RETTENS DOM (Anden Udvidede Afdeling)
27. januar 1998 (1)
»Annullationssøgsmål - statsstøtte - markedet for modtagelse af væddemål -
EF-traktatens artikel 92, stk. 1 og stk. 3 - begrebet støtte - beskatning - pligt til
tilbagebetaling«
I sag T-67/94,
Ladbroke Racing Ltd (Det Forenede Kongerige), London, ved Jeremy Lever, QC,
barrister Christopher Vajda, Bar of England and Wales, og solicitor Stephen Kon
og med valgt adresse i Luxembourg hos advokaterne Winandy og Err, 60, avenue
Gaston Diderich,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Michel Nolin og Richard Lyal,
Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i
Luxembourg hos Carlos Goméz de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste,
Wagnercentret, Kirchberg,
støttet af
Den Franske Republik ved kontorchef Catherine de Salins og fuldmægtig Jean-Marc Belorgey, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede,
og med valgt adresse i Luxembourg på Frankrigs ambassade, 8 B, boulevard Joseph
II,
angående en påstand om i første række annullation af Kommissionens beslutning
93/625/EØF af 22. september 1993 om flere former for støtte, som den franske
regering har ydet til Société du Pari Mutuel Urbain (PMU) og andre
væddeløbsselskaber (EFT L 300, s. 15),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Anden Udvidede Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden C.W. Bellamy, og dommerne B. Vesterdorf, C.P.
Briët, A. Kalogeropoulos og A. Potocki,
justitssekretær: fuldmægtig B. Pastor,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 11.
marts 1997,
afsagt følgende
Dom
Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
- 1.
- Sagsøgeren, Ladbroke Racing Ltd (herefter »Ladbroke«), er et engelsk selskab, der
er en del af Ladbroke Group plc, hvis virksomhed bl.a. består i at udbyde og
organisere væddemål i hestevæddeløb i Det Forenede Kongerige og i andre lande
i Det Europæiske Fællesskab.
- 2.
- Pari Mutuel Urbain (herefter »PMU«) er en økonomisk interessegruppe (herefter
»ØIG«) med de førende væddeløbsselskaber i Frankrig som deltagere (artikel 21
i dekret 83-878 af 4.10.1983 om hestevæddeløbsselskaber og totalisatorspil, herefter
»dekret 83-878«), der er stiftet med henblik på at udnytte disse selskabers
rettigheder vedrørende afslutningen af væddemål uden for væddeløbsbanerne efter
totalisatorsystemet. PMU's udnyttelse af selskabernes rettigheder foregik oprindelig
som »fællesydelse« (dekret af 11.7.1930 om totalisatorvæddemål uden for
væddeløbsbanerne). Efter bestemmelserne i artikel 13 i dekret 74-954 af 14.
november 1974 om hestevæddeløbsselskaber (herefter »dekret 74-954«) har PMU
fra nævnte dato med eneret varetaget væddeløbsselskabernes rettigheder
vedrørende totalisatorvæddemål uden for væddeløbsbanerne. Denne eneret for
PMU er endvidere beskyttet ved et forbud mod, at andre end PMU formidler eller
afslutter væddemål i hestevæddeløb (artikel 8 i fællesministeriel anordning af
13.9.1985 om PMU). Den omfatter både væddemål, der organiseres i Frankrig, og
væddemål, der indgås i Frankrig i væddeløb, der organiseres i udlandet, idet også
disse kun må formidles af selskaber, der har fået tilladelse hertil og/eller af PMU
(artikel 15, stk. 3, i lov 64-1279 af 23.12.1964, 1965-finansloven, og artikel 21 i
nævnte dekret 83-878).
- 3.
- Den 7. april 1989 indgav syv selskaber i Ladbroke koncernen, herunder sagsøgeren,
en klage til Kommissionen over forskellige former for støtte, som den franske
regering ydede til PMU, og som var i strid med fællesmarkedet.
- 4.
- I Ladbroke's klage blev følgende former for støtte kritiseret:
1) likviditetsfordele for PMU i kraft af henstand med betaling af visse afgifter
på væddemål i hestevæddeløb til den franske stat
2) afkald på totalisatorafgifter på 180 mio. FRF i 1986, som skulle hjælpe
PMU til at nedbringe sit underskud, og som var betinget af, at
sammenslutningen vedtog en saneringsplan
3) dispensation fra en-månedsreglen for indbetaling af indgående
merværdiafgift (herefter »moms«)
4) PMU's anvendelse af uafhentede spillergevinster til finansiering af
godtgørelser i anledning af afskedigelser
5) fritagelse af PMU for arbejdsgiverbidrag til forskellige boligformål
6) afkald på provenuet på beløb fremkommet ved afrunding af spillernes
gevinster med én decimal i årene 1982-1985
7) fritagelse af væddeløbsselskaberne for selskabsskat, hvilket i 1989 udgjorde
en støtte på ca. 546 mio. FRF
8) fritagelse af væddeløbsselskaberne for den indkomstskat, der skal betales af
sammenslutninger, der ikke skal betale selskabsskat.
- 5.
- Ved skrivelse af 11. januar 1991 meddelte Kommissionen de franske myndigheder,
at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til EØF-traktatens artikel
93, stk. 2, , vedrørende følgende syv former for støtte til PMU (EFT C 38, s. 3):
»1. Likviditetsfordele i form af henstand med betalingen af afgifter til staten fra
1980 og 1981.
2. Afkald på totalisatorafgifter på 180 mio. FRF i afgifter i 1986.
3. Dispensation fra en-månedsreglen for momsindbetalinger.
4. Anvendelse af ikke-afhentede gevinster til udbetaling af supplerende
afskedigelsesgodtgørelser i 1985.
5. Fritagelse for arbejdsgiverbidrag i forbindelse med beløb indbetalt til en
byggefond.
6. Afkald på provenuet af beløb fremkommet ved afrunding af spillernes
gevinster med en decimal i årene 1982 til 1985.
7. Fritagelse for selskabsskat«.
- 6.
- Ved skrivelse af 19. marts 1991 anmodede Ladbroke Kommissionen om at træffe
foreløbige foranstaltninger i form af suspension af fire af de syv
støtteforanstaltninger til fordel for PMU, nemlig af a) likviditetsfaciliteterne, b)
dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms, c) fritagelsen for
arbejdsgiverbidrag til sociale boligformål og d) fritagelsen for selskabsskat.
- 7.
- Ved beslutning 92/35/EØF af 11. juni 1991 anmodede Kommissionen den franske
regering om at suspendere tre af disse fire støtteforanstaltninger i PMU's favør, der
var blevet indført i strid med traktatens artikel 93, stk. 3, og udgjorde permanente
støtteforanstaltninger (EFT 1992 L 14, s. 35, herefter »den foreløbige beslutning«).
Det drejede sig om følgende foranstaltninger: a) likviditetsfordelene, b)
dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms og c) fritagelsen for
arbejdsgiverbidrag til boligformål.
- 8.
- Ved skrivelse af 24. juni 1992 anmodede Ladbroke Kommissionen om endeligt at
tage stilling til, om den franske regering havde suspenderet de
støtteforanstaltninger, der var omhandlet i den midlertidige beslutning.
- 9.
- Da Kommissionen ikke besvarede denne skrivelse, opfordrede Ladbroke den ved
skrivelse af 11. august 1992 til i medfør af traktatens artikel 175 at tage stilling til
a) de former for støtte, Ladbroke havde kritiseret i sin klage, men som ikke var
omfattet af den foreløbige beslutning, b) de foranstaltninger, Kommissionen havde
truffet for at gennemføre den foreløbige beslutning, og c) den egentlige procedure
vedrørende de former for støtte, der var omfattet af den foreløbige beslutning.
- 10.
- Kommissionen besvarede opfordringen, der var indeholdt i denne skrivelse af 11.
august 1992, ved skrivelse af 12. oktober 1992. Den henviste heri til de
foranstaltninger, de franske myndigheder havde truffet for at efterkomme den
foreløbige beslutning, og oplyste desuden, at der i dens endelige beslutning i medfør
af traktatens artikel 93, stk. 2, ville blive taget stilling til, om de øvrige
støtteforanstaltninger, der var nævnt i dens beslutning om at indlede proceduren,
var forenelige med fællesmarkedet.
- 11.
- Ladbroke besvarede Kommissionens skrivelse af 12. oktober 1992 ved skrivelse af
5. november 1992, hvori det fremhævedes, at Kommissionen - som det fremgik af
dens egen skrivelse - 15 måneder efter vedtagelsen af den foreløbige beslutning
stadig ikke var klar over, om den franske regering virkelig havde suspenderet
likviditetsfordelene og dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms, og
yderligere, at fritagelsen af væddeløbsselskaberne for at betale arbejdsgiverbidrag
til sociale boligformål fortsat var gældende, hvilket klart var i strid med den
foreløbige beslutning. Ladbroke rettede derfor endnu engang en opfordring til
Kommissionen i medfør af EF-traktatens artikel 175, idet selskabet opfordrede den
til a) at bekræfte, at de to første former for støtte, dvs. likviditetsfordelene og
dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms, var blevet suspenderet,
b) at udvirke, at den tredje støtteforanstaltning, nemlig fritagelsen for
arbejdsgiverbidrag til sociale boligformål, blev suspenderet, c) at afslutte den
indledte procedure inden to måneder fra modtagelsen af Ladbroke's skrivelse at
regne, d) at fastslå, at de syv støtteforanstaltninger til fordel for PMU er
uforenelige med fællesmarkedet, og e) at påbyde tilbagebetaling af den hermed
ydede støtte, med tillæg af renter beregnet efter markedsrentesatsen.
- 12.
- Da denne opfordring ikke blev besvaret, anlagde Ladbroke den 5. marts 1993 i
medfør af EF-traktatens artikel 175 et passivitetssøgsmål mod Kommissionen, der
blev registreret som sag T-467/93.
- 13.
- Den 22. september 1993 vedtog Kommissionen beslutning 93/625/EØF »om flere
former for støtte, som den franske regering har ydet til Société du Pari Mutuel
Urbain (PMU) og andre væddeløbsselskaber« (EFT L 300, s. 15, herefter »den
anfægtede beslutning«), og afsluttede hermed den over for Frankrig indledte
procedure.
- 14.
- Ved skrivelser af 13. og 20. december 1993 meddelte Ladbroke Retten, at
selskabets søgsmål efter vedtagelsen af beslutning 93/625 havde mistet sin genstand,
og at det derfor frafaldt sine påstande.
- 15.
- Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 2. maj 1994
blev sag T-467/93 slettet af Rettens register.
Den anfægtede beslutning
- 16.
- Kommissionen sondrer i den anfægtede beslutning mellem to typer fradrag i
indsatserne i hestevæddeløb, nemlig dels »afgifterne« (eller »offentlige afgifter«),
der er de beløb, der indbetales til statens almindelige budget, og dels »de ikke-offentlige afgifter«, der er de beløb, der udbetales til spillerne. Ifølge beslutningen
tager af 100 FRF, der registreres som indsats, PMU ca. 30 FRF og tilbagebetaler
ca. 70 FRF til spillerne. Af de 30 FRF dækker PMU sine udgifter, dvs. ca. 5,5 FRF,
de nationale myndigheder og Paris' bystyre tager ca. 18 FRF, mens det resterende
beløb tildeles væddeløbsselskaberne.
- 17.
- I beslutningen nævnes dernæst, at selv om markederne for hasardspil traditionelt
har været opdelt nationalt, bliver væddemål i hestevæddeløb, der afholdes på
nationale baner, organiseret internationalt, og at PMU først fra januar 1989 efter
oprettelsen af Pari Mutuel International (herefter »PMI«) klart gav udtryk for sit
ønske om at udvide sin virksomhed uden for Frankrig og indgik aftaler med
Tyskland og Belgien og således kom i konkurrence med andre virksomheder, der
organiserer væddemål, herunder navnlig Ladbroke (afsnit III i den anfægtede
beslutning).
- 18.
- Efter Kommissionens opfattelse udgjorde tre af de syv af den franske regering til
fordel for PMU trufne foranstaltninger, der var omfattet af den i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 2, indledte procedure, statsstøtte i traktatens artikel 92,
stk. 1's, forstand.
- 19.
- Således udgjorde efter Kommissionens opfattelse den franske stats afkald i
perioden 1982-1985 på en del af det provenu (315 mio. FRF), der fremkom ved
afrunding af spillegevinsterne med én decimal, der siden 1967 i henhold til finanslov
af 17. december 1966 blev overført til statens almindelige budget, en statsstøtte, da
der var tale om »en tidsbegrænset foranstaltning, der tog sigte på at løse et
bestemt problem«, nemlig indførelse af edb-styring af PMU's transaktioner, der
skulle styrke sammenslutningens markedsposition (afsnit IV og afsnit V, punkt 2).
- 20.
- Endvidere fastslås det i beslutningen, at dispensationen fra en-månedsreglen for
fradrag af moms udgjorde en likviditetsfordel, der kunne ligestilles med statsstøtte,
idet dog denne fordel siden 1989, og indtil den blev ophævet den 1. juli 1993, blevopvejet af, at der blev indbetalt et fast depositum til momsmyndighederne (afsnit
IV og afsnit V, punkt 6).
- 21.
- Hvad endelig angår fritagelsen af PMU for pligten til at bidrage til sociale
boligformål var det Kommissionens opfattelse, at selv om det i en dom afsagt af
Conseil d'État i 1962 var blevet bekræftet, at væddeløbsselskabernes virksomhed
har karakter af landbrugsvirksomhed, og at de følgelig er fritaget for at yde bidrag
som nævnt, udgør PMU's egen virksomhed, dvs. tilrettelæggelse og afvikling af
væddemål, ganske klart ikke landbrugsvirksomhed, således at den omhandlede
fritagelse, da den ikke er berettiget under hensyn til PMU's status, udgør en
statsstøtte (afsnit IV og afsnit V, punkt 7).
- 22.
- Det var imidlertid Kommissionens opfattelse, at de tre omhandlede foranstaltninger
kunne fritages i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).
- 23.
- Med hensyn til den støtte, der blev ydet som følge af afkaldet på provenuet ved
afrundingen af spillegevinsterne med én decimal, mente Kommissionen ikke, selv
om den fandt, at støttens intensitet var høj (den udgjorde henved 29% af udgifterne
til indførelse af edb-styring), »at den støtte, der mellem 1982 og 1985 blev ydet til
fordel for indførelse af edb-styring af PMU, på baggrund af konkurrence- og
samhandelsvilkårene før stiftelsen af PMI i januar 1989, har kunnet virke
forstyrrende på markedet på en måde, der strider mod den fælles interesse, i
betragtning af støttens direkte og indirekte virkninger på udviklingen i sektoren i
alle dennes økonomiske bestanddele, herunder forædling af hesteracer« (afsnit VII,
punkt 1).
- 24.
- Hvad angår foranstaltningen i form af dispensation fra en-månedsreglen for fradrag
af moms mente Kommissionen under henvisning til de samme forhold som dem,
der var nævnt i forbindelse med den ovenfor nævnte støtte, at også denne indtil
januar 1989 måtte anses for forenelig med fællesmarkedet. Efter 1989 havde denne
støttes skadelige følger for konkurrencen været fuldstændig opvejet af et fast
depositum, som skulle indbetales til det offentlige (afsnit VII, punkt 2).
- 25.
- Hvad angår støtten i form af fritagelsen for bidraget til boligformål fandt
Kommissionen, at den lige som støtten i form af dispensation fra en-månedsreglen
for fradrag af moms kunne omfattes af undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk.
3, litra c), indtil 1989, hvorimod den efter 1989 måtte betragtes som værende
uforenelig med fællesmarkedet (afsnit VII, punkt 3).
- 26.
- Med hensyn til spørgsmålet om tilbagebetaling af sidstnævnte støtte for tiden efter
1989 fandt Kommissionen dog, at »der ikke [burde] kræves tilbagebetaling fra
denne dato i betragtning af den holdning, de franske myndigheder har indtaget,
hvorefter indeholdelse af den pågældende afgift ikke kunne ske under hensyn til
den i afsnit IV, nr. 7) omtalte dom fra Conseil d'État« (jf. ovenfor, præmis 21),
hvilket argument derimod ikke kunne »benyttes efter meddelelsen til de franske
myndigheder om iværksættelsen af proceduren, dvs. efter den 11. januar 1991«.
Kommissionen fastslog endvidere, at den ikke selv havde været i stand til at angive,
hvor stort et støttebeløb i forbindelse med den sidstnævnte foranstaltning der skulle
tilbagebetales, og anmodede derfor de franske myndigheder om selv at fastsætte,
hvor stort et støttebeløb der skulle tilbagebetales, og give Kommissionen
meddelelse herom (afsnit VIII).
- 27.
- Med hensyn til de fire andre foranstaltninger mente Kommissionen, at
betingelserne for at anvende traktatens artikel 92, stk. 1, ikke var opfyldt.
- 28.
- Med hensyn til de beløb, som udgøres af uafhentede gevinster, fandt
Kommissionen, at for så vidt som disse beløb altid havde været betragtet som
normale ressourcer, indgik de i de ikke-offentlige afgifter. Anvendelsen af dem til
finansiering af bl.a. sociale udgifter og desuden til dækning af udgifter til
overvågning, kontrol, tilskud til opdræt samt investeringer i direkte tilknytning til
organisation af hestevæddeløb og totalisatorspil kunne således ikke betragtes som
statsstøtte, idet der ikke var tale om statsmidler (afsnit IV og afsnit V, punkt 1).
- 29.
- Med hensyn til ændringen af fordelingen af de offentlige afgifter (jf. ovenfor,
præmis 16) udtalte Kommissionen, at de afgiftsordninger, som finder anvendelse
på hestevæddeløb, henhører under medlemsstaternes beføjelser, og at forhøjelse
og nedsættelse af afgiftssatserne derfor ikke svarer til bevilling af statsstøtte, for så
vidt som ændringerne som følge af justeringerne finder ensartet anvendelse på alle
de berørte virksomheder. Der ville kun være tale om statsstøtte, såfremt en kraftig
nedsættelse af afgiftssatsen førte til, at den økonomiske situation for en virksomhed
med monopol styrkes. Således forholdt det sig ikke i det foreliggende tilfælde, da
nedsættelsen i 1984 af den offentlige afgift på væddemål var begrænset (på ca.
1,6%) og var blevet opretholdt senere, således at den ikke skulle finansiere en
punktforanstaltning. De franske myndigheder havde ønsket vedvarende at øge de
midler, som modtagerne af de ikke-offentlige afgifter råder over. I betragtning af
modtagernes særlige situation udgjorde den pågældende foranstaltning derfor ikke
en statsstøtte, men »en reform i form af en afgiftsjustering, der er berettiget som
følge af den pågældende ordnings art og økonomi« (afsnit IV og afsnit V, punkt
3).
- 30.
- Kommissionen fandt vedrørende fritagelsen for selskabsskat, at da selskabsskat
»ikke [kunne] pålægges ... PMU [som ØIG] som følge af dettes juridiske status«,
måtte denne fritagelse »betragtes som en følge af den normale anvendelse af den
almindelige beskatningsordning« (afsnit V, punkt 4).
- 31.
- Hvad angår de likviditetsfordele, som fremkommer ved den betalingshenstand, som
staten har bevilget med hensyn til de offentlige afgifter, hvorved PMU ved
budgetministerens afgørelser af 24. april 1980 og 19. februar 1982 opnåede en
likviditetsforlængelse på næsten to måneder, fandt Kommissionen, at i det omfang
disse fordele har bevirket, at den ikke-offentlige del af afgiften til stadighed er
blevet øget siden 1981, er der ikke tale om, »at de offentlige myndigheder
midlertidigt giver afkald på midler, eller om en punktforanstaltning«, hvorfor de
måtte vurderes på samme måde som den ovenfor omtalte foranstaltning om
fordelingen af afgifterne (jf. ovenfor, præmis 29) (afsnit IV og afsnit V, punkt 5).
- 32.
- På baggrund heraf har Ladbroke ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den
4. februar 1994 anlagt nærværende sag.
- 33.
- Ved processkrift indgivet til Rettens Justitskontor den 22. juni 1994 har Den
Franske Republiks regering anmodet om at måtte intervenere i sagen til støtte for
Kommissionens påstande.
- 34.
- Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 30. august 1994
er denne anmodning blevet imødekommet, og intervenienten har den 21. december
1994 indgivet interventionsindlæg, som sagsøgeren den 31. marts 1995 har fremsat
sine bemærkninger til.
- 35.
- Retten (Anden Udvidede Afdeling) har på grundlag af den refererende dommers
rapport besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som et led i sagens
tilrettelæggelse opfordret sagsøgte til at fremlægge forskellige dokumenter og
aktstykker fra den brevveksling, sagsøgte har haft med de franske myndigheder
vedrørende den støtte, der er blevet ydet PMU.
- 36.
- Parterne har i retsmødet den 11. marts 1997 afgivet mundtlige indlæg og besvaret
mundtlige spørgsmål fra Retten.
Parternes påstande
- 37.
- Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- Beslutning 93/625 annulleres, for så vidt som Kommissionen heri fastslår
1) at følgende foranstaltninger falder uden for traktatens artikel 92, stk.
1:
a) de likviditetsfaciliteter, hvorved PMU har opnået henstand med
betalingen af visse afgifter på væddemål til staten
b) fritagelsen for selskabsskat
c) fritagelsen for indkomstskat
d) afkaldet på 180 mio. FRF i væddemålsafgifter i 1986
e) PMU's ret til at beholde uafhentede gevinster
f) dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms fra den
1. januar 1989
2) at følgende foranstaltninger var forenelige med fællesmarkedet i
henhold til traktatens artikel 92:
a) de 315 mio. FRF, der blev modtaget som følge af afrundingen
af spillegevinsterne med én decimal mellem 1982 og 1985
b) dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms før
den 1. januar 1989
c) fritagelsen for arbejdsgiverbidrag til boligformål før den 1.
januar 1989
3) a) at der ikke for tiden før den 11. januar 1991 skulle ske
tilbagebetaling af støtte ydet til PMU gennem fritagelse for
arbejdsgiverbidraget til boligformål, og
b) at Kommissionen ikke er forpligtet til selv at fastsætte det
beløb, der er ydet i støtte ved fritagelsen for
arbejdsgiverbidraget til boligformål, og som Kommissionen har
krævet tilbagebetalt fra den 11. januar 1991.
- Kommissionen tilpligtes:
1) senest en måned efter Rettens dom at beregne
a) størrelsen af den støtte, der blev ydet til PMU ved fritagelsen
for arbejdsgiverbidraget til boligformål i perioden efter den 11.
januar 1991, idet støtten udgør det indtægtsbeløb, som den
franske stat gav afkald på ved at fritage PMU for nævnte bidrag
i denne periode, samt
b) renter heraf, der beregnes i overensstemmelse med artikel 3 i
beslutning 93/625;
2) inden for den herefter påfølgende måned at rejse krav om
tilbagebetaling af alle de beløb, der skyldes som anført i punkt 1), litra
a) og b), der ikke allerede er blevet tilbagebetalt til den franske stat
af PMU (samt renter heraf);
3) omgående at rejse krav om tilbagebetaling af alle indtægter, som den
franske stat gav afkald på som følge af fritagelsen af PMU for
arbejdsgiverbidraget til boligformål i perioden 1. januar 1989 - 11.
januar 1991 med tillæg af renter heraf, der beregnes i
overensstemmelse med artikel 3 i beslutning 93/625;
4) straks at genoptage behandlingen af sagsøgerens klage, der blev
indgivet den 7. april 1989, i lyset af Rettens dom og at afslutte denne
genoptagne behandling inden seks måneder efter datoen for dommens
afsigelse, jf. dog det under punkt 3) anførte.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 38.
- Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 39.
- Intervenienten har nedlagt følgende påstande:
- Sagsøgte frifindes.
Realiteten
- 40.
- Sagsøgeren har påberåbt sig fire anbringender til støtte for sine påstande. De to
første vedrører henholdsvis en fejlagtig anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1,
og artikel 92, stk. 3, litra c), det tredje Kommissionens tilsidesættelse af sine
forpligtelser, når den giver et påbud om, at en statsstøtte skal betales tilbage, og
det fjerde tilsidesættelse af traktatens artikel 190.
Fejlagtig anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1
- 41.
- Sagsøgeren gør gældende, at Kommissionen har anvendt traktatens artikel 92, stk.
1, forkert, idet den er nået til det resultat, at fire af de i sagen omhandlede syv
statslige foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, og med hensyn til
foranstaltningen om dispensation fra en-månedsreglen for fradrag af moms, at
denne ikke fra 1989 længere udgjorde en statsstøtte, idet dens virkninger fra da af
opvejedes af, at der var indbetalt et fast depositum til det offentlige.
- Ændringen af fordelingen af afgifterne og det hermed forbundne afkald på
180 mio. FRF i afgifter fra 1985
- Sammenfatning af parternes argumenter
- 42.
- Sagsøgeren har under henvisning til det bevismateriale, som selskabets klage blev
støttet på, gjort gældende, at afkaldet i henhold til dekreter af 23. januar 1985 og12. marts 1986 på en del af afgiften til staten med et anslået beløb på 180 mio.
FRF hænger direkte sammen med planen for en sanering af PMU, og at en stor
del af dette beløb blev benyttet til at finansiere afskedigelsen af en stor del af
PMU's personale. Selskabet har henvist til en meddelelse fra pressebureauet AFP,
hvorefter den daværende franske statssekretær i budgetministeriet havde godkendt
programmet for PMU's sanering, idet han udtalte, at »staten bidrager på sin side
med en støtte på 180 mio. FRF, der har kunnet skaffes til veje gennem afkald på
en del af den afgift af indsatserne i væddemål, der tilkommer den, til fordel for
væddeløbsselskaberne«.
- 43.
- Den omstændighed, at lovændringen om afgifternes fordeling senere blev bibeholdt,
ændrer intet ved den omstændighed, at den var uadskilleligt forbundet med
saneringsplanen for PMU. Ifølge sagsøgeren kan en medlemsstat ikke unddrage sig
anvendelsen af reglerne om statsstøtte ved at gøre en ordning, der oprindelig kun
gik ud på en midlertidig støtte, permanent. I alt fald udgør det samlede
afgiftssystem en statsstøtteordning, og enhver ændring af dette system til fordel for
PMU udgør således også en statsstøtte.
- 44.
- For så vidt angår Kommissionens argument om, at en medlemsstat retmæssigt kan
bidrage til strukturomlægning af virksomheder inden for rammerne af en byrdefuld
afgiftsordning, der udgør en særlig ordning, har sagsøgeren henvist til dom af 2. juli
1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, hvori Domstolen
forkastede det synspunkt, at en nedsættelse af afgiftsbyrden i forbindelse med en
sådan strukturomlægning faldt uden for forbuddet i henhold til traktatens artikel
92. Sagsøgeren har desuden bestridt, at PMU må bære en afgiftsbyrde, der er
tungere end den, der må bæres af andre former for økonomisk virksomhed, og har
herved fremhævet, at dette argument, som Kommissionen har påberåbt sig i
svarskriftet, ikke forekom i den anfægtede beslutning.
- 45.
- Kommissionen har gjort gældende, at nedsættelsen fra 1985 af statens andel af
indtægterne fra væddemål udgjorde en vedvarende ændring af afgiftsordningen og
følgelig ikke kan anses for en statsstøtte.
- 46.
- Kommissionen bestrider, at der er direkte forbindelse mellem ændringen af
afgiftsordningen og saneringsplanen for PMU, og har anført, at der heller ikke, selv
om der var en forbindelse, med den omhandlede foranstaltning ville foreligge en
statsstøtte, idet staten retmæssigt inden for rammerne af en byrdefuld
afgiftsordning, der udgør en særordning, som den PMU er undergivet, kan bidrage
til strukturomlægningen af de pågældende virksomheder med henblik på at sikre
sine egne indtægter i fremtiden, idet den franske statskasse opnår betydelige
indtægter ved enhver forbedring af den effektivitet, hvormed PMU drives.
- 47.
- Endelig blev den omhandlede foranstaltning, som det fremgår af
budgetstatssekretærens af sagsøgeren citerede erklæring (jf. ovenfor, præmis 42),
vedtaget »til fordel for væddeløbsselskaberne«, men ikke til fordel for PMU. Da
proceduren i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, alene vedrørte PMU, men ikke
væddeløbsselskaberne, kunne Kommissionen således ikke tage stilling til en støtte,
som måtte være blevet ydet væddeløbsselskaberne.
- 48.
- Under alle omstændigheder er de kriterier, der er afgørende for at anse en
foranstaltning for en statsstøtte, der er uforenelig med og ulovlig efter traktaten,
ikke opfyldt for væddeløbsselskabernes vedkommende, idet der ikke er
konkurrence mellem dem og sagsøgeren.
- 49.
- Kommissionen har endelig under retsmødet under henvisning til Rettens dom af
27. februar 1997, sag T-106/95, FFSA m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 229,
anført, at det må anerkendes, at den har et vist skøn ved afgørelsen af, hvilken
metode der er bedst egnet til at sikre, at virksomhed, der er omfattet af fri
konkurrence, ikke modtager støtte, og at dens afgørelse i så henseende kun kan
underkendes, såfremt den har gjort sig skyldig i en åbenbar vildfarelse.
- 50.
- Intervenienten har tilsluttet sig Kommissionens synspunkter og har i øvrigt henvist
til sin argumentation vedrørende likviditetsfaciliteterne (jf. nedenfor, præmis 72 og
73).
- Rettens bemærkninger
- 51.
- Det bemærkes, at det af den anfægtede beslutning fremgår, at den ændring af
fordelingen af afgifterne, der skete i 1985 og 1986, ikke udgjorde en statsstøtte,
men »en reform i form af en afgiftsjustering, der er berettiget som følge af den
pågældende ordnings art og økonomi«, for så vidt som de tre kriterier, som
Kommissionen benyttede ved afgørelsen om dens forenelighed med traktatens
artikel 92, stk. 1, ikke var opfyldt. Den omhandlede foranstaltning udgjorde således
ifølge den anfægtede beslutning a) kun en begrænset nedsættelse af den offentlige
afgiftssats (på ca. 1,6%), der ikke styrkede den økonomiske situation for en
virksomhed for en virksomhed med monopol, b) den havde karakter af en
permanent foranstaltning, og c) den skulle ikke finansiere en punktforanstaltning,
men derimod »øge de midler, som modtagerne af de ikke-offentlige afgifter råder
over«.
- 52.
- Med hensyn til det her foreliggende spørgsmål om udstrækningen af Fællesskabets
retsinstansers efterprøvelse af de kriterier, Kommissionen har lagt til grund ved
afgørelsen af, om den omhandlede afgiftsforanstaltning henhørte under
anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1, skal det for det første
bemærkes, at sidstnævnte bestemmelse, hvorefter enhver form for statslig
indgriben, som ved at begunstige visse virksomheder fordrejer eller truer med at
fordreje konkurrencevilkårene, ikke sondrer under hensyn til grundene til eller
hensigten med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres
virkninger (jf. Domstolens dom af 26.9.1996, sag C-241/94, Frankrig mod
Kommissionen, Sml. I, s. 4551, præmis 19 og 20). Heraf følger, at begrebet støtte
er et objektivt begreb, ved hvis afgrænsning det alene har betydning, om en statslig
foranstaltning giver en eller nogle virksomheder en fordel. I forbindelse med
spørgsmålet, om en statslig foranstaltning udgør statsstøtte, hvorved afgørelsen efter
traktaten både påhviler Kommissionen og de nationale domstole, kan det derfor
efter Rettens opfattelse, når der ikke foreligger særlige omstændigheder navnlig
som følge af den pågældende statslige indgribens økonomisk komplicerede karakter
(jf. Domstolens dom af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml.
I, s. 723, præmis 10 og 11, og Rettens dom af 12.12.1996, sag T-358/94, Air France
mod Kommissionen, Sml. II, s. 2109, præmis 71), principielt ikke anerkendes, at
Kommissionen har et vidt skøn. Faktisk afhænger afgørelsen vedrørende relevansen
af grundene til eller formålene med de statslige foranstaltninger kun af
undersøgelsen af, hvorvidt disse foranstaltninger er forenelige med fællesmarkedet
efter traktatens artikel 92, stk. 3. Det er kun i forbindelse med anvendelsen af
denne bestemmelse, der indebærer komplicerede økonomiske, sociale, regionale
og sektormæssige vurderinger fra Kommissionens side, at der virkelig er blevet
tilkendt den vide skønsmæssige beføjelser (Domstolens dom af 14.1.1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 135, præmis 18, og af 15.5.1997, sag
355/95 P, TWD mod Kommissionen, Sml. I, s.2549, præmis 26).
- 53.
- Dette resultat svækkes ikke ved førnævnte af Kommissionen påberåbte dom i
sagen FFSA m.fl. mod Kommissionen, hvori Retten vedrørende spørgsmålet, om
en statslig foranstaltning, der opfylder kriterierne for anvendelse af traktatens
artikel 92, stk. 1 (dommens præmis 167 og 168), alligevel kan være omfattet af
undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 90, stk. 2, anerkendte, at
Kommissionen har et vidt skøn (dommens præmis 170-187), for nærværende sag
vedrører til forskel fra nævnte dom ikke vurderingen af den omhandlede statslige
foranstaltning på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 2.
- 54.
- For det andet må det fastslås, at selv om beskatning og indførelse af
afgiftsordninger - som Kommissionen også har præciseret i den anfægtede
beslutning - henhører under de nationale myndigheders kompetence, kan udøvelsen
af denne dog eventuelt vise sig at være i strid med traktatens artikel 92, stk. 1
(Domstolens dom af 25.6.1970, sag 47/69, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1970,
s. 73; org. ref.: Rec. s. 487).
- 55.
- Det skal herefter på baggrund af disse bemærkninger undersøges, om
Kommissionen i det foreliggende tilfælde har kunnet lægge de tre nævnte kriterier
(jf. ovenfor, præmis 51) til grund for sin afgørelse om, at den omhandlede
afgiftsforanstaltning ikke udgjorde en statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1,
men derimod en reform i form af en afgiftsjustering, der er berettiget som følge
af den pågældende ordnings art og økonomi«.
- 56.
- Det bemærkes først vedrørende kriteriet om den omhandlede foranstaltnings
permanente karakter, at traktatens artikel 92, stk. 1, som nævnt ikke sondrer
mellem permanente og midlertidige statslige foranstaltninger. Endvidere vil det
være vanskeligt at anvende et sådant kriterium på området, idet det - som
intervenienten med føje fremhævede under retsmødet - ikke med lethed i
betragtning af den hyppighed, hvormed de nationale myndigheder ændrer
afgiftssatserne, kan afgøres, om en foranstaltning, der i første omgang blev anset
for permanent, ikke siden må anses for midlertidig som følge af en ny ændring af
disse satser og således - for at følge Kommissionens argumentation - for en
statsstøtte på grund af dens begrænsede varighed. Omvendt kan en foranstaltning,
som først anses for midlertidig, således at traktatens artikel 92, stk. 1, efter
Kommissionens argumentation finder anvendelse, senere ændres til en permanent
foranstaltning, således at der - fremdeles ifølge Kommissionen - ikke længere er
tale om en statsstøtte. På baggrund heraf giver kriteriet om en statslig
foranstaltnings permanente karakter, som foreslået af Kommissionen, anledning til
så stor usikkerhed ved anvendelsen af traktatens artikel 92, at dette kriterium ikke
er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet.
- 57.
- Retten skal vedrørende det andet kriterium om, at den pågældende foranstaltning
ikke skulle finansiere en punktforanstaltning, bemærke, at traktatens artikel 92, stk.
1, som nævnt ikke sondrer mellem de statslige interventioners grunde eller formål,
men definerer dem efter deres virkninger (jf. nævnte dom af 26.9.1996, Frankrig
mod Kommissionen, præmis 20). Det fremgår i den forbindelse af selve den
anfægtede beslutning, at den omhandlede foranstaltnings formål faktisk var
»vedvarende at øge de midler, som modtagerne af de ikke-offentlige afgifter råder
over«.
- 58.
- Det bemærkes, at selv om det lægges til grund, at et sådant kriterium gyldigt kan
påberåbes ved afgrænsningen af de afgiftsforanstaltninger, som henhører under
traktatens artikel 92, stk. 1, og de foranstaltninger, som falder uden for artiklens
anvendelsesområde, er Kommissionens konstatering af, at ændringen af
afgiftssatserne ikke havde til formål at finansiere en punktforanstaltning, i strid med
en anden konstatering, som man finder i den anfægtede beslutning, og hvorefter
»... væddeløbsselskaberne [siden 1984 har] haft underskud [med den følge] og som
supplement til en plan om opretning af situationen [at] de franske myndigheder
[ændrede] ... fordelingen af afgifterne« (jf. afsnit IV, punkt 3, i den anfægtede
beslutning). Kommissionens konstatering heraf i den anfægtede beslutning skal
desuden læses på baggrund af skrivelsen om indledning af proceduren, hvorefter
alle de finansielle fordele, der var blevet ydet PMU, havde gjort det muligt for
gruppen at finansiere edb-styring og strukturomlægning af dens virksomhed, der var
påkrævet af hensyn til styringen af driftsomkostningerne.
- 59.
- Retten skal endelig vedrørende det tredje kriterium, som Kommissionen har
benyttet, og som drejer sig om den begrænsede karakter af den nedsættelse af den
offentlige afgiftssats, som de franske myndigheder vedtog, bemærke allerførst, at
det fremgår af retspraksis på området, at den omstændighed, at en støtte er
forholdsvis ubetydelig, ikke på forhånd udelukker anvendelse af traktatens artikel
92, stk. 1 (Domstolens dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen,
Sml. I, s. 959, præmis 43, og af 14.9.1994, forenede sager C-278/92, C-279/92 og C-280/92, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4103, præmis 42). Det må dog
fastslås, at også selv om det lægges til grund, at den begrænsede karakter af
nedsættelsen af en offentlig afgiftssats i visse tilfælde kan begrunde, at traktatens
artikel 92, stk. 1, ikke bringes i anvendelse, er det i det foreliggende tilfælde
ubestridt, at ifølge den anfægtede beslutning førte ændringen af afgiftssatsen til »at
øge de midler, som modtagerne af de ikke-offentlige afgifter råder over«.
Endvidere medfører den omstændighed, at nedsættelsen af den offentlige afgift for
så vidt angår satsen kunne anses for »begrænset« (ca. 1,6%), ikke, at der også var
tale om en begrænset nedsættelse i absolutte tal. Som det fremgår af skrivelsen om
indledning af proceduren og sagens akter (jf. ovenfor, præmis 5), modtog PMU
alene i 1986 180 mio. FRF. Da den omhandlede foranstaltning havde permanent
karakter, har den omstændighed, at PMU på årsbasis kunne modtage et sådantbeløb, ikke kunne begrunde den slutning, at en »begrænset« nedsættelse af
afgiftssatsen kun gav PMU ubetydelige fordele. Det må i den forbindelse tilføjes,
at det beløb på 180 mio. FRF, som PMU modtog alene i 1986, heller ikke efter
Kommissionens retningslinjer for politikken på støtteområdet, der er angivet i
Kommissionens meddelelse af 20. maj 1992 om Fællesskabets rammebestemmelser
for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder, (EFT C 213, s. 2), anses for
en ubetydelig støtte. Ifølge denne meddelelse, som fandt anvendelse, dengang den
anfægtede beslutning blev vedtaget, udgjorde det beløb, der kunne udbetales i
støtte over en tre-årig periode, uden at traktatens artikel 92, stk. 1, kunne anses for
anvendelig, højst 50 000 ECU. Et beløb på 180 mio. FRF, der svarer til ca.
27 137 000 ECU, og som blev udbetalt for et enkelt år, overskred klart dette
maksimum.
- 60.
- Hvad angår Kommissionens argument om, at det fremgår af den af sagsøgeren
citerede erklæring fra budgetstatssekretæren (jf. ovenfor, præmis 42), at den
omhandlede foranstaltning under alle omstændigheder kun vedrørte
væddeløbsselskaberne, men ikke PMU, bemærkes det, at dette strider mod selve
den anfægtede beslutning, der kun vedrørte de foranstaltninger, som de franske
myndigheder havde truffet alene til fordel for PMU (jf. herom skrivelsen om
indledning af proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, samt afsnit V i
den anfægtede beslutning). Den anfægtede beslutning indeholder faktisk ingen
angivelser om, at grunden til, at traktatens artikel 92, stk. 1, ikke kunne finde
anvendelse i det foreliggende tilfælde, var, at den omhandlede foranstaltning ikke
vedrørte PMU, der var den virksomhed, der direkte var tænkt på ved procedurens
indledning, men væddeløbsselskaberne.
- 61.
- Desuden modsiges dette argument fra Kommissionen af dens samlede
argumentation, således som denne bl.a. fremstilles i svarskriftet, hvor den gør
gældende, at vurderingen af den omhandlede foranstaltning i den anfægtede
beslutning var begrundet med, at »PMU's virksomhed blev vanskeliggjort bl.a. i
kraft af beskatningen, og at der måtte rådes bod herpå«, og at det er denne
foranstaltning, der, idet den fører til »en forbedring af PMU's effektivitet«, gør det
muligt for »den franske statskasse at opnå betydelige indtægter«. Endelig fremgår
det også, at selv om den franske stat, som det fremgår af ovennævnte erklæring (jf.
ovenfor, præmis 42), tilførte en støtte på 180 mio. FRF »til fordel for selskaberne«,
var denne støtte omfattet af en aftale mellem den franske stat,
væddeløbsselskaberne og PMU og havde bl.a. til formål at hjælpe
væddeløbsselskaberne, der var deltagere i PMU, til gennemførelsen af »ca. tusind
afskedigelser fortrinsvis inden for PMU«. Kommissionens argument på dette punkt
kan derfor ikke lægges til grund.
- 62.
- Af det anførte følger, at de tre nævnte kriterier ikke, som de blev anvendt i det
foreliggende tilfælde, kunne begrunde den konklusion, at nedsættelsen af
afgiftssatsen ikke havde karakter af støtte i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand,
men kunne sidestilles med en reform i form af en afgiftsjustering, der var berettiget
som følge af den pågældende ordnings art og økonomi. Denne del af den
anfægtede beslutning skal følgelig annulleres.
De likviditetsfaciliteter, hvorved PMU opnåede henstand med betalingen af visse
afgifter på væddemål.
- Sammenfatning af parternes argumenter
- 63.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at de afgifter, hvis indbetaling blev udsat, udgør
offentlige afgifter, hvilket Kommissionen i øvrigt har anerkendt i afsnit IV, punkt
5, i den anfægtede beslutning. Statens indførelse af sådanne offentlige afgifter og
udbetaling af hele eller en del af disses provenu udgør ifølge retspraksis på
området en statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand. Den franske stats
afgørelse om, at PMU kunne udsætte indbetalingen af den del af afgifterne, som
tilkom den, er derfor omfattet af forbuddet ifølge denne artikel i traktaten
(Domstolens dom af 22.3.1977, sag 78/76, Steinike & Weinlig, Sml. s. 595, af
13.12.1983, sag 222/82, Apple and Pear Development Council, Sml. s. 4083, og af
30.1.1985, sag 290/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 439).
- 64.
- Sagsøgeren har anført, at ændringen af bestemmelserne om betaling af afgifterne
til staten ikke som hævdet af Kommissionen kan anses for en ændring af generel
art af satserne for afgifter for hestevæddeløb, idet denne ændring begunstiger
PMU, men ikke hestevæddeløbssektoren i almindelighed. Efter sagsøgerens
opfattelse ændrer den omstændighed, at også de væddeløbsselskaber, der deltager
i PMU, har fordel af »likviditetsfaciliteterne«, ikke på nogen måde den
kendsgerning, at der foreligger en støtte til fordel for PMU, eller den
omstændighed, at den omhandlede støtte ikke er af generel art, idet de
væddeløbsselskaber, der deltager i PMU, kun udgør ti ud af 275 andre
væddeløbsselskaber i Frankrig, og PMU kun afslutter væddemål i mindre end 1%
af de løb, der arrangeres på baner, der ikke tilhører gruppens deltagere. Dette
bekræftes dels af en rapport fra 1987 fra Frankrigs Cour des comptes, hvorefter
ændring af bestemmelserne om betaling af afgifterne til staten havde til formål at
hjælpe PMU med at skaffe dækning til omkostningerne ved forhøjelsen af den
kommission, der skal betales til væddeløbsforhandlerne, og dels af den besvarelse,
som den franske økonomi- og finansminister og minister for privatisering gav på
nævnte rapport, hvorefter den for PMU gældende afgiftsordning »udgør en
undtagelse fra de almindelige bestemmelser«.
- 65.
- Sagsøgeren når på baggrund heraf til det resultat, at der foreligger en midlertidig
ad hoc-ændring af afgiftsordningen til fordel for en bestemt virksomhed, således at
der henset til retspraksis, hvorefter en afgiftsordning, der endog permanent
begunstiger en bestemt sektor, udgør en statsstøtte (jf. Domstolens dom af
12.7.1973, sag 70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 813, og af 24.2.1987, sag
310/85, Deufil mod Kommissionen, Sml. s. 901), så meget mere foreligger
statsstøtte, når der er tale om foranstaltninger til fordel for en enkelt virksomhed.
- 66.
- Ifølge sagsøgeren må Kommissionens argument om, at ændringen af ordningen for
betaling af afgifterne til staten er begrundet med de franske myndigheders ønske
om, at ordningen for betaling af PMU-afgifterne skal ligge på linje med lotto-afgifterne (afsnit IV, punkt 5, i den anfægtede beslutning), forkastes, idet dette
argument dels ikke indgår i Kommissionens retlige vurdering i den anfægtede
beslutning, og Kommissionen dels ikke har redegjort for grundene til, at de hermed
modstridende resultater, som Cour des comptes nåede til på dette punkt, er
forkerte.
- 67.
- Sagsøgeren har subsidiært påstået denne del af den anfægtede beslutning
annulleret som følge af manglende begrundelse.
- 68.
- Kommissionen gør gældende, at den af sagsøgeren påberåbte retspraksis, hvorefter
specielle afgiftsforanstaltninger til fordel for en særlig økonomisk sektor udgør
statsstøtte, er uden relevans, idet den foreliggende sag ikke drejer sig om en normal
afgiftsordning, der gælder for samtlige virksomheder, men vedrører et
ekstraordinært afgiftssystem, der omfatter en enkelt erhvervsdrivende. Ændringer
af et sådant system kan derfor ikke vurderes på det samme grundlag som
ændringerne af et generelt afgiftssystem. Ifølge Kommissionen medfører
sagsøgerens opfattelse, at de franske myndigheder aldrig vil kunne ændre
afgiftsordningen for væddemål i hestevæddeløb, hvilket ikke på nogen måde er
formålet med traktatens artikel 92.
- 69.
- Kommissionen har i den forbindelse tilføjet, at selv om generaladvokat Darmon i
sit forslag til afgørelse i forbindelse med Domstolens dom af 17. marts 1993,
forenede sager C-72/91 og C-73/91, Sloman Neptun, Sml. I, s. 887, på s. 903)
benyttede begrebet »undtagelse« således, at en foranstaltning, som ikke kan
anvendes på alle de virksomheder og industrisektorer, som kunne tænkes at blive
begunstiget, udgør en støtte, kan dette kriterium ikke uden videre anvendes, når
det gælder sektoren for væddemål i hestevæddeløb. Der er her tale om en sektor,
der afgiftsbelastes hårdere end tilfældet ville være efter almindelige regler, og det
eneste anvendelige kriterium for afgørelsen af, om denne særlige afgiftsordning
udgør statsstøtte, er derfor ifølge Kommissionen det kriterium, på grundlag af
hvilket det kan afgøres, om der er tale om en vedvarende ændring eller en
midlertidig ændring, idet kun den sidstnævnte vil kunne udgøre en statsstøtte.
- 70.
- Kommissionen har i øvrigt bestridt, at den omhandlede foranstaltning kun var til
fordel for PMU, idet de indtægter, PMU oppebærer, senere fordeles mellem
deltagerne, dvs. væddeløbsselskaberne, og den omhandlede foranstaltning således
har været til fordel for dem alle. Den omstændighed, at det ikke er alle
væddeløbsselskaber i Frankrig, der er deltagere i PMU, er uden betydning, idet det
kun er PMU's deltagere, der er omfattet af den omhandlede afgiftsordning.
- 71.
- Kommissionen har endelig gjort gældende, at sagsøgerens gentagne henvisninger
til Frankrigs Cour des comptes' rapport fra 1987 er aldeles irrelevante, idet denne
institution ikke har kompetence til at afgøre, om afgiftsordninger eller dermed
beslægtede ordninger udgør statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand.
- 72.
- Intervenienten har tiltrådt Kommissionens argumenter og har tilføjet, at
sagsøgerens opfattelse, hvorefter den til PMU ydede støtte kun kommer et
begrænset antal hestestutterier i Frankrig til gode, er grundløs, idet samtlige
hestevæddeløbsselskaber faktisk kan modtage ydelser fra dette organ.
- 73.
- Intervenienten har vedrørende de indtægter, der hidrører fra PMU, fremhævet, at
de går til hele opdrættet i Frankrig, idet der gives præmier og belønninger til
opdrættere, ejere og andre, der arbejder professionelt med heste og hestesport, og
således i vidt omfang tilfalder væddeløbsselskaber, der ikke deltager i PMU.
- Rettens bemærkninger
- 74.
- Kommissionens afvisning af, at den omhandlede foranstaltning er en statsstøtte i
traktatens artikel 92, stk. 1's forstand, begrundes med, at den afgiftsordning, der
finder anvendelse på PMU og mere i almindelighed på hestevæddeløbssektoren,
ikke er en ordning, der fraviger den generelle afgiftsordning, men en
»ekstraordinær« ordning, der beror på den pågældende sektors særegenheder, og
at denne foranstaltning efter en analyse på grundlag de kriterier, som
Kommissionen har anvendt på den støtte, der fremkommer ved ændringen af
satserne på de afgifter, PMU betaler (jf. ovenfor, præmis 68 og 69), ikke udgør en
statsstøtte, da den ikke er en punktforanstaltning, men »bevirker, at den ikke-offentlige del af afgiften til stadighed er blevet øget siden 1981«, således at der ikke
er tale om, »at de offentlige myndigheder midlertidigt giver afkald på midler«
(afsnit V, punkt 5, i den anfægtede beslutning).
- 75.
- Det må derfor først undersøges, om Kommissionen retmæssigt kunne gøre
gældende, at den afgiftsordning, der finder anvendelse på hestevæddeløbssektoren,
ikke i og for sig har udgjort en ordning, der fraviger den generelle afgiftsordning,
men en særlig ordning, der kun skal være gældende for den pågældende sektor.
- 76.
- Det bemærkes, at Kommissionen med føje i det omfang, PMU's virksomhed er
underkastet særlige regler, hvorved der er tillagt gruppen eneret til at organisere
totalisatorspil i Frankrig (jf. ovenfor, præmis 2), og i det omfang, der med den for
gruppen gældende afgiftsordning tages hensyn ikke blot til dette særlige forhold,
men til alle særegenhederne ved organiseringen af hestevæddeløb i Frankrig, har
kunnet nå til det resultat, at den særlige afgiftsordning, der er bestemmende for,
hvilken andel af indtægterne ved væddemål der tilfalder henholdsvis staten,
spillerne, PMU og væddeløbsselskaberne, ikke udgjorde en undtagelsesordning i
forhold til det afgiftssystem, der i almindelighed anvendes på andre former for
virksomhed, og at den omhandlede foranstaltning derfor alene skulle undersøges
inden for rammerne af det særlige for hestevæddeløbssektoren gældende
afgiftssystem.
- 77.
- Det kan imidlertid ikke være udelukket at anvende traktatens artikel 92, stk. 1, på
denne foranstaltning, blot fordi den tilhører en særlig ordning og ikke en ordning,
der fraviger den generelle afgiftsordning. Det må derfor herefter undersøges, hvilke
virkninger denne foranstaltning har, for herigennem at afgøre, om det er rigtigt, at
traktatens artikel 92, stk. 1, med rette er blevet erklæret uanvendelig i det
foreliggende tilfælde.
- 78.
- Det bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede beslutning anerkender, at den
omhandlede foranstaltning udgjorde et afkald fra de statslige myndigheders side på
midler, der tilkom dem, der bevirkede, »at den ikke-offentlige del af afgiften til
stadighed er blevet øget siden 1981«. Som netop omtalt henhører en statsligforanstaltning, hvad enten den har vedvarende eller midlertidig karakter, når den
medfører, at økonomiske fordele ydes til en virksomhed og forbedrer dens
finansielle situation, under begrebet statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1's
forstand (jf. ovenfor, præmis 52), og sondringen mellem en vedvarende ændring og
en midlertidig ændring af reglerne om afgifternes betaling udgør således ikke et
tilstrækkeligt kriterium for i det foreliggende tilfælde at udelukke, at traktatens
artikel 92, stk. 1, kan finde anvendelse (jf. ovenfor, præmis 56).
- 79.
- Det bemærkes endvidere for så vidt angår den omstændighed, at ændringen af
ordningen om indbetaling til statskassen af offentlige afgifter ikke udgjorde en
punktforanstaltning, der havde karakter af en undtagelse, men en ændring af
generel art af afgiftsordningen, der kom hele hestevæddeløbssektoren til gode, at
den anfægtede beslutning ikke som hævdet af Kommissionen indeholder
oplysninger, der peger i denne retning, og at henstanden med indbetaling af
afgifterne ifølge beslutningens afsnit IV, punkt 5, blev bevilget af budgetministeren
alene til fordel for PMU. Den omstændighed, at organisering af totalisatorspil i
Frankrig generelt kan give ikke blot PMU's deltagere, men også indirekte ikke-deltagende selskaber fordele, kan ikke være et forhold af afgørende betydning for
bedømmelsen. For selv om en støtte, der ydes en bestemt erhvervsdrivende,
utvivlsomt indirekte også kan være til fordel for flere andre erhvervsdrivende, hvis
virksomhed er afhængig af den hovedvirksomhed, som udøves af den direkte
modtager af den pågældende støtte, kan dette forhold ikke i tilstrækkeligt omfang
danne grundlag for at fastslå, at den omhandlede foranstaltning er en foranstaltning
af generel art, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 92,
stk. 1, men i det højeste begrunde, at den eventuelt kan være omfattet af den
undtagelsesordning for visse sektorer, der er fastlagt ved traktatens artikel 92, stk.
3, litra c).
- 80.
- Endvidere må der som fremhævet af Kommissionen i den anfægtede beslutning (jf.
afsnit VI, punkt 7)) ved anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 1, sondres mellem
PMU's hovedvirksomhed, dvs. organisation og behandling af væddemål, og
deltagernes virksomhed, nemlig organisering af hestevæddeløb. Selv om det
antages, at de likviditetsfaciliteter, der blev givet PMU, på den ene eller anden
måde kom hele hestevæddeløbssektoren til gode, er det dog klart, at disse
økonomiske fordele gør det muligt for PMU at forbedre sin stilling på markedet
for afslutning af væddemål, såvel på det nationale marked som på udenlandske
markeder gennem PMI, der direkte konkurrerer med sagsøgeren (afsnit III i den
anfægtede beslutning). Det må under alle omstændigheder fastslås, at de
argumenter, som Kommissionen og intervenienten har fremført på dette punkt,
ikke findes i den retlige vurdering i den anfægtede beslutning, og at beslutningen
derfor også på dette punkt må anses for utilstrækkeligt begrundet eller ligefrem
uden begrundelse.
- 81.
- Endelig bemærkes vedrørende Kommissionens argument om, at den omhandlede
statslige foranstaltning var led i en særlig byrdefuld afgiftsordning for
væddeløbssektoren, der pålægges afgifter, der er klart højere end afgifterne i andre
sektorer, at dette argument, der først er fremført for Retten og ikke er
tilstrækkeligt bevismæssigt underbygget, ikke i og for sig kan godtgøre rigtigheden
af Kommissionens opfattelse.
- 82.
- På baggrund heraf er sagsøgerens anbringende om en fejlagtig anvendelse af
traktatens artikel 92, stk. 1, for så vidt angår de likviditetsfaciliteter, PMU fik,
begrundet, og denne del af den anfægtede beslutning skal annulleres.
Fritagelsen for selskabsskat
- Sammenfatning af parternes argumenter
- 83.
- Sagsøgeren gør gældende, at beslutningen er udtryk for en retlig vildfarelse, idet
Kommissionen har fundet, at den fritagelse for selskabsskat, som PMU havde
opnået, var en følge af en sædvanlig anvendelse af den generelle afgiftsordning,
hvorefter ØIG er fritaget for denne skat.
- 84.
- Sagsøgeren har anført, at der ikke i det foreliggende tilfælde er tale om en
fritagelse for selskabsskat til fordel for PMU, men derimod for til fordel for PMU's
deltagerselskaber, hvilket sagsøgeren kritiserede i klagen af 7. april 1989 og i sin
opfordringsskrivelse af 5. november 1992. Sagsøgeren har tilføjet, at ifølge
Frankrigs Cour des comptes var en sådan fritagelse til fordel for
væddeløbsselskaberne ulovlig også efter fransk ret. Desuden har ingen andre
væddeløbsselskaber eller deltagerselskaber i en ØIG opnået en skattefritagelse af
denne art.
- 85.
- Sagsøgeren har endelig bestridt den stiltiende afvisning af kritikken i selskabets
klage over, at fritagelsen for indkomstskat for PMU også udgør en
statsstøtteforanstaltning, og har herved anført, at den anfægtede beslutning på dette
punkt helt mangler begrundelse.
- 86.
- Kommissionen har forklaret, at fritagelsen af PMU for selskabsskat skyldes, at
gruppen ikke som en ØIG har en egenkapital, idet dens resultater direkte kan
indarbejdes i deltagerselskabernes resultater, således at gruppen bliver
skattemæssigt gennemsigtig, dvs. at ikke den, men dens deltagere skal betale
skatten. Hvad angår sagsøgerens argument om, at denne skat skulle betales af
væddeløbsselskaberne, har Kommissionen indvendt, at den alene indledte
proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende de former for
støtte, som var blevet ydet PMU, men ikke væddeløbsselskaberne.
- 87.
- Kommissionen har vedrørende den påståede stiltiende afvisning af sagsøgerens
kritik af fritagelsen for indkomstskat for PMU anført, at denne foranstaltning ikke
blev taget op i beslutningen om at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk.
2, og derfor ikke kunne behandles i den anfægtede beslutning.
- 88.
- Intervenienten har fremhævet, at såfremt det anerkendes, at
væddemålsvirksomheden er adskilt fra væddeløbsselskabernes øvrige virksomhed,
og at den andel, der tilgår spillerne, forbliver uændret, ville væddeløbsselskabernes
skatteindbetalinger, hvis de skulle betale selskabsskat og i øvrigt beskattes efter
almindelige regler, udgøre et lavere beløb. Ifølge intervenienten ville
væddeløbsselskabernes bruttoindtægter, såfremt moms blev opkrævet med den
almindelige sats (18,6%) af den andel, der ikke tilkommer spillerne (28% af
indsatserne), andrage 22,8% af indsatserne (28% - (28% x 18,6%) = 28% - 5,2%).
PMU's »udbytte« før skat ville i så fald svare til dette resultat, med fradrag af
PMU's administrationsomkostninger, dvs. 17,3% (22,8% - 5,5%). Selskabsskatten
ville efter en beregning med den nugældende sats på 33% af udbyttet udgøre 5,7%
af indsatserne (17,3% x 33%). Væddeløbsselskabernes endelige andel ville således
efter fradrag af PMU's administrationsomkostninger udgøre 11,6% af indsatserne
(17,3% - 5,7%), mens den i dag ligger på mellem 4,5 og 5%. Heraf følger, at den
nugældende beskatningsordning for PMU, hvorved der gives fritagelse for
selskabsskat, ikke kan udgøre en statsstøtte til fordel for væddeløbsselskaberne.
- Rettens bemærkninger
- 89.
- Det bemærkes, at efter den anfægtede beslutning må den fritagelse for
selskabsskat, som PMU nyder godt af, betragtes som en følge af den normale
anvendelse af den almindelige beskatningsordning, idet selskabsskat ikke pålægges
ØIG. Sagsøgeren har imidlertid uden at bestride rigtigheden heraf gjort gældende,
at der ikke i denne sag, som det fremgår af selskabets klage, er spørgsmål om
PMU's fritagelse for selskabsskat, men derimod om den fritagelse, som
væddeløbsselskaberne nyder godt af.
- 90.
- Det må derfor undersøges, om den omstændighed, at Kommissionen ikke i
overensstemmelse med sagsøgerens kritik i klagen fandt det nødvendigt at indlede
proceduren over for væddeløbsselskaberne, men kun over for PMU, kan skabe tvivl
om den anfægtede beslutnings lovlighed.
- 91.
- Det bemærkes i den forbindelse, at retten for tredjemand til at indgive klage til
Kommissionen under anbringende af, at der foreligger en tilsidesættelse af
traktatens artikel 92, med henblik på at Kommissionen indleder den i traktatens
artikel 93, stk. 2, fastlagte procedure over for den pågældende medlemsstat og
eventuelt ved denne procedures afslutning vedtager endelig beslutning, ikke er
reguleret ved nogen retsakt eller bestemmelse i den afledede ret, der svarer til
Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af
bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81).
- 92.
- Herved bemærkes dog, at såfremt Kommissionen beslutter at afvise en klage og
vedtager en beslutning herom, skal denne beslutning i henhold til traktatens artikel
190 begrundes, således at klageren kan få kendskab til de forhold, som afvisningen
er baseret på, og eventuelt gøre sine rettigheder gældende ved Fællesskabets
retsinstanser. I det foreliggende tilfælde blev sagsøgerens klage ikke udtrykkeligt
afvist, hvorimod der blev vedtaget en beslutning om indledning af proceduren i
henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, ved skrivelse, der blev stilet til den franske
regering og offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (jf. ovenfor,
præmis 5). På baggrund heraf skulle sagsøgeren, såfremt selskabet mente, at
Kommissionen hermed ikke havde taget stilling til alle de statslige foranstaltninger,
som blev kritiseret i klagen, have rettet en opfordring til Kommissionen i traktatens
artikel 175's forstand.
- 93.
- Det bemærkes i den forbindelse, at det af sagen fremgår, at Ladbroke i skrivelsen
af 11. august 1992 faktisk opfordrede Kommissionen til i henhold til traktatens
artikel 175 at tage stilling til de former for støtte, der var kritiseret i selskabets
klage, men som ikke havde været genstand for den foreløbige beslutning (jf.
ovenfor, præmis 9), og at Kommissionen ved skrivelse af 12. oktober 1992
besvarede denne opfordring (jf. ovenfor, præmis 10). Imidlertid rettede Ladbroke
efter denne besvarelse på ny en opfordring til Kommissionen, men nu med
anmodning om, at den tog stilling alene til de foranstaltninger, der havde givet
anledning til indledning af proceduren (jf. ovenfor, præmis 11). Da Kommissionen
ikke imødekom denne anden opfordring, anlagde Ladbroke sag ved Retten
vedrørende retsstridig passivitet, men hævede senere efter vedtagelsen af den
anfægtede beslutning denne sag (jf. ovenfor, præmis 12, 13 og 14). Såfremt det var
Ladbroke's opfattelse, at Kommissionens besvarelse af den første opfordring ikke
udgjorde en stillingtagen til alle de foranstaltninger, der blev kritiseret i selskabets
klage, skulle selskabet endnu engang rette opfordring til Kommissionen om at tage
stilling til alle de kritiserede foranstaltninger og ikke blot opfordre den til at tage
stilling alene til de foranstaltninger, der blev nævnt i forbindelse med indledningen
af proceduren. Såfremt Ladbroke derimod mente, at Kommissionens besvarelse af
selskabets første opfordring udgjorde en stillingtagen i form af en stiltiende
afvisning af den del af klagen, som vedrørte den i denne del omhandlende
foranstaltning, skulle selskabet have anlagt et annullationssøgsmål i henhold til
traktatens artikel 173, stk. 5.
- 94.
- Da sagsøgeren ikke indledte og fortsatte proceduren i henhold til traktatens artikel
175 eller fristmæssigt anlagde sag med påstand om annullation, kan sagsøgeren
herefter ikke under nogen omstændighed i nærværende sag påberåbe sig den
omstændighed, at Kommissionen, der ikke indledte proceduren for så vidt angår
den pågældende foranstaltning, ikke i den anfægtede beslutning tog stilling hertil.
- 95.
- Af de anførte grunde bliver resultatet det samme for så vidt angår sagsøgerens
argument om stiltiende afvisning af kritikpunktet i sagsøgerens klage vedrørende
fritagelse for indkomstskat for PMU.
PMU's ret til at beholde uafhentede gevinster
- Sammenfatning af parternes argumenter
- 96.
- Sagsøgeren har indledningsvis anført, at den anfægtede beslutning er udtryk for en
retlig vildfarelse, for så vidt som Kommissionen er nået til det resultat, at PMU's
ret til at beholde uafhentede gevinster, jf. dekret 83-878, med henblik på at
anvende de herved opnåede indtægter til sociale udgifter, ikke udgjorde en
statsstøtte, idet disse indtægter ansås for »normale ressourcer«, der indgik i de
ikke-offentlige afgifter, og ikke for »statsmidler« i traktatens artikel 92, stk. 1's
forstand.
- 97.
- Ifølge sagsøgeren er det en fejl at gå ud fra, at de omhandlede indtægter er ikke-offentlige afgifter, for det er den franske stat, der træffer afgørelser om indførelse
af afgifterne og disses fordeling, og enhver overførsel af midler til PMU i henhold
til offentligretlige bestemmelser udgør statsstøtte. Selv om uafhentede gevinster skal
betragtes som normale ressourcer for væddeløbsselskaberne, udgjorde dog under
alle omstændigheder ændringen ved artikel 27 i dekret 83-878 en statsstøtte, for så
vidt som afgørelsen om, at PMU kunne råde over de omhandlede beløb, blev
godkendt af staten og truffet på dens initiativ (jf. Domstolens nævnte dom i sagen
Kommissionen mod Frankrig, præmis 14 og 15, og dom af 2.2.1988, forenede sager
67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 219, præmis
32-38).
- 98.
- Sagsøgeren har dernæst gjort gældende, at de indtægter, der stammede fra
uafhentede gevinster, og som blev tildelt PMU, i realiteten skulle finansiere PMU's
driftsomkostninger i anledning af overgangen til edb-styringen af behandlingen af
væddemål. Sagsøgeren har i den forbindelse anført, at det før vedtagelsen af dekret
83-878 i et dekret af 18. juli 1941 var bestemt, at væddeløbsselskaber kunne
beholde uafhentede gevinster på betingelse af, at de omhandlede beløb
udelukkende blev anvendt til fordel for en bestemt gruppe af ansatte i
hestevæddeløbssektoren, og at restbeløb skulle indbetales til staten. Men den ved
dekret 83-878 gennemførte ændring går netop ud på at give PMU mulighed for at
anvende disse gevinster til egen fordel. Sagsøgeren har til støtte for denne
argumentation henvist til Frankrigs Cour des comptes' rapport, hvorefter de
indtægter, der er tildelt PMU, »der ikke er momspligtige og giver et betydeligt
afkast (24,6 mio. FRF i 1985)«, anvendes »med indtil 105 mio. til finansiering af
det sociale program for væddeløbssektoren«, hvoraf 3/4 er forbeholdt »PMU, der
hermed kan udbetale en ekstra afskedigelsesgodtgørelse til fastansat personale, som
må fratræde efter overgangen til edb-styring af behandlingen af væddemål (ca. 75
mio. FRF til 750 ansatte)«.
- 99.
- Sagsøgeren har endelig gjort gældende, at den omstændighed, at PMU ikke er
pligtig at betale moms af uafhentede gevinster, når henses til, at vederlaget til
arrangørerne af totalisatorspil i henhold til artikel 281a i den almindelige franske
skattelov er momspligtigt, også udgør en statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1's
forstand, således at beslutningen også af denne grund er udtryk for en
retsvildfarelse.
- 100.
- Kommissionen har henvist til, at de omhandlede beløb i Frankrig kun kan bruges
til visse typer sociale udgifter. Den har fremhævet, at ethvert beløb, der ikke
anvendes til dette formål, efter dekret 74-954 tilfalder staten, og at der ved dekret
73-878 kun er sket en ændring af de typer udgifter, som uafhentede gevinstbeløb
kunne anvendes til. Den omstændighed, at denne ændring har bevirket, at den
andel af uafhentede gevinstbeløb, der tilfalder staten, er faldet, betyder således
ikke, at der er tale om statsstøtte.
- 101.
- Kommissionen har anført, at sagsøgerens afvisning af, at de omhandlede beløb
anses for »ikke-offentlige afgifter« (»non-public levies«), beror på en misforståelse,
der skyldes anvendelsen af det engelske ord »levy«, der bruges om beskatning.
Sagsøgeren er således med urette nået til det resultat, at de 30 FRF af en indsats
på 100 FRF, der tilfalder PMU (jf. ovenfor, præmis 16), udgør en statslig afgift, og
at enhver udbetaling af en del af dette beløb udgør en statsstøtte. Faktisk er det
kun en del af disse 30 FRF, nemlig 18 FRF, der tilfalder de franske myndigheder,
der skal anses for en afgift i egentlig forstand. Da der således er tale om en ikke-offentlig afgift, der ikke tilfalder staten, og som derfor ikke kan anses for en fiskal
afgift, er kriteriet om, at der skal være tale om statsmidler, konkret ikke opfyldt.
- 102.
- Kommissionen har tilføjet, at den ganske vist ikke har forsøgt i sine indlæg at
gendrive sagsøgerens påstand om, at den omhandlede foranstaltning havde til
formål at lette indførelsen af edb i PMU, men den omstændighed, at beløb i
uafhentede gevinster kunne anvendes til udbetaling af en ekstra
afskedigelsesgodtgørelse til overskydende personale, var en social foranstaltning, der
mere kom det afskedigede personale end PMU til gode.
- 103.
- Hvad angår sagsøgerens anbringende om, at den omstændighed, at der ikke betales
moms af uafhentede gevinster, også udgør en statsstøtte, har Kommissionen gjort
gældende, at der er tale om et nyt argument, der ikke blev fremført i sagsøgerens
klage, og som der derfor ikke kunne tages stilling til i den anfægtede beslutning.
- 104.
- Intervenienten har forklaret, at uafhentede gevinster, indtil dekret 74-954 blev
vedtaget, ubeskåret tilfaldt væddeløbsselskaberne, og at det ved dette dekret blot
blev bestemt, at disse gevinster kun kunne anvendes til visse sociale udgifter for
væddeløbsselskaberne, således at ikke-anvendte gevinster ellers altid tilfalder staten
(dekretets artikel 20, stk. 4). Ved dekret 83-878 er det blot blevet bestemt, at disse
gevinster også vil kunne anvendes til andre formål, der direkte hænger sammen
med væddeløbsselskabernes virksomhed, som f.eks. udgifter til overvågning, drift,
tilskud til opdræt samt investeringer i direkte tilknytning til organisation af
hestevæddeløb og totalisatorspil (dekretets artikel 27). Både før 1974, fra 1974-1983
og efter 1983 har væddeløbsselskaberne altid kunnet anvende det samlede beløb
i ikke-afhentede gevinster, idet det kun er de mulige anvendelser, der er undergået
ændringer, og man kunne derfor med føje anse disse midler som
væddeløbsselskabernes normale ressourcer.
- Rettens bemærkninger
- 105.
- Indledningsvis bemærkes, at det af parternes argumenter fremgår, at den
omhandlede foranstaltning bevirkede, at det blev muligt for væddeløbsselskaberne
bl.a. at dække de sociale omkostninger inden for PMU, som afskedigelsen af en del
af PMU's overskydende personale gav anledning til. Efter Rettens opfattelse skal
det først undersøges, om de midler, der hidrører fra ikke-afhentede gevinster, udgør
»normale ressourcer« i den betydning, der følger af Kommissionens anbringender
om, at en af betingelserne for at anvende traktatens artikel 92, stk. 1, nemlig at der
er tale om overførsel af statsmidler til en modtager, i det foreliggende tilfælde ikke
er opfyldt.
- 106.
- Det må i den forbindelse fastslås, at selv om de ikke-afhentede gevinster, som det
fremgår af sagen, før 1974 ubeskåret tilfaldt væddeløbsselskaberne, blev det ved
dekret 74-954 for første gang bestemt, at disse gevinster kun kunne anvendes til
visse sociale udgifter, og at de gevinster, der ikke anvendtes i dette øjemed, skulle
indbetales til staten. I nævnte dekrets artikel 20, stk. 4, hed det således, at
»væddeløbsselskaberne kan hvert år hos de myndigheder, der skal godkende deres
budget, opnå tilladelse til at anvende uafhentede gevinstbeløb til bistandsydelser,
socialsikringsydelser eller tillægspensionsydelser til deres personale, men ikke til
andre formål. Disse beløb skal udbetales til en af de i artikel 25 nævnte
institutioner eller til et institut for faglig uddannelse. De beløb i uafhentede afgifter,
der ikke anvendes til finansiering af foranstaltninger som nævnt, indbetales til
statskassen«.
- 107.
- Denne bestemmelse i den franske lovgivning viser, at væddeløbsselskabernes
adgang til at anvende uafhentede gevinster ikke blot var begrænset efter formålet
(sociale udgifter), men også krævede tilladelse fra »de myndigheder, der skal
godkende ... deres budget«. Disse myndigheder er ifølge nævnte dekret
landbrugsministeriet og økonomi- og finansministeriet (jf. dekretets artikel 22 og
23) og ifølge dekret 83-878, der har afløst dekret 74-954, landbrugsministeriet og
budgetministeriet (artikel 29 og 30 i dekret 83-878). Såfremt det skulle antages, at
anvendelsen af uafhentede gevinster, således som det fremhæves i den anfægtede
beslutning, udgjorde »normale ressourcer«, var der ingen grund til, at den franske
lovgivningsmagt udstedte regler om, at de kun må anvendes til ganske bestemte
udgifter, idet de ellers uden videre tilfalder statskassen.
- 108.
- På baggrund heraf kan de omhandlede ressourcer ikke anses for »normale
ressourcer«, der tilkommer væddeløbsselskaberne og PMU, men må tværtimod
anses for »statsmidler«, hvis optagelse på statens budget afhænger af, at visse af
lovgivningsmagten fastlagte betingelser er opfyldt.
- 109.
- Denne konklusion kan endvidere støttes på dekret 83-878, hvormed den franske
lovgivningsmagt som fremhævet af den franske regering og Kommissionen har
udvidet antallet af mulige anvendelser af uafhentede gevinster til også at omfatte
andre af væddeløbsselskabernes aktiviteter, som f.eks. ydelse »af tilskud til faglig
uddannelse, sociale sikringsydelser eller tillægspension til selskabernes og
stutteriernes personale samt til jockeyerne« (dekretets artikel 27, stk. 5). Hermed
har den franske lovgivningsmagt reelt givet afkald på midler, som ellers skulle have
været indbetalt til statskassen, og også af denne grund er betingelsen ifølge
traktatens artikel 92, stk. 1, om overførsel af statsmidler til modtageren opfyldt i det
foreliggende tilfælde.
- 110.
- Disse midler udgør herved, i det omfang de - som det siges i den anfægtede
beslutning - anvendes »først og fremmest til finansiering af sociale udgifter«, efter
fast retspraksis en nedsættelse af de sociale udgifter, som en virksomhed normalt
må afholde, og dermed en støtte til den pågældende virksomhed (Domstolens
domme i sagen Italien mod Kommissionen, a.st., og i sagen Steinike & Weinlig,
a.st.).
- 111.
- Kommissionens konstatering af, at den omhandlede foranstaltning, selv om dens
formål er at finansiere sådanne sociale udgifter for væddeløbsselskaberne, som
hænger sammen med organiseringen af totalisatorspil, ikke udgør en statsstøtte, da
der ikke sker overførsel af statsmidler, bygger på fejlagtige grunde, og skal derfor
annulleres.
- 112.
- Endelig bemærkes det vedrørende sagsøgerens anbringende om, at den
omstændighed, at PMU ikke skal betale moms af uafhentede gevinster, også udgør
en statsstøtte, at spørgsmålet herom ikke blev nævnt i selskabets klage og heller
ikke blev nævnt som et punkt i forbindelse med indledningen af proceduren i
henhold til artikel 92, og at sagsøgeren derfor ikke kan kritisere Kommissionen for
ikke at have taget stilling til det i den anfægtede beslutning.
Dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms fra den 1. januar 1989
- Sammenfatning af parternes argumenter
- 113.
- Sagsøgeren har anført, at selv om Kommissionen i den anfægtede beslutning har
anført, at fordelen for PMU ved dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag
af moms siden 1989 har været opvejet af, at der har været indbetalt et fast
depositum til momsmyndighederne, nævner den til gengæld hverken dette
depositums størrelse eller det grundlag, der benyttes ved ændringen af det fra tid
til anden. Mangelen på oplysninger herom må kritiseres så meget mere, som det
er dette depositum, der begrunder, at Kommissionen nåede til et andet resultat end
det, den oprindelig redegjorde for i den foreløbige beslutning.
- 114.
- Sagsøgeren har anmodet Retten om med henblik på sagens oplysning dels at
pålægge Kommissionen at oplyse størrelsen af det faste depositum, der i 1989 blev
indbetalt til statskassen, de ved dettes ændring anvendte kriterier og datoen for
sådanne ændringer, og dels pålægge den franske regering at oplyse, hvad
dispensationen fra momsreglerne årligt har kostet den franske stat, og hvad
depositummet har indbragt i årlig rente fra den 1. juli 1989 - 1. juli 1993, på
hvilken sidste dato den omhandlede foranstaltning blev endeligt ophævet.
- 115.
- Kommissionen har anført, at den omstændighed, at den i den foreløbige beslutning
først nåede til et andet resultat end det, der blev resultatet i den anfægtede
beslutning med hensyn til fritagelsen fra en-månedsreglen for fradrag af moms, ikke
kan rokke ved gyldigheden af den endelige beslutning.
- 116.
- Hvad angår depositummets størrelse har Kommissionen oplyst, at der frem til 1988
var tale om et fast beløb på 14 mio. FRF, der i 1989 blev forhøjet til godt 16 mio.
FRF og i 1993 til knap 20 mio. FRF.
- 117.
- Intervenienten har fremført, at der har været indbetalt depositum til statskassen fra
1969, som det fremgår af sagen, og ikke fra 1989, som det siges i den anfægtede
beslutning, og at den omhandlede statslige foranstaltning således aldrig har udgjort
statsstøtte. Den har tilføjet, at de franske myndigheder ikke gjorde Kommissionen
opmærksom på dette forhold under proceduren, fordi denne fejltagelse fra
Kommissionens side ikke havde praktisk betydning for afgørelsen vedrørende den
omhandlede foranstaltning.
- Rettens bemærkninger
- 118.
- Det bemærkes, at det fremgår af den brevveksling, der har været mellem
Kommissionen og intervenienten vedrørende dette spørgsmål helt fra procedurens
indledning, og som er blevet fremlagt efter anmodning fra Retten, at de franske
myndigheder under proceduren klart over for Kommissionen havde oplyst, at
væddeløbsselskaberne til gengæld for den dispensation fra en-månedsreglen for
fradrag af moms, som de fik fra den 1. august 1969, var forpligtet til fra dette
tidspunkt permanent at deponere et beløb i statskassen (skrivelse af 7.2.1992 fra
Frankrigs faste repræsentation ved De Europæiske Fællesskaber til
Kommissionen).
- 119.
- Endvidere har Kommissionen i retsmødet erkendt, at det omhandlede faste
depositum faktisk var blevet stillet ikke fra 1989, men fra 1969, og at den
anfægtede beslutning på dette punkt klart var fejlagtig.
- 120.
- Heraf følger, at Kommissionens undersøgelse af, om det faste depositum istatskassen førte til en opvejning af de likviditetsfordele, som dispensationen fra
momsfradragsreglen gav, skulle have vedrørt tiden helt tilbage til 1969 eller i hvert
fald til 1985, da PMU blev stiftet som selvstændig juridisk person, og ikke kun fra
1989. Retten kan følgelig, da Kommissionen ikke har gennemført en indgående
undersøgelse, der går tilbage til 1969 eller 1985, tage stilling til, om det nævnte
faste depositum fra 1969 faktisk kunne opveje de kritiserede likviditetsfordele,
således at der ikke på noget tidspunkt med den omhandlede foranstaltning har
foreligget en statsstøtte, eller, såfremt dette omvendt var tilfældet, fra hvilken dato
den påståede støtte faktisk havde foreligget, da der ikke forelå en fuld opvejning
af de kritiserede fordele.
- 121.
- De talmæssige oplysninger, som Kommissionen har givet som et led i sine
besvarelser af spørgsmål fra Retten, og som findes i en skrivelse, der blev tilstillet
Kommissionen af Frankrigs faste repræsentation ved De Europæiske Fællesskaber
(jf. ovenfor, præmis 118), rokker ikke ved dette resultat. Disse oplysninger viser,
at selv om depositummets størrelse tilsyneladende ikke i 1985, 1986 og 1990
opvejede »den månedlige gennemsnitsvirkning« af den fortjeneste, som PMU
opnåede ved dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag for moms, opnåede
PMU dog for årene 1987, 1988 og 1989 et beløb på i alt 7 968 000 FRF. Imidlertid
kan Retten, da Kommissionen af de ovenfor anførte grunde (jf. præmis 119) ikke
gjorde disse tal til genstand for nogen vurdering ved vedtagelsen af beslutningen,
på grundlag af de nævnte skriftlige besvarelser af Rettens spørgsmål ikke tage
stilling til, om der foreligger en statsstøtte, idet den, hvis den gjorde det, ville tiltage
sig en kompetence, der ved traktatens artikel 92 alene er tillagt Kommissionen og
de nationale domstole.
- 122.
- Da Kommissionens vurdering af den omhandlede foranstaltning under alle
omstændigheder har været mangelfuld, skal sagsøgerens påstand tages til følge og
denne del af den anfægtede beslutning annulleres.
Den fejlagtige anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c)
Sagsøgerens argumenter og anbringender
- 123.
- Sagsøgeren gør gældende, at ingen af de statslige foranstaltninger, der ifølge den
anfægtede beslutning må anses for at være statsstøtte i henhold til traktatens artikel
92, stk. 3, litra c), kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Det drejer sig
om følgende foranstaltninger: 1) den franske stats afkald til fordel for PMU i
perioden 1982-1985 på de beløb, der fremkom ved afrundingen af spillegevinsterne
med én decimal, 2) dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms før
januar 1989, og 3) fritagelsen for PMU før 1989 fra som arbejdsgiver at yde bidrag
til sociale boligformål.
1. Afkaldet fra 1982 til 1985 på beløb hidrørende fra afrundingen af
spillegevinsterne med én decimal.
- 124.
- Sagsøgeren har indledningsvis fremhævet, at traktatens artikel 92, stk. 3, litra c),
som en undtagelse fra den grundlæggende regel om forbud mod statsstøtte må
fortolkes nøje efter ordlyden, og at dens anvendelse forudsætter, at to betingelser
er opfyldt; for det første den positive, at den omhandlede støtte fremmer
udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, for det andet den
negative, at denne støtte ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider
mod den fælles interesse. Ingen af disse betingelser har ifølge sagsøgeren været
opfyldt i det foreliggende tilfælde.
- 125.
- For det første kan ifølge sagsøgeren henvisningen i den anfægtede beslutning til
»støttens direkte og indirekte virkninger på udviklingen i sektoren i alle dennes
økonomiske bestanddele, herunder forædling af hesteracer«, hvormed det skal
godtgøres, at den omhandlede støtte fremmede udviklingen af visse erhvervsgrene
(den positive betingelse), ikke være tilstrækkelig til opfyldelse af dette krav, idet
den omhandlede støtte hverken skulle gå til forædling af hesteracer eller til fremme
af hestevæddeløb, men tværtimod vedrørte en speciel form for virksomhed, nemlig
afslutningen af væddemål uden for væddeløbsbanerne. Sagsøgeren har tilføjet, at
PMU's virksomhed ikke direkte har noget at gøre med hesteopdrættet, og at den
del af PMU's omsætning, der vedrører opdræt, udgør et mindre beløb end det
beløb i afgifter, der tilfalder staten.
- 126.
- Kommissionens opfattelse på dette punkt strider endvidere ikke blot mod
Domstolens praksis på området (jf. dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris
Holland mod Kommissionen, Sml. s. 2671), men også mod de adfærdsregler, som
Kommissionen har fastlagt for sin egen virksomhed i den Tiende og den Tolvte
Beretning om konkurrencepolitikken. I Tiende Beretning udtales det, at en støtte
kun er forenelig med fællesmarkedet, såfremt den bidrager »til virkeliggørelsen af
de fælles mål og interesser, der er angivet i traktatens artikel 92, stk. 3«. Endvidere
udtalte Kommissionen i den Tolvte Beretning, at en støtte ikke kan antages at
fordreje konkurrencen på en måde, der strider mod den fælles interesse, når den
1) bidrager til at fremme udviklingen i den pågældende sektor i hele Fællesskabets
interesse, 2) er nødvendig for virkeliggørelsen af det pågældende projekt, og 3) er
således udformet (med hensyn til intensiteten, varigheden og graden af
konkurrencefordrejning osv.), at den står i et passende forhold til det tilstræbte
formål.
- 127.
- Med den anfægtede beslutning bortses der fuldstændig fra det første af disse
kriterier. Udtalelsen i Kommissionens svarskrift om, at den pågældende støtte
bidrager til, at totalisatorspillet udvikles mere effektivt, og »navnlig til forædlingen
af hesteracer, der er et lovligt formål, der stemmer overens med Fællesskabets
interesse«, udgør et nyt anbringende og kan derfor ikke tages i betragtning af
Retten.
- 128.
- Sagsøgeren har vedrørende det andet kriterium om støttens nødvendighed for
virkeliggørelsen af det pågældende projekt anført, at spørgsmålet herom først blev
taget op af Kommissionen i svarskriftet, hvori det hedder, at edb-styringen af
PMU's virksomhed ikke havde kunnet gennemføres uden den pågældende støtte.
Det kan ikke, når denne virkning overhovedet ikke analyseres, udelukkes, at
væddeløbsselskaberne kunne have finansieret edb-styringen ved deres virksomhed
enten ved prisnedsættelser eller ved optagelse af banklån.
- 129.
- Sagsøgeren har vedrørende det tredje kriterium om, at støtteintensiteten skal være
afpasset efter formålet, gjort gældende, at såfremt de øvrige statslige
foranstaltninger til fordel for PMU, som sagsøgeren har kritiseret i klagen, udgør
statsstøtte, er beslutningen mangelfuld, da Kommissionen ikke har vurderet
intensiteten af alle de former for støtte, der er blevet ydet PMU kumulativt i stedet
for fra tilfælde til tilfælde. Selv om disse foranstaltninger ikke måtte blive anset for
statsstøtte, skulle i alt fald virkningerne af den omhandlede støtte, der var på 315
mio. FRF, være bedømt på baggrund af alle de finansielle fordele, som PMU havde
nydt godt af, og som ifølge nævnte rapport fra Frankrigs Cour des comptes
repræsenterede et beløb på 1,3 mia. FRF alene for perioden 1982-1985.
- 130.
- Sagsøgeren har dernæst vedrørende spørgsmålet, om den pågældende støtte
fordrejede konkurrencen i et omfang, der var i strid med den fælles interesse (den
negative betingelse), anført, at Kommissionens svar i den anfægtede beslutning,
hvorefter edb-styringen af PMU's virksomhed blev iværksat på et tidspunkt, hvor
PMU endnu ikke var begyndt at drive virksomhed i udlandet og endnu ikke
overvejede at gøre det, bygger på fejlagtige forudsætninger. Det fremgår af
referatet af en redegørelse, som PMU's generaldirektør fremlagde på de
europæiske PMU-sammenslutningers sjette konference i London i maj 1987, dvs.
før PMI blev stiftet, at PMU allerede da overvejede også at drive virksomhed i
udlandet. Konstateringen heraf støttes i øvrigt af det svar, som PMU's præsident
samtidig med den nævnte erklæring fremsatte over for Frankrigs Cour des comptes'
førstepræsident vedrørende et »projekt om medtagelse i (Cour des comptes's)
offentlige rapport af et afsnit om væddeløbsinstitutionen og PMU's virksomhed«,
hvori PMU's præsident beklagede virkningerne af offentliggørelsen af nævnte
rapport på »et tidspunkt, hvor (PMU var i gang med) forhandlinger med andre
lande, der ønskede at udnytte gruppens erfaring i behandling af væddemål, og på
et tidspunkt, hvor (PMU ville) blive udsat for konkurrence fra lande i de tolvs
Europa i 1992«.
- 131.
- Sagsøgeren har endelig anført, at når en virksomhed a) modtager en støtte med
stor støtteintensitet, b) ikke er udsat for konkurrence, fordi den besidder et
monopol, og c) anvender denne støtte for at konkurrere med andre virksomheder
på markeder i udlandet, kan den negative betingelse ifølge traktatens artikel 92,
stk. 3, litra c), principielt ikke anses for opfyldt, idet en sådan situation er i strid
med enhedsmarkedets grundprincip, hvis særkende er fri konkurrence.
2. Dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms før 1989
- 132.
- Sagsøgeren gør gældende, at i det omfang støtten som følge af dispensationen fra
en-månedsreglen for fradrag af moms ifølge den anfægtede beslutning anses for
forenelig med fællesmarkedet frem til 1989 af de samme grunde, som dem, der
blev givet vedrørende afkaldet fra 1982-1985 på de beløb, der fremkom som følge
af afrundingen af spillegevinsterne med én decimal, kan heller ikke denne
dispensation af de ovenfor anførte grunde (jf. præmis 124-131) anses for at opfylde
betingelserne for anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).
- 133.
- Sagsøgeren har tilføjet, at Kommissionens argument i svarskriftet om, at den
positive betingelse for en støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til
artikel 92, stk. 3, litra c), i det foreliggende tilfælde er opfyldt, idet den omhandlede
støttes formål »i sidste instans var forædling af hesteracer og ikke blot PMU's eller
væddeløbsselskabernes fortsatte virksomhed som sådan«, udgør en ny begrundelse
i forhold til begrundelsen i den anfægtede beslutning, hvori det udtales, at den
omhandlede støttes forstyrrende virkninger ikke kunne ophæve de eventuelle
virkninger »på udviklingen i sektoren«, der omfattede såvel forædling af hesteracer
som virksomhed med afslutning af væddemål uden for væddeløbsbanerne.
- 134.
- Sagsøgeren har endelig gjort gældende, at når der som i det foreliggende tilfælde
er tale om en driftsstøtte, kan støtten kun under ekstraordinære forhold anses for
forenelig med fællesmarkedet (Tolvte Beretning om konkurrencepolitikken, pkt.
160, dommen i sagen Deufil mod Kommissionen, a.st.), og sådanne forhold
foreligger ikke her.
3. Fritagelsen indtil 1989 for at bidrage til sociale boligformål
- 135.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede beslutning i det omfang,
Kommissionen er nået til det resultat, at den støtte, der blev ydet PMU i form af
fritagelse for at betale bidrag til sociale boligformål »på samme måde som den
støtte, der er ydet gennem dispensation fra en-månedsreglen for fradrag af moms«
indtil 1989 kunne omfattes af undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 92, stk.
3, litra c), er behæftet med en retsvildfarelse, og har her henvist til de samme
grunde som de ovenfor anførte vedrørende støtten i form af afrunding af
spillegevinsterne og dispensationen fra momsbestemmelserne (præmis 124-133).
- 136.
- Sagsøgeren har i den forbindelse tilføjet, at en fast driftsstøtte som den her
omhandlede på ca. 5 mio. FRF årligt ikke under nogen omstændighed kan opfylde
den positive betingelse ifølge traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).
Kommissionens anbringender og argumenter
- 137.
- Kommissionen har imødegået alle sagsøgerens argumenter, som den har søgt at
gendrive under ét med udgangspunkt i de grunde, som gives i den anfægtede
beslutning vedrørende foreneligheden af den støtte, der blev ydet ved afrundingen
af spillegevinsterne med én decimal, og som også anerkendelsen af de to andre
former for statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet bygger på. Den har i øvrigt
kun drøftet de vigtigste spørgsmål i forbindelse med anvendelsen af traktatens
artikel 92, stk. 3, litra c), nemlig dels lovligheden af de med den omhandlede støtte
tilstræbte formål (den positive betingelse), og dels kravet om, at der opstår
forstyrrelser på markedet på en måde, der strider mod den fælles interesse (den
negative betingelse). Den har endelig anvist sagsøgerens anbringende om, at den
med vedtagelsen af den anfægtede beslutning ikke har fulgt de adfærdsregler, den
selv har givet i de nævnte beretninger om konkurrencepolitikken.
1. Lovligheden af de formål, der forfølges med den statsstøtte, der er blevet ydet
PMU, dvs. indførelse af edb-styring inden for PMU og forædling af hesteracer.
- 138.
- Kommissionen har oplyst, at PMU fra 1930 og til begyndelsen af 1980erne
gennemførte behandlingen af væddemål manuelt, hvad der gav anledning til fleredriftsproblemer og medførte udgifter svarende til ca. 60% af alle PMU's
driftsomkostninger. Det var med henblik på at løse disse spørgsmål, at PMU
besluttede allerede i 1972 at indføre edb-styring af hele virksomheden, og
beslutningen herom blev ifølge Kommissionen slet ikke truffet med henblik på, at
PMU også skulle drive virksomhed i udlandet, men skulle tilpasse gruppen til den
økonomiske og tekniske udvikling på det nationale marked. Disse foranstaltninger
førte dels til indførelsen af et mere pålideligt system, hvorved der kunne leveres
spillerne ydelser, der bedre imødekom deres behov, og det er dette, der ligger bag
ordene i den anfægtede beslutning om »støttens direkte og indirekte virkninger på
udviklingen i sektoren i alle dennes økonomiske bestanddele«, og dels til øgede
indtægter for den franske stat, hvilket er i Fællesskabets interesse, da det altid må
foretrækkes, at en given økonomisk virksomhed råder over en effektiv organisation.
- 139.
- Ifølge Kommissionen er PMU's administrationsomkostninger fra 1986 faldet
konstant netop som følge af indførelsen af edb-styring af modtagelsen og
behandlingen af væddemål; efter 5,95% i 1986 udgjorde de 5,45% i 1990, dvs. en
omkostningsnedgang på ca. 170 mio. FRF, der satte væddeløbsselskaberne i stand
til at bruge flere midler på deres indsats for at fremme forædlingen af hesteracer.
2. Spørgsmålet, om støtten har virket forstyrrende på markedet
- 140.
- Kommissionen har oplyst, at den, for så vidt som PMU's virksomhed før 1989 kun
vedrørte Frankrig, og der ikke var konkurrence mellem PMU og andre
erhvervsdrivende i Frankrig eller andetsteds, kunne være nået til det resultat, at de
omhandlede støtteforanstaltninger kun uvæsentligt påvirkede samhandelen mellem
medlemsstater, og det var kun, fordi der ikke findes de minimis-bestemmelser på
statsstøtteområdet, at den så sig foranlediget til at behandle de omhandlede
foranstaltninger som statsstøtte og herved til sidst fastslog, at de var forenelige med
fællesmarkedet.
- 141.
- For så vidt angår sagsøgerens udtalelse om, at det fremgår af de udtalelser, som
repræsentanter for PMU fremsatte i maj 1987 (jf. ovenfor, præmis 130), at støtten
til indførelse af edb-styring i PMU virkede forstyrrende på markedet, idet PMU
derigennem fik mulighed for også at drive virksomhed i udlandet, har
Kommissionen gjort gældende, at edb-styringen af PMU's drift var blevet planlagt
og iværksat lang tid, før disse udtalelser fremkom. Det er i hvert fald ikke
godtgjort, at der var en direkte sammenhæng mellem PMU's beslutning om at
indføre edb-styring af sin virksomhed og gruppens senere beslutning om at tilbyde
andre virksomheder i udlandet sine ydelser.
- 142.
- Kommissionen har endelig anført, at PMI's virksomhed i udlandet ikke er af samme
art som PMU's, hvilket støttes af de af sagsøgeren citerede bemærkninger fra
generaldirektøren for PMU (jf. ovenfor, præmis 130).
3. Kommissionens opfyldelse af kravene i retspraksis og af dens egne adfærdsregler.
- 143.
- Kommissionen gør gældende, at den omstændighed, at en støtte vurderes i
fællesskabssammenhæng, ikke er ensbetydende med, at den skal have positive
virkninger for hele Fællesskabet. I det foreliggende tilfælde udgør indsatsen for at
udvikle og effektivisere totalisatorspilsektoren og navnlig forædlingen af hesteracer
et lovligt formål, der er i overensstemmelse med Fællesskabets interesse. Den har
fremhævet, at selv om dette hensyn ikke udtrykkeligt nævnes i den anfægtede
beslutning, er det underforstået ved enhver beslutning om at tillade en støtte i
henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).
- 144.
- Hvad angår kravet om, at støtten skal være nødvendig for at nå det opstillede mål,
har Kommissionen fremhævet, at den anfægtede beslutning ikke som hævdet af
sagsøgeren lader spørgsmålet herom uomtalt, eftersom det i beslutningen klart
udtales, at »væddeløbsselskaberne ... ikke [var] i stand til selv at finansiere alle de
nødvendige investeringer« (jf. afsnit IV, punkt 2, i beslutningen).
- 145.
- Kommissionen har vedrørende intensiteten af den støtte, der er ydet i form af
afrunding af spillegevinsterne med én decimal anført, at det, selv om den i den
anfægtede beslutning anslås til 29%, ikke desto mindre er vanskeligt at fastsætte
en støttes intensitet, når der er tale om en virksomhed som PMU, der ikke har
nogen egenkapital. Kommissionen har endelig afvist sagsøgerens anbringende om,
at den vurderede den omhandlede støtte isoleret uden at tage hensyn til de andre
statslige foranstaltninger, som af sagsøgeren i klagen blev kritiseret som statsstøtte.
- 146.
- Intervenienten har tilsluttet sig Kommissionens argumenter og har anført, at
Kommissionen anvendte traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), korrekt på de
omhandlede støtteforanstaltninger.
Rettens bemærkninger
- 147.
- Det bemærkes indledningsvis, at efter fast retspraksis tillægger traktatens artikel
92, stk. 3, Kommissionen et vidt skøn ved afgørelsen af, om der kan gøres
undtagelse fra det generelle forbud i nævnte artikels stk. 1. Afgørelsen i den
forbindelse af, om en statsstøtte er forenelig eller uforenelig med fællesmarkedet,
rejser spørgsmål, der indebærer hensyntagen og stillingtagen til indviklede
økonomiske forhold, der vil kunne ændre sig hurtigt (jf. Domstolens dom af
14.2.1990, sag 301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307, præmis 15, af
11.7.1996, sag C-39/94, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547, præmis 36, og dom af 14.1.1997,
Spanien mod Kommissionen, a.st., præmis 18). Det fremgår desuden af retspraksis,
at Fællesskabets retsinstanser under et annullationssøgsmål kun har kompetence
til at efterprøve, om den anfægtede beslutning er behæftet med en af de i
traktatens artikel 173 omhandlede mangler, og ikke kan sætte deres vurdering af
de faktiske omstændigheder og navnlig omstændigheder af økonomisk art i stedet
for beslutningens udsteders (Domstolens dom af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra
mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 23, nævnte dom af 29.2.1996, Belgien
mod Kommissionen, og dommen i sagen FFSA m.fl. mod Kommissionen, a.st.,
præmis 101).
- 148.
- Heraf følger, at Retten i det foreliggende tilfælde skal begrænse sig til at
efterprøve, om de gældende procedureregler og bestemmelserne om begrundelser
er overholdt, og om udstederen har overskredet grænserne for sit skøn som følge
af en urigtig opfattelse af de faktiske forhold eller en åbenbart urigtig bedømmelse
af disse eller som følge af magtfordrejning eller procedurefordrejning (Matra mod
Kommissionen, a.st., præmis 25, dom af 29.2.1996, Belgien mod Kommissionen,
a.st., præmis 11, og dommen i sagen FFSA m.fl. mod Kommissionen, a.st., præmis
101).
- 149.
- Disse retningslinjer i retspraksis skal lægges til grund for en stillingtagen til
sagsøgerens anbringender om, at Kommissionen ved at fastslå, at de tre
omhandlede former for statsstøtte var forenelige med fællesmarkedet, har tilsidesat
betingelserne for at anvende traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), samt de
adfærdsregler, som Kommissionen selv havde beskrevet i sin Tolvte Beretning om
konkurrencepolitikken.
- Afkaldet fra 1982-1985 på beløb fremkommet ved afrundingen af
spillegevinsterne med én decimal
- 150.
- Det bemærkes, at ifølge den anfægtede beslutning kunne den støtte, der mellem
1982 og 1985 blev modtaget som følge af afrundingen af spillegevinsterne med én
decimal til fordel for indførelse af edb-styring af PMU, på baggrund af
konkurrence- og samhandelsvilkårene før stiftelsen af PMI i 1989 »ikke ... virke
forstyrrende på markedet på en måde, der strider mod den fælles interesse, i
betragtning af støttens direkte og indirekte virkninger på udviklingen i sektoren i
alle dennes økonomiske bestanddele, herunder forædling af hesteracer« (afsnit VII,
ottende betragtning, punkt 1, i den anfægtede beslutning).
- 151.
- Det citerede sted fra den anfægtede beslutning viser, at sagsøgeren ikke kan
kritisere Kommissionen for ikke at have undersøgt, om den positive betingelse for
at anvende traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), var opfyldt i det foreliggende
tilfælde.
- 152.
- Det bemærkes vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt en sådan vurdering fra
Kommissionens side alligevel bygger på urigtige forudsætninger, fordi den
omhandlede støtte kun kom virksomheden med afslutning af væddemål, men ikke
forædlingen af hesteracer til gode, at det fremgår af sagen, at indførelse af edb-styring af PMU's virksomhed ikke blot bevirkede, at afslutningen af væddemål blev
mere effektiv, men også, at PMU's udgifter og driftsomkostninger faldt efter 1986,
således at væddeløbsselskaberne kunne opnå og dermed anvende flere ressourcer
til fremme af forædlingen af hesteracer. Da organiseringen af totalisatorspil i
Frankrig er en virksomhed uden vinding for øje og alene har til formål at gøre det
muligt for væddeløbsselskaberne fortsat at udføre deres hovedvirksomhed, som er
forædling af hesteracer, kan Kommissionen ikke antages at have gjort sig skyldig
i en åbenbar vildfarelse ved vurderingen, da den fastslog, at den omhandlede støtte
var forenelig med fællesmarkedet på grund af dens virkninger på udviklingen i
sektoren for væddemål i alle dennes økonomiske bestanddele, »herunder forædling
af hesteracer«.
- 153.
- Det er Rettens opfattelse, at sagsøgeren heller ikke kan gøre gældende, at
Kommissionen først under den skriftlige forhandling betonede, hvilke virkninger
den omhandlede støtte havde, navnlig for forædling af hesteracer. Dette forhold
omtales nemlig udtrykkeligt i selve den anfægtede beslutning. Endvidere bemærkes
det, at den anfægtede beslutning ikke blot omtaler virkningerne af den omhandlede
støtte for forædlingen af hesteracer, men også fremhæver dens direkte og indirekte
virkninger på udviklingen i sektoren »i alle dennes økonomiske bestanddele,
herunder forædling af hesteracer«.
- 154.
- Med hensyn til spørgsmålet, om den omhandlede støtte også opfyldte den negative
betingelse for anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), dvs. at
virkningerne af den på markedet ikke påvirkede samhandelen i Fællesskabet på en
måde, der var i strid med den fælles interesse, fremgår det af den anfægtede
beslutning, at der før stiftelsen af PMI i januar 1989 ikke var nogen samhandel
mellem Frankrig og de øvrige medlemsstater, hvilket indebærer, at der inden
nævnte tidspunkt ikke engang var konkurrence mellem PMU og de andre
erhvervsdrivende på fællesmarkedets sektor for afslutning af væddemål. På
baggrund heraf kunne Kommissionen med føje nå til det resultat, at den støtte, der
mellem 1982 og 1985 blev ydet PMU til fordel for indførelse af edb-styring af
gruppens virksomhed, ikke kunne virke forstyrrende på markedet på en måde, der
stred mod den fælles interesse.
- 155.
- Referatet af den redegørelse, som PMU's generaldirektør fremkom med under en
konference for de europæiske PMU-sammenslutninger i London i maj 1987 (jf.
ovenfor, præmis 130), der kun i al almindelighed drejede sig om PMU's politik på
lang sigt, og som afholdtes to år efter, at den omhandlede støtte var blevet
ophævet, rokker ikke ved dette resultat, og kan således ikke skabe tvivl om
rigtigheden af Kommissionens konstatering af, at der ikke var tale om forstyrrende
virkninger på markedet før 1989.
- 156.
- På samme måde forholder det sig med det svar, som præsidenten for PMU i 1987
gav førstepræsidenten for Frankrigs Cour des comptes (jf. ovenfor, præmis 130);
det svar blev faktisk afgivet henved to år efter ophævelsen af den omhandlede
støtte og to år før stiftelsen af PMI på et tidspunkt, hvor PMU's udvidelse af
virksomheden til udlandet kun var et af gruppens mål på langt sigt. Endelig blev,
som Kommissionen med føje har fremhævet, beslutningen om at hjælpe
væddeløbsselskaberne med at gennemføre edb-styring af væddemålene i
totalisatorspil truffet før stiftelsen i 1985 af PMU som selvstændig juridisk enhed,
og før gruppen traf sin beslutning om også at drive virksomhed i udlandet med
stiftelsen af PMI i 1989.
- 157.
- Af det anførte følger, at Kommissionen retmæssigt kunne fastslå, at den
omhandlede støtte var forenelig med fællesmarkedet.
- 158.
- Det er i øvrigt Rettens opfattelse, at der ikke kan rejses tvivl om dette resultat ved
sagsøgerens anbringende om, at Kommissionen fuldstændig undlod at tage hensyn
til det første af de tre kriterier, som den var gået ind for i den Tolvte Beretning om
konkurrencepolitikken, nemlig kriteriet om vurdering af en sektorstøtte på
fællesskabsplan. Det fremgår således af afsnit VII, tredje betragtning, i den
anfægtede beslutning, at den omhandlede støttes forenelighed blev vurderet »på
fællesskabsplan og ikke på en enkelt medlemsstats«. Sagsøgeren kan derfor ikke
gøre gældende, at Kommissionen først under den skriftlige forhandling fremsatte
det synspunkt, som i øvrigt hører med til enhver undersøgelse af en sektorstøttes
forenelighed med fællesmarkedet, at den fordel, som den omhandlede støtte betødfor udviklingen af totalisatorspil og forædlingen af hesteracer, udgjorde et lovligt
formål, der var foreneligt med Fællesskabets interesse. Endelig betyder den
omstændighed, at en støttes forenelighed skal vurderes på fællesskabsplan, ikke,
hvilket sagsøgeren synes at mene, at en støtte, der har positive virkninger for
udviklingen af en sektor i en enkelt medlemsstat - her afslutning af væddemål i
Frankrig - ikke kan henføres under undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel
92, stk. 3, litra c), for så vidt som det - som fremhævet af Kommissionen - er i
Fællesskabets interesse, at en given økonomisk sektor i en medlemsstat råder over
en effektiv organisation og struktur.
- 159.
- Det er Rettens opfattelse, at sagsøgeren heller ikke kan kritisere Kommissionen for
ikke at have undersøgt, om den omhandlede støtte var nødvendig for at opnå det
tilsigtede mål. I den anfægtede beslutning hedder det nemlig klart, at »... disse
undtagelsesbetingelser [finder] kun anvendelse, såfremt Kommissionen kan
konstatere, at markedskræfternes frie spil ikke ville anspore den pågældende
støttemodtager til i tilfælde af manglende støtte at anlægge en adfærd, der kan føre
til gennemførelse af de ovennævnte målsætninger« (afsnit VII, fjerde betragtning,
i den anfægtede beslutning), og, for så vidt angår støtten til indførelse af edb-styring
i PMU, at »væddeløbsselskaberne var ikke i stand til selv at finansiere alle de
nødvendige investeringer«. Det er i øvrigt ubestridt, at væddeløbsselskaberne fra
begyndelsen af 1980erne havde underskud og var økonomisk dårligt stillet, og dette
forklarer, at alene de statslige myndigheders og ikke private kreditinstitutters
medvirken var i stand til at sikre, at denne situation blev genoprettet (jf. afsnit IV,
punkt 2 og 3, i den anfægtede beslutning).
- 160.
- Det bemærkes om spørgsmålet, om den omhandlede støttes intensitet har stået i
et passende forhold til det tilstræbte mål, at Kommissionen klart i den anfægtede
beslutning anså denne for høj. Ifølge den anfægtede beslutning blev denne støtte
dog alligevel ydet lang tid før PMI blev stiftet i januar 1989, på hvilket tidspunkt
støtten ikke på baggrund af konkurrencen og handelen mellem medlemsstaterne
kunne have virkninger, i strid med Fællesskabets interesse.
- 161.
- Det bemærkes endelig, at sagsøgerens argument om, at Kommissionen ikke korrekt
anvendte det samme kriterium, fordi den havde foretaget en isoleret vurdering af
den omhandlede støttes intensitet, heller ikke kan anerkendes. For selv om
Kommissionen, netop fordi den ikke havde anvendt artikel 92, stk. 1, rigtigt på de
fire andre af sagsøgeren kritiserede statslige foranstaltninger (jf. ovenfor, præmis
62, 82, 111 og 122), ikke kunne vurdere, hvilke virkninger de sammenlagt med
virkningerne af den omhandlede støtte havde haft, står det dog fast, at disse fordele
under ét vedrører et tidsrum, i hvilket der hverken fandtes konkurrence eller
samhandel inden for Fællesskabet. Som følge heraf påvirkes vurderingen af
foreneligheden med fællesmarkedet af den omhandlede foranstaltning, hvis
virkninger i øvrigt kun udfoldede sig inden for et begrænset tidsrum fra 1982 til
1985, ikke af, at der fandtes andre former for støtte, der var blevet ydet PMU før
1989.
- 162.
- Heraf følger, at Kommissionen med føje kunne nå til det resultat, at den
omhandlede støtte på baggrund af situationen i samhandelen i Fællesskabet på det
relevante tidspunkt var forenelig med fællesmarkedet, selv om den havde en høj
intensitet.
Dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms før 1989
- 163.
- Af den anfægtede beslutning fremgår det, at denne støtte blev anset for forenelig
med fællesmarkedet indtil 1989, fra hvilket tidspunkt væddeløbsselskaberne skulle
indbetale et fast depositum til statskassen for at opveje den fordel, som støtten gav.
Som det imidlertid netop er blevet fastslået, bygger Kommissionens vurdering på
en vildfarelse vedørende de tidspunkter, inden for hvilke deponeringen skulle ske
(jf. ovenfor, præmis 118-122), og Retten er derfor afskåret fra at tage stilling til det
egentlige spørgsmål, om støtten har foreligget. Det er imidlertid Rettens opfattelse,
at for så vidt som Kommissionen begrunder, at støtten var forenelig med
fællesmarkedet frem til 1989, med de samme grunde som dem, der gives
vedrørende støtten i form af afrundingen af spillegevinsterne med én decimal, kan
Kommissionens resultat på dette punkt ikke drages i tvivl, eftersom disse grunde
som netop fastslået ikke er udtryk for en åbenbar fejlagtig skønsudøvelse (jf.
ovenfor, præmis 150-159). Heraf følger, at Kommissionen uagtet den fejl, der
konkret er begået, kunne nå til det resultat, at den omhandlede støtte frem til 1989
var forenelig med fællesmarkedet.
- Fritagelsen før 1989 for at yde bidrag til sociale boligformål
- 164.
- Sagsøgeren gør gældende, at beslutningen også vedrørende dette spørgsmål er
mangelfuld, og at grundene hertil er de samme som dem, der blev fremført
vedrørende to andre former for støtte, der blev fundet forenelige med
fællesmarkedet. For så vidt som sagsøgerens argumentation vedrørende disse andre
foranstaltninger ikke har kunnet tiltrædes (jf. ovenfor, præmis 150-163), kan heller
ikke den kritik, den her omhandlede støtte er blevet gjort til genstand for,
anerkendes.
- 165.
- Af det anførte følger i det hele, at sagsøgerens anbringende om en fejlagtig
anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), ikke er berettiget og derfor skal
forkastes.
Forpligtelsen til at gennemføre tilbagebetaling af en støtte, der er i strid med
fællesmarkedet
Sammenfatning af parternes argumenter
- 166.
- Sagsøgeren har i forbindelse med dette anbringende gjort gældende, at den
anfægtede beslutning skal annulleres, for det første fordi den begrænser
forpligtelsen til at tilbagebetale den støtte, der blev ydet gennem fritagelsen for at
betale bidrag til sociale boligformål, ikke for tiden efter 1989, da PMU begyndte
at drive virksomhed i andre lande i Fællesskabet, men alene til tiden efter
procedurens indledning, dvs. fra den 11. januar 1991, som følge af en af Frankrigs
Conseil d'État i 1962 afsagt dom, hvori det anerkendes, at væddeløbsselskabernes
virksomhed har karakter af landbrugsvirksomhed, og at de følgelig var fritaget for
at betale bidrag til sociale boligformål, og for det andet fordi den overlader til de
franske myndigheder selv at beregne det støttebeløb, der skal tilbagebetales.
- 167.
- Sagsøgeren anfører først med hensyn til forpligtelsen til at gennemføre
tilbagebetaling af støtten, at den med henvisning til Conseil d'État's dom anførte
begrundelse for at begrænse denne forpligtelse til en vis periode strider med den
anfægtede beslutnings afsnit V, punkt 7, hvori Kommissionen netop fastslog, at
denne dom, der vedrørte to væddeløbsselskaber, der ikke var deltagere i PMU,
intet havde at gøre med deres væddemålsvirksomhed og følgelig heller ikke med
PMU's virksomhed, dvs. organisation og behandling af indskud samt betaling af
gevinster, der helt klart intet som helst har at gøre med landbrugsvirksomhed.
- 168.
- Sagsøgeren har i den forbindelse fremhævet, at Kommissionens argument i
svarskriftet om, at Conseil d'État's dom hos den part, der fik medhold, har skabt
en berettiget forventning med hensyn til den omhandlede foranstaltnings lovlighed,
og at de franske myndigheder derfor er afskåret fra at kræve støtten tilbagebetalt
for så vidt angår tiden før den 11. januar 1991, da proceduren blev indledt, ikke
forekommer i den anfægtede beslutning. Kommissionen har desuden forvekslet den
»berettigede forventning« hos modtageren af en støtte med det forhold, at det er
umuligt for en medlemsstat at gennemføre tilbagebetaling af en ulovlig støtte. En
sådan begrundelse er under alle omstændigheder i strid med retspraksis på
området, hvorefter en medlemsstat, der har ydet støtte i strid med de i traktatens
artikel 93 fastlagte procedureregler, ikke kan påberåbe sig støttemodtagernes
berettigede forventning, og dermed unddrage sig sin forpligtelse til at søge støtten
tilbage (jf. Domstolens dom af 20.9.1990, sag C-5/89, Kommissionen mod Tyskland,
Sml. I, s. 3437). Endelig kan der ifølge sagsøgeren ikke tales om en berettiget
forventning hos PMU, for så vidt som Conseil d'État's dom hverken vedrørte
virksomheden med afslutning af væddemål i hestevæddeløb eller den omhandlede
foranstaltnings forenelighed med bestemmelserne i traktatens artikel 92 ff.
- 169.
- Sagsøgeren har dernæst vedrørende anbringendet om, at Kommissionen ikke burde
have overladt det til den franske regering selv at beregne det støttebeløb, der skulle
tilbagebetales, gjort gældende, at for så vidt som den afgift, PMU er fritaget for,
fastsættes på grundlag af den lønsum, der udbetales af en arbejdsgiver, er det for
at kunne beregne det omhandlede beløb tilstrækkeligt, at man kender den
afgiftssats, der er blevet anvendt, samt de nøjagtige lønbeløb, PMU har udbetalt
i den pågældende periode. Det kan desuden ikke være vanskeligt at få oplyst
tallene for de andre år, eftersom Kommissionen, som det fremgår af den anfægtede
beslutning, var i besiddelse af de talmæssige oplysninger vedrørende de afgiftsbeløb,
som den franske stat gav afkald på i 1986 og 1990. Endelig kan Kommissionen ikke
påberåbe sig, at de oplysninger, den rådede over, var utilstrækkelige, som
begrundelse for beslutningen om at overlade det til den franske stat selv at
fastsætte det støttebeløb, der skulle tilbagebetales, idet Kommissionen havde mere
end fire år til at indhente de talmæssige oplysninger hos den franske stat.
- 170.
- Sagsøgeren har tilføjet, at Kommissionen under alle omstændigheder efter et
grundlæggende princip i fællesskabsretten ikke har ret til at uddelegere
skønsmæssige beføjelser, der er tillagt den ved traktaten (Domstolens dom af
13.6.1958, sag 9/56, Meroni mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 55, org.
ref.: Rec. s. 11), og at Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke klart angav
omfanget af de beføjelser, der blev uddelegeret, og ej heller fastsatte betingelserne
for deres udøvelse. Endvidere fører en sådan uddelegering af beføjelser til, at
borgerne berøves den domstolsbeskyttelse, der er sikret dem ved traktatens artikel
173.
- 171.
- Sagsøgeren har endelig gjort gældende, at de franske myndigheder ikke har sørget
for, at hele den omhandlede støtte blev tilbagebetalt. Sagsøgeren har anført, at det
fremgår af brevvekslingen mellem Kommissionen og de franske myndigheder og
navnlig af skrivelsen fra Frankrigs faste repræsentant af 10. januar 1994, at
fritagelsen for at betale arbejdsgiverbidrag til sociale boligformål blev ophævet med
virkning fra den 1. januar 1994, og at den omhandlede tilbagebetaling således skulle
omfatte et tidsrum på næsten tre år, nemlig fra 1991 til og med 1993. Af den
nævnte skrivelse fremgår det imidlertid, at de franske myndigheder kun
gennemførte tilbagebetaling for årene 1992 og 1993, men ikke for 1991.
- 172.
- Kommissionen har anført, at modtagerne af en støtte rigtignok kun i princippet kan
have en berettiget forventning om denne støttes lovlighed, såfremt den er blevet
ydet lovligt, men at de dog vil kunne henvise til ekstraordinære omstændigheder,
der hos dem retmæssigt har kunnet skabe en berettiget forventning om, at støtten
var lovlig, og på grundlag heraf undgå tilbagebetaling (dom af 20.9.1990,
Kommissionen mod Tyskland, a.st.).
- 173.
- Hvad angår en medlemsstats mulighed for at påberåbe sig den berettigede
forventning hos modtagerne af en støtte som grundlag for ikke at rejse krav om
tilbagebetaling har Kommissionen henvist til, at en medlemsstat ifølge nævnte dom
af 20. september 1990, Kommissionen mod Tyskland, »ikke [kan] påberåbe sig
støttemodtagerens berettigede forventning, og dermed unddrage sig sin forpligtelse
til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre en
kommissionsbeslutning, hvorefter denne medlemsstat skal søge støtten tilbage«,
men om noget sådant er der ikke tale i det foreliggende tilfælde (dommens præmis
17).
- 174.
- Det er Kommissionens opfattelse, at Conseil d'État's dom fra 1962, hvori det blev
lagt til grund, at væddeløbsselskabernes virksomhed var landbrugsmæssig
virksomhed, således at de kunne fritages for at betale et bidrag til sociale
boligformål, hos selskaberne kunne skabe en berettiget forventning om, at den
omhandlede foranstaltning var lovlig, og at det forholdt sig således indtil
indledningen af proceduren, under hvilken denne foranstaltning udtrykkelig blev
anset for statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand.
- 175.
- Den har tilføjet, at Conseil d'État's dom fra 1962 ganske vist ikke vedrørte PMU's
deltagere eller beskæftigede sig med virksomheden i form af afslutning af
væddemål i hestevæddeløb eller med spørgsmålet om den omhandlede
foranstaltnings forenelighed med traktatens bestemmelser om statsstøtte, men at
det ikke desto mindre af denne dom fremgår, at væddeløbsselskaberne måtte anses
for landbrugsvirksomheder og dermed ikke forpligtet til at betale bidrag til sociale
boligformål.
- 176.
- Kommissionen har med hensyn til den omstændighed, at det blev overladt til defranske myndigheder at beregne den støtte, der skulle tilbagesøges, gjort gældende,
at der ikke hermed som hævdet af sagsøgeren er sket en uddelegering af beføjelser,
men at der er tale om et gensidigt samarbejde mellem Kommissionen og den
pågældende medlemsstat, som omhandlet i traktatens artikel 5. Den har
fremhævet, at denne praksis er blevet fulgt i andre tilfælde (Kommissionens
beslutning 88/468/EØF af 29. marts 1988 om en støtte ydet af den franske regering
til en virksomhed, der fremstiller landbrugsmaskiner i Saint-Dizier, Angers og Croix
(International Harvester/Tenneco), EFT L 229, s. 37), og at de franske
myndigheder ikke i det foreliggende tilfælde har noget skøn, men er forpligtet til
at begrunde, hvorledes de har beregnet den støtte, der skal tilbagebetales.
- 177.
- Kommissionen har vedrørende den kritik, sagsøgeren har rettet mod kontrollen
med fremgangsmåden for støttens tilbagesøgning anført, at der er tale om en kritik
af gennemførelsen af den anfægtede beslutning, der ikke berører dennes lovlighed,
der er det eneste spørgsmål i sagen.
- 178.
- Intervenienten har tilsluttet sig Kommissionens argumentation og har fremhævet,
at Kommissionen ikke er forpligtet til at kræve en støtte tilbagebetalt og besidder
et vidt skøn på området, som Fællesskabets retsinstanser kun kan underkende,
såfremt der klart er begået en fejl (Domstolens dom af 21.11.1991, sag C-354/90,
Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat
national des négociants et transformateurs de saumons, Sml. I, s. 5505).
Rettens bemærkninger
- 179.
- Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen, når den fastslår, at en statsstøtte er
uforenelig med fællesmarkedet, kan påbyde den pågældende medlemsstat at kræve
støtten tilbagebetalt af modtagervirksomheden (dommen i sagen Deufil mod
Kommissionen, a.st., præmis 24), idet ophævelse af en ulovlig støtte gennem
tilbagesøgning er en logisk konsekvens af denne konstatering, idet den gør det
muligt at genoprette den tidligere situation (dom af 21.3.1990, Belgien mod
Kommissionen, a.st., præmis 66, og dom af 14.1.1997, Spanien mod Kommissionen,
a.st., præmis 47). Kommissionen råder herved over skønsbeføjelser, hvis udøvelse
er en nødvendig forudsætning for iværksættelse og vedtagelse af beslutninger i
henhold til traktatens artikel 93, stk. 2 (dom af 14.2.1990, Frankrig mod
Kommissionen, a.st., præmis 15).
- 180.
- Det må således undersøges, om Kommissionen, når den skønsmæssigt træffer
afgørelse om at påbyde den pågældende medlemsstat at tilbagesøge en støtte, der
er kendt uforenelig med fællesmarkedet, kan gøre virkningerne af beslutningen
herom tidsbegrænsede med den begrundelse, at der ved en af en national ret
truffet afgørelse ifølge den pågældende medlemsstat hos støttemodtageren kan
være skabt en berettiget forventning om, at støtten er lovlig.
- 181.
- Retten skal her henvise til fast retspraksis, hvorefter en medlemsstat, hvis
myndigheder har ydet støtte i strid med de i artikel 93 fastlagte procedureregler,
ikke kan påberåbe sig den støttemodtagende virksomheds berettigede forventning
og dermed unddrage sig sin forpligtelse til at træffe de foranstaltninger, der er
nødvendige for at gennemføre en kommissionsbeslutning, hvorefter denne
medlemsstat skal søge støtten tilbage. Hvis medlemsstaterne havde denne mulighed,
ville bestemmelserne i traktatens artikel 92 og 93 ikke kunne virke efter hensigten,
idet de nationale myndigheder med udgangspunkt i deres egen ulovlige adfærd
kunne ophæve den effektive gennemførelse af de beslutninger, Kommissionen har
truffet i medfør af disse traktatbestemmelser (jf. fra Domstolens nyeste praksis dom
af 14.1.1997, Spanien mod Kommissionen, a.st., præmis 48).
- 182.
- Det bemærkes imidlertid, at det ikke kan udelukkes, at en virksomhed, der har
modtaget en ulovlig støtte, kan henvise til ekstraordinære omstændigheder, der hos
den retmæssigt har kunnet skabe en berettiget forventning om, at denne støtte var
lovlig. I et sådant tilfælde forudsætter anerkendelsen af en berettiget forventning
hos virksomheden, at støtten er blevet ydet under iagttagelse af den i traktatens
artikel 93 fastlagte procedure (Domstolens dom af 10.6.1993, sag C-183/91,
Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3131, præmis 18, og af 14.1.1997,
Spanien mod Kommissionen, a.st., præmis 51).
- 183.
- Af det anførte følger, at det ikke tilkommer den pågældende medlemsstat, men
derimod støttemodtageren at påberåbe sig, at der foreligger ekstraordinære
omstændigheder, der hos ham har kunnet skabe en berettiget forventning, der
afgiver grundlag for at afvise et krav om tilbagebetaling af ulovlig støtte under
sager, der føres for de statslige myndigheder eller nationale retsinstanser (Rettens
dom af 8.6.1995, sag T-459/93, Siemens mod Kommissionen, Sml. II, s. 1675,
præmis 104).
- 184.
- Kommissionen kunne derfor ikke begrunde sin beslutning om at gøre de franske
myndigheders forpligtelse til at tilbagesøge den støtte, der ulovligt var blevet ydet
PMU, tidsbegrænset blot ved at henvise til disse myndigheders synspunkt
vedrørende den påståede berettigede forventning hos PMU.
- 185.
- Den anfægtede beslutning er følgelig i det omfang, den tidsbegrænser de franske
myndigheders forpligtelse til at rejse krav om tilbagebetaling af den støtte, der blev
ydet PMU ved fritagelsen for betaling af bidrag til sociale boligformål - således at
den ikke omfatter perioden fra 1989, for hvilken støtten var blevet fundet
uforenelig med fællesmarkedet, men først tiden efter indledningen af proceduren,
dvs. den 11. januar 1991 - udtryk for en tilsidesættelse af traktatens artikel 93, stk.
2, og skal annulleres.
- 186.
- Det bemærkes vedrørende sagsøgerens andet anbringende om, at Kommissionen
begik en retlig fejl ved at overlade det til den franske regering at beregne, hvilket
støttebeløb der helt nøjagtigt skulle tilbagebetales, at ifølge retspraksis på området
har forpligtelsen for medlemsstaten til i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, at
ophæve en støtte, som er fundet uforenelig med fællesmarkedet, til formål at
genoprette den oprindelige situation, og dette formål er opnået, når den
pågældende støtte, eventuelt med tillæg af morarenter, af støttemodtageren er
blevet tilbagebetalt til staten (jf. Domstolens dom af 4.4.1995, sag C-350/93,
Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 699, præmis 26 og 27).
- 187.
- Imidlertid stilles der hverken efter retspraksis eller bestemmelser i fællesskabsretten
krav om, at Kommissionen, når den påbyder tilbagebetaling af en støtte, der er
fundet uforenelig med fællesmarkedet, fastsætter, hvilket beløb der skal
tilbagebetales. Det er således ifølge retspraksis blot påkrævet, dels at
tilbagesøgningen af den ulovligt ydede støtte fører til genoprettelse af den
oprindelige situation, og dels, at denne tilbagesøgning sker i henhold til
bestemmelserne herom i national ret på en sådan måde, at anvendelsen heraf ikke
begrænser fællesskabsrettens rækkevidde og virkning (jf. Domstolens dom af
21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633,
præmis 18-25, af 2.2.1989, sag 94/87, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 175,
præmis 12, samt dommen i sagen Siemens mod Kommissionen, a.st., præmis 82).
- 188.
- Det skal tilføjes, at såfremt beregningen af det støttebeløb, der skal søges tilbage,
som det er tilfældet i nærværende sag, eventuelt gør det nødvendigt at tage hensyn
til afgiftssystemer, ved hvilke afgiftsgrundlaget, -satserne og bestemmelserne om
betaling direkte er fastlagt ved den for området gældende nationale lovgivning, kan
Kommissionen retmæssigt nøjes med generelt at fastslå, at støttemodtageren er
forpligtet til at tilbagebetale den pågældende støtte, og overlade det til de nationale
myndigheder at beregne, hvor stort et støttebeløb der nøjagtigt skal tilbagebetales
(jf. tilsvarende dommen i sagen Air France mod Kommissionen, a.st., præmis 165).
- 189.
- Efter Rettens opfattelse er Kommissionens beslutning om at overlade det til den
franske regering at beregne det støttebeløb, der skal tilbagebetales, ikke som
hævdet af sagsøgeren en retsstridig uddelegering af kompetence, men tværtimod
et led i den videregående forpligtelse, som Kommissionen og medlemsstaterne har
til loyalt at samarbejde ved gennemførelsen af traktatens artikel 93 (med hensyn
til gennemførelsen af artikel 93, stk. 1, hvorefter Kommissionen løbende skal
undersøge de eksisterende støtteforanstaltninger, henvises til Domstolens dom af
29.6.1995, sag C-135/93, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1651, præmis 24,
af 15.10.1996, sag C-311/94, Ijssel-Vliet Combinatie, Sml. I, s. 5023, præmis 36; for
så vidt angår de vanskeligheder, som medlemsstaterne kan komme ud for ved
opfyldelsen af en kommissionsbeslutning, hvorefter en støtte skal tilbagebetales,
henvises til Domstolens dom af 2.2.1989, Kommissionen mod Tyskland, a.st.,
præmis 9, dommen af 20.9.1990, Kommissionen mod Tyskland, a.st., præmis 13-16,
samt dommen af 10.6.1993, Kommissionen mod Grækenland, a.st., præmis 19).
- 190.
- Vedrørende sagsøgerens argumenter om, at den omhandlede støtte ikke endeligt
er blevet fuldstændigt tilbagebetalt, bemærkes det, at ifølge retspraksis skal
retmæssigheden af en beslutning om støtte vurderes i forhold til de oplysninger,
som Kommissionen sad inde med på det tidspunkt, da den vedtog den (jf.
Domstolens dom af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s.
877, præmis 12 og 13, og dommen af 26.9.1996, Frankrig mod Kommissionen, a.st.,
præmis 33). Sagsøgerens argumenter vedrører imidlertid ikke retmæssigheden af
vedtagelsen af den anfægtede beslutning, men den måde, den blev gennemført på,
og har derfor ingen relevans i det foreliggende tilfælde.
- 191.
- Af det anførte følger, at sagsøgerens anbringende om, at den anfægtede beslutning
med bestemmelsen om, at det overlades til de franske myndigheder at beregne,
hvilket støttebeløb der skal tilbagebetales, er behæftet med en retlig fejl, savner
grundlag og derfor skal forkastes.
Tilsidesættelse af traktatens artikel 190
Sammenfatning af parternes argumenter
- 192.
- Sagsøgeren gør, som det fremgår af det anførte vedrørende de tidligere omtalte
anbringender, gældende, at den anfægtede beslutning mangler begrundelse, og at
den derfor skal annulleres.
- 193.
- Sagsøgeren har tilføjet, at en stillingtagen til en beslutnings begrundelse må bygge
på de punkter, begrundelsen indeholder, og ikke på de andre grunde, der først
fremføres, når beslutningen er blevet anfægtet. Retten må derfor ved den retlige
efterprøvelse se bort fra de grunde, som Kommissionen først har fremført i
svarskriftet, og som går ud på a) at PMU »afgiftsbebyrdes hårdt og langt hårdere
end andre former for virksomhed og andre virksomheder«, b) at »staten retmæssigt
i forbindelse med en sådan hård og ekstraordinær beskatning kan bidrage til
strukturomlægning af de virksomheder, det drejer sig om, for at sikre sig selv
indtægter i fremtiden«, c) at støtten til indførelse af edb-styring inden for PMU
skulle bidrage »navnlig til forædling af hesteracer, hvilket er et lovligt formål, der
er i overensstemmelse med Fællesskabets interesser«, d) at »det egentlige formål
med dispensationen fra en-månedsreglen for fradrag af moms var forædlingen af
hesteracer«, og e) at den tidsmæssige begrænsning af forpligtelsen til at
tilbagebetale den støtte, som PMU opnåede ved fritagelsen for at betale bidrag til
sociale boligformål, var lovlig, idet der som følge af den dom, som Frankrigs
Conseil d'État som tidligere nævnt afsagde i 1962, hos PMU var skabt en berettiget
forventning.
- 194.
- Sagsøgeren har endelig gjort gældende, at den anfægtede beslutning desuden skal
annulleres, idet der foreligger en tilsidesættelse af traktatens artikel 190 med
Kommissionens undladelse af at tage stilling til den støtte i form af fritagelse for
PMU fra at betale enhver form for indkomstskat, som sagsøgeren havde rejst kritik
af i klagen.
- 195.
- Kommissionen har anført, at dette anbringende ikke udgør et selvstændigt
anbringende, og har i den forbindelse henvist til sine bemærkninger vedrørende
sagens realitet. Den har dog oplyst, at når den først under den skriftlige forhandling
særligt omtalte formålet med strukturomlægningsstøtten til PMU, som var at sikre
statens indtægter (jf. ovenfor, præmis 46), skyldes det, at overvejelser af denne art
indgår i enhver beslutning vedrørende statsstøtte. Desuden havde konstateringen
heraf kun til formål at imødegå det argument, som sagsøgeren første gang
fremførte i stævningen, og hvorefter nedsættelsen af afgifterne til staten på
væddemål i 1985 var en ad hoc-foranstaltning, der særligt tog sigte på at finansiere
saneringen af PMU.
- 196.
- Kommissionen har vedrørende omtalen i svarskriftet af den berettigede forventning
hos PMU anført, at dette argument blot supplerer begrundelsen i den anfægtedebeslutning for så vidt angår den omstændighed, at det var umuligt for de franske
myndigheder at opkræve den pågældende afgift efter Conseil d'État's dom fra 1962.
- 197.
- Da alle de indsigelser, sagsøgeren i forbindelse med det her omhandlede
anbringende har fremsat vedrørende overtrædelse af traktatens artikel 190, tidligere
er blevet behandlet i forbindelse med undersøgelsen af de øvrige anbringender, er
det efter Rettens opfattelse ufornødent at tage stilling til dem her.
- 198.
- Af det anførte følger i det hele, at den anfægtede beslutning skal annulleres, for så
vidt som det deri fastslås, at de fordele, PMU opnåede ved a) likviditetsfordelene
for PMU, der gjorde det muligt for gruppen at opnå henstand med betalingen af
visse afgifter på væddemål, b) den ændrede fordeling af afgifterne, der skete i 1985
og 1986, c) rådigheden over uafhentede gevinster og d) fritagelsen fra en-månedsreglen for fradrag af moms efter den 1. januar 1989, ikke udgør statsstøtte
i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand. I øvrigt skal den anfægtede beslutning også
annulleres, for så vidt som forpligtelsen for den franske stat til at kræve
tilbagebetaling af den støtte, som PMU opnåede ved fritagelsen for at bidrage til
sociale boligformål, derved tidsbegrænses, således at den ikke omfatter perioden
fra 1989, men fra den 11. januar 1991.
Påstanden om, at Retten giver Kommissionen pålæg
- 199.
- Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten pålægger Kommissionen straks at
genoptage behandlingen af sagsøgerens klage og at træffe de efter traktatens artikel
176 nødvendige foranstaltninger.
- 200.
- Det bemærkes, at efter fast retspraksis tilkommer det ikke Fællesskabets
retsinstanser under udøvelsen af deres kompetence til at prøve retsakters lovlighed
at give institutionerne pålæg eller at træffe afgørelser på deres vegne, idet det
påhviler vedkommende forvaltningsorgan at træffe de nødvendige foranstaltninger
til opfyldelse af en dom i et annullationssøgsmål. Sagsøgerens påstande skal derfor
afvises (jf. Rettens dom af 12.6.1997, sag T-504/93, Tiercé Ladbroke mod
Kommissionen, Sml. II, s. 923, præmis 45).
Sagens omkostninger
- 201.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Retten kan dog
i henhold til artikel 87, stk. 3, fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver
part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller
vinder på et eller flere punkter. Sagsøgeren har delvis fået medhold i sine påstande
og da begge parter har påstået modparten tilpligtet at betale sagens omkostninger,
bør det bestemmes, at hver part bærer sine egne omkostninger.
- 202.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, bærer intervenienten sine egne
omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling)
1) Kommissionens beslutning 93/625/EØF af 22. september 1993 om flere
former for støtte, som den franske regering har ydet til Société du Pari
Mutuel Urbain (PMU) og andre væddeløbsselskaber, annulleres i det
omfang, det deri fastslås, at de fordele, PMU opnåede ved a) den ændrede
fordeling af afgifterne, der skete i 1985 og 1986, b) likviditetsfordelene for
PMU, der gjorde det muligt for gruppen at opnå henstand med betalingen
af visse afgifter på væddemål, c) rådigheden over uafhentede gevinster og
d) fritagelsen fra en-månedsreglen for fradrag af moms efter den 1. januar
1989, ikke udgør statsstøtte i EF-traktatens artikel 92, stk. 1's forstand,
samt annulleres i det omfang, det deri bestemmes, at forpligtelsen for den
franske stat til at kræve tilbagebetaling af den støtte, som PMU opnåede
ved fritagelsen for at bidrage til sociale boligformål, ikke omfatter perioden
fra 1989, men fra den 11. januar 1991.
2) I øvrigt frifindes Kommissionen.
3) Hver part bærer sine egne omkostninger.
Bellamy Vesterdorf Briët
Kalogeropoulos Potocki
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 27. januar 1998.
H. Jung
A. Kalogeropoulos
Justitssekretær
Afdelingsformand