SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MELCHIORJA WATHELETA,
predstavljeni 26. julija 2017(1)
Zadeva C‑442/16
Florea Gusa
proti
Minister for Social Protection,
Attorney General,
Irska
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Court of appeal (pritožbeno sodišče, Irska))
„Predhodno odločanje – Uredba (ES) št. 883/2004 – Posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki – Dodatek za iskalca zaposlitve – Direktiva 2004/38/ES – Člen 7(3)(b) – Državljan Unije, ki je v državi članici gostiteljici prebival in delal kot samozaposlena oseba – Prenehanje statusa samozaposlene osebe“
I. Uvod
1. S tem predlogom za predhodno odločanje se primarno postavlja vprašanje, ali lahko država članica od prejemanja dajatev za kritje preživninskih stroškov, za katere se ne plačujejo prispevki, v smislu Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti(2), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 988/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009(3) (v nadaljevanju: Uredba št. 883/2004), izključi državljana druge države članice, ki je na njenem ozemlju več kot eno leto delal kot samozaposlena oseba, oziroma ali zadevni državljan ohrani status „delavca“(4) v smislu člena 7(3)(b) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS(5).
2. Kar je še pomembneje, predložitveno sodišče z različnimi vprašanji, ki jih postavlja, Sodišču daje priložnost, da natančno določi obseg državljanstva Evropske unije in odpravi nejasnosti, ki so v zvezi s tem morda ostale v sodbah z dne 11. novembra 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358); z dne 15. septembra 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597); z dne 25. februarja 2016, García-Nieto in drugi (C‑299/14, EU:C:2016:114), in z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo (C‑308/14, EU:C:2016:436).
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba št. 883/2004
3. Člen 3 Uredbe št. 883/2004, naslovljen „Stvarna veljavnost“, določa:
„1. Ta uredba se uporablja za vso zakonodajo v zvezi z naslednjimi področji socialne varnosti:
[…]
(h) dajatve za brezposelnost;
[…]
2. Če v Prilogi XI ni določeno drugače, se ta uredba uporablja za splošne in posebne sisteme socialne varnosti, na podlagi plačevanja prispevkov ali brez njih, in za sisteme, ki se nanašajo na obveznosti delodajalca ali ladjarja.
3. Ta uredba se uporablja tudi za posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, iz člena 70.
[…]“
4. Člen 4 Uredbe št. 883/2004, naslovljen „Enako obravnavanje“, določa:
„Če v tej uredbi ni določeno drugače, imajo osebe, za katere se uporablja ta uredba, enake pravice in obveznosti po zakonodaji vsake države članice, kot državljani te države članice.“
5. Poglavje 9 naslova III Uredbe št. 883/2004 zadeva „[p]osebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki“. Vsebuje le člen 70, naslovljen „Splošna določba“, ki določa:
„1. Ta člen se uporablja za tiste posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, ki se dodelijo po zakonodaji, ki ima zaradi osebne veljavnosti, ciljev in/ali pogojev za upravičenost značilnosti zakonodaje s področja socialne varnosti iz člena 3(1) in socialni pomoči.
2. V tem poglavju ‚posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki‘ pomenijo dajatve, ki:
(a) so namenjene zagotavljanju:
(i) dodatnega, nadomestnega ali pomožnega zavarovanja tveganj, ki so zajeta v področja socialne varnosti iz člena 3(1), in ob upoštevanju ekonomskih in socialnih razmer v zadevni državi članici osebam zagotavljajo minimalni dohodek;
(ii) ali (ii) samo posebnega varstva invalidov, tesno povezanega s socialnim okoljem osebe v zadevni državi članici;
in
(b) se financirajo izključno iz obveznega obdavčenja, ki je namenjeno kritju splošne javne porabe, in torej pogoji za dodelitev in izračun dajatev niso odvisni od kakršnega koli prispevka upravičenca. Vendar pa se dajatve, ki se kot dodatek dodelijo k dajatvi, za katero se plačujejo prispevki, samo zaradi tega ne štejejo za dajatve, za katere se plačujejo prispevki;
in
(c) tiste, ki so navedene v Prilogi X.
3. Člen 7 in druga poglavja tega naslova se ne uporabljajo za dajatve iz odstavka 2 tega člena.
4. Dajatve iz odstavka 2 se dodeljujejo izključno v državi članici, v kateri oseba stalno prebiva, v skladu z njeno zakonodajo. Te dajatve dodeljuje nosilec v kraju stalnega prebivališča na svoje stroške.“
6. Priloga X k Uredbi št. 883/2004 z naslovom „Posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki“ v delu, ki se nanaša na Irsko, vsebuje točko (a), ki zadeva „[d]odatek za iskalce zaposlitve (del 3 poglavja 2 prečiščenega zakona o socialni varnosti iz leta 2005)“.
2. Direktiva 2004/38
7. V uvodnih izjavah od 1 do 4 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(1) Državljanstvo Unije podeljuje vsakemu državljanu Unije temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbi, in ukrepov, sprejetih za njeno izvajanje.
(2) Prosti pretok oseb predstavlja eno od temeljnih svoboščin notranjega trga, ki zajema področje brez notranjih meja, na katerem je zagotovljena svoboda v skladu z določbami Pogodbe.
(3) Državljanstvo Unije bi moralo predstavljati temeljni status državljanov držav članic, ko uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja. Zato je treba kodificirati in pregledati obstoječe instrumente Skupnosti, ki ločeno obravnavajo delavce, samozaposlene osebe kot tudi študente in druge nezaposlene osebe z namenom poenostavitve in krepitve pravice do prostega gibanja in prebivanja vseh državljanov Unije.
(4) Da bi presegli takšen sektorski in posamični pristop k pravici do prostega gibanja in prebivanja ter olajšali uresničevanje te pravice, je potreben enotni pravni akt, s katerim bo spremenjena Uredba Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti in razveljavljeni naslednji pravni akti: Direktiva Sveta 68/360/EGS z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine [(posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 27)], Direktiva Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev [(posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 167)], Direktiva Sveta 90/364/EGS z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja [(posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 3)], Direktiva Sveta 90/365/EGS z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja za zaposlene in samozaposlene osebe, ki so prenehale opravljati poklicno dejavnost [(posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 5)] in Direktiva Sveta 93/96/EGS z dne 29. oktobra 1993 o pravici do prebivanja za študente [(posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 250)].“
8. Člen 7 Direktive 2004/38, naslovljen „Pravica do prebivanja za več kot tri mesece“, določa:
„1. Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev, če:
(a) so delavci ali samozaposlene osebe v državi članici gostiteljici ali
(b) imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim [svojim] prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, in če imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici ali
[…]
(d) so družinski člani, ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah (a), (b) ali (c).
[…]
3. Za namene odstavka 1(a) državljan Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba, ohrani status delavca ali samozaposlene osebe v naslednjih primerih:
[…]
(b) če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko je bil zaposlen več kot eno leto in je prijavljen kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje;
[…]“
9. Člen 14 Direktive 2004/38, naslovljen „Ohranitev pravice do prebivanja“, določa:
„1. Državljani Unije in njihovi družinski člani imajo pravico do prebivanja, predvideno v členu 6, dokler ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici.
[…]
4. Z odstopanjem od odstavkov 1 in 2 ter brez poseganja v določbe poglavja VI se ukrep izgona v nobenem primeru ne sme sprejeti proti državljanom Unije ali njihovim družinskim članom, če:
(a) so državljani Unije delavci ali samozaposlene osebe ali
(b) če so državljani Unije vstopili na ozemlje države članice gostiteljice z namenom iskanja zaposlitve. V tem primeru se državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne sme izgnati, dokler lahko državljani Unije predložijo dokazilo o tem, da še naprej iščejo zaposlitev in da imajo resnično možnost, da se zaposlijo.“
10. V členu 16 Direktive 2004/38 je opredeljeno splošno pravilo o pravici do stalnega prebivanja za državljane Unije in njihove družinske člane. Odstavek 1 tega člena določa, da imajo „[d]ržavljani Unije, ki zakonito prebivajo nepretrgano pet let v državi članici gostiteljici, pravico do stalnega prebivališča v tej državi. Pravica ni zavezana pogojem, predvidenim v poglavju III.
11. Nazadnje, člen 24 te direktive, naslovljen „Enako obravnavanje“, določa:
„1. Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. Uživanje te pravice se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki imajo pravico do prebivanja ali do stalnega prebivanja.
2. Z odstopanjem od odstavka 1 država članica gostiteljica ni dolžna podeliti pravice do socialne pomoči v prvih treh mesecih prebivanja ali, kjer ustreza, v daljšem obdobju, predvidenem v členu 14(4)(b), niti ni dolžna, pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča, dodeliti pomoči za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila, drugim osebam, razen delavcem, samozaposlenim osebam, osebam, ki ohranijo takšen status in članom njihovih družin.“
B. Nacionalno pravo
1. Uredba iz leta 2006
12. Direktiva 2004/38 je bila v irsko pravo prenesena z uredbo št. 2 v zvezi z Evropskimi skupnostmi (o prostem gibanju oseb) iz leta 2006(6).
13. Člen 6(2) uredbe iz leta 2006 določa:
„(a) Pod pogoji iz člena 20 lahko državljani Unije na državnem ozemlju prebivajo v obdobju, daljšem od treh mesecev:
(i) če so zaposleni ali samozaposleni v državi;
[…]
(c) Pod pogoji iz člena 20 lahko oseba, za katero se uporablja točka (a)(i), v državi ostane ob prenehanju dejavnosti iz navedene točke (a)(i):
(i) če je začasno nezmožna za delo zaradi bolezni ali nezgode;
(ii) če je ustrezno prijavljena kot neprostovoljno brezposelna, potem ko je bila zaposlena več kot eno leto in je prijavljena kot iskalka zaposlitve pri ustreznem zavodu Department of Social and Family Affairs[ministrstvo za socialne in družinske zadeve, Irska]in FÁS[Foras Áiseanna Saothair, organ za usposabljanje in zaposlitev, Irska].“
2. Zakon iz leta 2005
14. Dodatek za iskalce zaposlitve na Irskem je določen v členu 139 prečiščenega zakona o socialni varnosti iz leta 2005 (kakor je bil spremenjen)(7).
15. V členu 141 zakona iz leta 2005, ki se je uporabljal v času nastanka dejstev v postopku v glavni stvari, so opredeljena merila za upravičenost do dodelitve dodatka, ki med drugim vključujejo preučitev sredstev prosilca in preverjanje običajnosti njegovega prebivališča na ozemlju države. Vendar ni sporno, da lahko tako delavec kot samozaposlena oseba zahtevata dodelitev dodatka za iskalce zaposlitve.(8)
16. V skladu s členom 246(5) zakona iz leta 2005 se za osebo, ki nima pravice do prebivanja na Irskem, za uporabo navedenega zakona ne šteje, da običajno prebiva v tej državi.
17. V členu 246(6) zakona iz leta 2005 je pojasnjeno, da so med osebami, za katere se za uporabo odstavka 5 navedenega člena šteje, da imajo pravico do prebivanja na Irskem, osebe, ki imajo pravico do vstopa in prebivanja na ozemlju države v skladu z uredbo iz leta 2006.
III. Dejansko stanje iz spora o glavni stvari
18. Florea Gusa, romunski državljan, je na Irsko prišel oktobra 2007. Njegovi otroci, ki so prav tako prebivali na Irskem, so ga prvo leto njegovega prebivanja na Irskem pomagali preživljati. Nato je od oktobra 2008 do oktobra 2012 delal kot samozaposleni štukater.
19. Iz predložitvene odločbe izhaja, da je moral F. Gusa prenehati dejavnost zaradi pomanjkanja dela, ki je bilo posledica gospodarske recesije. Zato je zaprosil za dodatek za iskalce zaposlitve, njegova vloga pa je bila zavrnjena z odločbo z dne 22. novembra 2012.
20. Odločba o zavrnitvi je bila utemeljena s tem, da F. Gusa ni imel običajnega prebivališča na Irskem, saj je status osebe z običajnim prebivališčem pogojen s posedovanjem pravice do prebivanja v smislu uredbe iz leta 2006. Zanj pa se je štelo, da je to pravico izgubil, ko je prenehal delati kot samozaposlena oseba. Poleg tega naj F. Gusa ne bi dokazal, da ima zadostna sredstva za preživetje in celovito zavarovalno kritje. Zato je bilo v odločbi ugotovljeno, da F. Gusa ne izpolnjuje več pogojev iz člena 6(2)(a) uredbe iz leta 2006 (s katerim je v nacionalno pravo prenesen člen 7(1) Direktive 2004/38). Poleg tega kot samozaposlena oseba ni bil več upravičen niti do varstva iz člena 6(2)(c)(ii) uredbe iz leta 2006 (s katerim je v nacionalno pravo prenesen člen 7(3)(b) Direktive 2004/38).
21. F. Gusi je bilo dovoljeno vložiti ničnostno tožbo pri High Court (višje sodišče, Irska), ki je potrdilo odločbo o zavrnitvi. F. Gusa se je zoper to odločbo nato pritožil pri Supreme Court (vrhovno sodišče, Irska).
22. Pritožba je bila v skladu s členom 64 irske ustave predložena predložitvenemu sodišču, ki je želelo pomoč Sodišča, ker se z določbami, ki se uporabljajo, izvaja več določb prava Unije. Zato je prekinilo odločanje in Sodišču postavilo vprašanja za predhodno odločanje.
IV. Predlog za sprejetje predhodne odločbe in postopek pred Sodiščem
23. Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska) je z odločbo z dne 29. julija 2016, ki je na Sodišče prispela 8. avgusta 2016, torej prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali državljan EU, ki je: (1) državljan druge države članice; (2) zakonito prebival in približno štiri leta delal kot samozaposlena oseba v državi članici gostiteljici; (3) prenehal opravljati delo ali gospodarsko dejavnosti zaradi pomanjkanja dela in (4) se je prijavil kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje, ohrani status samozaposlene osebe v skladu s členom 7(1)(a) ali členom 7(3)(b) Direktive 2004/38 ali na drugi podlagi?
2. Če je odgovor nikalen, ali ohrani pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, čeprav ne izpolnjuje meril iz člena 7(1)(b) ali (c) Direktive 2004/38/ES, ali je le varovan pred izgonom v skladu s členom 14(4)(b) Direktive 2004/38?
3. Če je odgovor nikalen, ali je v zvezi s tako osebo zavrnitev dodatka za iskalce zaposlitve (ki je posebna [denarna] dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, v smislu člena 70 Uredbe št. 883/2004), ker ni dokazala pravice do prebivanja v državi članici gostiteljici, združljiva s pravom Unije in zlasti členom 4 Uredbe št. 883/2004?“
24. Pisna stališča so predložili pritožnik v postopku v glavni stvari, irska, češka, danska, francoska in madžarska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Evropska komisija.
25. Poleg tega so vsi razen danske in madžarske vlade predstavili svoja stališča na obravnavi 14. junija 2017. Na tej obravnavi je imela možnost predstaviti svoja stališča še nemška vlada, ki ni predložila pisnih stališč.
V. Analiza
A. Uvodne ugotovitve o uporabi člena 16(1) Direktive 2004/38
26. Pri delitvi pristojnosti med Sodiščem in sodišči držav članic je nacionalno sodišče načeloma pristojno, da preveri, ali so v postopku, ki ga obravnava, izpolnjeni pogoji dejanskega stanja za uporabo določbe prava Unije. Vendar pa je Sodišče potrdilo, da lahko pri odločanju o vprašanju za predhodno odločanje po potrebi poda pojasnila, ki nacionalno sodišče usmerjajo pri njegovi razlagi.(9)
27. Predložitveno sodišče želi v obravnavani zadevi v bistvu izvedeti, kako je treba razlagati pogoje, pod katerimi se v skladu z Direktivo 2004/38 državljanu Unije dovoli pravica do prebivanja.
28. V teh okoliščinah se zdi, da zavrača možnost, da je F. Gusa pridobil pravico do stalnega prebivanja. Predložitveno sodišče namreč izhaja iz načela, da pritožnik v postopku v glavni stvari ni trdil, da je imel novembra 2012 pravico sklicevati se na stalno prebivanje.(10) Sam F. Gusa je v pisnih stališčih potrdil, da ne trdi, da je med prebivanjem pred oktobrom 2008 izpolnjeval pogoje iz člena 7 Direktive 2004/38.(11) To stališče je bilo potrjeno na obravnavi 14. junija 2017.
29. Te trditve me čudijo. Člen 16(1) Direktive 2004/38 namreč določa, da imajo državljani Unije, ki zakonito prebivajo nepretrgano pet let v državi članici gostiteljici, pravico do stalnega prebivališča v tej državi.
30. Člen 7(1)(b) Direktive 2004/38 določa, da je prebivanje državljana Unije dlje kot prve tri mesece zakonito, če ima dovolj sredstev, da med svojim prebivanjem ne bo postal breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici in ima celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v navedeni državi.
31. Ta določba ne vsebuje nobene zahteve o izvoru navedenih sredstev. Sodišče je namreč že razsodilo, da je treba izraz „imajo dovolj sredstev“ iz te določbe razlagati tako, „da zadostuje, da državljani Unije ta sredstva imajo, ne da bi ta določba vsebovala kakršno koli zahtevo o njihovem izvoru, saj lahko ta sredstva med drugim zagotavlja državljan tretje države“.(12) To mora veljati še toliko bolj, če zadevna sredstva izvirajo od državljana Unije.
32. V skladu s predložitveno odločbo pa naj bi F. Gusi med prvim letom prebivanja na Irskem pomagali njegovi otroci, ki so prav tako prebivali na Irskem.(13) Toženi stranki v postopku v glavni stvari informaciji ne nasprotujeta, ampak ta dejanski element celo povzemata v pisnih stališčih.(14)
33. Dejstvo, da F. Gusa meni, da je bila podpora, ki jo je prejemal, omejena in nezadostna za namene Direktive 2004/38(15), se mi ne zdi upoštevno za presojo uporabe člena 16(1) te direktive.
34. Namreč, ker F. Gusa ni uporabil sistema socialne pomoči Irske za preživetje v prvem letu prebivanja, je treba šteti, da so bila sredstva, s katerimi je razpolagal, zadostna. A posteriori jih ni mogoče šteti za nezadostna v smislu Direktive 2004/38, ker državljan Unije v skladu s to direktivo ni bil „breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici“.
35. Zato je bilo prvo leto prebivanja F. Guse na irskem ozemlju po mojem mnenju zakonito. Če je to prvo obdobje brez prekinitve nastopilo pred štiriletnim obdobjem, ko je F. Gusa delal kot samozaposleni štukater, pa je zanj treba šteti, da ima na podlagi člena 16(1) Direktive 2004/38 od oktobra 2012 pravico do stalnega prebivanja na irskem ozemlju.(16)
36. V tem primeru se ne postavlja več vprašanje, ali je F. Gusa ohranil status „delavca“ v smislu člena 7(3) Direktive 2004/38, saj se pogoji iz člena 7 ne uporabljajo za pravico do stalnega prebivanja. V skladu s členom 16(1) Direktive 2004/38 ta pravica namreč ni zavezana pogojem, predvidenim v poglavju III Direktive.
37. Vendar mora to ugotoviti predložitveno sodišče.
38. Iz navedenega izhaja, da ostanejo vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, koristna le, če bi se ob preučitvi dejanskega stanja ugotovila prekinitev pravice F. Guse do prebivanja, zaradi katere bi postal člen 16(1) Direktive 2004/38 brezpredmeten. Taka prekinitev pa nikakor ni razvidna iz spisa, ki je bil predložen Sodišču.(17) Vprašanja, predložena Sodišču, bom preučil ob upoštevanju teh uvodnih ugotovitev.
B. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
1. Omejitev vprašanja na člen 7(3) Direktive 2004/38
39. Predložitveno sodišče se s prvim vprašanjem sprašuje, ali državljan Unije, ki je zakonito prebival in približno štiri leta delal kot samozaposlena oseba v državi članici gostiteljici, ohrani status samozaposlene osebe v skladu s členom 7(1)(a) ali členom 7(3)(b) Direktive 2004/38 ali na drugi podlagi, potem ko je prenehal opravljati delo ali gospodarsko dejavnost zaradi pomanjkanja dela in se je prijavil kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje.
40. Ker se drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, nanaša tudi na možnost ohranitve pravice do prebivanja, če državljan Unije, ki je v položaju pritožnika v postopku v glavni stvari, ne izpolnjuje niti meril iz člena 7(3)(b) Direktive 2004/38 niti meril iz člena 7(1)(a) Direktive 2004/38, bom v okviru tega prvega vprašanja obravnaval samo razlago člena 7(3)(b) Direktive 2004/38. Možnost upravičenosti do pravice do prebivanja na podlagi člena 7(1)(a) Direktive 2004/38 je izključena, saj ni sporno, da F. Gusa ob nastanku dejstev ni bil več „delavec“ v smislu te določbe. Vprašanje, ki se postavlja, je prav to, ali je lahko ohranil ta status, čeprav ni več opravljal dejavnosti (kot delavec ali samozaposlena oseba), kot zahteva člen 7(1)(a) Direktive 2004/38. Poleg tega bom v okviru drugega vprašanja za predhodno odločanje preučil možnost upravičenosti do pravice do prebivanja na drugačni podlagi od člena 7(3)(b) Direktive 2004/38.
2. Razlaga, ki jo predlaga predložitveno sodišče
41. V skladu s členom 7(3)(b) Direktive 2004/38 državljan Unije ohrani status „delavca“ – in torej pravico do prebivanja na ozemlju države članice Unije v obdobju, daljšem od treh mesecev – „če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko je bil zaposlen več kot eno leto in je prijavljen kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje“.
42. Predložitveno sodišče meni, da če bi besedilo, s katerim se člen 7(3)(b) Direktive 2004/38 prenaša v irsko pravo, razlagalo v skladu z običajnim smislom izraza „je bil zaposlen“, ne bi vključilo položaja samozaposlene osebe. Kljub temu predložitveno sodišče razume tudi trditve, ki jih je pred njim predstavil F. Gusa. Ta meni, da ta posledica ne bi bila združljiva z namenom, na katerem temeljijo določbe Pogodbe DEU in zakonodaje, ki je bila sprejeta na njihovi podlagi.
43. Dvome predložitvenega sodišča vzbuja torej morebitno protislovje med besedilom, ki se uporablja, in ciljem, ki ga uresničuje zakonodajalec Unije.
44. F. Gusa, danska in madžarska vlada ter Komisija menijo, da na podlagi člena 7(3)(b) Direktive 2004/38 ni mogoče razlikovati med delavci in samozaposlenimi osebami. Irska, češka, francoska vlada in vlada Združenega kraljestva pa nasprotno menijo, da se ta določba nanaša samo na delavce.
3. Dobesedna razlaga
45. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba za razlago določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi kontekst in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je.(18)
46. Namreč, če „je besedilo neke določbe […] vedno izhodiščna točka in hkrati meja vsake razlage“(19), postane teleološka razlaga fakultativna le, če je zadevni dokument popolnoma jasen in enoznačen(20).
47. Poleg tega ne smemo pozabiti na posebnost, ki je povezana z večjezičnostjo Unije, v skladu s katero se formulacija določbe prava Unije, ki se uporablja v eni od jezikovnih različic, ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe oziroma glede tega ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami. Določbe prava Unije je treba razlagati in uporabljati enotno ob upoštevanju različic v vseh jezikih Evropske unije. Če se med jezikovnimi različicami pravnega besedila Unije pojavijo razlike, je zadevno določbo treba razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je.(21)
48. V obravnavani zadevi pa je treba ugotoviti, da različne jezikovne različice člena 7(3)(b) Direktive 2004/38 ne potrjujejo ideje, da naj bi želel zakonodajalec omejiti status „delavca“ samo na državljane, ki so bili več kot eno leto v odvisnem delovnem razmerju. Nasprotno, primerjava daje vtis nevtralnosti glede načina opravljanja poklicne dejavnosti.
49. V nasprotju s trditvami več držav članic, ki so sodelovale v postopku, je vsekakor gotovo, da se sklicevanje na dejstvo, da „je bil zaposlen“, ne pojavi v vseh jezikovnih različicah. Namreč, čeprav se ta izraz uporablja v španski („haber estado empleado“), angleški („having been employed“), francoski („avoir été employé“) ali slovenski („ko je bil zaposlen“) jezikovni različici, pa se v drugih jezikovnih različicah uporabljajo povsem nevtralni izrazi. Tako se predvsem v nizozemski („te hebben gewerkt“) in finski („työskenneltyään“) jezikovni različici uporablja izraz „potem ko je delal“, v grški jezikovni različici („επαγγελ μ ατική δραστηριότητα“) je navedeno opravljanje „poklicne dejavnosti“, v italijanski jezikovni različici pa celo samo opravljanje „dejavnosti“ na splošno („aver esercitato un’attività“). Nazadnje, bolgarsko besedo „zaet“ in nemško besedo „Beschäftigung“ je ob upoštevanju okoliščin določbe, v katero sta vključeni, prav tako mogoče prevesti s splošnim izrazom „poklic“, ne da bi bili drugače zaznamovani.
50. Zaradi te razlike med različnimi jezikovnimi različicami člena 7(3)(b) Direktive 2004/38 je treba upoštevati splošno sistematiko določbe in namen ureditve. Oba pa potrjujeta, da je treba člen 7(3)(b) Direktive 2004/38 razlagati tako, da v njem ni določeno, kako je državljan Unije opravljal gospodarsko dejavnost, na podlagi katere je imel status „delavca“ v smislu člena 7(1)(a) Direktive 2004/38.
4. Teleološka razlaga člena 7(3)(b) Direktive 2004/38
51. Ne zanikam, da Direktiva 2004/38 uresničuje več različnih ciljev, vendar pa so ti hierarhično urejeni.
52. Iz prvih štirih uvodnih izjav Direktive 2004/38 namreč jasno izhaja, da je njen namen zlasti „olajšati in okrepiti izvrševanja temeljne pravice državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic“.(22) Poleg tega je to izraženo v naslovu te direktive. Še en cilj je naveden v uvodni izjavi 10 navedene direktive. V njej je navedeno, da „[v]endar osebe, ki uresničujejo svojo pravico do prebivanja, vseeno ne bi smele postati nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici v začetnem obdobju prebivanja“. Toda ta drugi cilj obstaja samo zaradi prvega: ker je Direktiva namenjena temu, da se olajša izvrševanje pravice do prebivanja, so države članice menile, da je treba zagotoviti obvladovanje finančnega bremena te svoboščine.
53. Ta kompromis se kaže pri državljanstvu Unije. Namreč, ko je Sodišče prvič uporabilo izraz, da je „[n]amen statusa državljana Unije […], da postane temeljni status državljanov držav članic“(23), je dodalo, da ta status državljanom držav članic, ki so v enakem položaju, omogoča, da so ne glede na svoje državljanstvo deležni enake pravne obravnave, „brez poseganja v izjeme, ki so izrecno predvidene v zvezi s tem“(24). Sodišče je s tem priznalo možnost, da se omeji izvrševanje državljanstva Unije.(25)
54. Tako je treba razumeti sodbe z dne 11. novembra 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358); z dne 15. septembra 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), in z dne 25. februarja 2016, García-Nieto in drugi (C‑299/14, EU:C:2016:114).
55. Res je sicer v točki 74 sodbe z dne 11. novembra 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) Sodišče razsodilo, da bi bilo „[d]opustiti, da osebe, ki nimajo pravice do prebivanja na podlagi Direktive 2004/38, lahko zahtevajo priznanje pravice do socialnih dajatev pod enakimi pogoji, kot so tisti, ki veljajo za državljane, […] v nasprotju s ciljem navedene Direktive, ki je naveden v njeni uvodni izjavi 10, s katerim se želi izogniti temu, da bi državljani Unije, ki so državljani drugih držav članic, postali nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici“. Vendar nikakor ne gre za obrnitev perspektive pri razumevanju Direktive 2004/38. Sodišče v tej sodbi pripisuje pomen sekundarnemu cilju Direktive 2004/38 zaradi predmeta predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki mu je bil predložen. Glavni predmet zadev, v katerih so bile izdane tri sodbe iz prejšnje točke teh sklepnih predlogov, se namreč ni nanašal na vprašanje pravice do prebivanja, temveč na posebno vprašanje pravice do prejemanja socialnih dajatev v državi članici gostiteljici. To vprašanje se je torej nanašalo na časovno obdobje po uveljavljanju pravice do prostega gibanja, vendar pa je bilo neločljivo povezano z zakonitostjo prebivanja.
56. Vprašanje, postavljeno Sodišču v postopku v glavni stvari, pa nasprotno zadeva predvsem zakonitost prebivanja, saj se nanaša na določbo Direktive, ki ureja to vprašanje v obdobju po prvih treh mesecih do pridobitve pravice do stalnega prebivanja.(26) Zakonodajalec pa je želel pravico do prostega gibanja in prebivanja izrecno obravnavati tako, „[d]a bi presegli […] sektorski in posamični pristop“(27), ki je veljal pred tem, in sicer da bi „olajšali uresničevanje te pravice“(28). Zato želja iz te direktive po poenotenju, ki temelji na temeljnem pojmu državljanstva Unije, govori v prid posplošenemu pristopu v zvezi z načeli, razširitvami in omejitvami, ki se nanašajo na pravico do prostega gibanja in prebivanja državljanov Unije.(29)
57. K temu bi dodal še, da „[o]b upoštevanju sobesedila in ciljev, ki jih zasleduje Direktiva 2004/38, določb te direktive ni mogoče razlagati restriktivno […]“.(30)
58. S tega vidika bi razlikovanje med položajema delavca in samozaposlene osebe na podlagi člena 7(3)(b) Direktive 2004/38 pomenilo zanikanje volje zakonodajalca Unije, ki je v uvodni izjavi 3 izrecno navedel, da je „treba kodificirati in pregledati obstoječe instrumente Skupnosti, ki ločeno obravnavajo delavce, samozaposlene osebe kot tudi študente in druge nezaposlene osebe z namenom poenostavitve in krepitve pravice do prostega gibanja in prebivanja vseh državljanov Unije“.(31)
59. Ta cilj Direktive je Sodišče nedavno spet poudarilo v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 19. junija 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, točka 25). V tej sodbi Sodišče obseg člena 7(3) Direktive 2004/38 sicer povzema tako, da navaja štiri primere, ki so v tej določbi navedeni brez razlikovanja med delavci ali samozaposlenimi osebami. Nasprotno, Sodišče je razložilo, da „[č]len 7(3) navedene direktive podrobneje določa, da za namene člena 7(1)(a) te direktive državljan Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba, kljub temu ohrani status delavca ali samozaposlene osebe v posebnih primerih, in sicer, če je začasno nezmožen za delo zaradi bolezni ali nezgode, če je, v nekaterih primerih, neprostovoljno brezposeln ali če se pod določenimi pogoji vključi v poklicno usposabljanje“.(32)
5. Struktura člena 7 Direktive 2004/38
60. Ta razlaga člena 7(3)(b) Direktive 2004/38, v skladu s katero se ne sme razlikovati glede na to, ali je državljan Unije poklicno dejavnost eno leto opravljal na podlagi pogodbe o zaposlitvi ali kot samozaposlena oseba, je potrjena s strukturo člena.
61. Člen 7 Direktive 2004/38 ureja pravico do prebivanja za več kot tri mesece. Njegova struktura je logična. Najprej, v odstavku 1 je določeno načelo, tako da so navedeni trije primeri, v katerih imajo državljani Unije pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev. Pri prvem od teh primerov gre za „delavce ali samozaposlene osebe“, drugi primer se nanaša na državljana, ki ima dovolj sredstev, da ne postane breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici in celovito zavarovalno kritje za primer bolezni, tretji primer pa zadeva študente. Dalje, v odstavku 2 je upravičenost do te pravice razširjena na družinske člane državljana, ki je v enem od položajev iz odstavka 1, ki nimajo državljanstva države članice (ob upoštevanju omejitev iz odstavka 4). Nazadnje, v odstavku 3 je vzpostavljena pravna fikcija, pri čemer se učinki iz prvega primera, ki je naveden v odstavku 1 – torej primera delavca ali samozaposlene osebe – ohranijo v štirih izčrpno navedenih položajih.
62. Člen 7(3) Direktive 2004/38, bran kot celota, nedvomno ne razlikuje med državljanom, ki je bil zaposlen kot delavec, in tistim, ki je delal kot samozaposlena oseba. Prvič, v členu 7(1)(a) Direktive 2004/38, na katerega napotuje, sta izrecno navedena oba položaja. Drugič, štirje primeri iz odstavka 3 člena 7 so vsi uvedeni z enakim prvim stavkom. Ta pa se prav tako brez razlikovanja nanaša na „državljan[a] Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba“. Poleg tega je v tem stavku izrecno pojasnjeno še, da bo ta državljan „ohrani[l] status delavca ali samozaposlene osebe“(33) v štirih primerih, navedenih v določbi, in sicer brez razlikovanja.
63. Tako branje člena 7(3) Direktive 2004/38 poleg tega potrjuje splošna sistematika Direktive 2004/38, ki temelji na členih 12 in 18 ES (sedanja člena 18 in 21 PDEU) v zvezi s prepovedjo diskriminacije na podlagi državljanstva in pravico državljana Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, na členu 40 ES (zdaj člen 46 PDEU) v zvezi s prostim gibanjem delavcev ter na členih 44 in 52 ES (sedanja člena 50 in 59 PDEU) v zvezi s svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.(34)
6. Vmesna ugotovitev
64. Ob upoštevanju strukture člena 7(3) Direktive 2004/38 in njenega glavnega cilja menim, da se točka (b) te določbe nanaša na državljana Unije, ki je gospodarsko dejavnost opravljal eno leto, in sicer ne glede na to, ali kot delavec ali kot samozaposlena oseba.
65. Konkretno, ta določba se torej uporablja za državljana Unije, ki je kot F. Gusa zakonito prebival in približno štiri leta delal kot samozaposlena oseba v državi članici gostiteljici, ki je prenehal opravljati delo ali gospodarsko dejavnosti zaradi pomanjkanja dela in je prijavljen kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje. Tak državljan Unije ohrani status samozaposlene osebe na podlagi člena 7(1)(a) Direktive 2004/38.
66. Nasprotna razlaga bi privedla do tega, da bi bil državljan Unije, ki je gospodarsko dejavnost eno leto opravljal kot delavec, bolje „varovan“ od drugega državljana Unije, ki je štiri leta opravljal gospodarsko dejavnost ter prispeval k financiranju davčnega in socialnega sistema države članice gostiteljice, vendar kot samozaposlena oseba (pri čemer je lahko zadevna dejavnost, če je to ustrezno, enaka v obeh primerih).
C. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
67. Drugo vprašanje se postavlja le, če bi Sodišče člen 7(3)(b) Direktive 2004/38 razlagalo tako, da so z njegovega področja uporabe izključene samozaposlene osebe. Zato ga bom zaradi izčrpnosti obravnaval le na kratko.
68. Predložitveno sodišče s tem vprašanjem v bistvu sprašuje, ali državljan Unije, ki je zakonito prebival in približno štiri leta delal kot samozaposlena oseba v državi članici gostiteljici ter je delo ali gospodarsko dejavnosti prenehal opravljati zaradi pomanjkanja dela, ohrani pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, ne da bi bili izpolnjeni pogoji iz člena 7(1)(b) ali (c) Direktive 2004/38, ali pa je zgolj varovan pred izgonom v skladu s členom 14(4)(b) iste direktive.
69. Naj najprej pojasnim, da se strinjam z razlago člena 14(4)(b) Direktive 2004/38, ki jo ob koncu drugega vprašanja predlaga predložitveno sodišče. Namreč, v nasprotju z navedbami iz točke 58 sodbe z dne 15. septembra 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597)(35), na podlagi strukture člena 14 Direktive 2004/38 in besedila člena 14(4)(b) te direktive ta določba ne more biti podlaga za pravico do prebivanja.
70. Člen 14 Direktive 2004/38 je naslovljen „Ohranitev pravice do prebivanja“. Ta položaj se obravnava v prvih dveh odstavkih člena, ki se nanašata na položaje, v katerih imajo državljani Unije in njihovi družinski člani „pravico do prebivanja“, kar pa ne velja za člen 14(4) te direktive. Poleg tega se člen 14(4)(b) Direktive 2004/38 izrecno nanaša na položaj „odstopanja“ od prvih dveh odstavkov, torej posledično na položaj, v katerem pravica do prebivanja ne obstaja več. V tem primeru je državljan Unije, ki vstopi na ozemlje države članice gostiteljice z namenom iskanja zaposlitve, kljub temu varovan pred izgonom, če lahko predloži dokazilo o tem, da še naprej išče zaposlitev in da ima zanjo resnično možnost.
71. Po tem pojasnilu je treba za odgovor na postavljeno vprašanje poudariti, da je državljan Unije v položaju, ki ga opisuje predložitveno sodišče, po mojem mnenju upravičen do veliko več kot zgolj do varovanja pred izgonom.
72. Težava, ki jo je izpostavilo predložitveno sodišče, dejansko ni povsem nova. Sodišče je namreč že menilo, da niti iz člena 7 Direktive 2004/38 niti iz drugih določb te direktive ne izhaja, da je državljanu Unije, ki ne izpolnjuje pogojev iz navedenega člena, zato sistematično odvzet status „delavca“ v smislu člena 45 PDEU. Sodišče je na podlagi tega sklepalo, da ni mogoče trditi, da člen 7(3) Direktive 2004/38 taksativno našteva okoliščine, v katerih lahko delavec migrant, ki ni več v delovnem razmerju, kljub temu še naprej obdrži navedeni status.(36)
73. Ugotoviti je treba, da se ta analiza Direktive 2004/38 in posebej člena 7(3) te direktive uporablja tudi za položaj samozaposlene osebe, ki je uveljavljala pravico do ustanavljanja iz člena 49 PDEU. Namreč, v zvezi s tem ni mogoče razlikovati glede na način opravljanja gospodarske dejavnosti s strani državljana Unije – delavca ali samozaposlene osebe – saj je „[n]amen določb Pogodbe [DEU] o prostem gibanju oseb kot celote […] državljanom [Unije] olajšati opravljanje poklicnih dejavnosti vseh vrst na celotnem ozemlju [Unije] in nasprotovati ukrepom, ki bi lahko te državljane postavili v slabši položaj, kadar bi želeli izvajati gospodarsko dejavnost na ozemlju druge države članice“.(37) Ta razlaga je poleg tega v skladu s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero člena 45 in 49 PDEU zagotavljata enako pravno varstvo, zato opredelitev načina opravljanja gospodarske dejavnosti ni pomembna.(38)
74. Dodatno ugotavljam tudi, da člen 45(3)(c) PDEU državljanu Unije na splošno in brez razlikovanja zagotavlja pravico „bivati v državi članici zaradi zaposlitve skladno z določbami zakonov ali drugih predpisov, ki urejajo zaposlovanje državljanov te države“.(39)
75. Če se je člen 7(3) Direktive 2004/38 razlagal tako, da ne našteva izčrpno okoliščin, v katerih lahko delavec migrant, ki ni več zaposlen kot delavec, kljub temu še naprej obdrži ta status, ne more veljati drugače za delavca migranta, ki ne opravlja več dejavnosti samozaposlene osebe.
76. V nasprotnem primeru bi štel za iskalca prve zaposlitve, ki nikoli ni plačeval prispevkov, čeprav je podobno kot delavci prispeval v davčni sistem in sistem socialne varnosti države članice gostiteljice.
77. Nazadnje, ta razlaga člena 7(3) Direktive 2004/38 je del sodne prakse Sodišča, v skladu s katero od sodbe z dne 26. februarja 1991, Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80, točka 13), prosto gibanje delavcev zajema pravico državljanov držav članic do prostega gibanja in prebivanja v drugih državah članicah, da bi si tam poiskali zaposlitev. Tako je Sodišče na podlagi te sodne prakse menilo, da začasna odsotnost osebe s trga dela na primer zaradi pridržanja(40) ali porodniškega dopusta(41) ne pomeni, da je ta oseba v tem obdobju prenehala biti del tega trga, če si v razumnem roku najde drugo zaposlitev.
78. Ta rešitev je v skladu s ciljem, ki mu sledijo določbe poglavij od 1 do 3 naslova IV PDEU, s katerimi se zagotavlja prosti pretok oseb in storitev v Uniji. Državljan Unije bi bil namreč odvrnjen od uresničevanja svoje pravice do prostega gibanja, če bi s tem, da bi se njegova gospodarska dejavnost upočasnila neodvisno od njegove volje, čeprav za kratek čas, tvegal, da izgubi status delavca v tej državi.(42)
79. Zato ob upoštevanju navedenih preudarkov menim, da državljan Unije, ki je zakonito prebival in približno štiri leta delal kot samozaposlena oseba v državi članici gostiteljici ter prenehal opravljati delo ali gospodarsko dejavnosti zaradi pomanjkanja dela, ohrani status „delavca“ in torej pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, če išče zaposlitev, ponovno začne opravljati svojo gospodarsko dejavnost ali najde drugo zaposlitev v razumnem roku po končanju dejavnosti samozaposlene osebe, ki jo je pred tem opravljal, in to na podlagi členov 45 in 49 PDEU.
D. Tretje vprašanje za predhodno odločanje
80. Tretje vprašanje se postavlja le, če bi Sodišče na prvi dve vprašanji odgovorilo nikalno. V tem primeru se predložitveno sodišče namreč sprašuje, ali je v zvezi z osebo, ki je v podobnem položaju kot pritožnik v postopku v glavni stvari, zavrnitev dodatka za iskalce zaposlitve (ki je posebna denarna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, v smislu člena 70 Uredbe št. 883/2004), ker ni dokazala pravice do prebivanja v državi članici gostiteljici, združljiva s pravom Unije in zlasti s členom 4 Uredbe št. 883/2004.
81. Za odgovor na to tretje vprašanje je treba natančno razmejiti obravnavani položaj: gre za državljana Unije, ki naj ne bi več imel pravice do prebivanja na ozemlju države članice gostiteljice, vendar bi bil varovan pred izgonom z navedenega ozemlja v skladu s členom 14(4)(b) Direktive 2004/38.
82. Poleg tega je treba določiti tudi, kakšna je zahtevana dajatev. To mora opredeliti predložitveno sodišče. To sodišče pa meni, da se zdi, da je zahtevani dodatek za iskalce zaposlitve posebna denarna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, v smislu člena 70 Uredbe št. 883/2004, ki je tudi socialna pomoč v smislu člena 24(2) Direktive 2004/38.(43)
83. V tem posebnem primeru in ob obstoju dodatka s to dvojno naravo je Sodišče menilo, da člen 24 Direktive 2004/38 in člen 4 Uredbe št. 883/2004 ne nasprotujeta ureditvi države članice, v skladu s katero so državljani drugih držav članic izključeni od prejemanja dajatev te vrste, medtem ko so te dajatve zagotovljene državljanom države članice gostiteljice, ki so v enakem položaju.(44)
84. Nasprotno, če bi predložitveno sodišče dokončno menilo, da je prevladujoča funkcija dajatev, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, olajšati dostop do trga zaposlitve, ne bi bilo mogoče uporabiti enakega razlogovanja.(45)
85. Ustaljena presoja Sodišča je namreč, da „ob upoštevanju uvedbe državljanstva Unije in sodne razlage pravice do enakega obravnavanja, ki jo imajo državljani Unije, s področja uporabe člena [45(2) PDEU], ki je odraz temeljnega načela enakega obravnavanja, ki ga zagotavlja člen [18 PDEU], ni več mogoče izključiti finančne dajatve, namenjene lajšanju dostopa do zaposlitve na trgu dela države članice“.(46)
86. Vendar pa je Sodišče v točki 38 sodbe z dne 4. junija 2009, Vatsouras in Koupatantze (C‑22/08 in C‑23/08, EU:C:2009:344), pojasnilo, da je „[l]egitimno […], da država članica iskalcu zaposlitve dodeli dodatek šele po tem, ko je ugotovljeno, da obstaja dejanska povezava med osebo, ki išče delo, in trgom dela v navedeni državi“.
87. Če je obstoj take povezave mogoče potrditi zlasti z ugotovitvijo, da je zadevna oseba v razumnem obdobju dejansko in učinkovito iskala zaposlitev v zadevni državi članici,(47) to še toliko bolj velja, kadar je oseba v tej državi več let opravljala delo kot delavec ali samozaposlena oseba.
88. Tej razlagi ne nasprotuje sodba z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo (C‑308/14, EU:C:2016:436). Sodišče je v tej sodbi namreč menilo, da nič ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero mora biti za dodelitev socialnih dajatev delovno neaktivnim državljanom Unije izpolnjen vsebinski pogoj, da ti državljani izpolnjujejo zahteve za to, da imajo pravico do zakonitega prebivanja v državi članici gostiteljici. Vendar je Sodišče menilo tudi, da gre pri taki vrsti ureditve kljub temu za posredno diskriminacijo.(48) Da je taka ureditev upravičena, se mora z njo uresničevati legitimen cilj in ne sme presegati tega, kar je nujno za njegovo dosego.
89. V zvezi s tem je Sodišče menilo, da bi bilo samo sistematično preverjanje pogojev, ki so v Direktivi 2004/38 določeni za obstoj pravice do prebivanja, v nasprotju z zahtevami iz člena 14(2) navedene direktive.(49) Prepoved sistematičnega preverjanja pa nujno pomeni določeno individualizacijo preverjanja. Namreč, Sodišče je v okviru zakonodaje, ki mu je bila predložena v presojo v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo (C‑308/14, EU:C:2016:436), ugotovilo, da se „[o]d prosilcev […] le v posebnih primerih zahteva, da predložijo dokaz, da imajo dejansko pravico do zakonitega prebivanja“.(50) Če zadevni državljan Unije nima možnosti dokazati zakonitost svojega prebivanja na podlagi Direktive 2004/38 ali druge določbe prava Unije, nacionalne ureditve, s katero je dodelitev dajatev socialne varnosti pogojena z zakonitostjo prebivanja, posledično ni mogoče šteti za sorazmerno z zastavljenim ciljem.
90. V teh okoliščinah, če je dodatek za iskalce zaposlitve, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, dajatev iz socialne varnosti v smislu Uredbe št. 883/2004, je treba člen 45(2) PDEU in člen 4 navedene uredbe razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi države članice, v skladu s katero so od prejemanja dodatka za iskalce zaposlitve (ki je posebna denarna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, v smislu člena 70 Uredbe št. 883/2004) izključeni državljani drugih držav članic, ki so dejansko povezani s trgom dela v tej državi in tega nimajo priložnosti dokazati.
VI. Predlog
91. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska), odgovori:
1. Člen 16(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS, je treba razlagati tako, da državljanu države članice, ki je na ozemlju države članice gostiteljice neprekinjeno prebival pet let, ne da bi uporabil sistem socialne pomoči države članice gostiteljice, podeljuje pravico do stalnega prebivanja.
2. Člen 7(3)(b) Direktive 2004/38 je treba razlagati tako, da se nanaša na državljana Evropske unije, ki je v državi članici gostiteljici eno leto opravljal gospodarsko dejavnost, in sicer ne glede na to, ali kot delavec ali samozaposlena oseba.
3. Člena 45 in 49 PDEU je treba razlagati tako, da državljan Unije, ki je zakonito prebival in približno štiri leta delal kot samozaposlena oseba v državi članici gostiteljici ter prenehal opravljati delo ali gospodarsko dejavnosti zaradi pomanjkanja dela, ohrani status „delavca“ in torej pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, če išče zaposlitev, ponovno začne opravljati svojo gospodarsko dejavnost ali najde drugo zaposlitev v razumnem roku po končanju dejavnosti samozaposlene osebe, ki jo je pred tem opravljal.
4. Člen 24 Direktive 2004/38 in člen 4 Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 988/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009, je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta ureditvi države članice, v skladu s katero so državljani drugih držav članic – ki so v položaju, navedenem v členu 14(4)(b) Direktive 2004/38 – izključeni od prejemanja nekaterih „posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki“ v smislu člena 70(2) Uredbe št. 883/2004, ki so hkrati „socialna pomoč“ v smislu člena 24(2) Direktive 2004/38, medtem ko so te dajatve zagotovljene državljanom te države članice, ki so v enakem položaju.
Nasprotno, člen 45(2) PDEU in člen 4 Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 988/2009, je treba razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi države članice, v skladu s katero so od prejemanja dodatka za iskalce zaposlitve (ki je „posebna denarna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki“ v smislu člena 70 Uredbe št. 883/2004, ne ustreza pa opredelitvi „socialne pomoči“ v smislu člena 24(2) Direktive 2004/38) izključeni državljani drugih držav članic, ki so dejansko povezani s trgom dela v tej državi in tega nimajo priložnosti dokazati.