STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 25. ledna 2024(1)
Věc C‑27/23 [Hocinx](i)
FV
proti
Caisse pour l’avenir des enfants
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Cour de cassation (Kasační soud, Lucembursko)]
„Řízení o předběžné otázce – Článek 45 SFEU – Sociální zabezpečení migrujících pracovníků – Nařízení (ES) č. 883/2004 – Článek 1 písm. i) – Volný pohyb osob – Rovné zacházení – Sociální výhody – Nařízení (EU) č. 492/2011 – Článek 7 odst. 2 – Rodinný přídavek – Směrnice 2004/38/ES – Článek 2 bod 2 – Pojem ‚rodinný příslušník‘ – Vyloučení dítěte umístěného na základě rozhodnutí soudu – Rozdílné zacházení s dítětem umístěným na základě rozhodnutí soudu na území členského státu bydliště a dítětem-nerezidentem – Neodůvodněnost“
I. Úvod
1. Může členský stát odepřít příhraničnímu pracovníkovi nárok na rodinný přídavek spojený s výkonem závislé činnosti, kterou vykonává v tomto členském státě, na dítě, jehož rodičem není tento pracovník a které bylo umístěno do jeho rodiny na základě rozhodnutí soudu a je mu svěřeno do péče, ačkoliv děti, o jejichž umístění rozhodl soud v uvedeném členském státě, mají nárok na tento přídavek, který se vyplácí fyzické nebo právnické osobě, které bylo dítě svěřeno do péče?
2. To je podstatou předběžné otázky položené Cour de cassation (Kasační soud, Lucembursko) v rámci sporu mezi FV, příhraničním pracovníkem s bydlištěm v Belgii, a Caisse pour l’avenir des enfants (orgán pro správu a vyplácení rodinných dávek, Lucembursko, dále jen „CAE“) ve věci rozhodnutí, kterým tento orgán odmítl přiznat rodinný přídavek na dítě, které bylo umístěno do rodiny FV na základě rozhodnutí soudu a jehož rodičem není FV.
3. V tomto kontextu je Soudní dvůr žádán, aby opětovně podal výklad článku 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení (EU) č. 492/2011(2) ve spojení s článkem 67 nařízení (ES) č. 883/2004(3) a článkem 60 nařízení (ES) č. 987/2009(4), přičemž má určit, zda existuje nepřímá diskriminace zakázaná zásadou rovného zacházení s pracovníky.
4. Projednávaná věc navazuje na věc, ve které byl vydán rozsudek Caisse pour l’avenir des enfants (Dítě manžela či manželky příhraničního pracovníka)(5), která se týkala téhož rodinného přídavku CAE, a poskytuje Soudnímu dvoru příležitost upřesnit, do jaké míry je řešení vyplývající z tohoto rozsudku použitelné na projednávanou věc, a zejména odpovědět na otázku, zda pro účely poskytnutí tohoto rodinného přídavku musí pojem „rodinný příslušník“ zahrnovat také dítě umístěné v rodině příhraničního pracovníka.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Nařízení č. 492/2011
5. Článek 7 nařízení č. 492/2011 stanoví:
„1. S pracovníkem, který je státním příslušníkem členského státu, nesmí být na území jiného členského státu zacházeno z důvodu jeho státní příslušnosti jinak než s tuzemskými pracovníky, jde-li o podmínky zaměstnávání a pracovní podmínky, zejména z oblasti odměňování, skončení pracovního poměru a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným.
2. Požívá stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci.
[…]“
2. Nařízení č. 883/2004
6. Článek 1 nařízení č. 883/2004 zní:
„Pro účely tohoto nařízení se:
[…]
i) ‚rodinným příslušníkem‘ rozumí:
1. i) osoba stanovená nebo uznaná za rodinného příslušníka nebo označená za člena domácnosti právními předpisy, podle kterých se poskytují dávky,
ii) jde-li o věcné dávky na základě hlavy III kapitoly 1 o dávkách v nemoci, v mateřství a rovnocenných otcovských dávkách, každá osoba stanovená nebo uznaná za rodinného příslušníka nebo označená za člena domácnosti právními předpisy členského státu, v němž má bydliště;
2. jestliže právní předpisy členského státu, které jsou použitelné podle pododstavce 1, nerozlišují mezi rodinnými příslušníky a jinými osobami, na které se použijí, považují se za rodinné příslušníky manžel nebo manželka, nezletilé děti a nezaopatřené děti, které dosáhly zletilosti;
3. je-li určitá osoba považována podle právních předpisů použitelných podle pododstavců [bodů] 1 a 2 za rodinného příslušníka nebo člena domácnosti, pouze pokud žije v téže domácnosti jako pojištěná osoba nebo důchodce, pokládá se tato podmínka za splněnou, jestliže dotyčná osoba je závislá hlavně na pojištěné osobě nebo důchodci;
[…]“
7. Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Rovnost zacházení“, stanoví:
„Nestanoví-li toto nařízení jinak, požívají osoby, na které se toto nařízení vztahuje, stejné dávky a mají podle právních předpisů kteréhokoliv členského státu stejné povinnosti jako jeho státní příslušníci.“
8. Článek 67 nařízení č. 883/2004 zní:
„Osoba má nárok na rodinné dávky v souladu s právními předpisy příslušného členského státu, včetně dávek pro rodinné příslušníky, kteří bydlí v jiném členském státě, jako by bydleli v příslušném členském státě. Důchodce však má nárok na rodinné dávky v souladu s právními předpisy členského státu příslušného pro poskytování jeho důchodu.“
3. Nařízení č. 987/2009
9. Článek 60 nařízení č. 987/2009, nadepsaný „Provádění článků 67 a 68 základního nařízení“, v odstavci 1 stanoví:
„Žádost o poskytnutí rodinných dávek se zasílá příslušné instituci. Pro účely článků 67 a 68 základního nařízení se přihlíží k situaci celé rodiny, jako by se na všechny dotyčné osoby vztahovaly právní předpisy dotčeného členského státu a všechny dotyčné osoby v tomto členském státě měly bydliště, zejména pokud jde o nárok určité osoby na takové dávky. Pokud osoba mající nárok na dávky své právo neuplatní, přihlédne příslušná instituce členského státu, jehož právní předpisy jsou použitelné, k žádosti o rodinné dávky podané druhým rodičem či osobou za rodiče považovanou nebo osobou či institucí jednající jako opatrovník dítěte nebo dětí.“
4. Směrnice 2004/38/ES
10. V článku 2 bodu 2 směrnice 2004/38/ES(6) je uvedeno:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
2) ‚rodinným příslušníkem‘:
[…]
c) potomci v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo jsou vyživovanými osobami, a takoví potomci manžela či manželky nebo partnera či partnerky stanovení [stanovených] v písmenu b);
d) předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami, a takoví předci manžela či manželky nebo partnera či partnerky stanovení [stanovených] v písmenu b).“
5. Směrnice 2014/54/EU
11. Článek 1 směrnice 2014/54/EU(7) stanoví:
„Tato směrnice obsahuje ustanovení, která usnadňují jednotné uplatňování a praktické prosazování práv stanovených článkem 45 [SFEU] a články 1 až 10 nařízení [č. 492/2011]. Tato směrnice se vztahuje na občany Unie vykonávající tato práva a jejich rodinné příslušníky […]“
12. Článek 2 této směrnice stanoví:
„1. Tato směrnice se vztahuje na následující otázky uvedené v článcích 1 až 10 nařízení [č. 492/2011] a týkající se volného pohybu pracovníků:
[…]
c) přístup k sociálním a daňovým výhodám;
[…]
2. Oblast působnosti této směrnice se shoduje s oblastí působnosti nařízení [č. 492/2011].“
B. Lucemburské právo
13. Relevantními ustanoveními jsou články 269 a 270 code de la sécurité sociale (zákon o sociálním zabezpečení)(8).
14. Článek 269 zákona o sociálním zabezpečení, nadepsaný „Podmínky přiznání“, v odstavci 1 stanoví:
„Zavádí se příspěvek na budoucnost dětí, dále jen ‚rodinný přídavek‘.
Nárok na rodinný přídavek vzniká:
a) každému dítěti, které skutečně a soustavně pobývá v Lucembursku a má zde zákonné bydliště;
b) rodinným příslušníkům ve smyslu článku 270 každé osoby, na kterou se vztahují lucemburské právní předpisy a která spadá do oblasti působnosti unijních právních předpisů nebo jiného bilaterálního či multilaterálního nástroje uzavřeného Lucemburskem v oblasti sociálního zabezpečení, jež stanoví vyplácení rodinných přídavků podle právní úpravy státu zaměstnání. Rodinní příslušníci musejí mít bydliště v zemi stanovené v dotyčných právních předpisech nebo nástrojích.“
15. Článek 270 tohoto zákona stanoví:
„Pro účely použití čl. 269 odst. 1 písm. b) se považuje za rodinného příslušníka osoba, u které vzniká nárok na rodinný přídavek, děti narozené v manželství, děti narozené mimo manželství a adoptivní děti této osoby.“
16. Co se týče dětí s bydlištěm v Lucembursku, čl. 273 odst. 4 uvedeného zákona upřesňuje:
„V případě, že o umístění dítěte rozhodl soud, vyplácí se rodinný přídavek fyzické nebo právnické osobě, které bylo dítě svěřeno do péče a u které má dítě zákonné bydliště a u které skutečně a soustavně pobývá.“
III. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
17. FV, který pracuje v Lucembursku a bydlí v Belgii, má postavení příhraničního pracovníka, a vztahuje se na něj tedy lucemburský systém rodinných přídavků. Od 26. prosince 2005 je dítě, jež je zde označováno jako dítě FW, umístěno v rodině FV na základě rozhodnutí belgického soudu. Z titulu postavení příhraničního pracovníka čerpal FV po dobu několika let na dítě FW lucemburské rodinné přídavky.
18. Po nabytí účinnosti zákona ze dne 23. července 2016, kterým byl změněn zákon o sociálním zabezpečení, přestaly být FV vypláceny rodinné přídavky na dítě umístěné v jeho rodině. Rozhodnutím ze dne 7. února 2017 řídící výbor CAE odejmul FV se zpětným účinkem ke dni 1. srpna 2016 nárok na rodinné přídavky vyplácené na dítě FW s odůvodněním, že vzhledem k tomu, že FV není jeho rodičem, toto dítě nemá postavení „rodinného příslušníka“ ve smyslu článku 270 tohoto zákona.
19. Dne 27. ledna 2022 Conseil supérieur de la sécurité sociale (Vyšší rada sociálního zabezpečení, Lucembursko) uvedené rozhodnutí nahradila vlastním rozhodnutím, kterým rozhodnutí CAE ze dne 7. února 2017 potvrdila. FV podal kasační opravný prostředek ke Cour de cassation (Kasační soud).
20. Za těchto podmínek se Cour de cassation (Kasační soud), rozhodnutím ze dne 19. ledna 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 23. ledna 2023, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání zásada rovného zacházení zaručená článkem 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení [č. 492/2011], jakož i článek 67 nařízení [č. 883/2004] a článek 60 nařízení [č. 987/2009] právním předpisům členského státu, podle kterých v tomto členském státě nemůže být příhraničním pracovníkům vyplácen na děti, umístěné u těchto pracovníků na základě soudního rozhodnutí, rodinný přídavek spojený s výkonem závislé činnosti těmito pracovníky, ačkoliv všechny děti, o jejichž umístění rozhodl soud a mají bydliště v uvedeném členském státě, mají nárok na tento přídavek, který se vyplácí fyzické nebo právnické osobě, které bylo dítě svěřeno do péče, u které má dítě zákonné bydliště a u které skutečně a soustavně pobývá? Může mít na odpověď na tuto otázku vliv skutečnost, že příhraniční pracovník zajišťuje výživu tohoto dítěte?“
21. Písemná vyjádření předložili Soudnímu dvoru FV, CAE, jakož i Evropská komise. Soudní dvůr rozhodl, že se v projednávané věci nebude konat jednání.
IV. Analýza
22. Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda článek 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 ve spojení s článkem 67 nařízení č. 883/2004 a článkem 60 nařízení č. 987/2009 musí být vykládány v tom smyslu, že brání právním předpisům členského státu, podle kterých nemůže být příhraničním pracovníkům vyplácen rodinný přídavek spojený s výkonem závislé činnosti těmito pracovníky v tomto členském státě na děti umístěné u nich na základě soudního rozhodnutí a svěřené jim do péče, ačkoliv děti, o jejichž umístění rozhodl soud v tomto členském státě, mají nárok na tento přídavek a ten se vyplácí fyzické nebo právnické osobě, které bylo dítě svěřeno do péče, a zda skutečnost, že příhraniční pracovník zajišťuje výživu tohoto dítěte, má vliv na odpověď na tuto otázku.
23. Co se týče situace dotčené v původním řízení, připomínám, že rozhodnutím ze dne 7. února 2017 CAE, na základě článků 269 a 270 zákona o sociálním zabezpečení, konstatoval, že FV již nemá, a to se zpětným účinkem ke dni 1. srpna 2016, nárok na rodinný přídavek na dítě FW z důvodu, že s ním toto dítě není v žádném příbuzenském vztahu, a nelze ho tudíž považovat za rodinného příslušníka podle článku 270 tohoto zákona(9). Jak uvádí předkládající soud, situace dítěte, které je umístěno v rodině příhraničního pracovníka na základě rozhodnutí soudu, není uvedeným zákonem upravena, a nárok na tuto rodinnou dávku tedy nezakládá(10).
24. Ohledně dotčených právních předpisů předkládající soud vysvětluje, že dítě s bydlištěm v Lucembursku má bezvýhradně přímý nárok na vyplácení rodinných přídavků(11). Naproti tomu v případě dětí, které nemají bydliště v Lucembursku, je tento nárok stanoven toliko jako odvozený pro „rodinné příslušníky“ příhraničního pracovníka, mezi něž nepatří děti umístěné v rodině takového pracovníka na základě rozhodnutí soudu(12). Předkládající soud si tak klade otázku, zda je takové rozdílné zacházení v souladu s unijním právem, a to zejména s odkazem na rozsudek Caisse pour l’avenir des enfants. Z uvedeného rozsudku totiž vyplývá, že výrazem „dítě příhraničního pracovníka“, které nepřímo požívá sociálních výhod, je třeba rozumět rovněž dítě manžela či manželky nebo registrovaného partnera či partnerky dotyčného pracovníka.
25. FV a Komise mají za to, že ustanovení dotčená ve věci v původním řízení zakládají nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti. CAE naproti tomu tvrdí, že v projednávané věci dítě FW není s příhraničním pracovníkem ani s jeho manželkou v žádném příbuzenském vztahu. CAE proto tvrdí, že se FV nemůže dovolávat zásady rovného zacházení ani přímo ve vztahu ke své osobě, ani ve vztahu ke svým rodinným příslušníkům.
26. Pro účely odpovědi na otázku předkládajícího soudu zaprvé v krátkosti posoudím použitelnost nařízení č. 883/2004 a nařízení č. 492/2011 na takové skutkové okolnosti, jako jsou skutkové okolnosti dotčené v původním řízení (oddíl A); zadruhé uvedu relevantní judikaturu Soudního dvora týkající se zásady rovného zacházení v rámci volného pohybu pracovníků, přičemž zejména poukážu na rozsudek Caisse pour l’avenir des enfants (oddíl B); zatřetí se budu věnovat pojmu „rodinný příslušník“ pro účely přiznání rodinného přídavku (oddíl C); začtvrté se budu ve světle judikatury zabývat výkladem článku 45 SFEU ve spojení zejména s nařízením č. 883/2004 a nařízením č. 492/2011 za účelem určení, zda právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení zakládají nepřímou diskriminaci ve smyslu článku 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011, přičemž posoudím především argumenty CAE (oddíl D), a konečně zapáté, upřesním, jaký vliv má na navrhovanou odpověď okolnost, že příhraniční pracovník zajišťuje výživu dotčeného dítěte (oddíl E).
A. K použitelnosti nařízení č. 883/2004 a nařízení č. 492/2011 na takové skutkové okolnosti, jako jsou skutkové okolnosti dotčené v původním řízení
27. S ohledem na rozsáhlou judikaturu Soudního dvora týkající se dávek sociálního zabezpečení a sociálních výhod, na které mají nárok migrující a příhraniční pracovníci pro své děti(13), a zejména se zřetelem k tomu, že v rozsudku Caisse pour l’avenir des enfants se Soudní dvůr již vyjádřil k použitelnosti nařízení č. 883/2004 a nařízení č. 492/2011 na takový rodinný přídavek, jako je rodinný přídavek dotčený ve věci v původním řízení, budu stran této otázky stručný(14).
28. Předesílám, že pracovník, jakým je FV, který pracuje v Lucembursku a na kterého se z toho důvodu vztahují lucemburské právní předpisy v oblasti sociálního zabezpečení a který má bydliště v Belgii(15), spadá podle čl. 2 odst. 1 nařízení č. 883/2004 do působnosti ratione personae tohoto nařízení(16).
29. Co se dále týče působnosti ratione materiae nařízení č. 883/2004, Soudní dvůr již v rozsudku Caisse pour l’avenir des enfants rozhodl, že takový rodinný přídavek, jako je rodinný přídavek upravený v čl. 269 odst. 1 písm. a) zákona o sociálním zabezpečení, je dávkou sociálního zabezpečení spadající mezi rodinné dávky ve smyslu čl. 1 písm. z) tohoto nařízení(17). Soudní dvůr zaprvé konstatoval, že takový rodinný přídavek je vyplácen na všechny děti s bydlištěm v Lucembursku a na všechny děti pracovníků bez bydliště v Lucembursku, jejichž rodiči jsou tito pracovníci. Tato dávka se tedy poskytuje na základě zákonem vymezené situace a bez jakéhokoliv individuálního a diskrečního posouzení osobních potřeb(18). Zadruhé Soudní dvůr uvedl, že uvedená dávka podle všeho představuje veřejný příspěvek do rodinného rozpočtu, který má snížit zátěž pramenící z výživy dětí(19).
30. Konečně, pokud jde o nařízení č. 492/2011(20), Soudní dvůr opakovaně připomněl, že z cíle spočívajícího v rovném zacházení, který sleduje čl. 7 odst. 2 tohoto nařízení, vyplývá, že pojem „sociální výhoda“, který toto ustanovení vztahuje na pracovníky, kteří jsou státními příslušníky jiných členských států, zahrnuje všechny výhody, které ať jsou spojeny či nikoli s pracovní smlouvou, jsou obecně přiznávány tuzemským pracovníkům, zejména z důvodu jejich objektivního postavení pracovníků nebo pouze z důvodu jejich obvyklého bydliště v tuzemsku, a jejich rozšíření na pracovníky, kteří jsou státními příslušníky jiných členských států, se proto jeví jako způsob usnadnění jejich pohybu uvnitř Unie, a tudíž jejich integrace v hostitelském členském státě(21).
31. Právě ve světle tohoto pojmu měl Soudní dvůr dále za to, že rodinný přídavek spojený s výkonem závislé činnosti příhraničním pracovníkem, jako je v projednávané věci FV, je sociální výhodou ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011(22).
32. Není tedy pochyb o tom, že takový rodinný přídavek, jako je rodinný přídavek uvedený v čl. 269 odst. 1 písm. a) zákona o sociálním zabezpečení, spadá do věcné působnosti unijního práva jakožto rodinná dávka ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. j) nařízení č. 883/2004 a jakožto sociální výhoda ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011(23).
B. Judikatura Soudního dvora
1. Stručný přehled judikatury týkající se zásady rovného zacházení v rámci volného pohybu pracovníků
33. Jak víme, článek 45 SFEU zajišťuje volný pohyb pracovníků v rámci Unie. Tato svoboda je jedním ze základů Unie. Konkrétně odstavec 2 tohoto článku stanoví, že volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky.
34. V rozsudku Kempf(24) vyslovil Soudní dvůr poprvé zásadu, podle které ustanovení, která zakotvují volný pohyb pracovníků, musí být vykládána široce(25). Takový široký výklad je dán tím, že pojem „pracovník“, jakož i pojem „závislá činnost“ určuje rozsah působnosti jedné ze základních svobod zaručených Smlouvou(26).
35. V tomto kontextu je podle ustálené judikatury čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 ve specifické oblasti poskytování sociálních výhod zvláštním vyjádřením pravidla rovného zacházení zakotveného v čl. 45 odst. 2 SFEU a musí být vykládán stejně jako toto posledně uvedené ustanovení(27). Pracovníci, kteří již, tak jako FV, vstoupili na pracovní trh, proto mají na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 nárok na stejné sociální výhody jako tuzemští pracovníci(28). Jak již Soudní dvůr opakovaně rozhodl, toto ustanovení svědčí bez rozdílu migrujícím i příhraničním pracovníkům(29).
36. Mimoto, jak Soudní dvůr opakovaně připomněl, zásada rovného zacházení zakotvená čl. 45 odst. 2 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 zakazuje nejen přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale také všechny formy nepřímé diskriminace, které v důsledku použití jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku(30).
37. V rozsudku Caisse pour l’avenir des enfants, který je hlavním důvodem pochybností předkládajícího soudu, Soudní dvůr zejména rozhodl, že unijní právo brání ustanovením členského státu, podle kterých mohou příhraniční pracovníci pobírat rodinný přídavek spojený s výkonem jejich závislé činnosti v tomto členském státě pouze na své vlastní děti, ale nikoli na děti svého manžela či manželky, jejichž nejsou rodiči, ale zajišťují přitom jejich výživu, zatímco právo na pobírání tohoto příspěvku mají všechny děti s bydlištěm v uvedeném členském státě(31).
38. Jak jsem zmínil v úvodu tohoto stanoviska, otázka je, zda taková odpověď Soudního dvora je použitelná na situaci FV dotčenou ve věci v původním řízení, tedy na situaci dítěte, které bylo umístěno v rodině příhraničního pracovníka na základě rozhodnutí soudu. Je tedy třeba, abych s ohledem na výše uvedené základní zásady formulované v judikatuře Soudního dvora posoudil, zda dotčené právní předpisy mohou vést k rozdílnému zacházení s příhraničními pracovníky, které by mohlo představovat nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti.
39. S ohledem na rozdíly mezi právní situací dítěte, o jehož umístění do rodiny rozhodl soud, a právní situací dítěte, k němuž má rodičovský vztah jeden či oba z rodičů, a to i adoptivních, s nimiž takové dítě žije, je ovšem třeba si nejdříve položit jinou otázku: a sice, zda pojem „rodinný příslušník“ musí pro účely přiznání dotčeného rodinného přídavku zahrnovat i dítě umístěné v rodině příhraničního pracovníka.
40. Z důvodů, které dále uvedu, jsem přesvědčen, že na tuto otázku je třeba dát kladnou odpověď.
2. Rozsudek Caisse pour l’avenir des enfants: pojem „rodinný příslušník“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38
41. Otázka, zda pojem „rodinný příslušník“ musí pro účely přiznání dotčeného rodinného přídavku zahrnovat také dítě umístěné v rodině příhraničního pracovníka, je důležitá z toho důvodu, že v rozsudku Caisse pour l’avenir des enfants vycházel Soudní dvůr z pojmu „rodinný příslušník“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38(32).
42. Ve věci, ve které byl vydán rozsudek Caisse pour l’avenir des enfants, se předkládající soud, na rozdíl od projednávané věci(33), tázal, v rámci druhé otázky, zda definice pojmu „rodinný příslušník“ uvedená v čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38 je použitelná na rodinný přídavek podle čl. 269 odst. 1 písm. a) zákona o sociálním zabezpečení, a je-li tomu tak, v rámci třetí otázky rovněž na to, zda vyloučení dítěte manžela či manželky z definice pojmu „rodinný příslušník“ podle článku 270 zákona o sociálním zabezpečení představuje nepřímou diskriminaci.
43. Ve své odpovědi na tyto dvě otázky vycházel Soudní dvůr zejména z bodů 40 a 64 rozsudku Depesme a další, když připomněl, na straně jedné, že rodinní příslušníci migrujícího pracovníka jsou nepřímými adresáty rovného zacházení přiznávaného tomuto pracovníkovi ustanovením čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011, a, na straně druhé, že článek 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 musejí být vykládány v tom smyslu, že dítětem příhraničního pracovníka, které nepřímo požívá sociálních výhod uvedených v posledně jmenovaném ustanovení, je třeba rozumět nikoliv pouze dítě, jehož rodičem je tento pracovník, ale rovněž dítě manžela či manželky nebo registrovaného partnera či partnerky uvedeného pracovníka, pokud tento pracovník zajišťuje výživu tohoto dítěte(34). Soudní dvůr tedy rozhodl, že pojem „rodinný příslušník“ příhraničního pracovníka, který může nepřímo požívat rovného zacházení podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011, odpovídá pojmu „rodinný příslušník“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38, který zahrnuje zejména manžela či manželku nebo partnera či partnerku, s nimiž občan Unie uzavřel registrované partnerství(35).
44. S tímto závěrem se ztotožňuji. Připomínám, že v tomto ohledu vzal Soudní dvůr v úvahu předně vývoj unijních právních předpisů(36) a skutečnost, že čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 bez úprav pouze převzal čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, a dále zohlednil bod 1 odůvodnění, článek 1 a čl. 2 odst. 2 směrnice 2014/54. Tato posledně uvedená ustanovení potvrzují vůli unijního normotvůrce převzít do článku 2 směrnice 2014/38 pojem „rodinný příslušník“, jak jej definovala judikatura Soudního dvora ve vztahu k nařízení č. 1612/68, které bylo zrušeno a nahrazeno nařízením č. 492/2011(37).
45. Je pravda, že skutečnost, že Soudní dvůr v tomto rozsudku vyšel z pojmu „rodinný příslušník“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38, by mohla budit dojem, že s ohledem na tuto okolnost nelze mít za to, že pojem „rodinný příslušník“ může pro účely přiznání rodinného přídavku v kontextu volného pohybu pracovníků zahrnovat zejména dítě umístěné v rodině příhraničního pracovníka na základě rozhodnutí soudu.
46. Jsem nicméně přesvědčen, že z důvodů, které dále rozvedu, tomu tak není.
C. K pojmu „rodinný příslušník“ ve specifickém kontextu rovného zacházení s příhraničními pracovníky
47. Na prvním místě, jak jsem již uvedl(38), na rozdíl od věci Caisse pour l’avenir des enfants se předkládající soud netáže Soudního dvora, zda je třeba v souladu s čl. 2 bodem 2 směrnice 2004/38 vztáhnout působnost článku 270 zákona o sociálním zabezpečení na děti umístěné v rodině na základě rozhodnutí soudu. Předkládající soud se pouze ptá, zda je v případě nároku na dotčené rodinné přídavky rozdílné zacházení mezi dítětem-nerezidentem umístěným v rodině příhraničního pracovníka na základě rozhodnutí soudu a dítětem-rezidentem, o jehož umístění rozhodl soud, v souladu s unijním právem.
48. Právním problémem, který je hlavním předmětem sporu v původním řízení, tak není, zda lze v právním řádě členských států považovat dítě umístěné na základě rozhodnutí soudu za „rodinného příslušníka“, nýbrž jím je právo příhraničního pracovníka na volný pohyb a na rovné zacházení. I když jsou tedy osoby mající nárok na rodinné dávky určovány podle vnitrostátního práva(39), nic to nemění na tom, jak Soudní dvůr opakovaně připomněl, že při výkonu této pravomoci členské státy musí dodržovat unijní právo, v daném případě ustanovení o volném pohybu pracovníků(40).
49. V tomto kontextu, pro účely určení „rodinných příslušníků“ pracovníka, je třeba připomenout, jak jsem již učinil(41), že volný pohyb pracovníků v rámci Unie spočívá na několika zásadách, zejména na zásadě rovného zacházení. Provedení této zásady v oblasti sociálního zabezpečení je navíc zajištěno unijní právní úpravou, která vychází ze zásady použití právních předpisů jednoho členského státu v této oblasti(42). Právě za účelem co možná nejúčinnějšího zaručení rovného zacházení se všemi osobami pracujícími na území daného členského státu tak podle článku 4 nařízení č. 883/2004 ve spojení s bodem 8 jeho odůvodnění(43)podléhá zejména zaměstnanec působící v určitém členském státě zpravidla právním předpisům tohoto členského státu a v souladu s tímto článkem v něm musí pobírat tytéž dávky jako státní příslušníci daného státu. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že daněmi a příspěvky na sociální zabezpečení, jež odvádějí v hostitelském členském státě ze závislé činnosti, kterou v něm vykonávají, přispívají pracovníci k financování sociálních politik tohoto státu. Proto z nich musí mít prospěch za týchž podmínek jako tuzemští pracovníci(44).
50. Obdobně čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 stanoví, že pracovník jiného členského státu požívá stejné sociální výhody jako tuzemští pracovníci. Jak jsem již připomněl, tato dvě ustanovení konkretizují, v oblastech, na které se vztahují, zásadu rovného zacházení zakotvenou v čl. 45 odst. 2 SFEU, která dotyčné pracovníky chrání před veškerou diskriminací, přímou i nepřímou, na základě státní příslušnosti, vyplývající z vnitrostátních právních předpisů členských států, a musí být vykládána ve shodě s posledně uvedeným ustanovením(45).
51. Na druhém místě je třeba zohlednit zásadu, podle které ustanovení zakotvující volný pohyb pracovníků, který je jedním ze základů Unie, musí být vykládána široce(46). To podle mého názoru znamená, že v kontextu rovného zacházení s pracovníky je třeba pojem „rodinný příslušník“ chápat široce tak, aby zahrnoval případně i jiné osoby než ty, které jsou uvedeny v čl. 2 bodě 2 směrnice 2004/38, zejména dítě, kterému byl trvale jmenován poručník na základě rozhodnutí soudu, pokud jsou tyto osoby v situaci srovnatelné s dítětem podle tohoto ustanovení(47).
52. V tomto ohledu připomínám, že v bodě 31 odůvodnění směrnice 2004/38 se uvádí, že tato směrnice ctí základní lidská práva a svobody a dodržuje zásady uznávané zejména Listinou základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
53. Zásada přednosti nejlepšího zájmu dítěte, uznaná čl. 24 odst. 2 Listiny, je jednou ze zásad prostupujících právní řád Unie(48). Soudní dvůr rozhodl, že tato zásada představuje hledisko, jímž je potřebné vykládat ustanovení unijního práva(49). Ve své judikatuře Soudní dvůr dále přihlíží k zájmu dítěte žít rodinným životem, chráněnému článkem 7 Listiny(50), který odpovídá článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(51). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva přitom vyplývá, že pro účely existence skutečného rodinného života náhradních rodičů a dítěte umístěného do jejich rodiny je třeba zohlednit určitý okruh okolností, jako společně strávený čas, kvalitu vztahů a funkci, kterou dospělá osoba plní ve vztahu k dítěti(52).
54. V projednávané věci vyplývají z předkládacího rozhodnutí, jakož i ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, následující okolnosti. Zaprvé dítě FW bylo umístěno na základě rozhodnutí soudu členského státu, a sice Belgie, do rodiny FV a jeho manželky a pár má dvě společné biologické děti; zadruhé toto umístění na základě rozhodnutí soudu má trvalý charakter, jelikož dítě FW žije v rodině FV od roku 2005, tedy od svého raného dětství(53); zatřetí dítě je FV svěřeno do péče a ten zajišťuje bezprostředně jeho výživu, a konečně začtvrté dítě FW má u FV zákonné bydliště a skutečně a soustavně u něho pobývá.
55. Tyto okolnosti musí po posouzení skutečné rodinné situace dotyčného pracovníka vzít příslušné orgány v úvahu, aby stanovily, zda dítě umístěné v rodině příhraničního pracovníka je, fakticky vzato, „rodinným příslušníkem“ tohoto pracovníka pro účely přiznání rodinných přídavků.
56. Konečně na třetím místě připomínám, že z čl. 1 odst. 2 písm. d) nařízení (EU) č. 2019/1111(54) vyplývá, že umístění dítěte do pěstounské péče spadá do působnosti tohoto nařízení, a že z čl. 30 odst. 1 tohoto nařízení vyplývá, že rozhodnutí vydaná v některém členském státě jsou v jiných členských státech uznávána, aniž by bylo vyžadováno zvláštní řízení. V projednávané věci jsou tudíž příslušné lucemburské orgány povinny uznat rozhodnutí soudu o umístění dítěte pro účely poskytnutí dotčeného rodinného přídavku.
57. Se zřetelem k těmto úvahám mám za to, že pro účely přiznání rodinného přídavku musí dítě umístěné v rodině příhraničního pracovníka na základě rozhodnutí soudu spadat pod pojem „rodinný příslušník“, neboť tento pojem zahrnuje i jiné osoby než ty, které jsou uvedeny v čl. 2 bodě 2 směrnice 2004/38.
58. Zbývá posoudit, zda s ohledem na mnou připomenuté zásady vyplývající z judikatury Soudního dvora(55) mohou dotčené právní předpisy vést k rozdílnému zacházení s příhraničními pracovníky, které by mohlo představovat nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti.
D. Představují dotčené právní předpisy nepřímou diskriminaci ve smyslu článku 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011?
1. K rozdílnému zacházení na základě bydliště
59. CAE s odvoláním na bod 51 rozsudku Caisse pour l’avenir des enfants tvrdí, že vzhledem k tomu, že dítě umístěné v rodině příhraničního pracovníka na základě rozhodnutí soudu není dítětem tohoto pracovníka nebo jeho manžela či manželky, nemůže se tento pracovník dovolávat zásady rovného zacházení ve vztahu k tomuto dítěti. CAE tvrdí, že projednávanou věc je proto nutno odlišit od věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek.
60. Tento postoj nesdílím. Ačkoliv lze mezi oběma věcmi najít určitý rozdíl, mám nicméně za to, že se tento rozdíl netýká toho, zda je situace dotčených dětí z hlediska přiznání rodinného přídavku srovnatelná.
61. Především, je zajisté pravda, že situace dětí umístěných v rodině příhraničního pracovníka na základě rozhodnutí soudu se po právní stránce odlišuje od situace dětí rodičů, a to i adoptivních, se kterými žijí. Nicméně podle judikatury se o diskriminaci jedná v případě použití odlišných pravidel na srovnatelné situace nebo použití stejného pravidla na odlišné situace(56). Podle ustálené judikatury je nutno objektivní srovnatelnost situací zkoumat s ohledem na cíl sledovaný dotčenými právními předpisy(57). Jak jsem již uvedl, rodinný přídavek dotčený ve věci v původním řízení představuje sociální výhodu spadající do působnosti čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011(58), který zakazuje jakoukoli formu nepřímé diskriminace.
62. Podle judikatury Soudního dvora rozlišování na základě bydliště, které může působit především v neprospěch státních příslušníků jiných členských států, neboť osobami, které v příslušném členském státě nemají bydliště, jsou nejčastěji osoby, které nejsou jeho státními příslušníky, představuje nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, kterou je možno připustit pouze za podmínky, že je objektivně odůvodněná(59).
63. V souvislosti s projednávanou věcí připomínám, že z předkládacího rozhodnutí plyne, že podle čl. 269 odst. 1 písm. a) zákona o sociálním zabezpečení vzniká nárok na rodinný přídavek všem dětem, které skutečně a soustavně pobývají v Lucembursku a mají zde zákonné bydliště. V rámci této kategorie dětí majících bydliště v Lucembursku čl. 273 odst. 4 tohoto zákona stanoví, že v případě, že o umístění dítěte rozhodl soud, vyplácí se rodinný přídavek fyzické nebo právnické osobě, které bylo dítě svěřeno do péče a u které má dítě zákonné bydliště a u které skutečně a soustavně pobývá. Naproti tomu nárok na tento přídavek nevzniká dítěti umístěnému na základě soudního rozhodnutí u příhraničního pracovníka, a tedy nerezidenta, kterému je toto dítě svěřeno do péče. Podle čl. 269 odst. 1 písm. b) a článku 270 zákona o sociálním zabezpečení vzniká příhraničnímu pracovníkovi nárok na rodinný přídavek pouze na děti narozené v manželství, děti narozené mimo manželství a adoptivní děti této osoby.
64. Z vnitrostátních právních předpisů dotčených ve věci v původním řízení vyplývá, že všechny děti s bydlištěm v Lucembursku mají nárok na předmětný rodinný přídavek, což znamená, že všechny děti, které jsou členy domácnosti pracovníka majícího bydliště v Lucembursku, mají nárok na tento přídavek, a to včetně dětí umístěných v rodině tohoto pracovníka na základě rozhodnutí soudu. Naproti tomu pracovníci, kteří v Lucembursku bydliště nemají, nemají nárok na tento přídavek na děti umístěné v jejich rodině na základě soudního rozhodnutí, jejichž rodiči nejsou.
65. Domnívám se proto, že tyto právní předpisy zavádí, co se týče nároku na rodinný přídavek, dva odlišné režimy, a to podle toho, zda děti mají bydliště v Lucembursku či nikoliv, a zakládají tak rozdílné zacházení založené na kritériu bydliště, jež je tudíž zakázané podle čl. 45 odst. 2 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011. Takové rozlišování na základě bydliště pro účely poskytování sociální výhody je podle mého názoru způsobilé působit především v neprospěch příhraničních pracovníků, a představuje tudíž nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, kterou lze připustit pouze za podmínky, že je objektivně odůvodněná(60).
66. Dodávám, že Soudní dvůr konstatoval, že skutečnost, že nárok na takový rodinný přídavek, jako je rodinný přídavek dotčený ve věci v původním řízení, přiznává vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení přímo dítěti s bydlištěm v Lucembursku, a to včetně dětí umístěných v rodině na základě rozhodnutí soudu, zatímco v případě pracovníků bez bydliště v tomto členském státě se tento nárok přiznává příhraničnímu pracovníkovi na jeho rodinné příslušníky, jak je definuje tato právní úprava, je v tomto ohledu irelevantní. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že rodinné dávky nemohou být z důvodu jejich samotné povahy považovány za nároky, které náleží jednotlivci nezávisle na jeho rodinné situaci(61).
2. K odůvodněnosti nepřímé diskriminace příhraničních pracovníků
67. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že k tomu, aby byla nepřímá diskriminace odůvodněná, musí být způsobilá zaručit uskutečnění legitimního cíle a nesmí překračovat meze toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné(62).
68. V projednávané věci přitom předkládající soud neuvádí žádné odůvodnění, a s výhradou ověření, která mu přísluší provést, sám nespatřuji žádný legitimní cíl, který by umožňoval odůvodnit diskriminaci mezi dítětem umístěným na základě rozhodnutí soudu na lucemburském území a dítětem umístěným na základě rozhodnutí soudu v rodině příhraničního pracovníka.
69. Mám tudíž za to, že článek 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 ve spojení s článkem 67 nařízení č. 883/2004 a článkem 60 nařízení č. 987/2009 musí být vykládány v tom smyslu, že brání právním předpisům členského státu, podle kterých nemůže být příhraničním pracovníkům vyplácen rodinný přídavek spojený s výkonem závislé činnosti těmito pracovníky v tomto členském státě na děti umístěné u těchto pracovníků a svěřené jim do péče, ačkoliv děti, o jejichž umístění rozhodl soud v tomto členském státě, mají nárok na tento přídavek, který se vyplácí fyzické nebo právnické osobě, které bylo dítě svěřeno do péče.
E. K tomu, jaký vliv má na navrženou odpověď okolnost, že příhraniční pracovník zajišťuje výživu dítěte
70. Předkládající soud si dále přeje vědět, zda skutečnost, že příhraniční pracovník zajišťuje výživu dítěte, má vliv na odpověď na tuto otázku.
71. Musím uvést, že z bodu 50 rozsudku Caisse pour l’avenir des enfants vyplývá, že stran požadavku, aby příhraniční pracovník zajišťoval výživu dítěte, Soudní dvůr konstatoval, že tento požadavek musí vyplývat i z faktické situace, jejíž posouzení přísluší správním orgánům, a případně vnitrostátním soudům, na základě důkazů poskytnutých dotčenou osobou, přičemž není potřeba, aby určily důvody takového příspěvku či podrobně vyčíslily jeho rozsah.
72. V tomto ohledu považuji za relevantní upřesnit, že, jak správně uvedla Komise, tato podmínka musí být uplatněna ve věci poskytnutí rodinného přídavku pracovníkovi, který nemá v daném členském státě bydliště pouze v případě, že vnitrostátní právní předpisy stanoví takovou podmínku pro poskytnutí takového přídavku osobě, která má bydliště v daném členském státě, které je svěřeno do péče dítě umístěné do její rodiny a u níž má toto dítě zákonné bydliště a skutečně a soustavně u ní pobývá. Jiný závěr by byl v rozporu se zásadou rovného zacházení s pracovníky-nerezidenty a tuzemskými pracovníky. Podobně se domnívám, že případný požadavek pro účely poskytnutí rodinného přídavku spočívající v tom, že příhraniční pracovník musí zajišťovat v plném rozsahu potřeby umístěného dítěte, nelze připustit, pokud se takový požadavek neuplatní na osobu, která má bydliště v daném členském státě a které je umístěné dítě svěřeno do péče, jelikož vyživovací povinnost biologických rodičů, jsou-li známi, a jejich případná účast na zajišťování jeho potřeb prakticky vzato neznamená, že příhraniční pracovník, u něhož bylo dítě umístěno, na výživu nepřispívá. V každém případě je možné, že se biologičtí rodiče z důvodu jejich často velmi složité situace podílejí na výživě tohoto dítěte buď velmi omezeně či vůbec(63).
V. Závěry
73. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Cour de cassation (Kasační soud, Lucembursko) následovně:
„Článek 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie, ve spojení s článkem 67 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a článkem 60 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení nařízení,
musí být vykládány v tom smyslu, že
brání právním předpisům členského státu, podle kterých nemůže být příhraničním pracovníkům vyplácen rodinný přídavek spojený s výkonem závislé činnosti těmito pracovníky v tomto členském státě na děti umístěné u těchto pracovníků a svěřené jim do péče, ačkoliv děti, o jejichž umístění rozhodl soud v tomto členském státě, mají nárok na tento přídavek, který se vyplácí fyzické nebo právnické osobě, které bylo dítě svěřeno do péče. Podmínka pro poskytnutí rodinného přídavku pracovníkovi, který nemá v příslušném členském státě bydliště, podle které musí tento pracovník zajišťovat výživu dítěte, smí být uplatněna pouze v případě, že vnitrostátní právní předpisy stanoví takovou podmínku pro poskytnutí tohoto přídavku osobě, která má bydliště v daném členském státě, které je svěřeno do péče dítě umístěné do její rodiny a u níž má toto dítě zákonné bydliště a skutečně a soustavně u ní pobývá.“