ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
NILS WAHL
της 21ης Απριλίου 2016 (1)
Υπόθεση C‑221/15
Openbaar Ministerie
κατά
Etablissements Fr. Colruyt NV
[αίτηση του hof van beroep te Brussel (Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Οδηγία 2011/64/ΕΕ — Ειδικοί φόροι καταναλώσεως επί των βιομηχανοποιημένων καπνών — Τιμή λιανικής πωλήσεως του βιομηχανοποιημένου καπνού — Φορολογικό επίσημα — Ελάχιστες τιμές — Ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων — Ποσοτικοί περιορισμοί — Άρθρο 101 ΣΛΕΕ»
1. Τέσσερις δεκαετίες μετά την έκδοση της πρώτης οδηγίας για την εναρμόνιση του ειδικού φόρου καταναλώσεως επί των προϊόντων βιομηχανοποιημένου καπνού (2) προκαλεί ενδεχομένως έκπληξη ότι οι διατάξεις που θεσπίστηκαν με την πιο πρόσφατη σχετική οδηγία (3) χρήζουν περαιτέρω ερμηνείας από το Δικαστήριο.
2. Πάντως, όπως προκύπτει από τα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου, το ζήτημα της συμβατότητας εθνικών μέτρων για τη ρύθμιση της τιμής των προϊόντων καπνού στην εγχώρια αγορά με το δίκαιο της Ένωσης εξακολουθεί να εμφανίζει δυσχέρειες και να χρήζει διευκρινίσεων. Οι δυσχέρειες αυτές δεν αφορούν μόνο τις διατάξεις της προαναφερθείσας οδηγίας, αλλά και το αν τα εν λόγω εθνικά μέτρα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Ένωσης που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και τον ελεύθερο ανταγωνισμό.
3. Στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, ζητείται από το Δικαστήριο να αποφανθεί ως προς το αν εθνικός νόμος, όπως ο επίμαχος στην κύρια δίκη, είναι συμβατός με το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64, το άρθρο 34 ΣΛΕΕ και το άρθρο 101 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
I – Νομικό πλαίσιο
A — Οδηγία 2011/64
4. Η οδηγία 2011/64 συνιστά κωδικοποίηση τριών προγενέστερων οδηγιών σχετικά με τους φόρους επί των προϊόντων βιομηχανοποιημένου καπνού (4).
5. Οι αιτιολογικές σκέψεις 3, 9 και 10 της οδηγίας 2011/64 έχουν ως εξής:
«(3) Ένας από τους σκοπούς της [Σ]υνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση είναι η διατήρηση μιας οικονομικής ένωσης, της οποίας τα χαρακτηριστικά θα είναι ανάλογα με εκείνα μιας εγχώριας αγοράς, εντός της οποίας υπάρχει υγιής ανταγωνισμός. Όσον αφορά τον τομέα των βιομηχανοποιημένων καπνών, η πραγματοποίηση του σκοπού αυτού προϋποθέτει ότι η εφαρμογή στα κράτη μέλη φόρων που επιβαρύνουν την κατανάλωση των προϊόντων αυτού του τομέα δεν νοθεύει τους όρους ανταγωνισμού και δεν εμποδίζει την ελεύθερη κυκλοφορία τους εντός της Ένωσης.
[…]
(9) Όσον αφορά τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης καπνού, η εναρμόνιση της διαρθρώσεως των φόρων αυτών πρέπει, ιδίως, να έχει ως αποτέλεσμα τη μη νόθευση του ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών βιομηχανοποιημένων καπνών που ανήκουν στην ίδια ομάδα εξαιτίας της φορολογίας και την παράλληλη πραγματοποίηση του ανοίγματος των εθνικών αγορών των κρατών μελών.
(10) Οι απαιτήσεις του ανταγωνισμού προϋποθέτουν ένα σύστημα ελευθέρως διαμορφωμένων τιμών για όλες τις ομάδες επεξεργασίας καπνών.»
6. Κατά το άρθρο 1 της οδηγίας 2011/64, το εν λόγω νομοθέτημα καθορίζει τις γενικές αρχές για την εναρμόνιση της διαρθρώσεως και των συντελεστών του ειδικού φόρου καταναλώσεως που τα κράτη μέλη επιβάλλουν επί των βιομηχανοποιημένων καπνών.
7. Το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64 ορίζει:
«Οι καπνοβιομήχανοι ή, κατά περίπτωση, οι αντιπρόσωποι ή εντολοδόχοι τους στην Ένωση, καθώς και οι εισαγωγείς από τρίτες χώρες καθορίζουν ελεύθερα τις ανώτερες τιμές λιανικής πώλησης κάθε προϊόντος σε κάθε κράτος μέλος στο οποίο προορίζεται να διατεθεί στην κατανάλωση.
Η διάταξη του πρώτου εδαφίου δεν εμποδίζει την εφαρμογή των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά τον έλεγχο των τιμών ή την τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών, εφόσον οι νομοθεσίες αυτές δεν αντιβαίνουν προς τη νομοθεσία της Ένωσης.»
Β — Βελγικό δίκαιο
8. Το άρθρο 7, παράγραφος 2a, 1°, του Wet 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten (νόμου της 24ης Ιανουαρίου 1977 περί προστασίας της υγείας των καταναλωτών όσον αφορά τα τρόφιμα και τα άλλα προϊόντα (5), στο εξής: επίμαχος νόμος) έχει ως εξής:
«Απαγορεύονται η διαφήμιση και η χορηγία για τον καπνό, τα προϊόντα με βάση καπνό και τα παρόμοια προϊόντα, τα οποία στο εξής θα αποκαλούνται προϊόντα καπνού.
Ως διαφήμιση και χορηγία θεωρείται κάθε ανακοίνωση ή δράση η οποία άμεσα ή έμμεσα αποσκοπεί στην προώθηση των πωλήσεων, ανεξαρτήτως του τόπου, του υποθέματος ή των τεχνικών που χρησιμοποιούνται.»
II – Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία και προδικαστικά ερωτήματα
9. Η Etablissements Fr. Colruyt NV (στο εξής: Colruyt) διατηρεί αλυσίδα υπεραγορών στο Βέλγιο.
10. Κατά το αιτούν δικαστήριο, η Colruyt πωλούσε διάφορα προϊόντα καπνού σε ανά μονάδα τιμή χαμηλότερη από την τιμή που αναγραφόταν στο τοποθετημένο από τον καπνοβιομήχανο ή τον εισαγωγέα φορολογικό επίσημα, εφάρμοζε προσωρινή γενική έκπτωση αλλά και έκπτωση λόγω ποσότητας για ορισμένα προϊόντα καπνού και προσέφερε γενική έκπτωση σε μέλη κινημάτων νεολαίας. Η Openbaar Ministerie (εισαγγελική αρχή) εκτίμησε ότι, κατ’ αυτόν τον τρόπο, η Colruyt παρέβη τον επίμαχο νόμο, επειδή, μεταξύ άλλων, η πώληση προϊόντων καπνού σε τιμή χαμηλότερη από αυτή που αναγράφεται στο επίσημα αποτελεί πράξη με την οποία είτε άμεσα είτε έμμεσα επιδιώκεται η προώθηση των πωλήσεων των προϊόντων αυτών.
11. Κατόπιν καταδικαστικής αποφάσεως του correctionele rechtbank te Brussel (Πλημμελειοδικείου Βρυξελλών), ασκήθηκε έφεση ενώπιον του hof van beroep te Brussel (Εφετείου Βρυξελλών).
12. Ενώπιον του δικαστηρίου αυτού, η Colruyt υποστήριξε ότι η απαγόρευση εφαρμογής τιμών λιανικής πωλήσεως χαμηλότερων από την αναγραφόμενη στο φορολογικό επίσημα είναι ασύμβατη με το δίκαιο της Ένωσης, και συγκεκριμένα με το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64, το άρθρο 34 ΣΛΕΕ και το άρθρο 101 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
13. Έχοντας αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία των εν λόγω διατάξεων, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να θέσει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«(1) Αντιτίθεται το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64/ΕΕ, είτε σε συνδυασμό με τα άρθρα 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 7ης Δεκεμβρίου 2000 είτε αυτοτελώς, σε εθνική ρύθμιση που επιβάλλει την τήρηση ελάχιστων τιμών από τους λιανοπωλητές, απαγορεύοντας, όσον αφορά τα προϊόντα καπνού, την εφαρμογή τιμής χαμηλότερης από την τιμή την οποία ο παραγωγός/εισαγωγέας αναγράφει στο φορολογικό επίσημα;
(2) Αντιτίθεται το άρθρο 34 ΣΛΕΕ σε εθνική ρύθμιση που επιβάλλει την τήρηση ελάχιστων τιμών από τους λιανοπωλητές, απαγορεύοντας, όσον αφορά τα προϊόντα καπνού, την εφαρμογή τιμής χαμηλότερης από την τιμή την οποία ο παραγωγός/εισαγωγέας αναγράφει στο φορολογικό επίσημα;
(3) Αντιτίθεται το άρθρο 4, παράγραφος 3, [ΣΕΕ] (6), σε συνδυασμό με το άρθρο 101 ΣΛΕΕ, σε εθνική ρύθμιση που επιβάλλει την τήρηση ελάχιστων τιμών από τους λιανοπωλητές, απαγορεύοντας, όσον αφορά τα προϊόντα καπνού, την εφαρμογή τιμής χαμηλότερης από την τιμή την οποία ο παραγωγός/εισαγωγέας αναγράφει στο φορολογικό επίσημα;»
14. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Colruyt, η Βελγική, η Γαλλική και η Πορτογαλική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή. Η Colruyt, η Βελγική και η Γαλλική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή υπέβαλαν προφορικές παρατηρήσεις κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 17ης Φεβρουαρίου 2016.
III – Ανάλυση
Α — Επί του παραδεκτού
15. Η Βελγική και η Γαλλική Κυβέρνηση αμφισβητούν το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως για δύο λόγους: αφενός, τα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν διατάξεις του δικαίου της Ένωσης άνευ σημασίας για την υπόθεση της κύριας δίκης και, αφετέρου, το hof van beroep te Brussel δεν παρέσχε επαρκή στοιχεία όσον αφορά το νομικό και το πραγματικό πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης.
16. Τα συγκεκριμένα επιχειρήματα δεν με πείθουν.
17. Πρώτον, δεν νομίζω ότι οι παρατιθέμενες από το hof van beroep te Brussel διατάξεις του δικαίου της Ένωσης μπορούν να θεωρηθούν ως άνευ σημασίας για την υπόθεση της κύριας δίκης. Το εν λόγω δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν η εθνική διάταξη που φέρεται να έχει παραβεί η Colruyt είναι σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης. Αναμφίβολα, αν η διάταξη αυτή είναι ασύμβατη με το δίκαιο της Ένωσης, δεν θα μπορούν να επιβληθούν στην Colruyt ποινικές κυρώσεις για την παράβασή της. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να σημειώσω ότι εθνικές ποινικές διατάξεις που προβλέπουν κυρώσεις για συμπεριφορά επιτρεπόμενη ή επιβαλλόμενη από κανόνες του δικαίου της Ένωσης, ή που στερούν τους κανόνες αυτούς από την πρακτική τους αποτελεσματικότητα, είναι ασύμβατες με τη Συνθήκη (7) και, επομένως, το εθνικό δικαστήριο οφείλει να τις αφήσει ανεφάρμοστες (8).
18. Δεύτερον, μολονότι είναι αληθές ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως θα μπορούσε να θεωρηθεί συνοπτική, φρονώ ότι τα στοιχεία που εκτίθενται σε αυτήν αρκούν για να δοθεί απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα. Συνεπώς, η παρούσα αίτηση συνάδει με το άρθρο 94 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
19. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, η ένσταση απαραδέκτου είναι αβάσιμη.
Β — Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
20. Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά στην ουσία αν το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64 αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο που απαγορεύει στους λιανοπωλητές την πώληση προϊόντων βιομηχανοποιημένου καπνού σε τιμή χαμηλότερη από την τιμή που ο καπνοβιομήχανος ή ο εισαγωγέας αναγράφει στο φορολογικό επίσημα.
21. Ευθύς εξαρχής, υπενθυμίζω ότι η οδηγία 2011/64, όπως και όσες προηγήθηκαν αυτής, έχει ως σκοπό τη διασφάλιση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και την προώθηση του υγιούς ανταγωνισμού μέσω εναρμονίσεως των συστημάτων των κρατών μελών σχετικά με τους ειδικούς φόρους καταναλώσεως των προϊόντων καπνού. Στην αιτιολογική σκέψη 3 της οδηγίας 2011/64 εκτίθεται ότι οι στόχοι αυτοί πρέπει να επιτευχθούν διασφαλιζομένου ότι οι φόροι που πλήττουν την κατανάλωση βιομηχανοποιημένων καπνών δεν νοθεύουν τους όρους του ανταγωνισμού και δεν εμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εν λόγω προϊόντων εντός της Ένωσης.
22. Τούτων λεχθέντων, θα εξετάσω τώρα τη συμβατότητα του επίμαχου νόμου με τις διατάξεις του άρθρου 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64.
1. Άρθρο 15, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64
23. Το άρθρο 15, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64 ορίζει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να επιτρέπουν στους καπνοβιομήχανους ή στους εισαγωγείς να καθορίζουν τις ανώτατες τιμές λιανικής πωλήσεως βιομηχανοποιημένων καπνών. Επομένως, διασφαλίζει, αφενός, ότι οι καπνοβιομήχανοι και οι εισαγωγείς μπορούν να ανταγωνίζονται όσον αφορά την τιμή και, αφετέρου, ότι ο καθορισμός της βάσεως επιβολής του ποσοστιαίου ειδικού φόρου καταναλώσεως υπόκειται στους ίδιους κανόνες σε όλα τα κράτη μέλη (9).
24. Θεωρώ ότι ο επίμαχος νόμος δεν εμφανίζει δυσχέρειες όσον αφορά τη διάταξη αυτή. Απλώς απαγορεύει στους λιανοπωλητές την πώληση προϊόντων καπνού σε τιμή χαμηλότερη από την αναγραφόμενη επί του φορολογικού επισήματος. Σημαντικό είναι ότι η τιμή που αναγράφεται στο φορολογικό επίσημα εξακολουθεί να καθορίζεται ελεύθερα από καπνοβιομήχανους ή εισαγωγείς, οι οποίοι διατηρούν τη δυνατότητα εκμεταλλεύσεως οποιουδήποτε ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος ενδέχεται να έχουν έναντι των ανταγωνιστών τους. Επομένως, ο επίμαχος νόμος δεν προσβάλλει το δικαίωμα των καπνοβιομήχανων ή των εισαγωγέων να καθορίζουν ελεύθερα τις ανώτατες τιμές τους λιανικής πωλήσεως.
25. Όσον αφορά τους λιανοπωλητές, η οδηγία 2011/64 απλώς δεν τους αναφέρει, και πολύ περισσότερο δεν τους παρέχει αντίστοιχο δικαίωμα ελεύθερου καθορισμού των τιμών. Προσθέτω ότι η έλλειψη ρυθμίσεως εν προκειμένω εξηγείται βάσει του σκοπού της οδηγίας, η οποία, όπως εκτέθηκε, αποσκοπεί στην εναρμόνιση των ειδικών φόρων καταναλώσεως, οπότε έχει ως αντικείμενο τη διασφάλιση ισοδύναμων συνθηκών προσβάσεως στην αγορά στους εισαγωγείς και στους καπνοβιομήχανους.
26. Φαίνεται πως η εκτίμηση αυτή επιβεβαιώνεται με την απόφαση GB-INNO-BM. Το εθνικό μέτρο στην υπόθεση εκείνη ήταν στην ουσία σχεδόν πανομοιότυπο με τον επίμαχο νόμο, και εξετάστηκε υπό το πρίσμα του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 72/464, διατάξεως η οποία αντιστοιχεί στο άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64. Στην απόφασή του, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν απαγορεύεται η θέσπιση εθνικής διατάξεως κατά την οποία η τιμή πωλήσεως, δηλαδή η τιμή που αναγράφεται στο φορολογικό επίσημα, είναι υποχρεωτική για την πώληση εισηγμένων ή εγχωρίως παραχθέντων προϊόντων καπνού στον καταναλωτή, υπό την προϋπόθεση ότι η τιμή αυτή (δηλαδή η αναγραφόμενη στο φορολογικό επίσημα) καθορίστηκε ελεύθερα από τον καπνοβιομήχανο ή τον εισαγωγέα (10).
27. Πάντως, αφότου εκδόθηκε η απόφαση GB-INNO-BM, η οδηγία περί των ειδικών φόρων καταναλώσεως προϊόντων βιομηχανοποιημένου καπνού αναμορφώθηκε και κωδικοποιήθηκε, υπάρχει δε πλούσια νομολογία σχετικά με την ερμηνεία της. Η εν λόγω νομολογία αφορά, ιδίως, το ζήτημα των εθνικών μέτρων περί επιβολής ελάχιστων τιμών, που με τη σειρά τους μειώνουν τη δυνατότητα των καπνοβιομηχάνων ή των εισαγωγέων να καθορίζουν ελεύθερα μέγιστες τιμές. Δεδομένου ότι ο επίμαχος νόμος έχει εν τοις πράγμασι ως αποτέλεσμα να ταυτίζονται η μέγιστη και η ελάχιστη τιμή λιανικής πωλήσεως, θεωρώ ότι είναι σκόπιμη και απαραίτητη η εξέταση του νόμου αυτού υπό το πρίσμα αυτών των πιο πρόσφατων εξελίξεων όσον αφορά τις ελάχιστες τιμές.
28. Στην απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας, κρίθηκε ότι μέτρο βάσει του οποίου η ελάχιστη τιμή λιανικής πωλήσεως προϊόντων καπνού καθοριζόταν με υπουργική απόφαση αντέβαινε προς το άρθρο 9 της οδηγίας 95/59 (άλλη αντίστοιχη διάταξη που προηγήθηκε του άρθρου 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64). Το Δικαστήριο παρατήρησε ότι ο καθορισμός ελάχιστης τιμής λιανικής πωλήσεως με υπουργική απόφαση αναπόφευκτα περιόριζε την ελευθερία των καπνοβιομήχανων ή των εισαγωγέων να καθορίζουν τις τιμές τους, επειδή τους απαγορευόταν να καθορίσουν τις ανώτατες τιμές τους λιανικής πωλήσεως σε επίπεδο κατώτερο της υποχρεωτικής ελάχιστης τιμής (11).
29. Στη συνέχεια, στην απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας, ομοίως κρίθηκε ότι μέτρο βάσει του οποίου απαγορευόταν η ελάχιστη τιμή λιανικής πωλήσεως προϊόντων καπνού να είναι κατώτερη του 95 % της αγοραίας μέσης τιμής προϊόντων καπνού ήταν αντίθετο προς το άρθρο 9 της οδηγίας 95/59, επειδή είχε ως αποτέλεσμα την εξάλειψη του ανταγωνισμού ως προς τις τιμές μεταξύ καπνοβιομηχάνων και εισαγωγέων (12).
30. Σε αμφότερες τις υποθέσεις τα εθνικά μέτρα είχαν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της ελευθερίας καπνοβιομηχάνων και εισαγωγέων να καθορίζουν τις τιμές τους υπό φυσιολογικές συνθήκες ανταγωνισμού. Πράγματι, μια ελάχιστη τιμή, είτε έχει καθοριστεί μονομερώς από εθνικές αρχές είτε βάσει μιας μέσης τιμής, αναπόφευκτα δεν επιτρέπει στους καπνοβιομήχανους να καθορίσουν ελεύθερα τις μέγιστες τιμές τους λιανικής πωλήσεως: η μέγιστη τιμή δεν μπορεί ποτέ να είναι κατώτερη της υποχρεωτικής ελάχιστης τιμής.
31. Η προαναφερθείσα νομολογία με οδηγεί στο συμπέρασμα ότι μέτρα που προβλέπουν ελάχιστες τιμές απαγορεύονται μόνο στην περίπτωση που θίγουν την ελευθερία των καπνοβιομήχανων ή των εισαγωγέων να καθορίζουν τις μέγιστες τιμές και, ως εκ τούτου, καταργούν οποιοδήποτε ανταγωνιστικό πλεονέκτημα που οι καπνοβιομήχανοι ή οι εισαγωγείς ενδέχεται να έχουν έναντι των ανταγωνιστών τους.
32. Ο επίμαχος νόμος αφήνει τους καπνοβιομήχανους και τους εισαγωγείς ελεύθερους να καθορίζουν τις μέγιστες τιμές τους λιανικής πωλήσεως και δεν θίγει τη δυνατότητά τους να ανταγωνίζονται όσον αφορά τις τιμές. Για τους λόγους αυτούς, συνάγω ότι το άρθρο 15, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64 δεν αντιτίθεται σε μέτρα, όπως ο επίμαχος νόμος, βάσει των οποίων απαγορεύεται ο λιανοπωλητής να πωλεί προϊόντα καπνού σε τιμή χαμηλότερη από την τιμή που οι καπνοβιομήχανοι ή οι εισαγωγείς αναγράφουν στο φορολογικό επίσημα.
2. Άρθρο 15, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64
33. Παρά το συμπέρασμα αυτό, πρέπει να επισημανθεί ότι, κατά το άρθρο 15, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64, η αρχή που διατυπώνεται στο πρώτο εδάφιο δεν εμποδίζει την εφαρμογή των «εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά τον έλεγχο των τιμών ή την τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών, εφόσον οι νομοθεσίες αυτές δεν αντιβαίνουν προς τη νομοθεσία της Ένωσης».
34. Όπως καθίσταται σαφές από το γράμμα της διατάξεως αυτής, το δεύτερο εδάφιο προβλέπει παρέκκλιση από τη διάταξη του πρώτου εδαφίου. Στην ουσία, κατά το δεύτερο εδάφιο, επιτρέπεται στα κράτη μέλη —υπό ορισμένες προϋποθέσεις— η λήψη ή η διατήρηση ορισμένων εθνικών μέτρων που ενδέχεται να επηρεάζουν τη δυνατότητα των καπνοβιομηχάνων και των εισαγωγέων να καθορίζουν ελεύθερα τις μέγιστες τιμές των προϊόντων καπνού.
35. Κατ’ αρχήν, κατόπιν του συμπεράσματος ότι ο επίμαχος νόμος είναι συμβατός με το άρθρο 15, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64 παρέλκει η εξέταση της συμφωνίας του νόμου αυτού με το δεύτερο εδάφιο της ίδιας διατάξεως. Ο λόγος είναι προφανής: εφόσον ο επίμαχος νόμος δεν αντιβαίνει προς την αρχή που διατυπώνεται στο πρώτο εδάφιο, είναι άνευ νοήματος να καθοριστεί αν μπορεί να έχει εφαρμογή η παρέκκλιση από την αρχή αυτή.
36. Παρά ταύτα, δεδομένου ότι οι μετέχοντες στη διαδικασία εξέτασαν εν εκτάσει το ζήτημα αυτό, και χάριν πληρότητος και μόνον, θα εξηγήσω γιατί κατά τη γνώμη μου ο επίμαχος νόμος δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 15, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64.
37. Η διάταξη αυτή αφορά δύο κατηγορίες εθνικών μέτρων: όσα αφορούν τον έλεγχο των τιμών και όσα αφορούν την τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών.
38. Όσον αφορά την πρώτη κατηγορία, αποτελεί πάγια νομολογία ότι η έκφραση «έλεγχος των τιμών» αφορά μόνο τις εθνικές νομοθεσίες γενικού χαρακτήρα που έχουν ως σκοπό τον έλεγχο της αυξήσεως των τιμών (13). Με την έκφραση αυτή νοούνται κυρίως γενικά μέτρα που αποσκοπούν στη συγκράτηση των τιμών (14).
39. Όσον αφορά τη δεύτερη κατηγορία (τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών), το Δικαστήριο φαίνεται να την έχει ερμηνεύσει πολύ στενά. Στην απόφαση GB-INNO-BM, το Δικαστήριο έκρινε ότι η επίμαχη διάταξη επέτρεπε στα κράτη μέλη να επιβάλουν τιμή πωλήσεως μόνο υπό την προϋπόθεση ότι η τιμή αυτή είχε καθοριστεί ελεύθερα από τον καπνοβιομήχανο ή τον εισαγωγέα (15).
40. Στη συνέχεια, στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γαλλίας τέθηκε το ζήτημα αν εθνικό μέτρο περί καθορισμού της ελάχιστης τιμής λιανικής πωλήσεως προϊόντων καπνού στο 95 % της αγοραίας μέσης τιμής των προϊόντων μπορεί να θεωρηθεί μέτρο σχετικά με την «τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών» κατά την έννοια του νυν άρθρου 15, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64. Το Δικαστήριο ξεκάθαρα απέρριψε τη δυνατότητα αυτή, επειδή το γαλλικό σύστημα δεν διασφάλιζε ότι η επιβληθείσα ελάχιστη τιμή δεν έθιγε το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα που ενδεχομένως είχαν οι καπνοβιομήχανοι ή οι εισαγωγείς. Εφόσον προσέβαλλε την ελευθερία των καπνοβιομήχανων και των εισαγωγέων να καθορίζουν τις μέγιστες τιμές τους λιανικής πωλήσεως, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 15, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, το σύστημα επιβολής ελάχιστων τιμών δεν μπορούσε να υπαχθεί στην παρέκκλιση που προβλέπεται στο δεύτερο εδάφιο της ίδιας διατάξεως (16). Σε άλλες αποφάσεις, το Δικαστήριο στην ουσία ακολούθησε την ίδια προσέγγιση, αποκλείοντας το ενδεχόμενο νόμοι των κρατών μελών περί καθορισμού των τιμών των προϊόντων καπνού να θεωρηθούν μέτρα σχετικά με την τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64 (17).
41. Πράγματι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου ο όρος «τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών» ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι «αναφέρεται σε τιμή η οποία, αφού καθορισθεί από τον παραγωγό ή τον εισαγωγέα και εγκριθεί από τη δημόσια αρχή, επιβάλλεται ως ανωτάτη τιμή και πρέπει να τηρείται σε όλες τις βαθμίδες του κυκλώματος διανομής μέχρι της πωλήσεως στον καταναλωτή» (18).
42. Από τη νομολογία αυτή συνάγω ότι, όσον αφορά μέτρα σχετικά με την τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών, το άρθρο 15, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, δεν προβλέπει πλέον, ακόμη και αν ποτέ προέβλεπε, παρέκκλιση από το δικαίωμα των καπνοβιομήχανων ή των εισαγωγέων να καθορίζουν ελεύθερα τις τιμές. Aν μη τι άλλο, πρόκειται απλώς για υπόμνηση αυτού που ήδη συνάγεται από την οδηγία αυτή καθ’ εαυτή, δηλαδή ότι τα κράτη μέλη δύνανται να λαμβάνουν μέτρα για τη διασφάλιση της τηρήσεως, μέχρι την τελική πώληση στον καταναλωτή, της μέγιστης τιμής λιανικής πωλήσεως που καθόρισε ο καπνοβιομήχανος ή ο εισαγωγέας (19). Με τη δυνατότητα αυτή διασφαλίζεται ότι δεν θίγεται η ακεραιότητα του συστήματος των ειδικών φόρων καταναλώσεως μέσω υπερβάσεως των επιβαλλόμενων τιμών (20).
43. Στο πλαίσιο αυτό, παρατηρώ ότι η επίμαχη νομοθεσία δεν αποτελεί μέτρο που αποσκοπεί στη συγκράτηση των τιμών ούτε μέτρο που αποσκοπεί στη διασφάλιση της ακεραιότητας του συστήματος των ειδικών φόρων καταναλώσεως. Συνεπώς, θεωρώ ότι, εν πάση περιπτώσει, ο επίμαχος νόμος δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 15, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2011/64.
3. Άρθρα 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων
44. Τέλος, το αιτούν δικαστήριο ζήτησε επίσης από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64 υπό το πρίσμα των άρθρων 20 («Ισότητα έναντι του νόμου») και 21 («Απαγόρευση διακρίσεων») του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.
45. Πάντως, το αιτούν δικαστήριο δεν εκθέτει γιατί κατά την κρίση του οι εν λόγω διατάξεις δύνανται να έχουν σημασία στο πλαίσιο της παρούσας δίκης. Επιπλέον, αδυνατώ να αντιληφθώ πώς ο επίμαχος νόμος μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιφυλάσσει διαφορετική μεταχείριση σε συγκρίσιμες καταστάσεις, ή ότι εισάγει διακρίσεις, μεταξύ άλλων, λόγω φύλου, φυλής, θρησκευτικών και πολιτικών πεποιθήσεων.
46. Συνεπώς, η εξέταση των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη δεν μεταβάλλει το αποτέλεσμα της εκτιμήσεώς μου.
47. Εν κατακλείδι, το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64 δεν αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο που επιβάλλει την εκ μέρους των λιανοπωλητών τήρηση ελάχιστων τιμών, απαγορεύοντας την εφαρμογή, όσον αφορά τα προϊόντα καπνού, τιμής χαμηλότερης από την τιμή που αναγράφεται στο φορολογικό επίσημα, υπό την προϋπόθεση ότι το μέτρο επιτρέπει στον καπνοβιομήχανο ή εισαγωγέα να καθορίσει ελεύθερα την τιμή που αναγράφεται στο φορολογικό επίσημα.
Γ — Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
48. Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν το άρθρο 34 ΣΛΕΕ αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο που απαιτεί την εκ μέρους των λιανοπωλητών τήρηση ελάχιστων τιμών, απαγορεύοντας την εφαρμογή, όσον αφορά τα προϊόντα καπνού, τιμής χαμηλότερης από την τιμή που αναγράφεται στο φορολογικό επίσημα από τον καπνοβιομήχανο ή εισαγωγέα.
49. Εξαρχής, θα επιστήσω την προσοχή στο γεγονός ότι το αιτούν δικαστήριο περιορίζει το προδικαστικό του ερώτημα στην απαγόρευση προωθήσεως των προϊόντων βιομηχανοποιημένου καπνού μέσω της τιμής. Μολονότι φαίνεται πως η εθνική αυτή νομοθεσία απαγορεύει επίσης τη διαφήμιση και άλλες μορφές προωθήσεως, οι συγκεκριμένες πτυχές της νομοθεσίας δεν αποτελούν αντικείμενο του προδικαστικού ερωτήματος του αιτούντος δικαστηρίου και, ως εκ τούτου, δεν θα τις εξετάσω (21).
50. Το άρθρο 34 ΣΛΕΕ απαγορεύει τους ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών και τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος. Κατά πάγια νομολογία, κάθε εμπορική ρύθμιση των κρατών μελών που είναι ικανή να εμποδίσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το εμπόριο εντός της Ένωσης πρέπει να θεωρείται μέτρο ισοδυνάμου προς ποσοτικούς περιορισμούς αποτελέσματος κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως της Συνθήκης (22).
51. Πάντως, στη γραμμή της νομολογίας που αρχίζει με την απόφαση Keck και Mithouard το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η επί προϊόντων προελεύσεως άλλων κρατών μελών εφαρμογή εθνικών διατάξεων που περιορίζουν ή απαγορεύουν ορισμένους τρόπους πωλήσεως δεν αποτελεί εμπόδιο αυτού του είδους, υπό την προϋπόθεση ότι οι διατάξεις αυτές, αφενός, έχουν εφαρμογή επί όλων των σχετικών επιχειρηματιών που δρουν στην ημεδαπή και, αφετέρου, επηρεάζουν κατά τον ίδιο τρόπο, τόσο νομικώς όσο και εν τοις πράγμασι, την εμπορία των εγχώριων προϊόντων και την εμπορία των προϊόντων προελεύσεως άλλων κρατών μελών. Εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές, η εφαρμογή ρυθμίσεων αυτού του είδους στην πώληση προϊόντων προελεύσεως άλλου κράτους μέλους, τα οποία ικανοποιούν τις προδιαγραφές που έχει θεσπίσει το κράτος αυτό, δεν είναι ικανή να αποτρέψει την πρόσβασή τους στην αγορά ή να εμποδίσει την πρόσβασή τους περισσότερο απ’ ό,τι εμποδίζει την πρόσβαση εγχώριων προϊόντων (23).
52. Τούτων δοθέντων, θεωρώ ότι η διάταξη του επίμαχου νόμου, η οποία στην ουσία απαγορεύει την πώληση προϊόντων καπνού σε τιμή χαμηλότερη από την ελευθέρως καθορισθείσα από τον καπνοβιομήχανο ή τον εισαγωγέα, πρέπει να θεωρηθεί ρύθμιση περί των «τρόπων πωλήσεως» κατά την έννοια της αποφάσεως Keck και Mithouard.
53. Πράγματι, οι διατάξεις του νόμου αυτού δεν ασκούν επιρροή όσον αφορά τα χαρακτηριστικά που τα προϊόντα καπνού πρέπει να έχουν προκειμένου να διατεθούν στην αγορά του Βελγίου, αλλά μόνο όσον αφορά τους τρόπους με τους οποίους αυτά μπορούν να πωληθούν (24).
54. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν ο επίμαχος νόμος έχει εφαρμογή επί όλων των σχετικών επιχειρηματιών που δρουν στην ημεδαπή, και επηρεάζει κατά τον ίδιο τρόπο, και νομικώς και εν τοις πράγμασι, τόσο την εμπορία των εγχώριων προϊόντων όσο και την εμπορία των προϊόντων προελεύσεως άλλων κρατών μελών.
55. Πρώτον, δεν αμφισβητείται ότι ο επίμαχος νόμος έχει αδιακρίτως εφαρμογή επί όλων των προϊόντων καπνού που είναι εγχώριας παραγωγής ή εισάγονται στο Βέλγιο. Ο νόμος αυτός δεν φαίνεται να θέτει πρόσθετα βάρη στα εισαγόμενα προϊόντα ούτε καθιστά δυσχερέστερη την πρόσβασή τους στη βελγική αγορά, δεδομένου ότι οι καπνοβιομήχανοι ή οι εισαγωγείς από άλλα κράτη μέλη (καθώς και από τρίτες χώρες) διατηρούν πλήρη την ελευθερία τους να καθορίζουν τις τιμές των προϊόντων τους κατά το δοκούν, και ως εκ τούτου δύνανται να ανταγωνίζονται τους εγχώριους καπνοβιομήχανους επί ίσοις όροις.
56. Δεύτερον, μολονότι η δυνατότητα των λιανοπωλητών να καθορίζουν τις τιμές των προϊόντων καπνού συρρικνώνεται σοβαρά, η δυνατότητα αυτή δεν καταργείται πλήρως. Πράγματι, τουλάχιστον θεωρητικώς, τίποτα δεν εμποδίζει τους λιανοπωλητές (ειδικά τους μεγάλους λιανοπωλητές) να διαπραγματευθούν με καπνοβιομήχανους ή εισαγωγείς (περιλαμβανομένων των παράλληλων εισαγωγέων) προκειμένου να καθορίσουν την τιμή των προϊόντων σε επίπεδο χαμηλότερο από το σύνηθες στην πράξη (25). Αν ο καπνοβιομήχανος ή ο εισαγωγέας συμφωνήσει για την αναγραφή χαμηλότερης τιμής στο φορολογικό επίσημα, η πώληση προϊόντων καπνού στη χαμηλότερη αυτή τιμή είναι, και πρέπει να είναι, επιτρεπτή.
57. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων, ο επίμαχος νόμος εμπίπτει στην έννοια της ρυθμίσεως περί των «τρόπων πωλήσεως» κατά την έννοια της αποφάσεως Keck και Mithouard και, επιφυλάσσοντας ίση μεταχείριση, τόσο νομικώς όσο και εν τοις πράγμασι, στα εγχώρια προϊόντα καπνού και στα εισαγόμενα προϊόντα καπνού, δεν καταλαμβάνεται από την απαγόρευση την οποία θέτει το άρθρο 34 ΣΛΕΕ.
58. Συνεπώς, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 34 ΣΛΕΕ δεν αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο που επιβάλλει την τήρηση ελάχιστων τιμών από τους λιανοπωλητές, απαγορεύοντας, όσον αφορά τα προϊόντα καπνού, την εφαρμογή τιμής χαμηλότερης από την τιμή την οποία ο καπνοβιομήχανος ή εισαγωγέας αναγράφει στο φορολογικό επίσημα.
Δ — Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα
59. Με το τρίτο και τελευταίο ερώτημά του, το εθνικό δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν το άρθρο 101 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη.
60. Θα σημειώσω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, μολονότι τα άρθρα 101 και 102, ΣΛΕΕ αφορούν μόνο τη συμπεριφορά των επιχειρήσεων και όχι τα θεσπιζόμενα από τα κράτη μέλη νομοθετικά ή κανονιστικά μέτρα, παρά ταύτα οι διατάξεις αυτές, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, απαγορεύουν στα κράτη μέλη να λαμβάνουν ή να διατηρούν σε ισχύ μέτρα, ακόμη και νομοθετικής ή κανονιστικής φύσεως, ικανά να εξουδετερώσουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των εφαρμοστέων επί των επιχειρήσεων κανόνων ανταγωνισμού (26).
61. Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι υπάρχει παράβαση των άρθρων 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ και 101 ΣΛΕΕ όταν κράτος μέλος είτε επιβάλλει ή ευνοεί τη σύναψη συμφωνιών, τη λήψη αποφάσεων ή τη συνομολόγηση εναρμονισμένων πρακτικών αντίθετων προς το άρθρο 101 ΣΛΕΕ είτε ενισχύει τα αποτελέσματά τους είτε αφαιρεί από τη δική του ρύθμιση τον κρατικό της χαρακτήρα, παραχωρώντας σε ιδιωτικούς οικονομικούς φορείς την εξουσία λήψεως αποφάσεων παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα (27).
62. Στην παρούσα διαδικασία, δεν υπάρχει κανένα στοιχείο που να δείχνει ότι η υπόθεση της κύριας δίκης μπορεί να εμπίπτει σε οποιαδήποτε από τις τρεις αυτές περιπτώσεις.
63. Πρώτον, ο επίμαχος νόμος ούτε επιβάλλει ούτε ευνοεί τη σύναψη συμφωνιών αντίθετων προς το άρθρο 101 ΣΛΕΕ. Πράγματι, όταν ελάχιστη τιμή επιβάλλεται είτε μονομερώς από δημόσιες αρχές είτε αυτοδικαίως μέσω της εφαρμογής ενός κανόνα δικαίου, δεν υπάρχει έρεισμα για να συναχθεί ότι νόμος όπως ο επίμαχος επιβάλλει στους εισαγωγείς, στους καπνοβιομήχανους ή στους λιανοπωλητές τη σύναψη συμφωνιών που περιορίζουν τον ανταγωνισμό (28). Τούτο ισχύει ιδίως όταν ο εθνικός κανόνας αρκεί από μόνος του, και η εφαρμογή του δεν προϋποθέτει εκτελεστικές συμβάσεις (29).
64. Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο δεν παρέσχε κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει ότι συμφωνίες αντίθετες προς το άρθρο 101 ΣΛΕΕ υπήρχαν όταν θεσπίστηκε ο επίμαχος νόμος ή συνήφθησαν κατόπιν της εκδόσεως του νόμου αυτού.
65. Τέλος, θεωρώ ότι από τις πληροφορίες που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο δεν προκύπτει ότι υπήρξε παραχώρηση εξουσίας από τις βελγικές αρχές προς ιδιωτικούς οικονομικούς φορείς.
66. Από τα ανωτέρω έπεται ότι εθνικός νόμος όπως ο επίμαχος δεν αντιβαίνει προς το άρθρο 101 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
IV – Πρόταση
67. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα του hof van beroep te Brussel ως εξής:
Το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/64/ΕΕ, της 21ης Ιουνίου 2011, για τη διάρθρωση και τους συντελεστές του ειδικού φόρου καταναλώσεως που εφαρμόζονται στα βιομηχανοποιημένα καπνά, το άρθρο 34 ΣΛΕΕ και το άρθρο 101 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, δεν αντιτίθενται σε εθνική διάταξη η οποία απαγορεύει την προώθηση των βιομηχανοποιημένων καπνών μέσω της τιμής και επιβάλλει την τήρηση ελάχιστων τιμών από τους λιανοπωλητές, απαγορεύοντας, όσον αφορά τα προϊόντα καπνού, την εφαρμογή τιμής χαμηλότερης από την τιμή που ο παραγωγός ή εισαγωγέας αναγράφει στο φορολογικό επίσημα.