat burgers van de Unie die onderdanen van een andere lidstaat zijn een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormen”. Er is hier echter geenszins sprake van een omkering van het perspectief in het begrip van richtlijn 2004/38. Ofschoon het Hof in dit arrest een belang toekent aan de secundaire doelstelling van richtlijn 2004/38, is dit vanwege van het voorwerp van het hem voorgelegde prejudiciële verzoek. Het hoofdvoorwerp van de zaken die hebben geleid tot de drie in het vorige punt van deze conclusie genoemde arresten was namelijk niet de kwestie van het verblijfsrecht, maar specifiek de kwestie van het recht op sociale uitkeringen in het gastland. Deze kwestie betrof derhalve een fase die na de uitoefening van de vrijheid van verkeer plaatsvond, maar onlosmakelijk met de legaliteit van het verblijf was verbonden.
56. Daarentegen betreft de in het hoofdgeding aan het Hof gestelde vraag in de eerste plaats de legaliteit van het verblijf, want deze vraag heeft betrekking op de bepaling van de richtlijn die het verblijf na de eerste drie maanden tot aan het verkrijgen van een duurzaam verblijfsrecht regelt.(26) De wetgever heeft het onderwerp van het recht van vrij verkeer en verblijf uitdrukkelijk willen aanpakken door de eerdere „sectorale en fragmentaire benadering [...] te verhelpen”(27) en „de uitoefening van dit recht te vergemakkelijken”(28). Bijgevolg pleit de eenheid die deze richtlijn op basis van het fundamentele begrip burgerschap van de Unie nastreeft voor een algemene benadering van de beginselen, uitbreidingen en beperkingen die verband houden met de vrijheid van verkeer en het verblijfsrecht van burgers van de Unie.(29)
57. Ik voeg daaraan nog toe dat „[g]elet op de context en de doelstellingen van richtlijn 2004/38, [...] de bepalingen van die richtlijn niet restrictief [mogen] worden uitgelegd [...]”.(30)
58. In deze optiek wordt door het maken van onderscheid tussen de situaties van de werknemer en de zelfstandige voor de toepassing van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 voorbijgegaan aan de wens van de Uniewetgever, die in overweging 3 uitdrukkelijk heeft aangegeven dat „de bestaande gemeenschapsinstrumenten waarin afzonderlijke regelingen zijn vastgesteld voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven [moeten] worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken”.(31)
59. Deze doelstelling van de richtlijn is recentelijk nog door het Hof benadrukt in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 19 juni 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, punt 25). In dit arrest vat het Hof overigens de draagwijdte van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 samen door de vier situaties te noemen waarop deze bepaling, zonder onderscheid te maken tussen werknemers en zelfstandigen, betrekking heeft. Integendeel, volgens het Hof „preciseert artikel 7, lid 3, van deze richtlijn dat een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, voor de toepassing van lid 1, onder a), ervan zijn status van werknemer of zelfstandige niettemin behoudt in specifieke gevallen, namelijk wanneer hij als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is, wanneer hij zich, in bepaalde omstandigheden, in onvrijwillige werkloosheid bevindt, of wanneer hij, onder bepaalde voorwaarden, met een beroepsopleiding start”.(32)
5. Opbouw van artikel 7 van richtlijn 2004/38
60. Deze uitlegging van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt al naargelang of de burger van de Unie gedurende een jaar zijn beroepsactiviteit heeft uitgeoefend op basis van een arbeidsovereenkomst dan wel in de hoedanigheid van zelfstandige, wordt bevestigd door de opbouw van het artikel.
61. Artikel 7 van richtlijn 2004/38 regelt het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden. Het heeft een logische opbouw. Om te beginnen stelt lid 1 de hoofdregel vast door de drie situaties te noemen waarin de burger van de Unie het recht heeft om langer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven. De eerste van die situaties is die van de „werknemer of zelfstandige”, de tweede situatie heeft betrekking op de burger die over voldoende bestaansmiddelen beschikt om niet ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland en over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, en de derde situatie betreft studenten. Lid 2 breidt dit recht vervolgens uit tot familieleden van de burger die zich in een van de in lid 1 bedoelde situaties bevindt en die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten (onverminderd de door lid 4 aangebrachte beperkingen). Ten slotte voert lid 3 een juridische fictie in door de gevolgen van de eerste situatie van het eerste lid – te weten die van de werknemer of zelfstandige – te behouden in vier uitputtend opgesomde situaties.
62. In zijn geheel gelezen lijdt het geen twijfel dat artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 geen onderscheid maakt tussen de burger die in loondienst heeft gewerkt en de burger die als zelfstandige heeft gewerkt. Enerzijds heeft artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38, waarnaar het verwijst, uitdrukkelijk betrekking op beide situaties. Anderzijds worden de vier situaties van artikel 7, lid 3, door dezelfde eerste zin ingeleid. Deze zin heeft ook, zonder onderscheid te maken, betrekking op „een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is”. Bovendien preciseert deze zin nog uitdrukkelijk dat de burger „zijn status van werknemer of zelfstandige [behoudt]”(33) in de vier gevallen die de bepaling zonder onderscheid te maken noemt.
63. Deze lezing van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 wordt verder bevestigd door de algemene opzet van richtlijn 2004/38, die is gebaseerd op de artikelen 12 en 18 EG (thans artikelen 18 en 21 VWEU) betreffende het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit en het recht van de burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, en op artikel 40 EG (thans artikel 46 VWEU) betreffende het vrij verkeer van werknemers, maar ook op de artikelen 44 en 52 EG (thans artikelen 50 en 59 VWEU) betreffende de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening.(34)
6. Tussenresultaat
64. Gelet op de opbouw van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 en de hoofddoelstelling ervan, ben ik van mening dat punt b) van deze bepaling betrekking heeft op de burger van de Unie die gedurende een jaar een economische activiteit heeft uitgeoefend, ongeacht of dit als werknemer of als zelfstandige is.
65. Concreet is deze bepaling dus van toepassing op een burger van de Unie die, zoals Gusa, gedurende ongeveer vier jaar rechtmatig in het gastland heeft verbleven en als zelfstandige heeft gewerkt, wegens het ontbreken van werk geen werk of economische activiteit meer verricht, en als werkzoekende is ingeschreven bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening. Een zodanige burger van de Unie behoudt de status van zelfstandige in de zin van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38.
66. De omgekeerde uitlegging zou ertoe leiden dat de burger van de Unie die gedurende een jaar een economische activiteit heeft uitgeoefend als werknemer beter „beschermd” is dan een andere burger van de Unie die gedurende vier jaar een economische activiteit heeft uitgeoefend en heeft bijgedragen aan de financiering van het belastingstelsel en het sociale stelsel van het gastland maar als zelfstandige (de betrokken activiteit kan, in voorkomend geval, in beide gevallen dezelfde zijn).
C. Tweede prejudiciële vraag
67. De tweede vraag rijst alleen indien het Hof artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus uitlegt dat zelfstandigen van de werkingssfeer ervan zijn uitgesloten; ik behandel deze vraag daarom slechts kort en volledigheidshalve.
68. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of een burger van de Unie die gedurende ongeveer vier jaar rechtmatig in een gastland heeft verbleven en als zelfstandige heeft gewerkt en die wegens het ontbreken van werk geen werk of economische activiteit meer verricht, het recht behoudt om in het gastland te verblijven zonder dat aan de criteria van artikel 7, lid 1, onder b) en c), van richtlijn 2004/38 is voldaan, of dat hij enkel op grond van artikel 14, lid 4, onder b), van die richtlijn tegen verwijdering wordt beschermd.
69. Vooraf preciseer ik dat ik de uitlegging van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38 die de verwijzende rechter aan het eind van zijn tweede vraag voor ogen heeft, deel. Anders dan punt 58 van het arrest van 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597)(35), suggereert, maken de opbouw van artikel 14 van richtlijn 2004/38 en de bewoordingen van artikel 14, lid 4, onder b), van deze richtlijn het immers niet mogelijk om in deze bepaling de grondslag van een verblijfsrecht te zien.
70. Artikel 14 van richtlijn 2004/38 heeft als opschrift „Behoud van het verblijfsrecht”. Op deze situatie zien de eerste twee leden van het artikel, die situaties betreffen waarin burgers van de Unie en hun familieleden „een verblijfsrecht hebben”, maar dit geldt niet artikel 14, lid 4, van deze richtlijn. Bovendien betreft artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38 uitdrukkelijk een „uitzondering” op de twee eerste leden, dat wil derhalve zeggen, een situatie waarin er geen verblijfsrecht meer is. In deze situatie wordt de burger van de Unie die het grondgebied van het gastland is binnengekomen om er werk te zoeken toch tegen verwijdering beschermd zolang hij kan bewijzen dat hij nog immer werk zoekt en een reële kans maakt te worden aangesteld.
71. Nu dit verduidelijkt is en om de gestelde vraag te beantwoorden, ben ik van mening dat een burger van de Unie die zich in de door de verwijzende rechter beschreven situatie bevindt veel meer dan alleen bescherming tegen verwijdering geniet.
72. In feite is het door de verwijzende rechter opgeworpen probleem niet helemaal nieuw. Het Hof heeft namelijk reeds geoordeeld dat noch uit artikel 7 van richtlijn 2004/38, noch uit de andere bepalingen van deze richtlijn volgt dat een burger van de Unie die niet aan de voorwaarden van dit artikel voldoet dientengevolge stelselmatig de status van „werknemer” in de zin van artikel 45 VWEU wordt ontnomen. Het Hof heeft daaruit afgeleid dat niet kan worden gesteld dat artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 de omstandigheden waarin een migrerend werknemer die geen arbeidsbetrekking meer heeft die status toch kan behouden, uitputtend opsomt.(36)
73. Vastgesteld moet worden dat deze analyse van richtlijn 2004/38, en met name van artikel 7, lid 3, ervan, tevens van toepassing is op de situatie van een zelfstandige die gebruik heeft gemaakt van de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging. Er mag in dit verband immers geen onderscheid worden gemaakt naargelang van de wijze van uitoefening van de economische activiteit door de burger van de Unie – als werknemer of als zelfstandige – omdat „[d]e bepalingen van het [VWEU] inzake het vrije verkeer van personen beogen het de [burgers van de Unie] gemakkelijker te maken om het even welk beroep uit te oefenen op het gehele grondgebied van de [Unie] en [in de weg] staan [...] aan regelingen die deze onderdanen minder gunstig behandelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen uitoefenen”.(37) Deze uitlegging is verder in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof dat de artikelen 45 en 49 VWEU dezelfde rechtsbescherming verlenen, waardoor de kwalificatie van de wijze van uitoefening van de economische activiteit geen gevolgen heeft.(38)
74. Ik merk ten overvloede nog op dat artikel 45, lid 3, onder c), VWEU de burger van de Unie op algemene en ongedifferentieerde wijze het recht waarborgt om „in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden”.(39)
75. Nu artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 aldus is uitgelegd dat het de omstandigheden waarin een migrerende werknemer die geen arbeidsbetrekking meer heeft die status toch kan behouden niet uitputtend opsomt, kan dit derhalve niet anders zijn voor de migrerende zelfstandige die geen werk meer verricht.
76. Bovendien zou hij in het omgekeerde geval worden behandeld als iemand die voor het eerst werk zoekt en nooit premies of bijdragen heeft betaald, terwijl hij, net als werknemers, heeft bijgedragen aan het belastingstelsel en het socialezekerheidsstelsel van het gastland.
77. Tot slot ligt deze uitlegging van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 in de lijn van de rechtspraak van het Hof sinds het arrest van 26 februari 1991, Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80, punt 13), dat het vrije verkeer van werknemers impliceert dat onderdanen van de lidstaten het recht hebben om vrij op het grondgebied van andere lidstaten te reizen maar ook om er te verblijven teneinde er werk te zoeken. Het Hof heeft op basis van deze rechtspraak geoordeeld dat de tijdelijke afwezigheid van een persoon op de arbeidsmarkt vanwege bijvoorbeeld detentie(40) of zwangerschapsverlof(41), niet impliceert dat deze persoon gedurende die periode niet meer tot deze markt behoort, op voorwaarde dat hij binnen een redelijke termijn ander werk vindt.
78. Deze oplossing is in overeenstemming met de doelstelling van de bepalingen van titel IV, hoofdstukken 1 tot en met 3, VWEU die ertoe strekken het vrije verkeer van personen en diensten binnen de Unie te waarborgen. Een burger van de Unie zou immers van de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer worden weerhouden indien hij zijn status van werknemer of zelfstandige in een land zou dreigen te verliezen wanneer zijn economische activiteit tegen zijn wil terugloopt, al was het maar gedurende korte tijd.(42)
79. Bijgevolg en gelet op het voorgaande, ben ik van mening dat een burger van de Unie die gedurende ongeveer vier jaar rechtmatig in een gastland heeft verbleven en als zelfstandige heeft gewerkt en die wegens het ontbreken van werk geen werk of economische activiteit meer verricht, op grond van de artikelen 45 en 49 VWEU de status van „zelfstandige” en dus het recht om in het gastland te verblijven behoudt, mits hij werk zoekt, zijn economische activiteit hervat, of binnen een redelijke termijn na de beëindiging van zijn eerdere werk als zelfstandige ander werk vindt.
D. Derde prejudiciële vraag
80. De derde vraag rijst alleen indien het Hof de eerste twee vragen ontkennend beantwoordt. In dat geval wenst de verwijzende rechter immers te vernemen of de weigering om aan een persoon die zich in vergelijkbare situatie als verzoeker in het hoofdgeding bevindt, een uitkering voor werkzoekenden (zijnde een bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 70 van verordening nr. 883/2004) toe te kennen omdat die persoon in het gastland geen verblijfsrecht geniet, verenigbaar is met het Unierecht en in het bijzonder artikel 4 van verordening nr. 883/2004.
81. Om deze derde vraag te beantwoorden moet de situatie waarvan sprake is nauwkeurig worden afgebakend: het betreft een burger van de Unie die geen verblijfsrecht meer geniet op het grondgebied van het gastland, maar tegen verwijdering van dat grondgebied wordt beschermd op grond van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38.
82. Het is verder ook noodzakelijk de aard van de gevraagde uitkering vast te stellen. Deze kwalificatie is aan de verwijzende rechter. Volgens deze rechter lijkt de gevraagde uitkering voor werkzoekenden een bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 70 van verordening nr. 883/2004 te zijn die tevens sociale bijstand in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 is.(43)
83. In deze specifieke situatie en met betrekking tot een uitkering die deze dubbele aard vertoont heeft het Hof geoordeeld dat artikel 24 van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 zich niet verzetten tegen een regeling van een lidstaat die onderdanen van andere lidstaten uitsluit van het recht op dit soort prestaties, terwijl die prestaties wel zijn gewaarborgd voor de zich in dezelfde situatie bevindende eigen onderdanen van dat gastland.(44)
84. Indien de verwijzende rechter daarentegen uiteindelijk van oordeel is dat de hoofdfunctie van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde prestaties het vergemakkelijken van de toegang tot de arbeidsmarkt is, kan diezelfde redenering geen toepassing vinden.(45)
85. Het is immers vaste rechtspraak van het Hof dat „gelet op de invoering van het burgerschap van de Unie en de jurisprudentie over de uitlegging van het recht van de burgers van de Unie op gelijke behandeling, een financiële uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt van een lidstaat beoogt te vergemakkelijken, niet langer kan worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel [45, lid 2, VWEU], dat uitdrukking geeft aan het door artikel [18 VWEU] gewaarborgde grondbeginsel van gelijkheid van behandeling”.(46)
86. Het Hof heeft in punt 38 van het arrest van 4 juni 2009, Vatsouras en Koupatantze (C‑22/08 en C‑23/08, EU:C:2009:344), niettemin gepreciseerd dat het „[legitiem is] dat een lidstaat een dergelijke uitkering pas toekent nadat is vastgesteld dat de werkzoekende een reële band heeft met de arbeidsmarkt van die staat”.
87. Indien het bestaan van een dergelijke band kan worden geverifieerd met name door de vaststelling dat de betrokken persoon gedurende een redelijke periode effectief werk heeft gezocht in de betrokken lidstaat(47), geldt dat a fortiori ook wanneer de persoon er gedurende een aantal jaren – als werknemer of zelfstandige – heeft gewerkt.
88. Deze uitlegging is niet in tegenspraak met het arrest van 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EU:C:2016:436). In dit arrest was het Hof namelijk van oordeel dat niets in de weg staat aan een nationale regeling die de toekenning van socialezekerheidsuitkeringen aan economisch niet actieve burgers onderwerpt aan de materiële voorwaarde dat zij voldoen aan de voorwaarden om een recht op legaal verblijf in het gastland te genieten. Het Hof heeft echter tevens geoordeeld dat een regeling van dit soort niettemin indirect discrimineert.(48) Bijgevolg moet deze regeling, om gerechtvaardigd te zijn, een legitiem doel nastreven en niet verder gaan dan voor het bereiken van dit doel noodzakelijk is.
89. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat alleen een stelselmatige controle van de bij richtlijn 2004/38 vastgelegde voorwaarden in strijd is met de vereisten van artikel 14, lid 2, van deze richtlijn.(49) Het verbod van een stelselmatige controle impliceert noodzakelijkerwijs een zekere individualisering van de controle. In het kader van zijn beoordeling van de zaak die heeft geleid tot het arrest van 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EU:C:2016:436), heeft het Hof immers vastgesteld dat „[e]nkel in bijzondere gevallen [...] van de aanvragers [wordt] verlangd dat zij het bewijs leveren dat hun verblijf op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk inderdaad rechtmatig is”.(50) Indien de betrokken burger van de Unie niet de mogelijkheid heeft de legaliteit van zijn verblijf aan te tonen op basis van richtlijn 2004/38 of een andere bepaling van Unierecht, kan de nationale regeling die de toekenning van socialezekerheidsuitkeringen aan de rechtmatigheid van het verblijf onderwerpt derhalve niet als evenredig met het nagestreefde doel worden beschouwd.
90. In deze omstandigheden moeten, indien de uitkering voor de in het hoofdgeding betrokken werkzoekende een socialezekerheidsuitkering in de zin van verordening nr. 883/2004 is, artikel 45, lid 2, VWEU en artikel 4 van die verordening aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de regeling van een lidstaat die onderdanen van andere lidstaten die een reële band met de arbeidsmarkt van deze staat hebben en niet de mogelijkheid hebben om die band aan te tonen uitsluit van een uitkering voor werkzoekenden (die een bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 70 van verordening nr. 883/2004 vormt).
VI. Conclusie
91. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de Court of Appeal (Ierland) te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, moet aldus worden uitgelegd dat het een duurzaam verblijfsrecht verleent aan de onderdaan van een lidstaat die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar op het grondgebied van het gastland heeft verbleven zonder een beroep te doen op het socialebijstandsstelsel van het gastland.
2) Artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 moet aldus worden uitgelegd dat het betrekking heeft op de burger van de Europese Unie die gedurende een jaar in het gastland een economische activiteit heeft verricht, ongeacht of dat als werknemer of als zelfstandige is.
3) De artikelen 45 en 49 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat een burger van de Unie die gedurende ongeveer vier jaar rechtmatig in een gastland heeft verbleven en als zelfstandige heeft gewerkt en die wegens het ontbreken van werk geen werk of economische activiteit meer verricht, de status van ‚zelfstandige’, en dus het recht om in het gastland te verblijven, behoudt, mits hij werk zoekt, zijn economische activiteit hervat, of binnen een redelijke termijn na de beëindiging van zijn eerdere werk als zelfstandige ander werk vindt.
4) Artikel 24 van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die onderdanen van andere lidstaten die zich in een situatie als bedoeld in artikel 14, lid 4, onder b), van die richtlijn bevinden, uitsluit van het recht op bepaalde ‚niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties’ in de zin van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 883/2004 die tevens ‚sociale bijstand’ in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 zijn, terwijl die prestaties wel zijn gewaarborgd voor de zich in dezelfde situatie bevindende eigen onderdanen van die lidstaat.
Artikel 45, lid 2, VWEU en artikel 4 van verordening nr. 883/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 988/2009, moeten daarentegen aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de regeling van een lidstaat die onderdanen van andere lidstaten die een reële band met de arbeidsmarkt van die staat hebben en niet de mogelijkheid hebben die band aan te tonen, uitsluit van een uitkering voor werkzoekenden (die een ‚bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie’ in de zin van artikel 70 van verordening nr. 883/2004 vormt zonder te beantwoorden aan de definitie van ‚sociale bijstand’ in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38).”