MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 16. siječnja 2014.(1)
Predmet C‑237/12
Europska Komisija
protiv
Francuske Republike
„Povreda obveze – Direktiva 91/676/EEZ – Zaštita voda od onečišćenja nitratima poljoprivrednog podrijetla – Razdoblja upotrebe stajskih gnojiva – Skladišni kapacitet spremnika za skladištenje stajskog gnojiva – Ograničavanje upotrebe – Zabrana upotrebe gnojiva na tlu na strmom terenu ili na zaleđenom tlu ili na tlu prekrivenom snijegom“
Sadržaj
I – Uvod
II – Pravni okvir Unije
III – Postupak i zahtjevi
IV – Ocjena
A – Pravne osnove
B – Francuski propisi mjerodavni u sporno vrijeme
C – Kriterij za ocjenu provedbe točaka iz priloga Nitratne direktive
D – Prvi tužbeni razlog − razdoblja upotrebe
1. Meritorno neosporavani dijelovi tužbenog razloga
2. Upotreba gnojiva vrste II na livadama koje su zasađene prije više od šest mjeseci
3. Upotreba gnojiva vrste III na livadama koje su zasađene prije više od šest mjeseci
E – Drugi tužbeni razlog: skladišni kapaciteti za stajsko gnojivo
1. Nepostojanje preciznih propisa za određivanje potrebnih skladišnih kapaciteta
2. Trajanje najduljih razdoblja skladištenja koje treba osigurati
3. Skladištenje na polju
F – Treći tužbeni razlog: ujednačena gnojidba
G – Četvrti tužbeni razlog: osiguranje poštovanja gornje granice od 170 kg dušika po hektaru godišnje
1. Mliječne krave
2. Ostale domaće životinje
H – Peti tužbeni razlog: upotreba gnojiva na tlu na strmom terenu
I – Šesti tužbeni razlog: zaleđeno tlo ili tlo prekriveno snijegom
V – Troškovi
VI – Zaključak
I – Uvod
1. Nitratna direktiva(2) ima veliki značaj za kvalitetu voda u Europskoj uniji. Ona se odnosi na upotrebu u poljoprivredi gnojiva koja sadrže dušik, osobito stajskog gnojiva. Cilj direktive je da poljoprivrednici ne unose u tlo više dušika nego što je biljkama u određenom trenutku potrebno. Ako se ta količina prekorači, postoji opasnost da biljke ne potroše dušik i da se on prenese u okoliš.
2. Pritom nije važan dušik kao takav, koji se, kao što je poznato, u velikim količinama pojavljuje u zraku, već određeni dušikovi spojevi, osobito nitrat koji biljke trebaju za rast. Ovi oblici dušika označavaju se kao „mineralizirani“. Osim mineraliziranog dušika stajsko gnojivo sadrži i velike udjele organskog dušika, primjerice u proteinima i aminokiselinama. Ovaj organski dušik moraju mineralizirati mikroorganizmi prije nego što postane dostupan biljkama.
3. Nitrat koji biljke ne iskoriste može onečistiti vode. Topljiv je u vodi pa stoga može kišnicom doprijeti u podzemne ili površinske vode. Uz to, površinske vode se mogu onečistiti nitratom sadržanim u vodama koje otječu po površini. Ovim putem onečišćenja može se prenositi i organski dušik, koji se mineralizira tek u vodama.
4. Nitrat djeluje u površinskim vodama kao gnojivo te stoga potiče osobito rast određenih alga. One mogu umanjiti kvalitetu i biološku raznolikost voda. Uz to, mogu prevladati i vrste algi koje izlučuju otrove. Zagađenje podzemnih voda nitratom osobito može umanjiti kvalitetu pitke vode.
5. Komisija je nedavno izvijestila o poboljšanju kvalitete površinskih voda, ali kod podzemnih voda promjene su bile jedva vidljive.(3) To vrijedi i za Francusku u kojoj od 2000. više od 10 % svih mjernih stanica svake godine izmjeri više od 50 mg/l nitrata u podzemnim vodama. Kod površinskih voda ovo je puno rjeđe, a pored toga vidljiv je trend smanjenja problematičnih rezultata mjerenja.(4) U svakom slučaju ima još mnogo posla kako bi se umanjilo zagađenje voda nitratima.
6. Stoga ovo nije prvi puta da Sud razmatra Nitratnu direktivu. Međutim, u predmetnom postupku riječ je o novoj razini njene provedbe. Dok su dosadašnji postupci u osnovi bili usmjereni na to da države članice uopće poduzmu predviđene mjere, u predmetnom slučaju Komisija se intenzivno bavi kvalitetom provedbenih mjera.
7. Pritom se djelomično radi o složenim tehničkim pitanjima, naime o razdobljima tijekom kojih treba zabraniti upotrebu stajskog gnojiva, o skladišnom kapacitetu stajskog gnojiva koji je u tu svrhu potreban, pod kojim uvjetima i u kojim se količinama stajsko gnojivo smije upotrijebiti, kao i o njegovoj upotrebi na strmom ili zaleđenom tlu ili tlu prekrivenom snijegom.
II – Pravni okvir Unije
8. Cilj je Nitratne direktive iznesen u njezinom članku 1.:
„Ova Direktiva ima za cilj,
– smanjiti onečišćenje voda uzrokovano ili izazvano nitratima iz poljoprivrednih izvora i
– spriječiti daljnje takvo onečišćenje.“
9. U tu svrhu države članice donose, sukladno čanku 4. Nitratne direktive, neobvezujuće kodekse dobre poljoprivredne prakse, koji sadrže barem odredbe o stavkama spomenutima u Prilogu II. A, i identificiraju, sukladno njezinom članku 3., ranjive zone koje trebaju posebnu zaštitu pobliže određenu člankom 5.:
„(1) Države članice donose programe djelovanja […] u vezi s proglašenim ranjivim zonama radi ostvarivanja ciljeva iz članka 1.
(2) […]
(3) U programima djelovanja uzimaju se u obzir:
a) dostupni znanstveni i tehnički podaci, uglavnom s uputom na pripadajući udio dušika podrijetlom iz poljoprivrednih i drugih izvora;
b) uvjeti okoliša u relevantnim područjima dotične države članice.
(4) Programi djelovanja primjenjuju se u roku od četiri godine od uspostave i sadrže sljedeće obvezujuće mjere:
a) mjere iz Priloga III.;
b) mjere koje su države članice propisale u kodeksima dobre poljoprivredne prakse utvrđenima sukladno članku 4., osim mjera koje se zamjenjuju mjerama iz Priloga III.
(5) […]
(6) […]
(7) Najmanje svake četiri godine države članice preispituju i, prema potrebi, revidiraju svoje programe djelovanja, uključujući sve dodatne mjere poduzete sukladno članku 5. O svim promjenama u programima djelovanja obavješćuju Komisiju.“
10. Preciznije radi se o sljedećim mjerama iz Priloga II. i III.:
„Prilog II.
Kodeks(i) dobre poljoprivredne prakse
A. Kodeks ili kodeksi dobre poljoprivredne prakse koji imaju za cilj smanjenje onečišćenja nitratima i koji vode računa o uvjetima u različitim područjima Zajednice trebaju sadržavati odredbe koje se odnose na sljedeća pitanja, u mjeri u kojoj su ona relevantna:
1. razdoblja u kojima nije prikladno primjenjivati gnojivo na tlu;
2. primjena gnojiva na tlu na strmom terenu;
3. primjena gnojiva na tlu na vodom zasićenom, poplavljenom, zaleđenom ili snijegom prekrivenom terenu;
4. […];
5. kapacitet i izrada spremnika za stajsko gnojivo, uključujući mjere zaštite od onečišćenja voda uzrokovanog istjecanjem tekućina koje sadrže stajsko gnojivo te otpadnih voda iz pohranjenih biljnih materijala, kao na primjer silaže, i njihovim prodiranjem u podzemne i površinske vode;
6. postupci primjene umjetnih i stajskih gnojiva na tlu, uključujući postotak i ravnomjernost nanošenja, kojima se gubitak hranjivih tvari u vodi održava na prihvatljivoj razini.
B. […]
Prilog III.
Mjere koje se uključuju u programe djelovanja prema članku 5. stavku 4. točki (a)
1 Mjere uključuju propise vezane uz:
1. razdoblja u kojima je zabranjena upotreba određenih vrsta gnojiva;
2. kapacitet spremnika stajskoga gnojiva; mora premašivati kapacitet potreban za skladištenje gnojiva tijekom najduljeg razdoblja u kojem je na snazi zabrana njegove upotrebe u ranjivim zonama, osim u slučaju kada se nadležnom tijelu dokaže da će se sva količina gnojiva koja premašuje trenutni kapacitet spremnika, odložiti na način koji nije štetan za okoliš;
3. ograničenje upotrebe gnojiva, u skladu s dobrom poljoprivrednom praksom i uzimajući u obzir obilježja dotične ranjive zone, a posebno
a) uvjete, vrstu i nagib tla;
b) klimatske uvjete, padaline i navodnjavanje;
c) upotrebu tla i poljoprivrednu praksu, uključujući rotacijski sustav usjeva,
a temelji se na ravnoteži između
i) predviđene potrebe usjeva za dušikom
ii) opskrbe usjeva dušikom iz tla te gnojidbom, a odnosi se na
– količinu dušika koji je prisutan u tlu, u trenutku kada ga usjev počinje koristiti u značajnijoj mjeri (iznimne količine na kraju zime);
– opskrbu dušikom putem neto mineralizacije rezervi organskog dušika u tlu;
– dodavanje dušikovih spojeva iz stajskoga gnojiva;
– dodavanje dušikovih spojeva iz umjetnih i drugih gnojiva.
2. Ove mjere, za svako pojedinačno poljoprivredno gospodarstvo ili stočnu jedinicu, osiguravaju da količina stajskoga gnojiva, upotrijebljena u godini dana, uključujući gnojivo rasprostranjeno od samih životinja, ne premaši određenu količinu po hektaru.
Spomenuta količina po hektaru odgovara količini gnojiva koje sadrži 170 kg dušika […]
3. Države članice izračunavaju količine iz stavka 2. na temelju broja životinja.“
III – Postupak i zahtjevi
11. Komisija je započela s ispitivanjem francuskih propisa 2009., te je nakon poziva za očitovanje od 28. listopada 2011. Francuskoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem joj je kao krajnji rok za ispunjenje obveza koje proizlaze iz prava Europske unije postavila 28. prosinca 2011. Budući da odgovor Francuske nije zadovoljio Komisiju, ona je 16. svibnja 2012. podnijela ovu tužbu.
12. Komisija od Suda zahtijeva:
1. da se utvrdi da je Francuska Republika, propustom da osigura ispravno i potpuno ispunjenje svih zahtjeva navedenih u Prilozima II. i III. Direktive, povrijedila svoje obveze iz članka 5. stavka 4. u vezi s Prilogom II. A točkama 1., 2., 3. i 5. te Prilogom III. stavkom 1. točkama 1., 2., 3. i stavkom 2. Nitratne direktive;
2. da se Francuskoj Republici naloži podmirenje troškova.
13. Francuska Republika od Suda zahtijeva:
1. da se tužba Komisije odbije; i
2. da se Komisiji naloži podmirenje troškova.
14. Stranke su podnijele pisana očitovanja, a potom na raspravi održanoj 7. studenoga 2013. i usmena.
IV – Ocjena
A – Pravne osnove
15. U skladu s njezinim člankom 1., Nitratna direktiva ima za cilj smanjiti onečišćenje voda uzrokovano ili izazvano nitratima iz poljoprivrednih izvora i spriječiti takva daljnja onečišćenja voda.
16. Države članice, među ostalim, označavaju u tu svrhu ranjive zone koje su onečišćene ili koje mogu biti onečišćene nitratom ako se ne poduzmu zaštitne mjere. U skladu s člankom 5. stavkom 1., države članice moraju za ta područja utvrditi programe djelovanja.
17. U predmetnom postupku riječ je o navedenim programima djelovanja. Oni se odnose na oko polovicu francuskog državnog područja.(5)
18. U skladu s člankom 5. stavkom 4. točkama (a) i (b) Nitratne direktive, programi djelovanja propisuju obvezujuće mjere iz Priloga III. kao i mjere koje su države članice propisale u kodeksima dobre poljoprivredne prakse. U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a), Kodeks dobre poljoprivredne prakse mora sadržavati barem odredbe o stavkama spomenutima u Prilogu II. A.
B – Francuski propisi mjerodavni u sporno vrijeme
19. Komisija je u predsudskom postupku i u tužbi posebno osporila Dekret br. 2001‑34 od 10. siječnja 2001.(6) i Uredbu od 6. ožujka 2001.,(7) koji su oboje za predmet imali nacionalne programe djelovanja za zaštitu voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora, kao i programe djelovanja različitih departmana.
20. Međutim, Francuska se poziva isključivo na novije propise, osobito na Uredbu od 19. prosinca 2011.,(8) o kojima se očitovala i Komisija.
21. Pritom treba napomenuti, da se prema ustaljenoj sudskoj praksi postojanje povrede ugovora procjenjuje na temelju stanja u kojem se država članica nalazila u trenutku isteka roka koji je postavljen u obrazloženom mišljenju. Sud načelno ne može razmotriti promjene koje su nastupile kasnije.(9)
22. Komisija je u svojem obrazloženom mišljenju od 28. listopada 2011. postavila Francuskoj posljednji rok do 28. prosinca 2011.
23. Uredba od 19. prosinca 2011. stupila je na snagu prije isteka tog roka pa je stoga u predmetnom postupku treba razmotriti.(10) Pritom se u članku 2. stavku 2. Uredbe navode različite odredbe koje su stupile na snagu tek 1. rujna 2012., dakle nakon isteka roka iz obrazloženog mišljenja. Uz to, neke propise treba uzeti u obzir tek od 1. srpnja 2016., dakle od još kasnijeg datuma. Stoga se obje posljednje navedene grupe odredaba u predmetnom postupku ne trebaju razmatrati.
24. Nadalje, treba ispitati može li Komisija osporavati preostale odredbe Uredbe od 19. prosinca 2011. Premda one nisu bile predmet predsudskog postupka, ne može se u svakom slučaju zahtijevati potpuno podudaranje nacionalnih propisa navedenih u obrazloženom mišljenju i propisa navedenih u tužbi. Ako je između različitih stadija ovog postupka došlo do promjene zakona, dovoljno je da je uređenje uspostavljeno pravnim propisima osporenima u predsudskom postupku bilo u cijelosti održano na snazi novim mjerama koje je država članica usvojila nakon donošenja obrazloženog mišljenja i koje se osporavaju tužbom.(11)
25. Sud je nadalje odlučio da je tužba dopuštena ako se odnosi na nove nacionalne mjere kojima se u uređenje koje je predmet obrazloženog mišljenja uvode iznimke kojima se prigovori djelomično uzimaju u obzir. Naime, ako bi se u takvom slučaju negirala dopuštenost tužbe, moglo bi se jednoj državi članici omogućiti ometanje postupaka radi povrede ugovora na način da, prilikom svake objave nekog obrazloženog mišljenja, neznatno promijeni svoje pravne propise a da pritom u preostalom dijelu zadrži uspostavljeno uređenje.(12)
26. Ovo ne bi vrijedilo za prigovore koji su novi u odnosu na one istaknute u obrazloženom mišljenju i koji se odnose na nacionalne mjere donesene nakon dostave obrazloženog mišljenja u svrhu otklanjanja prigovora navedenih u tom mišljenju.(13)
27. U skladu s navedenim, prilikom ispitivanja svakog pojedinog prigovora navedenog u tužbi treba se zapitati u kojoj ga mjeri Sud smije razmotriti.
C – Kriterij za ocjenu provedbe točaka iz priloga Nitratne direktive
28. Francuska se protivi različitim prigovorima, ističući da Nitratna direktiva prepušta državama članicama odluku o tome koje mjere treba donijeti u svrhu prenošenja pojedinih točaka Priloga II. i III. Stoga Komisija može prigovoriti samo očito neprimjerenim pravilima.
29. U prilog ovom navodu treba priznati da su sporne točke u prilozima sročene dosta slobodno. Države članice moraju donijeti propise ili pravila o određenim pitanjima, ali se ne može uvijek iz samog izričaja zaključiti koji sadržaj moraju imati provedbeni propisi. U skladu s navedenim, Nitratna direktiva ostavlja državama članicama diskrecijski prostor za provedbu.(14)
30. Pritom je taj prostor ograničen ponajprije ciljem da se smanji postojeće onečišćenje voda uzrokovano nitratima iz poljoprivrednih izvora i spriječi takvo daljnje onečišćenje voda, postavljenim u članku 1. Nitratne direktive.(15) Direktiva na taj način želi ostvariti cilj poboljšanja kvalitete okoliša, sukladno članku 191. stavku 1. prva alineja Ugovora o funkcioniranju Europske unije, i načelo preventivnog djelovanja iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a.
31. Uostalom, prilikom utvrđivanja nužnih mjera u programima djelovanja države članice moraju, u skladu s člankom 5. stavkom 3. Nitratne direktive, kao i u smislu članka 191. stavka 3. UFEU‑a, uzeti u obzir sve raspoložive znanstvene i tehničke podatke.(16)
32. Komisija stoga može prigovoriti svim nedostacima nacionalnih programa djelovanja koji se protive učinkovitom smanjenju i prevenciji onečišćenja voda uzrokovanih nitratima iz poljoprivrednih izvora. Pritom se osobito mora osloniti na najbolje dostupne znanstvene spoznaje.
33. U predmetnom su slučaju prije svega zanimljive tri studije. Komisija se izričito poziva na studiju iz 2001.(17) koja je izrađena na njezin zahtjev i na jedan znanstveni članak iz 2007.,(18) koji doduše nije priložila, ali koji Francuska sadržajno nije osporavala. Komisija je uz to na internetu objavila jednu noviju studiju iz 2011.,(19) koja je također izrađena po njezinom nalogu. Zadnje navedena studija se doduše ne može staviti Francuskoj na teret, jer se stranke na nju ne pozivaju. Međutim, budući da je Komisija očito smatra mjerodavnom, može se pretpostaviti da u usporedbi sa studijom iz 2001. sadrži aktualizirane znanstvene spoznaje. Stoga je načelno prikladna da opovrgne ili barem relativizira znanstveno utemeljene argumente Komisije.
34. Uostalom, Francuska može opovrgnuti određene kritike osobito putem novijih ili boljih znanstvenih spoznaja. Ova država članica u tu svrhu prilaže različite dokumente.
35. Naposljetku, treba istaknuti nužnost prenošenja Nitratne direktive na način koji je praktičan poljoprivrednicima za provedbu. Sud je povodom prenošenja Direktive o staništima(20) odlučio da su države članice, kod direktive koja sadrži složena i tehnička pravila prava zaštite okoliša, pozvane pripaziti osobito na to da provedbeni propisi direktive budu jasni i vrlo određeni.(21) Kao što je vidljivo iz predmetnog postupka, pravila Nitratne direktive su također složena i tehnička. Pored toga, njihova praktična primjena najviše tereti poljoprivrednike, a ne nadležna tijela koja bi morala raspolagati potrebnim stručnim znanjem. Stoga prijenos navedene direktive mora biti osmišljen dovoljno jasno i vrlo određeno, tako da je njezina primjena moguća i bez obrazovanja za stručnjaka za zaštitu okoliša(22).
D – Prvi tužbeni razlog − razdoblja upotrebe
36. Prvi tužbeni razlog sastoji se od pet dijelova koji se svi odnose na razdoblja upotrebe gnojiva. Prema Prilogu II. A točki 1. Nitratne direktive, kodeks dobre poljoprivredne prakse treba sadržavati odredbe koje se odnose na razdoblja u kojima nije prikladno upotrebljavati gnojivo na tlu, u mjeri u kojoj je to relevantno. I sukladno Prilogu III. stavku 1. točki 1. Nitratne direktive, programi djelovanja sadrže propise o razdobljima unutar kojih je zabranjena upotreba određenih vrsta gnojiva na poljoprivrednim površinama.
37. U odnosu na navedeno, Francuska se poziva isključivo na Prilog I. br. I. Uredbe od 19. prosinca 2011., koja u odnosu na većinu dijelova tužbenog razloga, sadrži nove odredbe. Premda je ova uredba stupila na snagu prije 28. prosinca 2011., mjerodavne odredbe trebale su se ipak − kako priznaje i Francuska − u skladu s njezinim člankom 2. stavkom II., početi primjenjivati tek od 1. rujna 2012. Stoga one u mjerodavnom razdoblju nisu predstavljale obvezujuće pravo.
38. Slijedom navedenog, mjerodavno je prethodno važeće uređenje uspostavljeno Uredbom od 6. ožujka 2001. Kao i nove odredbe, i ono razlikuje s jedne strane između različitih vrsta usjeva i s druge strane između različitih vrsta gnojiva. Kod usjeva se razlikuju velike proljetne i jesenske kulture te livade posijane prije više od šest mjeseci. Vrsta I klasifikacije gnojiva više obuhvaća čvrsto stajsko gnojivo, dok vrsta II obuhvaća više tekuće stajsko gnojivo kao što su gnojovka ili gnojnica. Vrsta III obuhvaća primjerice mineralno umjetno gnojivo.
1. Meritorno neosporavani dijelovi tužbenog razloga
39. Komisija prigovara da je Francuska povrijedila navedene obveze time što:
– nije propisala zabrane upotrebe gnojiva vrste I za velike kulture posijane u jesen kao i za livade zasađene prije više od šest mjeseci,
– je propisala zabrane upotrebe gnojiva vrste I za velike kulture posijane u proljeće samo za mjesece srpanj i kolovoz,
– je za velike kulture posijane u jesen propisala zabrane upotrebe gnojiva vrste II samo od 1. studenoga do 15. siječnja, i da nije propisala zabranu upotrebe gnojiva vrste III nakon 15. siječnja, te
– je za velike kulture posijane u proljeće propisala zabrane upotrebe gnojiva vrste II samo do 15 siječnja.
40. Što se tiče potpunog odustajanja od zabrana, Komisija navodi da su države članice, prema Prilogu II. A, točki 1. i prilogu III. stavku 1. točki 1. Nitratne direktive, načelno obvezne propisati takve zabrane. Stoga je odustajanje od zabrana potrebno opravdati.
41. Prigovarajući da su postojeće zabrane nedovoljne, Komisija navodi da se gnojiva ne smiju upotrijebiti poslije završetka, odnosno prije početka razdoblja rasta.
42. Međutim, Francuska ne pokušava opravdati nepostojanje zabrana ili obrazložiti trajanje kritiziranih zabrana. Ona ograničava svoje navode da objasni, odnosno da obrani, minimalne zabrane upotrebe gnojiva koje su uvedene Prilogom I. dijelom I. Uredbe od 19. prosinca 2011.
43. Time Francuska ne osporava da su pravila prije 2011. bila nedovoljna. Budući da nova pravila u mjerodavno vrijeme još nisu bila na snazi, ovi dijelovi tužbenog razloga su opravdani.
44. Međutim, kada se Komisija suprotstavlja novim pravilima,(23) njenu argumentaciju treba odbiti već iz razloga koje je Francuska ispravno iznijela, prema kojima navedeni argumenti, protivno članku 21. stavku 1. Statuta Suda i članku 38. stavku 1. točki (c) Poslovnika (danas članak 120. točka (c) Poslovnika) koji je vrijedio prilikom podnošenja tužbe, nisu sadržani u tužbi nego samo u jednom od priloga obrazloženog mišljenja.(24)
45. Navedeno je u predmetnom postupku osobito značajno zato što se Komisija u tužbi ograničava na kritiziranje određenih razdoblja zabrane kao nedovoljnih, dok samo u navedenom prilogu iznosi koja razdoblja zabrane smatra prikladnima. Zadnje navedeni argument bi promijenio predmet tužbe pa se stoga mora jasnije prikazati već u tužbi (i predsudskom postupku). Sukladno članku 42. stavku 2. Poslovnika koji je vrijedio prilikom podnošenja replike (sada članak 127. stavak 1. Poslovnika), odgovarajuća izlaganja sadržana u replici su nepravovremena.
46. Međutim, to ne znači da se predmetni tužbeni razlog ne odnosi na Prilog I. dio I. Uredbe od 19. prosinca 2011. Naime, Francuska je samo djelomično prikazala nova pravila za upotrebu stajskog gnojiva na livadama. Za upotrebu stajskih gnojiva vrste I koja sadrže male količine dušika predviđena je iznimka do granice od 20 kg dušika po hektaru u razdoblju od 15. prosinca do 15. siječnja.(25) Međutim, kada bi poljoprivrednici svaki mjesec upotrijebili toliko dušika, postigla bi se vrijednost od 240 kg dušika godišnje, dakle, bitno više nego što je to dozvoljeno prema Prilogu III. stavku 2. Nitratne direktive. S obzirom na tu dalekosežnu iznimku, Prilog I. dio I. Uredbe od 19. prosinca 2011. treba, u odnosu na upotrebu stajskih gnojiva vrste I na livadama, posljedično smatrati samo kao jednu manju izmjenu prijašnjeg pravnog stanja. Takvo uređenje je stoga predmet ovog postupka u dijelu u kojem dopušta upotrebu stajskih gnojiva tipa I tijekom cijele godine.(26)
47. Francuska je stoga povrijedila članak 5. stavak 4., Prilog II. A točku 1. i Prilog III. stavak 1. točku 1. Nitratne direktive time što:
– Uredba od 6. ožujka 2001. ne sadrži zabranu upotrebe gnojiva vrste I za velike kulture posijane u jesen, i
– Prilog I. dio I. Uredbe od 19. prosinca 2011. sadrži samo neznatna ograničenja za upotrebu gnojiva vrste I na livadama zasađenima prije više od šest mjeseci,
– Uredba od 6. ožujka 2001. zabranjuje upotrebu gnojiva vrste I kod velikih kultura posijanih u proljeće samo između 1. srpnja i 31. kolovoza,
– Uredba od 6. ožujka 2001. zabranjuje upotrebu gnojiva vrste II kod velikih kultura posijanih u jesen samo između 1. studenoga i 15. siječnja, te
– je Uredba od 6. ožujka 2001. zabranila upotrebu gnojiva vrste III kod velikih kultura posijanih u jesen i gnojiva vrste II kod velikih kultura posijanih u proljeće samo do 15. siječnja.
2. Upotreba gnojiva vrste II na livadama koje su zasađene prije više od šest mjeseci
48. Komisija zahtijeva da Francuska zabrani upotrebu gnojiva vrste II na livadama najkasnije od 15. rujna, a ne tek od 15. studenoga, kako je to predviđeno uredbama od 6. ožujka 2001. i 19. prosinca 2011. Navodi da biljke rastu tek kada vanjska temperatura dosegne iznad 5 °C i tako apsorbiraju dušik. Pored toga organski dušik se mineralizira i na nižim temperaturama, tj. pretvara u oblik koji biljke iskorištavaju. Radi suzbijanja rizika ispiranja takvog dušika, tlo bi se smjelo gnojiti najkasnije 15 dana prije završetka razdoblja rasta. Komisija dopunjuje repliku da gnojiva vrste II sadrže vrlo visoke koncentracije mineralnog dušika. Stoga je rizik od onečišćenja voda osobito visok.
49. Prema tumačenju Francuske nužno je razmotriti i ostala stajališta. Pritom su njezini argumenti u osnovi usredotočeni na gnojiva vrste I, koja su nevažna za predmetni prigovor.
50. U odnosu na gnojiva vrste II, Francuska dosta općenito iznosi da se sadržani organski dušik ne mineralizira tako brzo kako to Komisija pretpostavlja. Radi osiguravanja dovoljnih količina raspoloživog mineraliziranog dušika na početku razdoblja rasta, razumno je gnojivo upotrijebiti već krajem prethodne jeseni.
51. Međutim, Francuska ne osporava ključne argumente Komisije o relativno visokom udjelu već mineraliziranog dušika u tom gnojivu. Stoga upotreba gnojiva u jesen povećava rizik od toga da se mineralizirani dušik ispere tijekom zime i time pridonese onečišćenju voda umjesto da ga biljke iskoriste.
52. Upotreba gnojiva u jesen ne može se opravdati ni argumentom o nedostatku dušika („faim d'azote“) uslijed imobilizacije dušika od strane mikroorganizama. Postoji veća opasnost da se do proljeća veliki dijelovi dušika unesenog u tlo u jesen ili imobiliziraju ili isperu. Rizik imobilizacije može se umanjiti jedino upotrebom gnojiva po mogućnosti što bliže periodu rasta.
53. Slijedom navedenog, Francuska je povrijedila članak 5. stavak 4., Prilog II. A, točku 1. i Prilog III stavak 1. točku 1. Nitratne direktive time što Prilog I. dio I. Uredbe od 19. prosinca 2011. ne zabranjuje već od 15. rujna upotrebu gnojiva vrste II na livadama zasađenima prije više od šest mjeseci.
3. Upotreba gnojiva vrste III na livadama koje su zasađene prije više od šest mjeseci
54. Komisija zahtijeva zabranu upotrebe gnojiva vrste III na livadama u brdovitim regijama sve do kraja veljače, gdje temperatura tijekom tih razdoblja ostaje ispod 5 ?C. Ona nisu uređena ni Uredbom od 6. ožujka 2001. niti Uredbom od 19. prosinca 2011.
55. Važnost ove argumentacije proizlazi iz činjenice da biljke na nižim temperaturama ne rastu i da zato ne apsorbiraju dušik. Nadalje, Sud je već utvrdio da se važnost odredbi Priloga II. A Nitratne direktive treba procijeniti na osnovi objektivnih kriterija poput geoloških i klimatoloških uvjeta pojedine regije.(27) U odnosu na zahtjeve iz Priloga III. stavka 1. točke 1., to proizlazi već iz članka 5. stavka 3. točke (b) Direktive. Stoga se prilikom utvrđivanja zabrana upotrebe gnojiva mora uzeti u obzir okolnost da u brdovitim regijama dulje vrijeme prevladavaju niže temperature.
56. Francuska ne proturječi ovoj uvjerljivoj argumentaciji Komisije.
57. Stoga je Francuska povrijedila članak 5. stavak 4., Prilog II. A točku 1. i Prilog III. stavak 1. točku 1. Nitratne direktive time što Prilog I. dio I. Uredbe od 19. prosinca 2011. ne zabranjuje u veljači upotrebu gnojiva vrste III na livadama u brdovitim regijama zasađenima prije više od šest mjeseci kada tamo temperature ne prelaze 5 ?C.
E – Drugi tužbeni razlog: skladišni kapaciteti za stajsko gnojivo
58. Drugim tužbenim razlogom Komisija kritizira francuske propise o skladištenju stajskog gnojiva.
59. Prema Prilogu II. A točki 5. Nitratne direktive, kodeksi dobre poljoprivredne prakse trebaju sadržavati odredbe o kapacitetu i izradi spremnika za stajsko gnojivo, uključujući mjere zaštite od onečišćenja voda uzrokovanog istjecanjem tekućina koje sadrže stajsko gnojivo, te otpadnih voda iz pohranjenih biljnih materijala, kao npr. silaže, i njihovim prodiranjem u podzemne i površinske vode u mjeri u kojoj je to relevantno. Programi djelovanja obuhvaćaju i prema Prilogu III. stavku 1. točki 2. propise o kapacitetu spremnika stajskog gnojiva. On mora premašivati kapacitet potreban za skladištenje gnojiva tijekom najduljeg razdoblja u kojem je na snazi zabrana njegove upotrebe u ranjivim zonama, osim u slučaju kada se nadležnom tijelu dokaže da će se sva količina gnojiva koja premašuje trenutni kapacitet spremnika odstraniti na način koji nije štetan za okoliš.
60. Komisija prigovara Francuskoj da ne postoje precizni propisi za provjerljiv izračun potrebnih kapaciteta. Ako su za izračun navedena određena razdoblja, ista su prekratka, te se ne smije dopustiti skladištenje čvrstog stajskog gnojiva na polju.
1. Nepostojanje preciznih propisa za određivanje potrebnih skladišnih kapaciteta
61. Prema mišljenju Komisije nije dovoljno da francusko pravo apstraktno ponavlja ciljeve odredaba o potrebnim skladišnim kapacitetima, a da pritom ne utvrđuje konkretne odredbe nužne radi izračunavanja potrebnih skladišnih kapaciteta pojedinih poljoprivrednih gospodarstava. Ni poljoprivrednici niti nadzorna tijela ne mogu utvrditi koji su kapaciteti potrebni.
62. Francuska ne osporava potrebu donošenja konkretnih odredaba, ali prigovara da Prilog II. dio II. točka 1. Uredbe od 19. prosinca 2011. sadrži za to potrebne kriterije. Skladišni kapaciteti trebaju obuhvatiti razdoblja zabrane upotrebe stajskog gnojiva i trebaju se izračunavati pomoću metode DEXEL (Diagnostic Enviroment de l'Exploitation d'Elevage − Dijagnostika uzgoja s aspekta zaštite okoliša).
63. Ova odredba je službeno stupila na snagu neposredno nakon objave Uredbe. Prema neosporenim navodima Francuske, bila je odmah primjenjiva na osnovi postojećih razdoblja zabrane upotrebe gnojiva. Nakon toga vrijedila je već po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju, od 28. prosinca 2011., te se treba uzeti u obzir u predmetnom postupku.
64. Međutim, Komisija prigovara da ni metoda DEXEL nije dovoljno jasna jer ne predviđa jednostavne kriterije za određivanje količina stajskog gnojiva kojeg će biti potrebno skladištiti. Naime, ona sadrži složeni sustav pravila koji na svakom pojedinom poljoprivrednom gospodarstvu moraju primjenjivati ovlašteni stručnjaci.
65. Međutim, ne može se razabrati da bi uključivanje stručnjaka u postupak utvrđivanja potrebnih skladišnih kapaciteta bio neprimjeren ili isključen Nitratnom direktivom. Štoviše, jedna studija Komisije također pokazuje da je precizno određivanje potrebnih kapaciteta složena zadaća(28) koja svakako može zahtijevati sudjelovanje stručnjaka.
66. Nadalje, Komisija je već u predsudskom postupku kritizirala da upotreba metode DEXEL dovodi do premalih skladišnih kapaciteta. Navedenu kritiku – što je dopušteno − konkretizira u replici ističući kako nije predviđena sigurnosna margina i da navedena metoda kod utvrđivanja skladišnih kapaciteta uzima u obzir i gospodarske i agronomske potrebe poljoprivrednog gospodarstva.
67. Potreba za postojanjem sigurnosne margine proizlazi iz formulacije Priloga III. stavka 1. točke 2. Nitratne direktive. Prema njoj kapacitet spremnika za skladištenje stajskog gnojiva mora biti veći od kapaciteta koji je potreban za skladištenje gnojiva tijekom najduljeg razdoblja.
68. Međutim, Francuska ispravno navodi da je u Prilogu I. dijelu II. točki 1. stavku 3. Uredbe od 19. prosinca 2011. predviđena minimalna sigurnosna margina. U skladu s navedenom odredbom, trebaju se uključiti i klimatski rizici, tj. rizik pojave dodatnih razdoblja tijekom kojih se stajsko gnojivo ne smije upotrebljavati jer je, primjerice, tlo zaleđeno. Slijedom navedenog, ovaj dio tužbenog razloga Komisije je neosnovan.
69. U odnosu na gospodarske i agronomske potrebe, Nitratna direktiva ni u jednoj svojoj odredbi ne predviđa da te potrebe mogu opravdati odstupanja od njezinih odredaba. Naprotiv, ako poljoprivredno gospodarstvo ne raspolaže potrebnim skladišnim kapacitetima, i inače ne može dokazati ekološko zbrinjavanje gnojiva, ono mora smanjiti broj svoje stoke.
70. Iz odlomaka dokumenta o metodi DEXEL(29) koje citira Komisija ne proizlazi da se ta metoda, prilikom utvrđivanja potrebnih skladišnih kapaciteta, vodi gospodarskim i agronomskim potrebama. Oni su u većoj mjeri usmjereni na usklađivanje sa zahtjevima Nitratne direktive bez stvaranja nepotrebnih troškova.
71. Ono što se može prigovoriti jest da navedena metoda predviđa prijelazne mjere za razdoblje prije izgradnje potrebnih skladišnih kapaciteta te na taj način dopušta, protivno Nitratnoj direktivi, rasprostiranje gnojiva na tlu sve dok su skladišni kapaciteti nedostatni. Premda praktično nije realno zahtijevati da poljoprivrednici ne rasprostiru gnojivo iako su njihova skladišta već potpuno iskorištena, države članice dopuštanjem takvog ponašanja krše Nitratnu direktivu. Štoviše, one trebaju poljoprivrednike potaknuti da višak gnojiva u slučaju potrebe skladište na drugom mjestu ili da ga propisno zbrinjavaju. Međutim, to nije predmet tužbe.
72. U skladu s navedenim ovaj dio tužbenog razloga je neosnovan.
2. Trajanje najduljih razdoblja skladištenja koje treba osigurati
73. Drugim dijelom drugog tužbenog razloga Komisija izričito prigovara da se pri izračunavanju skladišnih kapaciteta postižu prekratka maksimalna razdoblja skladištenja.
74. Ovaj prigovor je osnovan već zato što, sukladno članku 2. stavku I. točki. 2. Uredbe od 19. prosinca 2011., novu zabranu rasprostiranja treba primijeniti za izračun potrebnih skladišnih kapaciteta tek tri godine nakon donošenja petog programa djelovanja, a najkasnije 1. srpnja 2016. Budući da su do sada predviđena razdoblja zabrane rasprostiranja prekratka,(30) izvjesno je da skladišni kapaciteti još uvijek ne pokrivaju potrebe.
75. Međutim, Komisija ide i dalje: ona misli da se u svim departmanima koji se nalaze u regijama Bretanja, Donja Normandija, Gornja Normandija, Pikardija, Šampanja‑Ardeni, Lorena, Alzas, Poitou‑Charentes, Franche‑Comté, Ile‑de‑France, Rona‑Alpe, Auvergne, Burgundija, Loire, Nord‑Pas‑de‑Calais i Centar, moraju prihvatiti razdoblja od najmanje šest mjeseci, a u departmanima u regijama Languedoc‑Roussillon, Akvitanija, Midi‑Pyrénées i Provansa‑Alpe‑Azurna obala razdoblja od najmanje pet mjeseci. Komisija se za obrazloženje tih razdoblja oslanja na studiju iz 2001.(31)
76. Francuska prigovara Komisiji da su ti zahtjevi previše uopćeni. Postoje brojni faktori koje bi trebalo razmotriti i koji mogu dovesti do utvrđivanja drugačijih razdoblja.
77. Potrebno je istaknuti dva takva faktora: prvi, postupanje sa čvrstim stajskim gnojivom, odnosno kompaktnim gnojivom koje sadrži slamu („fumier compact pailleux“), koji je u Francuskoj definiran kao gnojivo vrste I, i drugi, važnost livada.
78. Francuska je podnijela sažetak studije, koju Komisija sadržajno ne osporava, iz kojeg proizlazi da različite vrste gnojiva, a osobito kompaktno gnojivo koje sadrži slamu, vežu više mineralnog dušika nego što ga ispuštaju.(32) Iako se upotrebljavaju puno prije početka razdoblja rasta, rizik onečišćenja voda je u skladu s time ograničen. Jedna novija studija koju je objavila Komisija došla je do sličnih rezultata.(33)
79. Nadalje, čini se da livade mogu iskorištavati dušik tijekom znatno duljih razdoblja od ostalih kultura. Studija iz 2011., koju je objavila Komisija, za livade utvrđuje bitno kraća rizična razdoblja nego za druge kulture, to jest za Francusku između dva i šest mjeseci, ovisno o regiji.(34) Ova studija je za predmetni postupak mjerodavna jer aktualizira znanstvene spoznaje iznesene u studiji iz 2001. koju je navela Komisija.
80. Bez potrebe za daljnjim detaljnim ispitivanjem prigovora Francuske može se utvrditi da paušalna razdoblja od šest ili pet mjeseci koje Komisija želi nametnuti za cijelu Francusku, nisu opravdana.
81. Tako bi ta razdoblja vjerojatno bila preduga za poljoprivredno gospodarstvo koje se na jugu Francuske bavi uzgojem stoke uz ekstenzivnu ispašu. Naprotiv, poljoprivredno gospodarstvo za intenzivan uzgoj, koje na sjeveru Francuske svoje površine u cijelosti koristi za proizvodnju stočne hrane, vjerojatno mora kao osnovu za izračun potrebnih kapaciteta skladištenja uzeti i duža razdoblja.
82. Francuska je stoga povrijedila članak 5. stavak 4., Prilog II. A točku 5. i Prilog III. stavak 1. točku 2. Nitratne direktive na način da je skladišne kapacitete za stajsko gnojivo prema članku 2. stavku I. točkama 1. i 2. kao i Prilog I. dio II. Uredbe od 19. prosinca 2011. izračunala na temelju prekratkog trajanja zabrane uporabe. U preostalom je dijelu ovaj dio tužbenog razloga neosnovan.
3. Skladištenje na polju
83. Zadnjim dijelom drugog tužbenog razloga Komisija navodi da skoro svi programi djelovanja Francuske Republike dopuštaju na polju skladištenje kompaktnog gnojiva koje sadrži slamu u trajanju duljem od deset mjeseci bez potrebe za izolacijom od tla ili prekrivanjem. Nitrat bi na taj način mogao dospjeti u podzemne vode, a prilikom jakih kiša i u površinske. Komisija po prvi put u replici kritizira manjkavu mogućnost provjere uvjeta skladištenja predviđenih francuskim pravom.
84. Francuska najprije ispravno prigovara da je Komisija u obrazloženom mišljenju još uvijek dopuštala privremeno skladištenje u trajanju od nekoliko tjedana.(35) Stoga je ovaj dio tužbenog razloga dopušten samo ako se Komisija protivi skladištenju duljem od nekoliko tjedana.
85. I u odnosu na mogućnost provjere pridržavanja navedenih uvjeta kritika Komisije iz replike proširuje predmet tužbe. Naime, ova kritika se ne odnosi izravno na rizik onečišćenja svojstven dopuštenoj praksi, već na rizik zabranjenog skladištenja stajskog gnojiva na polju, što prije nije bilo spomenuto.
86. Međutim, dok se Komisija u tužbi protivi uvjetima skladištenja, odnosno nedostatku izolacije od tla ili nedostatku prekrivanja, njezin je prigovor, protivno tumačenju Francuske Republike, bio u najmanju ruku impliciran u prigovoru o predugom skladištenju na polju koji je istaknut u predsudskom postupku. Naime, ti uvjeti određuju rizik onečišćenja voda povezan s tom praksom. Ovaj prigovor je stoga dopušten.
87. Francuska se doduše poziva na jednu odredbu koja je, sukladno članku 2. stavku II. Uredbe od 19. prosinca 2011., stupila na snagu tek nakon isteka roka iz obrazloženog mišljenja, naime na Prilog I. dio II. točku 2. Međutim, prema neosporenim navodima Francuske, te odredbe odgovaraju već ranije važećem četvrtom programu djelovanja. Stoga se u predmetnom postupku mogu uzeti u obzir.
88. Ova pravila umanjuju rizik onečišćenja voda jer se kompaktno gnojivo koje sadrži slamu mora najprije prethodno dva mjeseca skladištiti radi istjecanja različitih tekućina koje sadržavaju nitrat. U preostalom, većinom suhom, stajskom gnojivu gotovo da ne nastaje višak nitrata jer mikroorganizami reapsorbiraju mineralizirani dušik.(36)
89. Mikrobi mineralizirani dušik upijaju, kako navodi i Francuska Republika, vremenski ograničeno, uglavnom tijekom jeseni i zime.(37) Međutim, budući da se stajsko gnojivo smije skladištiti i do deset mjeseci, za pretpostaviti je da će u toplijim godišnjim dobima ipak ponovno doći do viška mineraliziranog dušika. Najkasnije u tom trenutku postaje važan nedostatak obveze da se stajsko gnojivo prema tlu izolira ili pokrije. Kompaktno gnojivo koje sadrži slamu i leži na otvorenom može se naime putem kiše ponovno natopiti vodom, koja će apsorbirati mineralizirani dušik i prenijeti ga u podzemne ili površinske vode.
90. Stoga je Francuska povrijedila članak 5. stavak 4., Prilog II. A točku 5. i Prilog III. stavak 1. točku 2. Nitratne direktive time što Prilog I. dio II. točka 2. Uredbe od 19. prosinca 2011. dopušta skladištenje na polju kompaktnog gnojiva koje sadrži slamu u vremenu do deset mjeseci bez određivanja da se stajsko gnojivo izolira od tla ili pokrije.
F – Treći tužbeni razlog: ujednačena gnojidba
91. Sud je već utvrdio da mjere programa djelovanja, u skladu s člankom 5. stavkom 4. točkom (a) u vezi s Prilogom III. stavkom 1. točkom 3. Nitratne direktive, moraju obuhvatiti propise za ograničavanje upotrebe gnojiva utemeljene na ravnoteži između predvidljive potrebe biljaka za dušikom te njihove opskrbe dušikom iz tla i gnojidbom.(38) Ovakvo tumačenje Priloga III. stavka 1. točke 3. potvrđuje se uostalom i ciljem Direktive, koja treba staviti na raspolaganje potrebna sredstva za osiguranje zaštite voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora u Uniji.(39)
92. Komisija prigovara da francuski propisi ta načela doduše ponavljaju, ali da ih ne provode izravno primjenjivim odredbama. Potrebna je pouzdana metoda izračunavanja kao i utvrđivanje potrebnih parametara koji poljoprivrednicima omogućavaju izračunavanje količine stajskog gnojiva koje se smiju upotrijebiti. Ti parametri bi trebali osobito uzeti u obzir pojedine kulture, djelovanje dušika u pojedinoj vrsti gnojiva i dušik koji već postoji u tlu.
93. Francuska je u suštini istaknula dva prigovora protiv ovog tužbenog razloga: kao prvo, da Nitratna direktiva ne zahtijeva tako precizna pravila i, kao drugo, da Prilog I. dio III. točka 1. Uredbe od 19. prosinca 2011. čak i bolje osigurava ujednačenu gnojidbu nego što to čine zahtjevi Komisije.
94. U odnosu na prvi prigovor, Sud je već upozorio da Prilog III. stavak 1. točku 3. Nitratne direktive treba prenijeti precizno.(40) Stupanj preciznosti mora ovisiti o adresatima. Oni moraju biti u stanju prepoznati kojim obvezama podliježu. Kada se pojedini propisi obraćaju poljoprivrednicima, oni moraju, sa sredstvima koja im stoje na raspolaganju, biti u stanju ocijeniti koju količinu stajskog gnojiva smiju upotrijebiti.
95. Pitanje mogu li se ti zahtjevi ispuniti isključivo putem sustava koji predlaže Komisija nije od važnosti.
96. Odredbe koje je navela Francuska Republika nisu dovoljne već iz razloga što se one, po isteku roka iz obrazloženog mišljenja, još uopće nisu primjenjivale na poljoprivrednike. Naime, Prilog I. dio III. točka 1. podtočka (c) Uredbe od 19. prosinca 2011., koja utvrđuje obveze poljoprivrednika, stupio je, sukladno članku 2. stavku II. Uredbe, na snagu tek nakon 1. rujna 2012.
97. Premda je sustav propisan u Prilogu I. dijelu III. točki 1., podtočkama (a) i (b) Uredbe od 19. prosinca 2011. bio na snazi u mjerodavno vrijeme, ipak se još uvijek nije mogao primjenjivati. Naime, u podtočki (a) zahtijeva se utvrđivanje provedbenih propisa, tj. operativna razrada i utvrđivanje parametara. Njih trebaju, sukladno podtočki (b), utvrditi regije za svaku kulturu i za livade. Prema navodima Komisije, ova pravila stupila su na snagu tek nakon isteka relevantnog roka, odnosno na dan 1. rujna 2012.
98. Kritizirajući prvi put u replici sadržajne nedostatke tih regionalnih uređenja i pojedine odredbe Uredbe od 19. prosinca 2011., Komisija pokušava proširiti predmet ovog postupka. Stoga je ovaj prigovor nedopušten.
99. Naposljetku, što se tiče starih odredaba točke 2.3. Priloga Uredbe od 6. ožujka 2001., koje su u mjerodavnom trenutku još vrijedile za poljoprivrednike, one se ograničavaju na to da od poljoprivrednika zahtijevaju ujednačenu gnojidbu u smislu Priloga III. stavka 1. točke 3. Nitratne direktive.
100. Prema mojem shvaćanju, smisao navoda Francuske Republike u pogledu tih odredaba je taj da poljoprivrednici moraju za svaku pojedinu parcelu sami odrediti dopuštenu uporabu gnojiva. Ovom rješenju treba dati prednost u odnosu na utvrđivanje određenih parametara jer se na taj način lokalne pojave mogu u potpunosti uzeti u obzir.
101. Teorijski, ovakav stav omogućava optimalnu gnojidbu. Međutim, predmetni postupak pokazuje da je određivanje dopuštene razine gnojidbe vrlo složena zadaća. Bez postojanja konkretnih odredaba svi poljoprivrednici, čini se, ne bi baš dorasli ovoj zadaći.(41) Osim toga, bez lako provjerljivih kriterija postoji velika opasnost od zlouporabe. Uostalom, i Francuska je u novim odredbama odustala od ovog pristupa i zamijenila ga regionalnim provedbenim odredbama.
102. Slijedom navedenog, Francuska je povrijedila članak 5. stavak 4. i Prilog III. stavak 1. točku 3. Nitratne direktive time što u Uredbi od 6. ožujka 2001. nije utvrdila dovoljno određene odredbe o ujednačenoj gnojidbi.
G – Četvrti tužbeni razlog: osiguranje poštovanja gornje granice od 170 kg dušika po hektaru godišnje
103. Ovaj tužbeni razlog odnosi se na metodu, primijenjenu u Francuskoj radi osiguranja poštovanja gornje granice od 170 kg dušika po hektaru godišnje u skladu s Prilogom III. stavkom 2. Nitratne direktive. Prilog III. stavak 3. dopušta određivanje ove količine na temelju broja životinja. Ova metoda primjenjuje se u Francuskoj tako da se za različite životinjske vrste odrede količine dušika sadržane u gnojivu koje jedna jedinka rasprostrani tijekom jedne godine.
104. Određivanje dopuštenih količina dušika na osnovi broja životinja treba olakšati primjenu gornje granice. Poljoprivrednici ne trebaju ispitivati koliko je dušika stvarno rasprostranjeno. Dok god broj njihovih životinja ne prelazi sposobnost upijanja pognojenih površina, dovoljno je da ravnomjerno raspodijele stajsko gnojivo da bi udovoljili tim zahtjevima.
105. Međutim, Komisija prigovara da Francuska za različite životinjske vrste utvrđuje premalene količine dušika u rasprostranjenom stajskom gnojivu.
106. Francuska se doduše i za ovaj tužbeni razlog neosnovano poziva na nova pravila Uredbe od 19. prosinca 2001., naime na Prilog II., koji se, prema Prilogu I. dijelu V., u vezi s člankom 2. stavkom II., primjenjivao tek od jeseni 2012. Pritom je ovo važno jedino radi ocjene vrijednosti ispuštanja kod mliječnih krava, jer su vrijednosti za ostale domaće životinje ostale nepromijenjene.
1. Mliječne krave
107. Komisija temelji svoju kritiku vrijednosti ispuštanja dušika za mliječne krave na dvama znanstveno utemeljenim argumentima: prvo, da se ne uzima u obzir proizvodnja mlijeka. Naime, povećanjem proizvodnje mlijeka oslobađa se više dušika. Drugo, Komisija kritizira primjenu previše visokog koeficijenta volatizacije.
108. Francuska ne osporava argumente Komisije utemeljene na proizvodnji mlijeka, a osobito ne njihove znanstvene temelje. Štoviše, Prilog II. točka B Uredbe od 19. prosinca 2011. potvrđuje stajalište Komisije. Umjesto jedne jedinstvene vrijednosti ispuštanja tamo se, ovisno o proizvodnji mlijeka, utvrđuju različite vrijednosti. Stoga je u tom dijelu ovaj dio tužbenog razloga osnovan.
109. Drugi argument koji se tiče takozvanog koeficijenta volatizacije zahtijeva pobliže pojašnjenje. Taj koeficijent dopušta da se od ispuštenih količina dušika odbije jedan dio koji se prije uporabe gnojiva oslobađa u zrak. Ovaj odbitak proizlazi iz jedne odluke Suda u kojoj je utvrđeno da je za primjenu godišnje gornje granice od 170 kg mjerodavan onaj dušik kojeg stajsko gnojivo sadrži u trenutku uporabe. Stoga se volatizacija dušika tijekom rasprostiranja ne smije potcijeniti.(42) Međutim, Komisija ne dovodi u pitanje činjenicu da se u tom smislu može uvažiti količine dušika koji je ispušten prije rasprostiranja, tj. u staji i tijekom skladištenja gnojiva.
110. Radi izračunavanja tog odbitka Francuska primjenjuje koeficijent volatizacije. Prije Uredbe od 19. prosinca 2011. taj koeficijent je za mliječne krave iznosio 30 %. Francuska je dakle pretpostavila da se 30 % dušika ispuštenog u staji volatizira na licu mjesta ili tijekom skladištenja gnojiva. Međutim, Komisija se poziva na jedan znanstveni članak iz 2007.(43), iz kojega proizlazi da koeficijent volatizacije iznosi samo 24 %.
111. Literatura koju je u tu svrhu podnijela Francuska potvrđuje ovu vrijednost.(44) U skladu s tim, Uredba od 19. prosinca 2011. se više ne temelji na koeficijentu od 30 %, već na koeficijentu od 25 %.
112. Francuska je stoga povrijedila članak 5. stavak 4. u vezi s Prilogom III. stavcima 2. i 3. Nitratne direktive time što Uredba od 6. ožujka 2001. prilikom utvrđivanja vrijednosti ispuštanja dušika za mliječne krave nije primjereno uzela u obzir razlike u proizvodnji mlijeka te se temeljila na previsokom koeficijentu volatizacije.
113. U dijelu u kojem se Komisija protivi prijelaznom uređenju za razdoblje 1. rujna 2012. do 31. kolovoza 2013. treba utvrditi da ono nije bilo predmetom predsudskog postupka. Stoga je ovaj prigovor nedopušten.
2. Ostale domaće životinje
114. Kod ostalih se domaćih životinja kritika Komisije ograničava na pojedine koeficijente volatizacije koji su ostali jednaki prije i poslije Uredbe od 19. prosinca 2011. Međutim, Komisija je povukla tužbu u dijelu koji se odnosi na svinje.
115. S tim u svezi Komisija priznaje prvi prigovor Francuske da je za goveda, osim mliječnih krava, kod utanačenja ovih kritika u tužbi počinila pogrešku u izračunu koja je dovela do pogrešnog tumačenja posljedica kritiziranih koeficijenata. Ona ne proturječi ni argumentaciji Francuske da se ista pogreška odnosi i na prikazivanje posljedica kod ostalih vrsta domaćih životinja. Međutim, ova pogreška u izračunu sama po sebi ne obesnažuje prigovor primjene previsokog koeficijenta.
116. Uz to, treba napomenuti da Komisija u jednoj tablici koja se odnosi na ostale vrste goveda pogrešno navodi da je primijenila koeficijent od 30 %, iako je stvarno primijenila koeficijent od 21 %.(45) Moguće je da je na taj način kod Francuske Republike došlo do nesporazuma da Komisija više ne dovodi u pitanje francuske koeficijente.(46) Međutim, ovoj očitoj pogrešci Komisije u pisanju ne može se pripisati navedeno značenje jer kontekst i konkretno navedene vrijednosti pokazuju da ona i nadalje uzima niži koeficijent.
117. Nadalje, Francuska iznosi da su kritizirani koeficijenti utvrđeni primjenom bolje metode nego vrijednosti na koje se poziva Komisija. Vrijednosti Komisije su izvedene iz količina dušika koje se volatiziraju iz staja i skladišta gnojiva. Nasuprot tome, francuske vrijednosti se temelje na usporedbi ispuštenog dušika i dušika koji je sadržan u stajskom gnojivu nakon što napusti staju ili skladište radi upotrebe.
118. Iako Komisija izričito ne osporava ovu, na prvi pogled, uvjerljivu argumentaciju, ona to ipak čini barem implicitno inzistirajući na svojim vrijednostima.
119. Francusko je stajalište dvojbeno, jer se iz pregleda literature koji je podnijela Francuska Republika ne može razabrati davanje prednosti određenoj metodi, već se navodi kako se sve vrijednosti iznesene u njima temelje na eksperimentima koji uzimaju u obzir samo pojedine konkretno proučavane uvjete držanja stoke.(47) Nadalje, ističe se velika mogućnost odstupanja utvrđenih vrijednosti i iznosi da su francuski koeficijenti vrlo blizu vrijednostima iznesenima u literaturi.(48) Naposljetku, uključena je i studija koju je navela Komisija, a koja nije osporena.
120. Kada se pored toga ispitaju francuski dokumenti, u kojima se po prvi puta identificiraju koeficijenti volatizacije za stoku koji su i danas na snazi, vidljivo je da se jednostavno radi o srednjoj vrijednosti iz tada postojeće literature o volatizaciji dušika koji ispuštaju mliječne krave.(49) Rasprava o metodi iz njih nije vidljiva.
121. Slijedom navedenog ne može se zaključiti da moguća razilaženja oko metode prilikom ispitivanja koeficijenata dovode u pitanje znanstvene temelje ovog tužbenog razloga Komisije.
122. Veću težinu bi mogao imati prigovor Francuske, prema kojem znanstveno ispitani podaci ukazuju na velike razlike volatizacije nitrata u staji i prilikom skladištenja. Ova mogućnost odstupanja onemogućuje da se određena vrijednost promatra kao jedini točan koeficijent volatizacije. Iz toga bi se moglo zaključiti da su države članice načelno slobodne utvrditi koeficijent volatizacije koji se nalazi unutar okvira kojeg određuju različiti rezultati znanstvenih studija.
123. Međutim, takva sloboda uređenja bila bi nespojiva s načelom prevencije koje treba poštovati pri primjeni Nitratne direktive(50) te stoga i prilikom prenošenja Priloga III. stavaka 2. i 3. Slijedom navedenog, količina ispuštanja dušika utvrđena po životinji u svakom slučaju treba osigurati da se ne premaši gornja granica od 170 kg. To će biti moguće jedino ako se ta količina utvrdi toliko nisko da se, neovisno o odstupanju stvarnih vrijednosti volatizacije, ni u kojem slučaju ne upotrijebi više od 170 kg dušika po hektaru godišnje.
124. U suprotnom postoji opasnost da će se zbog klimatskih uvjeta ili uobičajenih praksi u određenim regijama prije uporabe uvijek volatizirati manje dušika nego što se to pretpostavljalo prilikom utvrđivanja koeficijenta volatizacije. To bi moglo dovesti do onečišćenja voda koje programi djelovanja moraju spriječiti.
125. Slijedom navedenog, koeficijent volatizacije se kod utvrđivanja količine ispuštanja dušika za primjenu gornje granice na osnovi broja životinja sukladno Prilogu III. stavcima 2. i 3. Nitratne direktive može utvrditi samo na temelju najniže volatizacije koja se može znanstveno dokazati.
126. Međutim, ako države članice žele omogućiti poljoprivrednicima da u svakom slučaju u cijelosti iskoriste najveću dopuštenu količinu, one ne mogu dopuštene količine upotrebe utvrditi jednostavno klasifikacijom poljoprivrednih gospodarstava po vrstama u ovisnosti o broju životinja. Svaka klasifikacija mora predviđati dovoljnu sigurnosnu maržu kako bi se u određenim slučajevima spriječilo prekoračenje gornje granice.
127. Budući da se niski koeficijenti volatizacije koje zahtijeva Komisija u biti temelje na znanstvenom članku iz 2007.(51), koji Francuska ne osporava pouzdanijim podacima, oni su za predmetni tužbeni razlog mjerodavni.
128. Za ostale domaće životinje Francuska primjenjuje osjetno veće koeficijente volatizacije nego što je dopušteno prema podacima Komisije, naime 30 % umjesto 21 % za ostala goveda, 60 % umjesto 30 % za perad, po 30 % umjesto 9,5 % za ovce i koze, 30 % umjesto 13 % za konje kao i 60 % umjesto 45 % za kuniće.
129. Stoga je Francuska povrijedila članak 5. stavak 4. u vezi s Prilogom III. stavcima 2. i 3. Nitratne direktive time što se utvrđivanje vrijednosti ispuštanja dušika za ostala goveda, osim mliječnih krava, kao i za perad, ovce, koze, konje i kuniće u Prilogu II. Uredbe od 19. prosinca 2011. temelji na previsokim koeficijentima volatizacije.
H – Peti tužbeni razlog: upotreba gnojiva na tlu na strmom terenu
130. Prema Prilogu II. A točka 2. Nitratne direktive, kodeks ili kodeksi dobre poljoprivredne prakse trebaju sadržavati odredbe o primjeni gnojiva na tlu na strmom terenu kada je to relevantno. I nagib tla treba uzeti u obzir, sukladno Prilogu III. stavku 3. točki (a).
131. Komisija petim tužbenim razlogom prigovara da je Francuska zabranila upotrebu gnojiva na takvim terenima, ali da nije propisala dopušteni nagib. Na poljima bi trebalo zabraniti upotrebu gnojiva na nagibu od 8 %, kod livada bi mogla biti dopuštena do 15 %.
132. Nasuprot tome, Francuska zastupa stajalište da se stopa nagiba ne treba propisati. Naime, drugi faktori su također od značaja za nastanak rizika onečišćenja voda. Stoga je dovoljna općenito sročena zabrana u okviru koje poljoprivrednici mogu uzeti u obzir te faktore.
133. Komisija ne dovodi u pitanje značenje drugih faktora, ali se pritom poziva na studiju koja već pri nagibu od 5 % utvrđuje povećane rizike te preporučuje gnojidbu samo do nagiba od 7 %. U slučaju korištenja primjerenim napravama ili na brdovitom terenu moglo bi se pognojavati na strmini do 10 %. Međutim, u svakom bi se slučaju gnojnica, dakle tekuće stajsko gnojivo, smjela upotrebljavati samo kod nagiba do 7 %.(52)
134. Francuska ne iznosi znanstvene argumente kako bi osporila ove preporuke. Iz toga bi se moglo zaključiti da taj prigovor Komisije nije osporen. Budući da bi se programi djelovanja trebali oslanjati na najbolje znanstvene spoznaje koje postoje, Francuska u skladu s navedenim nije usvojila zadovoljavajuća pravila za upotrebu gnojiva na tlu na strmom terenu.
135. Međutim, jedna novija studija koju je Komisija objavila na internetu ne savjetuje površinsku gnojidbu zemlje na ugaru kod nagiba većeg od 8 %, osobito ako dužina padine prelazi 100 metara. Potpuna zabrana gnojidbe preporučuje se tek kod nagiba od 15 %. Obje preporuke vrijede prije svega u blizini površinskih voda.(53)
136. Duljina padine veća od 100 metara služi kod padina s nagibom većim od 8 % samo za ilustraciju posebnih rizika. Ona se stoga ne treba promatrati kao nužna pretpostavka obveze zabrane.
137. Na prvi pogled moglo bi se pretpostaviti da isto što i za duljinu padine vrijedi i u slučaju male udaljenosti od površinskih voda. Međutim, studija prikaza rizika upotrebe gnojiva na strmom terenu ograničava se samo na onečišćenje površinskih voda. Prema tome, upotreba na strmom terenu problematična je iz razloga što se gnoj ili spojevi dušika koji su već otopljeni u vodi mogu slijevati nizbrdo. Ako se tamo nalaze površinske vode, one mogu biti izravno onečišćene.
138. Premda su zamislivi specifični rizici za podzemne vode uzrokovani upotrebom gnojiva na strmom terenu, isti se ne spominju ni u studiji niti u argumentaciji Komisije. Stoga Komisija nije dokazala da je potrebno zabraniti upotrebu na strmim padinama kada se u blizini ne nalaze površinske vode.
139. Isto tako, francuske odredbe o upotrebi gnojiva u blizini površinskih voda prema Prilogu I. dijelu IV. Uredbe od 19. prosinca 2011. ne daju zadovoljavajući odgovor na ovaj tužbeni razlog. Kao prvo, i ove su odredbe − sukladno članku 2. stavku II. Uredbe − stupile na snagu tek 1. rujna 2012., dakle nakon isteka mjerodavnog roka, te se stoga ovdje ne mogu razmatrati. Kao drugo, nije vidljivo da bi njima propisane udaljenosti onemogućile rizik zagađenja na jako strmim padinama. Naime, one se primjenjuju neovisno o nagibu susjednog zemljišta te su stoga i objektivno izračunate na nezadovoljavajući način. Naime, sigurnosni razmaci iznose samo između dva i 35 metara. Kada su površinske vode smještene izravno uz podnožje padina, ti razmaci ne omogućavaju isključenje izravnog zagađenja nitratima.
140. Slijedom navedenog, Francuska je povrijedila članak 5. stavak 4. u vezi s Prilogom II. A točkom 2. i Prilogom III. točkom 1. podtočkom 3. pod (a) Nitratne direktive time što u blizini površinskih voda nije zabranila upotrebu gnojiva na padinama s nagibom većim od 15 % kao i površinski na zemljištu na ugaru s nagibom od 8 % do 15 %. U preostalom dijelu ovaj tužbeni razlog treba odbiti.
I – Šesti tužbeni razlog: zaleđeno tlo ili tlo prekriveno snijegom
141. Prema prilogu II. A točki 3. Nitratne direktive, programi djelovanja moraju sadržavati odredbe o upotrebi gnojiva na zaleđenom tlu ili tlu prekrivenom snijegom. Prema Prilogu III. stavku 1. točki 3. podtočki (b) trebaju se uvažavati klimatski uvjeti.
142. Komisija šestim tužbenim razlogom prigovara mogućnosti prema kojoj poljoprivrednici, sukladno točki 2.5. podtočki 3. Priloga Uredbi od 6. ožujka 2001., pod određenim uvjetima mogu upotrebljavati gnojiva vrste I i III na zaleđenom tlu. Isto vrijedi za upotrebu gnojiva vrste I na tlu prekrivenom snijegom. Ako se tlo unutar 24 sata naizmjenično odmrzava i ponovno smrzava, smiju se upotrebljavati sva gnojiva.
143. Francuska na to odvraća kako u Nitratnoj direktivi nije predviđena apsolutna zabrana upotrebe gnojiva na zaleđenom tlu ili tlu prekrivenom snijegom.
144. Međutim, diskrecijski prostor za provedbu ograničen je ciljevima Nitratne direktive te stanjem znanosti.(54) Iz studije koju je podnijela Komisija proizlazi da se gnojidba zaleđenih tala ili tala prekrivenih snijegom ne smije nikad dopustiti jer dovodi do znatnih rizika za podzemne i površinske vode.(55) Ista studija naglašava da upravo izmjena smrzavanja i odmrzavanja tla potiče mineralizaciju dušika. Nastali spojevi dušika topivi su u vodi pa stoga mogu pridonijeti onečišćenju osobito podzemnih voda jer biljke kod određenih niskih temperatura još ne upijaju dušik.(56)
145. Francuska ne osporava ovu znanstveno utemeljenu argumentaciju.
146. Novija studija Komisije doduše relativizira zabranu upotrebe na suhim smrznutim tlima koja su izložena posebnom riziku ulijeganja uslijed prelaska vozila.(57) Međutim, francuske se iznimke ne odnose na taj slučaj.
147. Stoga je Francuska povrijedila članak 5. stavak 4. u vezi s Prilogom II. A točkom 3. i Prilogom III. stavkom 1. točkom 3. podtočkom (b) Nitratne direktive time što točka 2.5 podtočka 3. Priloga Uredbe od 6. ožujka 2001. dopušta upotrebu gnojiva na tlima koja se unutar 24 sata naizmjence odmrzavaju i ponovno smrzavaju i time što otvara mogućnost da se, pod određenim uvjetima, dopusti upotreba gnojiva vrste I i III na zaleđenom tlu kao i gnojiva vrste I na tlu prekrivenom snijegom.
V – Troškovi
148. Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, svaka stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Francuskoj Republici naloži snošenje troškova postupka, te da Francuska Republika – čak i kada se uzmu u obzir povučeni dijelovi tužbenih razloga kao i nedopušteni prigovori Komisije − u bitnom nije uspjela u postupku, istoj treba naložiti snošenje troškova.
VI – Zaključak
149. Stoga Sudu predlažem da odluči kako slijedi:
1. Francuska Republika povrijedila je članak 5. stavak 4. Direktive Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora u vezi s njezinim Prilogom II. A stavcima 1., 2., 3. i 5. te Prilogom III. stavkom 1. točkama 1., 2., 3., te stavcima 2. i 3. time što:
– Uredba od 6. ožujka 2001. o programima djelovanja koje treba primijeniti u ranjivim zonama radi smanjenja onečišćenja voda nitratima poljoprivrednog podrijetla ne sadrži zabrane upotrebe gnojiva vrste I za velike kulture posijane u jesen,
– Prilog I. dio I. Uredbe od 19. prosinca 2011. o programima djelovanja koje treba primijeniti u ranjivim zonama radi smanjenja onečišćenja voda nitratima poljoprivrednog podrijetla sadrži samo manja ograničenja upotrebe gnojiva vrste I na livadama zasađenima prije više od šest mjeseci,
– Uredba od 6. ožujka 2001. zabranjuje upotrebu gnojiva vrste I za velike kulture posijane u proljeće samo između 1. srpnja i 31. kolovoza,
– Uredba od 6. ožujka 2001. zabranjuje upotrebu gnojiva vrste II za velike kulture posijane u jeseni samo između 1. studenoga i 15. siječnja,
– Uredba od 6. ožujka 2001. zabranjuje upotrebu gnojiva vrste III za velike kulture posijane u jesen i gnojiva vrste II za velike kulture posijane u proljeće samo do 15. siječnja,
– Prilog I. dio I. Uredbe od 19. prosinca 2011. ne zabranjuje upotrebu gnojiva vrste II na livadama zasađenima prije više od šest mjeseci već od 15. rujna,
– Prilog I. dio I. Uredbe od 19. prosinca 2011. ne zabranjuje u veljači upotrebu gnojiva vrste III na livadama brdovitih regija zasađenima prije više od šest mjeseci kada tamošnje temperature ostaju ispod 5 °C,
– se skladišni kapaciteti za stajsko gnojivo, sukladno članku 2. stavku I. točkama 1. i 2. te Prilogu I. dijelu II. Uredbe od 19. prosinca 2011., izračunavaju na temelju prekratkih zabrana upotrebe,
– Prilog I. dio II. točka 2. Uredbe od 19. prosinca 2011. dopušta skladištenje kompaktnog gnojiva koje sadrži slamu na polju do deset mjeseci, bez određivanja da stajsko gnojivo u odnosu na tlo treba izolirati ili pokriti,
– Uredba od 6. ožujka 2001. ne sadrži dovoljno određena pravila o ujednačenoj gnojidbi,
– Uredba od 6. ožujka 2001. prilikom utvrđivanja vrijednosti ispuštanja dušika za mliječne krave nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir razlike u proizvodnji mlijeka pa se temelji na previsokom koeficijentu volatizacije,
– se vrijednosti ispuštanja dušika za goveda, s iznimkom mliječnih krava, kao i za perad, ovce, koze, konje i kuniće iz Priloga II. Uredbe od 19. prosinca 2011. temelje na previsokom koeficijentu volatizacije,
– u blizini površinskih voda ne zabranjuje upotreba stajskog gnojiva na padinama s nagibom većim od 15 % kao i površinski na zemljištu na ugaru s nagibom od 8 % do 15 %, kao i time što,
– u točki 2.5 podtočki 3. Priloga Uredbe od 6. ožujka 2001. dopušta upotreba gnojiva na tlima koja se unutar 24 sata naizmjence odmrzavaju i ponovno smrzavaju te otvara mogućnost da se pod određenim uvjetima dopusti upotreba gnojiva vrste I i III na zaleđenom tlu, kao i gnojiva vrste I na tlu prekrivenom snijegom.
2. Tužba se u preostalom dijelu odbija.
3. Francuskoj Republici nalaže se snošenje troškova postupka.