ROZSUDEK TRIBUNÁLU (devátého senátu)
15. listopadu 2018(*)
„Státní podpory – Daňový režim umožňující podnikům, které jsou daňovými rezidenty ve Španělsku, odepsat goodwill plynoucí z nabytí podílu v podnicích, které jsou daňovými rezidenty v zahraničí – Rozhodnutí, kterým se prohlašuje podpora za neslučitelnou se společným trhem a nařizuje se její částečné navrácení – Ustanovení, které dovoluje, aby se režim nadále zčásti uplatňoval – Návrh na nevydání rozhodnutí ve věci samé – Přetrvání právního zájmu na podání žaloby – Legitimní očekávání – Konkrétní ujištění poskytnutá Komisí – Legitimita očekávání – Časová působnost legitimního očekávání“
Ve věci T‑207/10,
Deutsche Telekom AG, se sídlem v Bonnu (Německo), zastoupená původně A. Cordewenerem a J. Schönfeldem, poté J. Schönfeldem, advokáty,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené původně B. Martenczukem, T. Maxian Ruschem a C. Urraca Caviedesem, poté T. Maxian Ruschem, C. Urraca Caviedesem, a konečně T. Maxian Ruschem, C. Urraca Caviedesem a K. Blanck-Putz, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Ebro Foods, SA, se sídlem v Madridu (Španělsko), zastoupenou původně J. Buendía Sierrou, E. Abad Valdenebrem, M. Muñozem de Juan a R. Calvo Salinerem, poté J. Buendía Sierrou, E. Abad Valdenebrem a R. Calvo Salinerem, advokáty,
a
Banco Santander, SA, se sídlem v Santanderu (Španělsko), zastoupenou původně J. Buendía Sierrou, E. Abad Valdenebrem, M. Muñozem de Juan a R. Calvo Salinerem, poté J. Buendía Sierrou, E. Abad Valdenebrem a R. Calvo Salinerem,
a
Iberdrola, SA, se sídlem v Bilbau (Španělsko), zastoupenou původně J. Ruiz Calzadem, M. Núñez Müllerem a J. Domínguez Pérezem, poté J. Ruiz Calzadem, J. Domínguez Pérezem a S. Völckerem, advokáty,
jakož i
Telefónica, SA, se sídlem v Madridu, zastoupenou původně J. Ruiz Calzadem, M. Núñez Müllerem a J. Domínguez Pérezem, poté J. Ruiz Calzadem, J. Domínguez Pérezem a S. Völckerem, advokáty,
vedlejšími účastnicemi řízení,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení čl. 1 odst. 2 a 3 rozhodnutí Komise 2011/5/ES ze dne 28. října 2009 o daňových odpisech finančního goodwillu vzniklého nabytím podílu v zahraničních podnicích C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) zavedených Španělskem (Úř. věst. 2011, L 7, s. 48),
TRIBUNÁL (devátý senát),
ve složení S. Gervasoni (zpravodaj), předseda, K. Kowalik-Bańczyk a C. Mac Eochaidh, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: C. Heeren, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. listopadu 2017,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Několika písemnými otázkami položenými v letech 2005 a 2006 (E–4431/05, E–4772/05, E–5800/06 a P–5509/06) se poslanci Evropského parlamentu dotázali Komise Evropských společenství na kvalifikaci jako státní podpory ustanovení čl. 12 odst. 5, které bylo do Ley del Impuesto sobre Sociedades (španělský zákon o korporační dani) vloženo zákonem Ley 24/2001, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (zákon 24/2001 o přijetí daňových a správních opatření a opatření sociální povahy) ze dne 27. prosince 2001 (BOE č. 313 ze dne 31. prosince 2001, s. 50493) a převzato Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades (královský legislativní dekret 4/2004, kterým se schvaluje kodifikované znění zákona o dani z příjmu právnických osob) ze dne 5. března 2004 (BOE č. 61 ze dne 11. března 2004, s. 10951, dále jen „sporný režim“).
2 Odpověď sdělená dne 19. ledna 2006 na otázku E-4431/05 zněla takto:
„Komise nemůže potvrdit, zda jsou vysoké nabídky španělských podniků způsobeny španělskými daňovými předpisy, které podnikům umožňují rychlejší odpis finančního goodwillu, než je tomu u jejich francouzských nebo italských protějšků. Komise může nicméně potvrdit, že takové vnitrostátní právní předpisy nespadají do oblasti působnosti pravidel pro státní podporu, ale tvoří spíše součást obecných pravidel pro snižování hodnoty vztahujících se na všechny podniky ve Španělsku.“
3 Odpověď sdělená dne 17. února 2006 na otázku E-4772/05 zněla takto:
„Podle informací, které má nyní Komise k dispozici, se zdá, že se španělské daňové zákony o odpisech goodwillu vztahují na všechny podniky ve Španělsku, nezávisle na jejich velikosti, odvětví, právní formě či na tom, zda se nacházejí v soukromém nebo veřejném vlastnictví, neboť jsou součástí pravidel pro obecné odpisy. Zdá se, že tudíž nespadají do oblasti působnosti pravidel pro státní podporu. Komise samozřejmě důkladně prošetří jakékoli informace svědčící o opaku, o kterých se dozví.“
4 Dopisy ze dne 15. ledna a 26. března 2007 požádala Komise španělské orgány o poskytnutí informací za účelem posouzení dosahu a účinků sporného režimu. Dopisy ze dne 16. února a 4. června 2007 sdělilo Španělské království Komisi požadované informace.
5 Faxem ze dne 28. srpna 2007 obdržela Komise stížnost žalobkyně, Deutsche Telekom AG, která tvrdila, že sporný režim představuje státní podporu, která je neslučitelná se společným trhem.
6 Rozhodnutím ze dne 10. října 2007, jehož shrnutí bylo zveřejněno dne 21. prosince 2007 (Úř. věst. 2007, C 311, s. 21), zahájila Komise formální vyšetřovací řízení týkající se sporného režimu.
7 Dopisem ze dne 5. prosince 2007 obdržela Komise k tomuto rozhodnutí o zahájení formálního řízení připomínky Španělského království. Od 18. ledna do 16. června 2008 Komise rovněž obdržela připomínky třiceti dvou třetích dotčených stran, včetně připomínek žalobkyně dne 12. února 2008. Dopisy ze dne 30. června 2008 a 22. dubna 2009 Španělské království předložilo své stanovisko k připomínkám třetích dotčených stran.
8 Pokud jde o nabývání podílů uvnitř Evropské unie, Komise ukončila řízení rozhodnutím 2011/5/ES ze dne 28. října 2009 o daňových odpisech finančního goodwillu vzniklého nabytím podílu v zahraničních podnicích C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) zavedených Španělskem (Úř. věst. 2011, L 7, s. 48, dále jen „napadené rozhodnutí“).
9 Napadené rozhodnutí prohlašuje sporný režim, který umožňuje podnikům podléhajícím daňové povinnosti ve Španělsku odepsat goodwill plynoucí z nabytí podílu v zahraničních podnicích usazených v Unii, za neslučitelný se společným trhem.
10 Článek 1 odst. 2 a 3 napadeného rozhodnutí však dovoluje, aby se sporný režim nadále uplatňoval v průběhu celého období odpisu stanoveného uvedeným režimem na akvizice provedené před zveřejněním rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení vydaného dne 21. prosince 2007 v Úředním věstníku Evropské unie, jakož i na akvizice, jejichž provedení, jež podléhá schválení regulačním orgánem, jemuž byla tato transakce oznámena před tímto datem, bylo neodvolatelně sjednáno před 21. prosincem 2007.
11 Článek 4 odst. 1 napadeného rozhodnutí stanoví, že povinnost zpětného získání uložená Španělskému království se netýká podpor týkajících se podílů uvedených v čl. 1 odst. 2 uvedeného rozhodnutí. Komise na jednání uvedla, že neexistence odkazu v článku 4 napadeného rozhodnutí na akvizice zmíněné v čl. 1 odst. 3 uvedeného rozhodnutí je věcnou chybou, což bylo zaznamenáno do protokolu z jednání.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
12 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 6. května 2010 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
13 Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 9. srpna a 7. září 2010 podaly společnosti Ebro Foods, SA, Banco Santander, S. A., Iberdrola, SA, a Telefónica, SA návrhy na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise. Usneseními ze dne 26. listopadu 2010 povolil předseda osmého senátu Tribunálu tato vedlejší účastenství a povolil společnosti Iberdrola, jakož i společnosti Telefónica používání anglického jazyka během ústní části řízení.
14 Řízení bylo přerušeno dvakrát, nejprve usnesením předsedy druhého senátu Tribunálu ze dne 13. března 2014, do vydání rozhodnutí, kterými se končí řízení ve věcech T‑219/10, Autogrill España v. Komise, a T‑399/11, Banco Santander a Santusa v. Komise, poté usnesením předsedy druhého senátu Tribunálu ze dne 9. března 2015, do vydání rozhodnutí, kterým se končí řízení o kasačních opravných prostředcích proti rozsudkům vydaným v těchto dvou věcech (rozsudky ze dne 7. listopadu 2014, Banco Santander a Santusa v. Komise, T‑399/11, EU:T:2014:938, a ze dne 7. listopadu 2014, Autogrill España v. Komise, T‑219/10, EU:T:2014:939). V řízení se pokračovalo dne 21. prosince 2016, kdy byl vyhlášen rozsudek Komise v. World Duty Free Group a další (C‑20/15 P a C‑21/15 P, EU:C:2016:981), kterým bylo rozhodnuto o těchto kasačních opravných prostředcích. Rozhodnutím ze dne 13. února 2017 předseda devátého senátu Tribunálu zamítl návrh žalobkyně na přerušení tohoto řízení do vydání rozhodnutí, kterým se končí řízení ve věci T‑219/10 RENV, World Duty Free Group v. Komise.
15 Rozhodnutími ze dne 20. a 30. října 2017 předseda devátého senátu Tribunálu povolil vedlejším účastnicím vystupovat na jednání ve španělštině.
16 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 26. října 2017 předložila Komise návrh na nevydání rozhodnutí ve věci. Usnesením ze dne 13. listopadu 2017 si Tribunál vyhradil rozhodnout o tomto návrhu na nevydání rozhodnutí ve věci spolu s věcí samou.
17 Ke slyšení řečí účastníků řízení a jejich odpovědí na písemné a ústní otázky položené Tribunálem došlo na jednání dne 16. listopadu 2017.
18 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– „zrušil [napadené rozhodnutí], pokud jde o pravidlo týkající se ochrany legitimního očekávání stanovené v čl. 1 odst. 2 a 3 ve prospěch některých španělských investorů, na které se toto ustanovení vztahuje“ (dále jen „napadené ustanovení“);
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení, s výjimkou nákladů vynaložených vedlejšími účastnicemi řízení, jež musí nést vedlejší účastnice, a podpůrně v případě, že žaloba bude zamítnuta, rozhodl, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení;
– podpůrně přerušil toto řízení do doby, než bude konečně rozhodnuto o žalobách podaných proti rozhodnutí Komise (EU) 2015/314 ze dne 15. října 2014 o státní podpoře SA.35550 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), kterou poskytlo Španělsko – Režim daňových odpisů finančního goodwillu získaného nabytím podílu v zahraničních společnostech (Úř. věst. 2015, L 56, s. 38).
19 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou;
– podpůrně, rozhodl, že není důvodné rozhodnout ve věci samé;
– ještě podpůrněji, zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
20 Společnosti Ebro Foods, Banco Santander, Iberdrola a Telefónica navrhují, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou a podpůrně ji zamítl jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K návrhu na nevydání rozhodnutí ve věci samé
21 Komise na podporu svého návrhu na nevydání rozhodnutí v této věci tvrdí, že žalobkyně ztratila právní zájem na podání žaloby. Podle názoru Komise se na nabytí podílu společností Telefónica, konkurentkou žalobkyně, ve společnosti O2, jehož se žalobkyně dovolává na podporu svého právního zájmu na zrušení napadeného ustanovení v rozsahu, v němž uvedené ustanovení povolilo tomuto konkurentovi uplatňovat sporný režim na nabytí dotčeného podílu, uvedené ustanovení nevztahovalo, jak vyplývá z nového správního výkladu sporného režimu španělskými orgány (consulta vinculante V0608‑12 ze dne 21. března 2012) a jeho posouzení Komisí v rozhodnutí 2015/314. Čtyři vedlejší účastnice řízení uvedly, že nepodporují tento návrh na nevydání rozhodnutí ve věci samé a důvody, na nichž toto rozhodnutí stojí, přičemž zejména zdůraznily, že zkoumání těchto důvodů musí vést Tribunál k tomu, aby rozhodl o otázkách, které jsou předmětem žalobních důvodů uplatňovaných na podporu jejich žalob podaných proti rozhodnutí 2015/314 (věci T‑12/15, Banco Santander a Santusa v. Komise, T‑256/15, a Telefónica v. Komise, T‑260/15, Iberdrola v. Komise).
22 Je třeba připomenout ustálenou judikaturu, podle které právní zájem žalobce na podání žaloby musí existovat ve vztahu k předmětu žaloby ve fázi jejího podání, neboť jinak by žaloba byla nepřípustná. Tento předmět sporu, stejně jako právní zájem na řízení, musí přetrvat až do vydání soudního rozhodnutí, neboť jinak by nemohlo být vydáno rozhodnutí ve věci samé, což předpokládá, že žaloba může ve výsledku přinést prospěch účastníku řízení, který ji podal (viz rozsudky ze dne 7. června 2007, Wunenburger v. Komise, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, bod 42 a citovaná judikatura, a ze dne 28. května 2013, Abdulrahim v. Rada a Komise, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, bod 61 a citovaná judikatura).
23 V projednávaném případě Komise v podstatě tvrdí, že z okolností, které nastaly po podání projednávané žaloby, vyplývá, že napadené ustanovení neumožňovalo společnosti Telefónica uplatnit sporný režim, a tak ji nezvýhodnilo při nabytí společnosti O2. Z toho plyne, že žalobkyně již nemá právní zájem na zrušení napadeného ustanovení, aby se domohla retroaktivního zániku výhody poskytnuté jejímu konkurentovi.
24 Je třeba připomenout, že přetrvávání právního zájmu žalobce na řízení je třeba posuzovat in concreto, a zejména s ohledem na důsledky tvrzené protiprávnosti a na povahu údajně utrpěné škody (viz rozsudek ze dne 28. května 2013, Abdulrahim v. Rada a Komise, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, bod 65 a citovaná judikatura).
25 V projednávané věci je přitom třeba konstatovat, že i za předpokladu, jak tvrdí Komise, že by společnost Telefónica nemohla mít prospěch ze sporného režimu před výše uvedeným správním výkladem, a že by se na ni proto napadené ustanovení nevztahovalo, právní zájem žalobkyně na zrušení tohoto ustanovení přetrvává.
26 Takový právní zájem vyplývá z postavení žalobkyně jakožto zúčastněné strany-stěžovatelky, jakož i z částečného a podstatného zamítnutí této stížnosti napadeným ustanovením.
27 I kdyby totiž napadené rozhodnutí, a tedy napadené ustanovení, nepředstavovalo výslovnou odpověď na stížnost žalobkyně (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. února 2008, BUPA a další v. Komise, T‑289/03, EU:T:2008:29, bod 317 a citovaná judikatura), nic to nemění na tom, že na rozdíl od toho, co uvedla žalobkyně ve své stížnosti, Komise v něm konstatovala, že se sporný režim může i nadále uplatňovat v některých případech, které jsou v něm uvedeny. Takové zamítnutí přitom postačuje k tomu, aby žalobkyně měla právní zájem na podání žaloby v projednávané věci v tom smyslu, že ze zrušení tohoto zamítnutí na základě jediného žalobního důvodu, který uplatnila, může mít prospěch, a to z prohlášení protiprávnosti a zákazu sporného režimu, včetně v případech stanovených napadeným ustanovením.
28 Je totiž nesporné, že žalobkyně je „zúčastněnou stranou“ ve smyslu čl. 1 písm. h) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), ve znění změn, „jej[íž] zájmy by mohly být ovlivněny poskytnutím podpory“, která má již pojmově „zájem“ na formálním vyšetřovacím řízení, které nutně vede k přijetí rozhodnutí Komisí, a vzhledem k zamítnutí její stížnosti uvedeným rozhodnutím i související právní zájem na podání žaloby proti tomuto rozhodnutí, které pro ni není příznivé. Je třeba zdůraznit, že žalobkyně je mimoto zúčastněnou stranou, která podala stížnost, v níž tkví původ zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a která v rámci této stížnosti vysvětlila důvody pro její podání před tím, než zmínila konkurenční nevýhodu utrpěnou při transakci týkající se společnosti O2, přičemž uvedla obecnou konkurenční výhodu poskytnutou španělským společnostem v odvětví telekomunikací, ve kterém působí i žalobkyně, jakož i obecnou konkurenční výhodu poskytnutou její španělské konkurentce společnosti Telefónica, nezávisle na nabytí podílu uvedenou společností ve společnosti O2.
29 Z toho plyne, že okolnost, kterou uvádí Komise a která údajně nastala po podání této žaloby, podle které společnost Telefónica nemohla mít prospěch ze sporného režimu prohlášeného za protiprávní v napadeném rozhodnutí při nabytí podílu ve společnosti O2 a napadené ustanovení jí nedovolovalo uplatnit uvedený režim v rámci tohoto nabytí podílu, nemůže zpochybnit právní zájem žalobkyně na podání žaloby proti napadenému ustanovení. Pokud by tomu bylo jinak, a především pokud by bylo požadováno od zúčastněných stran, a zejména těch, které stály u zrodu zahájení formálního vyšetřovacího řízení, aby navíc, jak v podstatě tvrdí Komise, prokázaly své postavení konkurenta skutečného příjemce ze sporného režimu zkoumaného v napadeném rozhodnutí, vedlo by to k záměně základní a prvořadé podmínky přípustnosti žaloby, kterou je právní zájem na podání žaloby, jenž musí přetrvávat až do ukončení řízení o žalobě, s podmínkou aktivní legitimace, které odpovídají odlišné podmínky, které musí fyzická či právnická osoba splňovat kumulativně (viz rozsudek ze dne 17. září 2015, Mory a další v. Komise, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, body 58 a 62 a citovaná judikatura).
30 Je třeba dodat, že není zpochybňováno, že před tím, než došlo k okolnostem, které nastaly po podání této žaloby, kterých se dovolává Komise, měla společnost Telefónica skutečně prospěch ze sporného režimu v rámci nabytí podílu ve společnosti O2, jak Tribunál rozhodl v usnesení ze dne 21. března 2012, Telefónica v. Komise (T‑228/10, nezveřejněné, EU:T:2012:140, bod 26), a že takový skutečný prospěch ze sporného režimu konkurenta stěžovatele, který právě ve své stížnosti poukázal na výhodu poskytnutou v rámci tohoto nabytí podílu, rovněž a v každém případě umožňuje učinit závěr, že tento stěžovatel má nadále právní zájem na podání žaloby proti rozhodnutí o zamítnutí této stížnosti.
31 Dále je třeba konstatovat, že žalobkyně má nadále právní zájem také na navržení zrušení napadeného rozhodnutí, aby bylo možné zabránit tomu, že protiprávnost, kterou je tento akt údajně postižen, se zopakuje v budoucnu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. června 2007, Wunenburger v. Komise, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, bod 50 a citovaná judikatura). Za tímto účelem je třeba zdůraznit, že se tvrzená protiprávnost může opakovat v budoucnu bez ohledu na okolnosti, které vedly k této žalobě, jelikož bez ohledu na tyto okolnosti zpochybňuje výklad obecných podmínek pro uplatnění zásady ochrany legitimního očekávání a časový rozsah ochrany, která může být poskytnuta na základě této zásady (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. září 2008, Reliance Industries v. Rada a Komise, T‑45/06, EU:T:2008:398, bod 43).
32 Z toho vyplývá, že návrh Komise na nevydání rozhodnutí ve věci samé musí být zamítnut, aniž je třeba se vyjádřit k dosahu rozhodnutí 2015/314 a vyhovět návrhu na přerušení řízení podanému žalobkyní pouze pro případ, že by se Tribunál rozhodl rozhodnout o uvedeném rozhodnutí, jež tedy musí být rovněž zamítnuto.
K opodstatněnosti žaloby
33 Žalobkyně vznáší jediný žalobní důvod vycházející z nesprávného uplatnění zásady ochrany legitimního očekávání. Komise měla podle tvrzení žalobkyně neprávem za to, že musí uplatnit tuto zásadu ve prospěch některých příjemců sporného režimu, třebaže podmínky pro uplatnění této zásady nebyly splněny. Komise totiž měla nařídit navrácení podpor poskytnutých na základě tohoto režimu a nepovolit, aby se uvedený režim nadále uplatňoval na akvizice provedené před zveřejněním rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
34 V této souvislosti je třeba připomenout, že Komise odůvodnila povolení nadále uplatňovat sporný režim na některé akvizice – akvizice provedené před zveřejněním rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku, ke kterému došlo dne 21. prosince 2007, a akvizice, jejichž provedení, jež podléhá schválení regulačním orgánem, jemuž byla tato transakce oznámena před tímto datem, bylo neodvolatelně sjednáno před 21. prosincem 2007 – a nenavrácení některých odpovídajících daňových odpočtů existencí legitimního očekávání vůči příjemcům, kterým byly dotčené podpory poskytnuty v souladu s pravidly Smlouvy o ES. Komise totiž podle svého tvrzení svými dvěma prohlášeními ze dne 19. ledna a 17. února 2006 v odpovědi na parlamentní otázky poskytla, a to do 21. prosince 2007, tj. data zveřejnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku, konkrétní, bezpodmínečné a soudržné záruky takové povahy, že v příjemci sporného režimu vyvolaly odůvodněná očekávání, že uvedený režim nespadá do působnosti pravidel pro státní podpory (body 158 až 170 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
35 Je třeba rovněž připomenout, že článek 14 nařízení č. 659/1999 stanoví, že „[j]e-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“. Zrušení protiprávně poskytnuté podpory prostřednictvím jejího navrácení je logickým důsledkem konstatování její protiprávnosti. Povinnost státu zrušit podporu považovanou Komisí za neslučitelnou s vnitřním trhem má totiž za cíl obnovení předchozí situace [viz rozsudek ze dne 5. srpna 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) a Diputación Foral de Vizcaya v. Komise, T‑116/01 a T‑118/01, EU:T:2003:217, bod 223 a citovaná judikatura], což znamená, že příjemce ztratí výhodu, kterou skutečně získal vůči svým konkurentům (viz rozsudky ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, C‑310/99, EU:C:2002:143, bod 99 a citovaná judikatura, a ze dne 29. dubna 2004, Německo v. Komise, C‑277/00, EU:C:2004:238, bod 75 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 15. června 2010, Mediaset v. Komise, T‑177/07, EU:T:2010:233, bod 169).
36 Totéž ustanovení nicméně stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
37 Z ustálené judikatury přitom vyplývá, že zásada ochrany legitimního očekávání je obecnou zásadou unijního práva. Tato zásada byla totiž v právním řádu Unie postupně uznána judikaturou, která ji zakotvila jako „pravidlo vyšší právní síly“ chránící jednotlivce (rozsudek ze dne 14. května 1975, CNTA v. Komise, 74/74, EU:C:1975:59, bod 44), „základní zásadu Společenství“ (rozsudek ze dne 7. června 2005, VEMW a další, C‑17/03, EU:C:2005:362, bod 73) nebo dále jako „obecnou zásadu“ (rozsudek ze dne 4. října 2001, Itálie v. Komise, C‑403/99, EU:C:2001:507, bod 35). Považuje se za logický důsledek zásady právní jistoty, která vyžaduje, aby unijní právní předpisy byly jisté a jejich použití pro procesní subjekty předvídatelné v tom smyslu, že v případě změny pravidla má za cíl zajištění ochrany postavení, která byla legitimně nabyta jednou nebo více konkrétními fyzickými nebo právnickými osobami (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. května 2000, Rombi a Arkopharma, C‑107/97, EU:C:2000:253, bod 66 a citovaná judikatura, a stanoviska generálního advokáta Légera ve spojených věcech Belgie a Forum 187 v. Komise, C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:89, bod 367).
38 V projednávaném případě je třeba úvodem poukázat na to, že účastníci řízení shodně uznávají, že sporný režim nebyl oznámen Komisi, a tedy oznamovací povinnost stanovená v čl. 108 odst. 3 SFEU nebyla dodržena.
39 Dále je třeba uvést, že žalobkyně na jednání připustila, že zásada ochrany legitimního očekávání se výjimečně uplatňuje na neoznámené podpory, a tak vzala zpět svůj žalobní důvod vycházející z nepoužitelnosti této zásady, je-li režim podpor formálně protiprávní z důvodu jeho neoznámení, což bylo zaznamenáno do protokolu z jednání.
40 Z judikatury totiž vyplývá, že legitimní očekávání může chránit příjemce neoznámené podpory, ale pouze za výjimečných okolností.
41 Konkrétně bylo rozhodnuto, že vzhledem k základní roli, kterou hraje oznamovací povinnost pro to, aby Komise mohla provádět účinnou kontrolu státních podpor, jež má kogentní povahu, mohou podniky, které jsou příjemci podpory, v zásadě mít legitimní očekávání bezvadnosti poskytnutí uvedené podpory pouze v případě, že podpora byla poskytnuta v souladu s postupem upraveným článkem 108 SFEU, a s řádnou péčí postupující hospodářský subjekt musí být zpravidla schopen ujistit se o tom, že byl uvedený postup dodržen. Zejména je-li podpora poskytnuta bez předchozího oznámení Komisi, takže je podle čl. 108 odst. 3 SFEU protiprávní, nemůže mít příjemce podpory v tomto okamžiku legitimní očekávání, že byla při poskytování podpory zachována pravidla (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. listopadu 1987, RSV v. Komise, 223/85, EU:C:1987:502, body 16 a 17; ze dne 20. září 1990, Komise v. Německo, C‑5/89, EU:C:1990:320, body 14 a 16; ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise, C‑630/11 P až C‑633/11 P, EU:C:2013:387, bod 134; ze dne 27. ledna 1998, Ladbroke Racing v. Komise, T‑67/94, EU:T:1998:7, bod 182; ze dne 16. října 2014, Alcoa Trasformazioni v. Komise, T‑177/10, EU:T:2014:897, bod 61, a ze dne 22. dubna 2016, Irsko a Aughinish Alumina v. Komise, T‑50/06 RENV II a T‑69/06 RENV II, EU:T:2016:227, bod 214).
42 Připuštění této výjimky je odůvodněno zejména odlišným postavením členských států a příjemců s ohledem na oznamovací povinnost. Tato povinnost je totiž určena pouze členským státům, které se nemohou opírat o vlastní protiprávní jednání, aby zmařily rozhodnutí přijatá Komisí, jakož i užitečný účinek článků 107 a 108 SFEU a dovolávaly se svého legitimního očekávání legality podpory, kterou neoznámily (viz rozsudek ze dne 28. července 2011, Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise, C‑471/09 P až C‑473/09 P, nezveřejněný, EU:C:2011:521, bod 65 a citovaná judikatura), a dokonce v některých případech legitimního očekávání příjemců této podpory (rozsudky ze dne 14. ledna 1997, Španělsko v. Komise, C‑169/95, EU:C:1997:10, body 48 a 49, a ze dne 22. dubna 2016, Francie v. Komise, T‑56/06 RENV II, EU:T:2016:228, bod 43).
43 Naproti tomu v rozsahu, v němž nemůže být příjemcům podpory vytýkáno, že podpora nebyla oznámena, toto neoznámení nemůže vést k vyloučení jakékoli možnosti dovolávat se svého legitimního očekávání legality dotčené podpory.
44 Výjimka připuštěná ve prospěch příjemců podpory je navíc odůvodněna skutečností, kterou relevantně zdůraznila Komise, že kdyby připuštěna nebyla, obecná zásada ochrany legitimního očekávání by byla zbavena své podstaty v oblasti státních podpor, jelikož povinnost navrácení, kterou má tato zásada za cíl zmírnit, se vztahuje pouze na neoznámené podpory provedené bez schválení Komise. Bylo přitom rozhodnuto, že přijetí nařízení č. 659/1999 vytvořilo novou situaci, co se týče navracení podpor neslučitelných s vnitřním trhem, která potvrzuje systematičnost navracení (první věta čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999), přičemž byla stanovena výjimka (druhá věta čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999), pokud by navrácení podpory bylo v rozporu s obecnými zásadami unijního práva, z níž je třeba vyvodit veškeré právní důsledky a kterou musí Komise zohlednit při přijímání svých rozhodnutí, zejména tím, že se případně vzdá požadavku na navrácení podpor neslučitelných s vnitřním trhem (rozsudek ze dne 1. července 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni v. Komise, T‑62/08, EU:T:2010:268, body 275 a 276). Kdyby se příjemci podpory nemohli dovolávat legitimního očekávání pouze z důvodu, že podpora nebyla oznámena, byl by článek 14 nařízení č. 659/1999 v rozsahu, v němž stanoví, že Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnou zásadou unijního práva, zbaven významu, třebaže ho normotvůrce přijal právě pro účely omezení rozsahu povinnosti navrácení protiprávních podpor, které Komise prohlásila za neslučitelné s vnitřním trhem.
45 Žalobkyně zpochybňuje, že v projednávaném případě existují výjimečné okolnosti, které by mohly odůvodnit uplatnění zásady ochrany legitimního očekávání ve prospěch některých příjemců sporného režimu, přičemž argumentuje, že žádná z podmínek pro uplatnění této zásady není v projednávaném případě splněna.
46 V této souvislosti je třeba připomenout, že je ustálenou judikaturou, že právo dovolávat se legitimního očekávání předpokládá současné splnění tří podmínek. Zaprvé je třeba, aby byla zúčastněné osobě administrativou poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění vyplývající z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Zadruhé musí být tato ujištění schopna vyvolat legitimní očekávání u toho, komu jsou určena. Zatřetí musí být poskytnutá ujištění v souladu s platnými normami [viz rozsudky ze dne 16. prosince 2008, Masdar (UK) v. Komise, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, bod 81 a citovaná judikatura, a ze dne 23. února 2006, Cementbouw Handel & Industrie v. Komise, T‑282/02, EU:T:2006:64, bod 77 a citovaná judikatura], přičemž je nutno upřesnit, že ujištění o nenavrácení podpory, která mohou vyplývat z ujištění o neexistenci kvalifikace dotčeného opatření jako podpory, jsou v souladu s článkem 14 nařízení č. 659/1999 (viz bod 44 výše; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek z dnešního dne, Banco Santander a Santusa v. Komise, T‑399/11 RENV, body 272 až 278).
47 V projednávaném případě žalobkyně nezpochybňuje splnění této třetí podmínky, avšak zpochybňuje splnění prvních dvou podmínek, ve vztahu ke kterým je třeba zdůraznit, že jsou samy o sobě restriktivní a umožňují charakterizovat, jak dokládá rarita případů, ve kterých jsou splněny, výjimečné okolnosti (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 1. července 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni v. Komise, T‑62/08, EU:T:2010:268, body 278 až 289; ze dne 27. září 2012, Producteurs de légumes de France v. Komise, T‑328/09, nezveřejněný, EU:T:2012:498, body 25 až 30, a ze dne 22. dubna 2016, Irsko a Aughinish Alumina v. Komise, T‑50/06 RENV II a T‑69/06 RENV II, EU:T:2016:227, body 222, 225 a 252).
48 Žalobkyně rovněž zpochybňuje splnění v projednávaném případě dodatečné podmínky vyplývající z některých rozsudků, které se vyjadřovaly k zásadě ochrany legitimního očekávání a vyžadovaly, aby poskytnutí dotčené ochrany neporušovalo nezbytný veřejný zájem (viz judikatura citovaná v bodě 83 níže). Lze přitom podotknout, že vážení dotčených zájmů, tj. osobního zájmu dotyčné osoby na straně jedné a veřejného zájmu Unie na straně druhé, které s sebou nese zkoumání této podmínky, rovněž přispívá jako takové k uznání legitimního očekávání pouze za výjimečných okolností, jelikož umožňuje, třebaže konkrétní ujištění vyvolala legitimní očekávání, a jsou tak splněny první dvě podmínky tohoto uznání, nechránit legitimní očekávání, přestože je uznáno, z důvodu, že tomu brání veřejný zájem Unie.
49 Je tedy třeba ve světle výše uvedených úvah zkoumat, zda Komise správně posoudila tři podmínky pro uznání legitimního očekávání, které žalobkyně zpochybňuje, a pokud ano, zda správně vymezila časovou působnost uznaného legitimního očekávání, kterou žalobkyně rovněž zpochybňuje.
Ke konkrétním ujištěním poskytnutým odpověďmi Komise na dvě parlamentní otázky
50 V napadeném rozhodnutí vyvodila Komise existenci konkrétních ujištění poskytnutých administrativou Unie z odpovědí poskytnutých jménem Komise na dvě parlamentní otázky. Obě odpovědi Komise poskytnuté v angličtině členem Komise byly částečně převzaty a přeloženy v bodě 165 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
51 Odpověď poskytnutá dne 19. ledna 2006 na písemnou otázku E-4431/05 (dále jen „první odpověď“) zní takto:
„5. „Komise nemůže potvrdit, zda jsou vysoké nabídky španělských podniků způsobeny španělskými daňovými předpisy, které podnikům umožňují rychlejší odpis finančního goodwillu, než je tomu u jejich francouzských nebo italských protějšků. Komise může nicméně potvrdit, že takové vnitrostátní právní předpisy nespadají do oblasti působnosti pravidel pro státní podporu, ale tvoří spíše součást obecných pravidel pro snižování hodnoty vztahujících se na všechny podniky ve Španělsku.“ (The Commission cannot confirm whether the high bids by Spanish companies are due to Spain’s tax legislation enabling undertakings to write off goodwill more quickly than their French or Italian counterparts. The Commission can confirm, however, that such national legislations do not fall within the scope of application of state aid rules, because they rather constitute general depreciation rules applicable to all undertakings in Spain.)
52 Odpověď poskytnutá dne 17. února 2006 na písemnou otázku E-4772/05 (dále jen „druhá odpověď“) zní takto:
„Podle informací, které má nyní Komise k dispozici, se zdá, že se španělské daňové zákony o odpisech goodwillu vztahují na všechny podniky ve Španělsku, nezávisle na jejich velikosti, odvětví, právní formě či na tom, zda se nacházejí v soukromém nebo veřejném vlastnictví, neboť jsou součástí pravidel pro obecné odpisy. Zdá se, že tudíž nespadají do oblasti působnosti pravidel pro státní podporu. Komise samozřejmě důkladně prošetří jakékoli informace svědčící o opaku, o kterých se dozví.“ [According to the information currently in its possession, it would however appear to the Commission that the Spanish(tax) rules related to the write off of ‘goodwill’ are applicable to all undertakings in Spain independently from their sizes, sectors, legal forms or if they are privately or publicly owned because they constitute general depreciation rules. Therefore, they do not appear to fall within the scope of application of the state aid rules. The Commission will of course thoroughly investigate any information that would come to its knowledge indicating the contrary.]
53 Podle ustálené judikatury platí, že ujištěními, která mohou vyvolat důvodná očekávání, jsou konkrétní, nepodmíněné a shodující se informace z oprávněných a spolehlivých zdrojů (rozsudky ze dne 16. prosince 2010, Kahla Thüringen Porzellan v. Komise, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, bod 63; ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise, C‑630/11 P až C‑633/11 P, EU:C:2013:387, bod 132, a ze dne 12. prosince 2014, Banco Privado Português a Massa Insolvente do Banco Privado Português v. Komise, T‑487/11, EU:T:2014:1077, bod 125). Naproti tomu nikdo se nemůže dovolávat porušení zásady ochrany legitimního očekávání, pokud neexistují konkrétní ujištění, která by mu poskytla administrativa (rozsudky ze dne 17. března 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, bod 72, a ze dne 18. června 2013, Schenker & Co. a další, C‑681/11, EU:C:2013:404, bod 41).
54 Žalobkyně zpochybňuje existenci konkrétních ujištění poskytnutých Komisí, přičemž vychází jak z formy obou odpovědí Komise, tak z jejich obsahu.
– K formě obou odpovědí Komise
55 Je ustálenou judikaturou, že forma, ve které jsou ujištění administrativy sdělována, je bezvýznamná (rozsudky ze dne 14. února 2006, TEA-CEGOS a další v. Komise, T‑376/05 a T‑383/05, EU:T:2006:47, bod 88, a ze dne 24. září 2008, Kahla v. Thüringen Porzellan v. Komise, T‑20/03, EU:T:2008:395, bod 146).
56 Žalobkyně nezpochybňuje tuto judikaturu, kterou ostatně připomíná, avšak v podstatě tvrdí, že údajná ujištění poskytnutá Komisí měla být přinejmenším zaprvé určena příjemcům sporného režimu, což není případ odpovědí Komise na parlamentní otázky spadajících do interinstitucionální právní diskuse, a zadruhé s nimi měli být příjemci obeznámeni, což není ani tento případ s ohledem na zvolený způsob zveřejnění.
57 Zaprvé však z judikatury nikterak nevyplývá, že pouze akty orgánů, které jsou konkrétně určeny hospodářským subjektům, u nich mohou vyvolat legitimní očekávání. Praxe Komise ve věcech spojování podniků, které se netýkají tohoto hospodářského subjektu, tak byla uznána jako praxe poskytující hospodářskému subjektu konkrétní ujištění (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. září 2004, MCI v. Komise, T‑310/00, EU:T:2004:275, body 108 až 112). A fortiori tak tomu musí být v případě aktu orgánu, který se konkrétně týká sporné podpory. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 22. června 2006, Belgie a Forum 187 v. Komise (C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:416, bod 158) ostatně rozhodl, že taková odpověď Komise na parlamentní otázku, jako jsou odpovědi dotčené v projednávané věci, umožnila příjemcům dotčeného režimu legitimně očekávat, že tento režim je legální.
58 Z judikatury citované žalobkyní totiž nevyplývá, že zúčastněné osobě musí být formálně určen akt, který je zdrojem konkrétního ujištění, nýbrž že výraz ujištění „poskytnutá“ nebo „určená“ zúčastněné osobě znamená, že daná ujištění se musí této zúčastněné osoby týkat a musí být o nich informována (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. září 2004, MCI v. Komise, T‑310/00, EU:T:2004:275, body 108 a 112). Pokud jde o usnesení ze dne 13. prosince 2000, Sodima v. Komise (C‑44/00 P, EU:C:2000:686, bod 50), jehož se žalobkyně rovněž dovolává, je třeba uvést, že Soudní dvůr v něm sice odmítl úvahy, že veřejná prohlášení člena Komise poskytla žalobci konkrétní ujištění, avšak že toto odmítnutí vyplývalo především z obsahu dotčených prohlášení, která byla považována za příliš obecná.
59 Lze ještě dodat, jak uvedla Komise, že i když k postupu parlamentních otázek dochází mezi dvěma orgány, v projednávaném případě Parlamentem a Komisí, má tento postup za cíl informovat zástupce občanů shromážděné v Parlamentu o postoji orgánu, kterému byla otázka určena, v projednávaném případě Komisi, která je hlavním orgánem příslušným v oblasti státních podpor, k otázkám vyvolávajícím obavy těchto občanů, kteří podle toho mohou rozhodnout o svých dalších krocích.
60 Zadruhé je třeba poukázat na to, jak ostatně připouští žalobkyně v replice, že odpovědi Komise byly zveřejněny. Konkrétně bylo v Úředním věstníku zveřejněno číslo otázky, tazatel, její víceméně podrobný předmět, orgán, jemuž je určena, jakož i údaj o existenci a datu odpovědi (Úř. věst. 2006, C 327, s. 164 a 192), s odkazem na internetovou stránku Parlamentu, kde jsou zveřejňovány otázky a odpovědi v úplném znění, což se podle judikatury (usnesení ze dne 19. září 2005, Air Bourbon v. Komise, T‑321/04, EU:T:2005:328, bod 34, a rozsudek ze dne 11. března 2009, TF1 v. Komise, T‑354/05, EU:T:2009:66, bod 35) rovná zveřejnění, a v každém případě dostatečnému oznámení odpovědí Komise.
61 Je třeba dodat na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, zmínka na internetové stránce Parlamentu, podle které „[i]informace zveřejněné na této webové stránce jsou obecné povahy a nebyly vytvořeny k tomu, aby se vztahovaly na konkrétní situaci“, nezpochybňuje ani veřejný charakter dotčených informací, ani možnou kvalifikaci uvedených informací jako konkrétních ujištění. Kromě skutečnosti, že toto upozornění nepochází od původce dotyčných informací, je totiž třeba zdůraznit, že poskytnutí konkrétních ujištění znamená, že se uvedená ujištění týkají jejich příjemce, avšak nikoliv, že je jimi individualizován v tom smyslu, že by byl jejich jedním, či dokonce jediným příjemcem.
62 Stejně tak nelze učinit závěr, že – jak tvrdí žalobkyně – zveřejnění některých částí odpovědí Komise v Úředním věstníku je v projednávaném případě zdrojem právní nejistoty v rozsahu, v němž Komise považuje ve své žalobní odpovědi za datum, kdy bylo vyvoláno legitimní očekávání, datum odpovědí na parlamentní otázky v napadeném rozhodnutí a datum tohoto zveřejnění v Úředním věstníku. Jak bude totiž upřesněno v bodech 91 až 105 níže, datum aktu vyvolávajícího legitimní očekávání není rozhodující pro účely určení podpor, které nemusí podléhat povinnosti navrácení. Je třeba dodat, že každopádně toto tvrzení žalobkyně, které ve skutečnosti zpochybňuje údaj v žalobní odpovědi Komise, nemůže zpochybnit legalitu napadeného ustanovení.
63 Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, neumožňují povaha a způsob zveřejňování odpovědí Komise jako takové vyloučit, že tyto odpovědi mohly poskytnout konkrétní ujištění příjemcům podpor v rámci sporného režimu. Naopak mohly podpořit očekávání příjemců, že tento režim je legální.
– K obsahu odpovědí Komise
64 Pokud jde o první odpověď Komise, je třeba poukázat na to, že na rozdíl od toho, co naznačuje žalobkyně svým tvrzením, že položená otázka je obecná, podotázka č. 5 uvedené otázky jasně určuje sporný režim, když zmiňuje „španělské daňové předpisy, které podnikům umožňují odpis finančního goodwillu“. Kromě toho lze uvést, že Komise na ni odpověděla jak konkrétně, když jasně odkázala na právní předpisy uvedené v podotázce č. 5 (odpověď č. 5, první pododstavec), vůči kterým ostatně namítla jiné španělské daňové předpisy (odpověď č. 5, druhý pododstavec), tak bezpodmínečně, když důrazně a jednoznačně uvedla, že sporný režim není státní podporou („Komise může […] potvrdit, že takové vnitrostátní právní předpisy [jako je sporný režim] nespadají do oblasti působnosti pravidel pro státní podporu“).
65 Pokud jde o druhou odpověď Komise, lze sice připustit, jak uvedla žalobkyně, že i když je stále vyjádřena v tomtéž smyslu, je vyjádřena obezřetněji než první odpověď. Komise totiž dvakrát používá sloveso „zdát se“ (appear), a dále končí svou odpověď oznámením o důkladném prošetření informací svědčících o opaku, o kterých se dozví.
66 Je však třeba konstatovat, že tato obezřetnost nikterak nezpochybňuje konkrétní, nepodmíněnou a shodující se povahu postojů Komise ohledně sporného režimu. Tuto obezřetnost lze totiž vysvětlit především skutečností, že položená otázka se týkala právě jediného sporného režimu a jejím cílem bylo povolat Komisi k odpovědnosti za její nečinnost ve vztahu k tomuto režimu, čímž se tak Komise ocitla v situaci, kdy musela odůvodnit dodržení svých povinností podle nařízení č. 659/1999. Jak Komise relevantně zdůraznila, tato okolnost vysvětluje, že upřesnila, že v případě informací, které by nasvědčovaly tomu, že sporný režim představuje státní podporu, by důkladně prošetřila nikoli sporný režim, jak tvrdí žalobkyně, nýbrž dotčené informace, jak jí to ukládá čl. 10 odst. 1 uvedeného nařízení.
67 Výraz „zdát se“ (appear) musí být mimoto uveden do souvislosti se skutečností zaprvé, že Komise ihned poté předkládá odůvodněný postoj [„it would […] appear to the Commission that the Spanish(tax) rules related to the writeoff of ‘‘goodwill’’ are applicable to all undertakings in Spain independently from their sizes, sectors, legal forms or if they are privately or publicly owned because they constitute general depreciation rules“] a zadruhé, že jasně namítá tento postoj vůči nezaujetí postoje k aspektu, jímž se zabývala v předchozí větě („the Commission cannot confirm whether […] it would however appear“). Kromě toho je třeba zdůraznit, že druhá odpověď navazuje na první, která byla vyjádřena méně než o jeden měsíc dříve tímtéž členem Komise a ve stejném smyslu při částečném použití stejných výrazů („constitute general depreciation rules“), což tak potvrzuje shodující se povahu poskytnutých informací.
68 Z výše uvedeného vyplývá na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, že odpovědi Komise z ledna a února 2006 na parlamentní otázky poskytly konkrétní ujištění příjemcům podpor v rámci sporného režimu o tom, že sporný režim nespadá do působnosti pravidel pro státní podporu a tvoří součást obecných pravidel pro odpisy, která jsou použitelná na všechny podniky ve Španělsku. Komise tedy měla v napadeném rozhodnutí právem za to, že tato podmínka pro uplatnění zásady ochrany legitimního očekávání byla splněna.
K legitimnosti vyvolaného očekávání
69 Z ustálené judikatury vyplývá, že pouze „legitimní“ očekávání může být chráněno. Konkrétně očekávání je chráněno pouze tehdy, pokud se dotyčná osoba mohla rozumně spoléhat na zachování nebo stabilitu vzniklé situace (stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Komise v. Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:256, bod 78). Pro účely posouzení tvrzené legitimity očekávání se unijní soud opírá o přiměřeně obezřetný, řádně informovaný a pečlivý hospodářský subjekt (viz rozsudek ze dne 16. října 2014, Alcoa Trasformazioni v. Komise, T‑177/10, EU:T:2014:897, body 60 a 72 a citovaná judikatura). Rovněž zohledňuje oblast nebo předmět tvrzeného legitimního očekávání. Vzhledem k objektivní povaze pojmu „státní podpora“ (rozsudek ze dne 16. května 2000, Francie v. Ladbroke Racing a Komise, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, bod 25) tak posouzení Komise, podle kterého dané opatření není státní podporou, nevytváří právní stav, který může být často měněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů, jak tomu může být zejména v případě takové oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejichž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (stanoviska generálního advokáta Légera ve spojených věcech Belgie a Forum 187 v. Komise, C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:89, bod 419), což brání závěru, že hospodářské subjekty mohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav (viz rozsudek ze dne 15. července 2004, Di Lenardo a Dilexport, C‑37/02 a C‑38/02, EU:C:2004:443, bod 70 a citovaná judikatura).
70 Z toho vyplývá, že pokud jde o tvrzení legitimního očekávání příjemců státní podpory, postoj Komise, která je hlavním orgánem odpovědným za provádění pravidel pro státní podpory a jediným orgánem, který má za úkol posoudit slučitelnost podpory s vnitřním trhem, sám o sobě propůjčuje legitimitu očekávání, které z něj vyplývá.
71 Z toho rovněž vyplývá, že jsou tedy pro účely posouzení legitimity očekávání příjemců sporného režimu irelevantní všechny akty a jednání, které nepocházejí od Komise, jako jsou tiskové zprávy, akty a jednání žalobkyně, příjemců nebo španělských orgánů, o nichž se zmiňuje žalobkyně.
72 Je třeba dodat, že i kdyby obezřetnost vyplývající z druhé odpovědi Komise měla vést k zevrubnějšímu zkoumání těchto aktů a jednání, nelze z nich vyvodit tvrzený nedostatek legitimity očekávání v tom smyslu, že měly vést příjemce sporného režimu k předvídání přijetí napadeného rozhodnutí.
73 Pokud jde o dovolávané články z mezinárodního tisku, je totiž třeba podotknout, že se z valné části omezují na uvedení sporného režimu, jakož i jeho údajných hospodářských důsledků a že jediný článek, který zmínil, aniž upřesnil, kritiky s ohledem na pravidla zakazující státní podpory, uvádí ihned poté prohlášení úředníků Komise, podle kterých sporný režim nesplňuje podmínky pro to, aby mohl být považován za státní podporu, neboť z něho nemají prospěch konkrétní podniky nebo odvětví.
74 Pokud jde o stížnost žalobkyně, kterou Komise obdržela dne 28. srpna 2007, a články v tisku, které oznamují informace, je třeba připomenout, že poskytnutí informací týkajících se údajné protiprávní podpory vede pouze k povinnosti bezodkladně tyto informace přezkoumat (čl. 10 odst. 1 nařízení č. 659/1999) a informovat stěžovatele o způsobu vyřízení jeho stížnosti (čl. 20 odst. 2 nařízení č. 659/1999), avšak neznamená zahájení formálního vyšetřovacího řízení, ani a fortiori přijetí „záporného rozhodnutí“ konstatujícího neslučitelnost podpory s vnitřním trhem (čl. 7 odst. 5 nařízení č. 659/1999). Lze rovněž dodat, že u Komise byla podána jediná stížnost poukazující na sporný režim, třebaže sporný režim byl v platnosti již několik let ke dni podání této stížnosti.
75 Pokud jde o postoj společnosti Telefónica, ze sdělení této společnosti, které následovalo po přijetí napadeného rozhodnutí a které žalobkyně předložila, neplyne, že se tato společnost vzdala uplatnění sporného režimu až do vydání rozhodnutí Komise ve vztahu k ní. V každém případě tato zvláštní obezřetnost jednoho z příjemců sporného režimu nemůže sama o sobě vést k závěru, že očekávání příjemců uvedeného režimu nemá legitimní povahu.
76 Pokud jde o postoj španělských orgánů, které „diskutovaly“ o slučitelnosti sporného režimu s pravidly pro státní podpory, stačí konstatovat, že tato diskuse není podložena důkazy. Články v tisku sdělené v příloze k replice totiž sice poukazují na obtíže, se kterými se setkaly a které uznaly španělské orgány při provádění sporného režimu, avšak tyto obtíže nesouvisejí s pravidly pro státní podpory. Kromě toho problémy týkající se souladu s pravidly zakazujícími státní podpory nadnesené v těchto článcích jsou pouze problémy nadnesenými Komisí (viz bod 79 níže).
77 Dále je třeba právě v souvislosti s uváděnými akty a jednáními Komise dodat následující.
78 Zaprvé, pokud jde o údajně podobné daňové režimy, které byly Komisí považovány za podpory neslučitelné se společným trhem v roce 2000 (rozhodnutí potvrzené rozsudkem ze dne 15. července 2004, Španělsko v. Komise, C‑501/00, EU:C:2004:438) a v roce 2006, je třeba konstatovat, že individuální povaha posouzení každé oznámené nebo napadené podpory vylučuje, aby posouzení dané podpory mohlo zpochybnit legitimitu očekávání ohledně posouzení podobné, avšak jiné podpory. Stejně jako kladné rozhodnutí Komise týkající se určité podpory nemůže založit legitimní očekávání potenciálních příjemců budoucích podobných plánů podpor ohledně slučitelnosti dotčených podpor se společným trhem (viz rozsudek ze dne 20. září 2011, Regione autonoma della Sardegna a další v. Komise, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 a T‑454/08, EU:T:2011:493, bod 283 a citovaná judikatura), nemůže totiž záporné rozhodnutí vzbudit legitimní očekávání na základě konkrétních ujištění ohledně slučitelnosti podobných vnitrostátních režimů.
79 Zadruhé, pokud jde o opatření přijatá Komisí před zahájením formálního vyšetřovacího řízení (žádosti o informace španělským orgánům), jak jsou uvedena ve dvou článcích v tisku z února a června 2007 (viz rovněž bod 4 výše), z těchto opatření nebylo možné usuzovat, ve fázi, kdy byla přijata, na postoj Komise k legalitě dotčených vnitrostátních právních předpisů (viz rovněž bod 111 níže), a tato opatření tedy nemohla jako taková vzbudit legitimitu očekávání vyplývající z konkrétních ujištění Komise (v tomto smyslu rozsudek ze dne 1. července 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni v. Komise, T‑62/08, EU:T:2010:268, bod 280).
80 Z toho vyplývá, že Komise měla v projednávaném případě právoplatně za to, že očekávání příjemců sporného režimu, pokud jde o jeho legalitu, má legitimní charakter. Lze dodat, že obezřetný a informovaný hospodářský subjekt mohl tím méně pochybovat o legalitě tohoto režimu, že sám Tribunál v roce 2014 rozhodl, že Komise neprokázala, že uvedený režim, který byl přístupný všem podnikům bez rozlišení kategorie, zakládá státní podporu (rozsudky ze dne 7. listopadu 2014, Banco Santander a Santusa v. Komise, T‑399/11, EU:T:2014:938, a ze dne 7. listopadu 2014, Autogrill España v. Komise, T‑219/10, EU:T:2014:939, zrušené rozsudkem ze dne 21. prosince 2016, Komise v. World Duty Free Group SA a další, C‑20/15 P a C‑21/15 P, EU:C:2016:981).
K vážení dotčených zájmů
81 Je třeba připomenout, že Komise v bodě 168 odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatovala, že se „v souladu s […] judikaturou Soudního dvora a se svou vlastní praxí vzhledem k absenci nezbytného veřejného zájmu domnívá, že by měli mít příjemci možnost nadále využívat výhod sporného [režimu]“.
82 Nelze tak mít podobně jako žalobkyně za to, že Komise opomenula v projednávaném případě přezkoumat podmínku pro uznání legitimního očekávání týkající se absence nezbytného veřejného zájmu, který tomu brání. Byť stručně, Komise jasně zmínila absenci veřejného zájmu v případě sporného režimu na zakázání jeho dalšího uplatňování a na požadování navrácení podpor poskytnutých na základě uvedeného režimu navzdory splnění ostatních podmínek pro uznání legitimního očekávání.
83 I když žalobkyně ze stručnosti konstatování Komise vyvozuje, že Komise ve skutečnosti neověřila, zda nezbytný veřejný zájem v projednávaném případě bránil uznání legitimního očekávání příjemců sporného režimu, je třeba zdůraznit, že podmínka týkající se „nezbytného veřejného zájmu“ (nebo „nepominutelného zájmu“ podle jiného výrazu rovněž použitého v judikatuře) je negativní podmínkou v tom smyslu, že nemusí být naplněna pro to, aby legitimní očekávání mohlo být uznáno (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. července 1997, Affish, C‑183/95, EU:C:1997:373, bod 57, a ze dne 22. června 2006, Belgie a Forum 187 v. Komise, C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:416, bod 148). Z rozsudků, které potvrdily ochranu legitimního očekávání, tedy vyplývá, že se Soudní dvůr a Tribunál omezily na pouhou zmínku o absenci nezbytného veřejného zájmu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. dubna 1997, de Compte v. Parlament, C‑90/95 P, EU:C:1997:198, bod 39), jako je zmínka obsažená v napadeném rozhodnutí, nebo dokonce pominuly tento zájem, když účastníci řízení tuto podmínku nezpochybňovali (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. listopadu 1987, RSV v. Komise, 223/85, EU:C:1987:502, body 13 až 17, a ze dne 5. června 2001, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi v. Komise, T‑6/99, EU:T:2001:145, body 188 až 191).
84 Z toho lze dovodit, že Komise musí zkoumat dotčenou podmínku podrobněji pouze tehdy, pokud má v úmyslu nechránit legitimní očekávání z důvodu, že tomu brání nezbytný veřejný zájem, což není případ v projednávané věci, nebo pokud zúčastněné strany předloží tvrzení týkající se zvláštního veřejného zájmu, což nebyl tento případ. Z písemností ze správního řízení obsažených ve spisu totiž nevyplývá žádné tvrzení, především žalobkyně (v její stížnosti a v jejích připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení), o existenci v projednávaném případě nezbytného veřejného zájmu, který by bránil uznání legitimního očekávání příjemců sporného režimu. Žalobkyně ostatně na jednání v odpovědi na otázku položenou Tribunálem uvedla, že není s to potvrdit, že se dovolávala nezbytného veřejného zájmu v průběhu správního řízení, a upřesnila, že jí nepřísluší dovolávat se tohoto zájmu s přihlédnutím k povinnosti zrušení a navrácení protiprávních podpor.
85 Přestože žalobkyně rovněž tvrdí, zejména tímto posledně uvedeným tvrzením, že Komise měla v projednávaném případě dát přednost nezbytnému veřejnému zájmu na úplném zrušení výhod souvisejících se sporným režimem před výhodami příjemců tohoto režimu, je třeba podotknout, že tento veřejný zájem v podstatě splývá se samotnou zásadou navrácení protiprávních podpor, z níž ochrana legitimního očekávání představuje výjimku. Takový zájem tedy nemůže, jak správně zdůraznila Komise ve svých písemnostech a na jednání, spadat pod pojem „nezbytný veřejný zájem v oblasti státních podpor“, jelikož posledně uvedený zájem se týká jiných úvah než těch, které vycházejí z povinnosti navrácení podpor, které jsou protiprávní a neslučitelné s vnitřním trhem, a mohou se pojit například s ochranou zdraví nebo životního prostředí. Mimoto, i když vážení s takovým zájmem bylo připuštěno, příliš velká váha daná tomuto zájmu v rámci tohoto vážení by měla za následek zrušení výjimky stanovené v článku 14 nařízení č. 659/1999, o níž je třeba připomenout, že jejím cílem je zajistit dodržování „základní zásady“ (viz bod 37 výše).
86 V projednávaném případě tak transakcemi, na které se vztahuje sporný režim, byly dlouhodobé závazky vzhledem k době odpisu 20 let stanovené tímto režimem (viz zejména body 168 a 169 odůvodnění napadeného rozhodnutí), a takové závazky mohou být považovány za závazky, které umožňují vychýlit jazýček vah ve prospěch individuálních zájmů příjemců podpory (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 2006, Belgie a Forum 187 v. Komise, C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:416, body 164 až 166). Mimoto je třeba zdůraznit, že toto zachování v dlouhodobém horizontu se týká pouze daňových odpočtů odpovídajících akvizicím, které byly provedeny během období, na nějž se vztahuje ochrana legitimního očekávání (2002–2007), a neznamená, že se sporný režim nadále uplatňuje i na akvizice po roce 2007. Konečně rozsah individuálních výhod poskytnutých příjemcům, na který poukazuje žalobkyně, hovoří spíše ve prospěch zachování těchto výhod, aby jim nebyla způsobena nepochybná a rozsáhlá škoda, než ve prospěch navrácení, které by mohlo být odůvodněné v případě, že by rozsah škodlivých účinků na úrovni Unie byl sám o sobě významný, například z důvodu počtu příjemců a dotyčných akvizic, což žalobkyně ani netvrdí (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Légera ve spojených věcech Belgie a Forum 187 v. Komise, C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:89, body 428 a 429).
87 S ohledem na všechny tyto okolnosti lze v projednávaném případě učinit závěr, že Komise z formálního i věcného hlediska řádně přezkoumala podmínku pro uznání legitimního očekávání příjemců sporného režimu týkající se vážení zájmů.
K časovému rozsahu chráněného legitimního očekávání
88 Žalobkyně Komisi vytýká, že nesprávně rozšířila ochranu legitimního očekávání na všechny akvizice před 21. prosincem 2007, včetně akvizic předcházejících dvěma odpovědím Komise v roce 2006 a akvizic následujících po odpovědi Komise ze dne 5. února 2007 na parlamentní otázku.
– K začlenění podpor týkajících se akvizic předcházejících oběma odpovědím Komise v roce 2006
89 Je třeba připomenout, že Komise uvedla v napadeném rozhodnutí následující:
„(164) Co se týká dopadu prohlášení Komise o legitimním očekávání příjemců, Komise se domnívá, že je třeba rozlišit dvě období: a) období od vstupu opatření v platnost, tedy ode dne 1. ledna 2002, do doby zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení v Úředním věstníku, tedy do 21. prosince 2007; b) období následující po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení v Úředním věstníku.
(165) Pokud jde o první období, […]
(166) […] bude jakékoli přesné a bezpodmínečné prohlášení učiněné jménem Komise, podle něhož nelze určité vnitrostátní opatření považovat za státní podporu, přirozeně chápáno jako potvrzení toho, že opatření státní podporu nepředstavovalo již od počátku (to znamená rovněž před vydáním dotčeného prohlášení). Jakýkoli podnik, který si dříve nebyl jistý tím, že se na něj v budoucnu bude podle pravidel pro státní podporu vztahovat příkaz k navrácení výhod, jež získal v rámci režimu odpisů goodwillu vyplývajícího z transakcí uzavřených před vydáním prohlášení Komisí, by mohl na základě uvedených prohlášení dojít k závěru, že zmíněná nejistota byla neopodstatněná, neboť se od něj v tomto ohledu nemohlo očekávat vyvinutí většího úsilí než ze strany Komise. Za těchto zvláštních okolností a při zohlednění toho, že právo Společenství nevyžaduje, aby byl prokázán příčinný vztah mezi zárukami poskytnutými orgánem Společenství a chováním občanů nebo podniků, kterých se tyto záruky týkají […], mohl jakýkoli obezřetný podnikatel skutečně očekávat, že Komise nebude následně vymáhat navrácení […] v případě opatření, která v prohlášení určeném jinému orgánu Společenství sama předem označila jako opatření nepředstavující podporu, nezávisle na tom, kdy byla transakce, při níž bylo opatření podpory využito, uzavřena.
(167) Komise tudíž došla k závěru, že příjemci sporného opatření legitimně očekávali, že podpora nebude zpětně vymáhána. Z toho důvodu nepožaduje navrácení daňových podpor poskytnutých dotyčným příjemcům v souvislosti s podíly přímo či nepřímo drženými nabývajícím španělským podnikem v zahraničním podniku před datem zveřejnění […] rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v souladu s čl. 88 odst. 2 Smlouvy v Úředním věstníku Evropské unie, v jejichž případě mohlo být sporného opatření využito.“
90 Žalobkyně napadá tento přístup Komise v rozsahu, v němž vede k zahrnutí do rozsahu ochrany legitimního očekávání transakce uskutečněné před datem obou odpovědí Komise v roce 2006. V tomto ohledu se opírá o zásadu ochrany legitimního očekávání, jak je uznána v německém právu, a dále o judikaturu Soudního dvora.
91 Zaprvé je třeba konstatovat, že tyto dva základy nepodporují tezi žalobkyně.
92 Pokud jde o zásadu ochrany legitimního očekávání, jak je uznána v německém právu, je třeba připomenout, že první rozsudek, který zakotvil zásadu ochrany legitimního očekávání v unijním právu, ji vyvodil podle tradiční metody „objevení“ obecných zásad unijního práva ze studie srovnávacího práva šesti členských států Evropského společenství uhlí a oceli (rozsudek ze dne 12. července 1957, Algera a další v. Parlamentní shromáždění, 7/56 a 3/57 až 7/57, EU:C:1957:7, s. 115). V rozsahu, v němž žalobkyně vychází pouze ze zásady podle německého práva, která vyžaduje, aby osoba, která má prospěch z legitimního očekávání, projevila uvedené očekávání aktem očekávání, který je nutně pozdějšího data než akt vyvolávající očekávání, nemůže být tento požadavek považován za požadavek, který je vyžadován v unijním právu. Mimoto lze uvést, že generální advokát Roemer ve svém stanovisku ve věci Westzucker (1/73, EU:C:1973:61), citovaném žalobkyní, sice odkázal na rozsudek německého Bundesverfassungsgericht (s. 741), avšak – v souladu s výše uvedenou tradiční metodou identifikace obecných zásad unijního práva – i na rozsudek francouzského Cour de cassation a na jiný rozsudek Cour d’appel de Bruxelles (s. 739).
93 Podmínky vyžadované podle německého práva pro přiznání ochrany legitimního očekávání, zejména podmínka týkající se aktu očekávání, tedy nemohou být v projednávaném případě uplatněny.
94 Co se týče judikatury citované žalobkyní, ani tato judikatura neumožňuje dovodit, že se legitimní očekávání může vztahovat pouze na transakce, k nimž došlo po nabytí tohoto očekávání.
95 Ve všech citovaných rozsudcích, které uplatnily zásadu ochrany legitimního očekávání – rozsudek ze dne 18. března 1975 ve věci Deuka (78/74, EU:C:1975:44, bod 14) se týkal především zásady právní jistoty – se totiž jednalo o zvláštní situaci, která se odlišovala od situace dotčené v projednávané věci, v níž byly výhody chráněné legitimním očekáváním poskytnuty administrativou Unie, přičemž toto poskytnutí představuje zároveň akt vyvolávající očekávání (udělení vývozních licencí a předběžné stanovení vyrovnávací částky v rozsudku ze dne 14. května 1975, CNTA v. Komise, 74/74, EU:C:1975:59; poskytnutí prémie za neuvádění na trh v rozsudcích ze dne 28. dubna 1988, Mulder, 120/86, EU:C:1988:213; ze dne 28. dubna 1988, von Deetzen, 170/86, EU:C:1988:214, a ze dne 10. ledna 1992, Kühn, C‑177/90, EU:C:1992:2). Tento souběh tedy nutně znamenal, že se legitimní očekávání vztahovalo pouze na výhody poskytnuté na základě aktu vyvolávajícího očekávání, aniž je z toho možné vyvodit, že zejména v takových případech, jako je případ v projednávané věci, kdy je výhoda poskytnuta ze strany vnitrostátních orgánů nezávisle na aktu vyvolávajícím očekávání ze strany Komise, pouze takové výhody mohou být chráněny.
96 Naproti tomu z rozsudku ze dne 5. června 2001 ve věci ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi v. Komise (T‑6/99, EU:T:2001:145) citovaného Komisí v duplice vyplývá, že Tribunál připustil, a to alespoň v zásadě, byť za okolností odlišných od okolností projednávaného případu, že se legitimní očekávání může vztahovat na transakce provedené před aktem vyvolávajícím uvedené očekávání. Tribunál totiž v bodě 190 tohoto rozsudku konstatoval, že na záruku poskytnutou německými orgány žalující společnosti na konci roku 1994 se vztahovalo legitimní očekávání vyplývající z konkrétních ujištění, která Komise poskytla dne 13. ledna 1995. I v případě, že doba, která uplynula mezi poskytnutím podpory, na niž se vztahuje legitimní očekávání, a aktem vyvolávajícím toto očekávání, je krátká, Tribunál připustil, že Komise může poskytnout konkrétní ujištění, která jsou s to vyvolat podloženou naději, pokud jde o legalitu podpory poskytnuté dříve. Stejně tak, na rozdíl od toho, co tvrdila žalobkyně na jednání, není rozhodující skutečnost, že dotčená záruka vykazovala podobnosti s jinou zárukou, na niž se rovněž vztahovalo legitimní očekávání z důvodu ujištění poskytnutých dne 1. března 1993, jelikož podle judikatury připomenuté v bodě 78 výše nemůže kladné rozhodnutí Komise týkající se určité podpory založit legitimní očekávání příjemců budoucích podobných plánů podpor ohledně slučitelnosti dotčených podpor s vnitřním trhem.
97 Zadruhé je třeba zdůraznit, že teze zastávaná žalobkyní zaměňuje datum nabytí legitimního očekávání, které odpovídá datu, kdy se příjemce o konkrétních ujištěních dozvěděl (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. dubna 1997, de Compte v. Parlament, C‑90/95 P, EU:C:1997:198, bod 38), a předmět, kterého se týká nabyté legitimní očekávání, jež může zahrnovat transakce provedené před tímto datem podle znění poskytnutých konkrétních ujištění.
98 Legitimní očekávání se vztahuje nejčastěji, a zejména v projednávaném případě, na zachování existující situace, která již pojmově vznikla před aktem vyvolávajícím očekávání jejího zachování. V tomto případě, na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, nevytváří akt vyvolávající legitimní očekávání zpětný účinek v tom smyslu, že by vyvolal legitimní očekávání již od dotčených dřívějších událostí, nýbrž se vztahuje od data, kdy k němu došlo, na události předcházející tomuto datu a jejich budoucí účinky.
99 Kdyby teze žalobkyně byla přijata, nebylo by možné právoplatně se dovolávat zásady ochrany legitimního očekávání, aby bylo zabráněno navrácení protiprávních podpor, které jsou ze své povahy poskytovány před tím, než Komise, která může nejlépe poskytnout konkrétní, nepodmíněná, shodující se a spolehlivá ujištění, může jakýmkoli způsobem rozhodnout o jejich kvalifikaci jako státní podpory a jejich slučitelnosti s vnitřním trhem. Článek 14 nařízení č. 659/1999 by tak byl zbaven užitečného účinku.
100 Komise tak měla právem za to, že se legitimní očekávání vyplývající z jejích odpovědí v roce 2006 týká zachování sporného režimu, který vstoupil v platnost v roce 2002, a tudíž se vztahovalo na akvizice uskutečněné od tohoto data, jakož i podpory, které byly poskytnuty na základě tohoto režimu v rámci těchto akvizic, a to i když byly poskytnuty před odpověďmi v roce 2006.
101 Tento závěr není zpochybněn okolností, že sporný režim nebyl v projednávaném případě oznámen Komisi a že příjemci tohoto režimu mohou mít legitimní očekávání, že byla při jejím poskytování zachována pravidla, pouze za výjimečných okolností (viz body 39 a 40 výše). I když je totiž pravda, že z absence výjimečných okolností vyplývá, že příjemce neoznámené podpory nemůže mít legitimní očekávání ohledně její legality a jejího zachování, z existence takových okolností vyplývá, že po poskytnutí konkrétních ujištění, která jsou s to u příjemce podpory vyvolat podloženou naději, pokud jde o legalitu podpory, kterou se vyznačují tyto výjimečné okolnosti (viz body 47 a 48 výše), a za podmínky, že daná ujištění nestanoví časové omezení, již nelze mít oprávněně za to, že tento příjemce mohl po určitou dobu vědět o protiprávnosti dotčené podpory.
102 V opačném případě by to znamenalo odhlédnout od konkrétnosti a spolehlivosti daných ujištění, zejména pokud jde o časovou působnost uvedených ujištění, a zrušit tak jednu z podmínek pro uznání legitimního očekávání, což by však v případě neoznámených podpor přispívalo k tomu, aby legitimní očekávání ohledně legality těchto podpor bylo uznáno pouze za výjimečných okolností (viz bod 47 výše). Kdyby se totiž legitimní očekávání mělo vztahovat pouze na transakce uskutečněné po aktu vyvolávajícím očekávání, přestože posledně uvedený akt upřesnil, že se vztahuje na dřívější transakce, znamenalo by to omezení rozsahu těchto ujištění v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání.
103 Účinkem analýzy navrhované žalobkyní by bylo rovněž uložit příjemcům takového daňového opatření, jako je výhoda zavedená sporným režimem, zvláštní péči jdoucí nad rámec povinností, které přísluší hospodářskému subjektu postupujícímu s řádnou péčí a odpovídající v podstatě péči subjektu, který má oznamovací povinnost, ačkoli kvalifikaci takového opatření jako státní podpory nelze předpokládat a neexistence oznamovací povinnosti příjemců je právě jedním ze základů možnosti přiznat jim prospěch z legitimního očekávání legality neoznámené podpory (viz body 42 a 43 výše).
104 Je třeba dodat, že ztotožnit se s tezí zastávanou žalobkyní by kromě toho v projednávaném případě vedlo k popření legitimního očekávání příjemců sporného režimu ve vztahu k podporám poskytnutým podle tohoto režimu na akvizice, které byly provedeny do února 2006 a posléze od listopadu 2007. Kromě komplexnosti povinnosti navrácení takto svěřené vnitrostátním orgánům v souvislosti s režimem podpor pro odpočet daně, který se vztahuje na období 20 let, by takový přístup vedl především k podmínění působnosti očekávání případným aktům vyvolávajícím legitimní očekávání, a tak k vytvoření právní nejistoty při uplatňování zásady ochrany legitimního očekávání, která je nicméně ustálenou judikaturou považována za logický následek zásady právní jistoty (viz judikatura citovaná v bodě 37 výše).
105 Mimoto, ačkoli tento údaj není rozhodující (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. listopadu 2009, Francie a France Télécom v. Komise, T‑427/04 a T‑17/05, EU:T:2009:474, bod 277), lze poukázat na to, že přístup zaujatý v napadeném rozhodnutí byl rovněž přijat v jiných rozhodnutích, jak potvrdila Komise na jednání, aniž byl tento přístup kdykoli zpochybněn unijním soudem.
106 Z toho vyplývá, že v projednávaném případě a na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, Komise neměla chybně za to, že se legitimní očekávání vztahuje na podpory poskytnuté na základě sporného režimu od jeho vstupu v platnost v roce 2002.
– K začlenění podpor týkajících se akvizic následujících po 5. únoru 2007
107 Je třeba připomenout, že Komise měla v bodech 164 a 167 odůvodnění napadeného rozhodnutí za to, že legitimní očekávání příjemců sporného režimu v legalitu tohoto režimu skončila dne 21. prosince 2007, tedy dnem zveřejnění v Úředním věstníku rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ve věci uvedeného režimu, jelikož od tohoto data měl obezřetný hospodářský subjekt vzít na vědomí pochybnosti vyjádřené Komisí ve vztahu k legalitě sporného režimu.
108 Žalobkyně nezpochybňuje, že legitimní očekávání může skončit k datu zveřejnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení týkajícího se opatření podpory, ke kterému v projednávaném případě došlo dne 21. prosince 2007, což je ostatně potvrzeno judikaturou (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. dubna 2016, Irlande a Aughinish Alumina v. Komise, T‑50/06 RENV II a T‑69/06 RENV II, EU:T:2016:227, body 221 a 224, a ze dne 1. března 2017, SNCM v. Komise, T‑454/13, EU:T:2017:134, bod 293 a citovaná judikatura). Žalobkyně naproti tomu tvrdí, že legitimní očekávání příjemců sporného režimu skončilo v projednávaném případě dne 5. února 2007, tj. k datu odpovědi Komise na jinou parlamentní otázku.
109 Pasáž této odpovědi věnovaná spornému režimu zní takto:
„V daném případě se Komise k dnešnímu dni nevyslovila ke slučitelnosti s ohledem na státní podpory španělských daňových ustanovení týkajících se daňového odpočtu finančního goodwillu, které se nezdají být v rozporu s ustanoveními čtvrté směrnice o účetnictví. […] Komise každopádně hodlá zdůraznit, že nelze předpovědět výsledek jakéhokoli pozdějšího řízení o kontrole případných opatření podpory, na které vážený pan poslanec odkazuje. V této souvislosti Komise připomíná, že na základě svých pravomocí v oblasti kontroly státních podpor může vyžadovat navrácení jakéhokoli opatření podpory, které je neslučitelné s vnitřním trhem a bylo protiprávně poskytnuto, za tím účelem, aby jeho příjemce ztratil výhodu, ze které měl prospěch na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, a byla tím obnovena konkurenční situace, která existovala před vyplacením podpory. “ (In this case, the Commission has yet to give its opinion on the compatibility, from a state aid point of view, of the Spanish goodwill write-off provisions; they do not, however, appear to be contrary to the Fourth Accounting Directive. […] In any case, the Commission would point out that it is impossible to predict the outcome of any subsequent investigation of the possible aid measures referred to by the Honourable Member. In this regard, the Commission would reiterate that it may, by virtue of its state aid control powers, order the recovery of any incompatible or illegally granted aid so as to deprive the recipient of any advantage it may have enjoyed over its competitors, thereby restoring the pre-aid competitive market situation.)
110 V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že z judikatury citované v bodě 108 výše vyplývá, že s řádnou péčí postupující hospodářský subjekt již nemůže mít legitimní očekávání legality poskytnutí podpory ode dne zveřejnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení z důvodu, že zahájení formálního vyšetřovacího řízení znamená, že Komise má vážné pochybnosti ohledně legality dotčeného vnitrostátního opatření s ohledem na pravidla unijního práva zakazující státní podpory. Z toho vyplývá, že k tomu, aby skončilo řádně vyvolané legitimní očekávání, mělo vyjádření Komise v její odpovědi ze dne 5. února 2007 přinejmenším vyvolat vážné pochybnosti o legalitě sporného režimu.
111 Takové pochybnosti přitom z odpovědi ze dne 5. února 2007 nikterak nevyplývají. Podle této odpovědi jsou totiž hypotetické jak zahájení formálního vyšetřovacího řízení týkajícího se sporného režimu, které by mohlo poukázat na vážné pochybnosti o legalitě sporného režimu, tak a fortiori výsledek takového řízení. Komise sice ve své odpovědi v podstatě odkazuje na žádost o informace zaslanou španělským orgánům dne 15. ledna 2007 (viz bod 4 výše), avšak taková žádost spadá v projednávaném případě pouze do předběžné fáze zkoumání státních podpor, jejímž jediným cílem je umožnit Komisi, aby si mohla utvořit svůj prvotní názor na dotyčné vnitrostátní opatření (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 45 a citovaná judikatura) a která nutně nevede k zahájení formálního vyšetřovacího řízení, jelikož Komise se může za účelem vydání příznivého rozhodnutí o státním opatření omezit na předběžnou fázi, je-li po prvním šetření schopna nabýt přesvědčení, že toto opatření buď není podporou, nebo je-li toto opatření kvalifikováno jako podpora, že je slučitelné se Smlouvou o FEU (rozsudky ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, body 186 a 187, a ze dne 16. září 2013, Colt Télécommunications Francie v. Komise, T‑79/10, nezveřejněný, EU:T:2013:463, bod 31). Kromě toho je třeba uvést, že Komise v této odpovědi neprovádí žádné posouzení sporného režimu, byť stručné či neurčité, a pouze připomíná pravomoci, jimiž disponuje ohledně podpor, které jsou protiprávní a neslučitelné s vnitřním trhem.
112 Z výše uvedeného vyplývá, že výtky namířené proti časovému vymezení legitimního očekávání přijatému Komisí v napadeném rozhodnutí nemohou obstát.
113 V důsledku toho je třeba zamítnout jediný žalobní důvod vznesený žalobkyní.
114 Žalobkyně tedy nemůže důvodně navrhovat zrušení napadeného ustanovení, takže aniž je třeba rozhodnout, zda jsou splněny nepominutelné podmínky řízení namítané Komisí, musí být tato žaloba zamítnuta (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. února 2002, Rada v. Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, bod 52).
K nákladům řízení
115 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise a vedlejší účastnice řízení požadovaly náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Společnosti Deutsche Telekom AG se ukládá náhrada nákladů řízení.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. listopadu 2018.
Podpisy.