РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
6 февруари 2014 година(*)
„Конкуренция — Картели — Испански пазар на бензиностанции — Решение за отхвърляне на жалба — Регламент (ЕО) № 1/2003 — Неизпълнение на ангажименти, превърнати в задължителни с решение на Комисията — Възобновяване на производството — Глоби — Периодични имуществени санкции“
По дело T‑342/11
Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES), установена в Мадрид (Испания),
Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio, установена в Мадрид,
представлявани от A. Hernández Pardo и B. Marín Corral, адвокати,
жалбоподатели,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват J. Baquero Cruz и F. Ronkes Agerbeek, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Кралство Испания, представлявано първоначално от M. Muñoz Pérez, впоследствие от S. Centeno Huerta и накрая от A. Rubio González, abogados del Estado,
и от
Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA, за което се явяват J. Jiménez-Laiglesia Oñate и S. Rivero Mena, адвокати,
встъпили страни,
с предмет жалба за отмяна на Решение C (2011) 2994 окончателен на Комисията от 28 април 2011 г., с което се отхвърля жалбата на жалбоподателите, подадена във връзка с извършените от Repsol нарушения на правилата за конкуренция (дело COMP/39461),
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: O. Czúcz (докладчик), председател, I. Labucka и D. Gratsias, съдии,
секретар: J. Palacio González, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 29 април 2013 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С настоящата жалба жалбоподателите Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES) и Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio искат отмяната на решение C (2011) 2994 окончателен на Комисията от 28 април 2011 г., с което се отхвърля подадената от тях жалба относно извършените от Repsol нарушения на правилата за конкуренция (дело COMP/39461) (наричано по-нататък „обжалваното решение“). В посочената жалба се съобщава за неспазване от встъпилата по делото страна Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA (наричано по-нататък „Repsol“) на ангажиментите, които са задължителни по силата на Решение на Комисията от 12 април 2006 година относно производство за прилагане на член [81 ЕО] (дело COMP/B-1/38.348 — Repsol CPP) (резюме в ОВ L 176, стр. 104, наричано по-нататък „решението относно ангажиментите“).
Обстоятелства в основата на спора
2 CEEES е асоциация на предприятия, чийто предмет на дейност е да защитава и представлява във всички области интересите на своите членове, основно дружества с права за експлоатация на бензиностанции.
3 Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio е асоциация на предприятия, която е част от CEEES и представлява интересите на предприемачите, експлоатиращи бензиностанции, без да са техни собственици.
4 Repsol е испанско нефтопреработвателно дружество.
5 На 16 юни 2004 г. Комисията на Европейските общности открива срещу Repsol производство по прилагане на членове 81 ЕО и 82 ЕО във връзка с доставката на гориво на испанските бензиностанции. В рамките на своята предварителна преценка тази институция изразява съмнения относно съвместимостта с член 81 ЕО на някои елементи от дългосрочните договори за изключителна дистрибуция, сключени между Repsol и бензиностанциите.
6 За да отговори на опасенията на Комисията, Repsol предлага да поеме ангажименти, които са публикувани в рамките на обществената консултация, посочена в член 27, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167), които ангажименти са преразглеждани няколкократно.
7 На 12 април 2006 г. с приемането на решението относно ангажиментите на основание член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 Комисията придава на преразгледаните ангажименти задължителен характер до 31 декември 2011 г.
8 Решението относно ангажиментите предвижда по-специално следното:
„[Repsol] се ангажира да спазва разпоредбите на членове 4 и 5 от Регламент № 2790/99, що се отнася до договорите, определящи условията, при които [Repsol] упражнява дейността по доставка на моторни и други горива за автомобили в испанските бензиностанции. [Repsol] се ангажира по-специално:
[…]
б) да не ограничава възможността на приобретателя да определя продажната цена, като все пак [Repsol] може да налага максимални продажни цени или да определя препоръчителни продажни цени, при условие че те не са равностойни на фиксирана или минимална продажна цена в резултат на натиск или по подбуди, предложени от някоя от страните. В случай на договори за представителство, в рамките на които [Repsol] определя продажната цена, тъй като представителят не става собственик на продуктите, [Repsol] се ангажира да не възпрепятства представителя да разделя своята комисиона с клиента и да не му налага ограничения в това отношение, като му предостави свободата да намали действително платената от клиента цена, без да бъдат намалени приходите на [Repsol]“.
9 В решението относно ангажиментите Комисията приема, че предложените от Repsol ангажименти са достатъчни за разрешаване на установените проблеми, и приключва производството.
10 На 30 май 2007 г., подобно на няколко други дружества, жалбоподателите подават жалба пред Комисията, като изтъкват съществуването на споразумение между няколко петролни дружества, което нарушава член 81 ЕО. Жалбоподателите посочват също така, че в нарушение на членове 81 ЕО и 82 ЕО Repsol налага минимални продажни цени за потребителите в бензиностанциите.
11 В искането си от 10 юли 2007 г. за допълване на жалбата жалбоподателите поддържат, че Repsol не е изпълнило своя ангажимент, който е станал задължителен с приемане на решението относно ангажиментите, а именно да не ограничава възможността на испанските бензиностанции да определят продажната цена на горивото за потребителите, и искат от Комисията да възобнови производството срещу Repsol по силата на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003.
12 В становищата си от 13 ноември 2009 г. жалбоподателите сочат, че Комисията е била длъжна да наложи глоба на Repsol за неспазване на поетите от него ангажименти.
13 На 30 юли 2009 г. Comisión Nacional de la Competencia (испанска Национална комисия по конкуренцията, наричана по-нататък „CNC“) приема решение срещу Repsol, Cepsa Estaciones de Servicio SA и BP Oil España SA (наричано по-нататък „решението на CNC“). В това решение CNC установява, че посочените дружества са нарушили член 1 от ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (Закон № 16/1989 от 17 юли 1989 г. за защита на конкуренцията, BOE № 170 от 18 юли 1989 г., стр. 22747), както и член 81, параграф 1 ЕО, тъй като са определили непряко продажните цени на горивото за потребителите, които е трябвало да бъдат прилагани от независимите предприятия, осъществяващи дейността си под тяхното наименование, и по този начин са ограничили свободната конкуренция между бензиностанциите от тяхната мрежа, както и между останалите бензиностанции. Освен това CNC налага глоба от 5 милиона евро на Repsol и го задължава да вземе всички необходими мерки, за да преустанови тази практика за определяне на цените и да се въздържа от подобна практика в бъдеще.
14 Жалбоподателите и Repsol подават жалби срещу решението на CNC съответно на 30 март и на 28 декември 2010 г.
15 С писмо от 21 септември 2010 г. Комисията съобщава на жалбоподателите своята временна преценка във връзка с жалбата, подадена от тях на 30 май 2007 г.
16 Що се отнася до първата част на жалбата, в която се твърди наличието на споразумение, нарушаващо член 101 ДФЕС, Комисията уведомява жалбоподателите, че е изпратила на CNC всички данни от тази жалба, свързани с въпросното споразумение, и иска от тях да потвърдят дали ще оттеглят жалбата по отношение на това споразумение.
17 Що се отнася до втората част от жалбата относно нарушението от страна на Repsol и Cepsa Estaciones de Servicio на член 101 ДФЕС поради налагането на минимални продажни цени на бензиностанциите, Комисията поддържа, че този въпрос вече е бил разрешен в решението на CNC и обявява намерението си да отхвърли тази част от жалбата в съответствие с член 13, параграф 2 от Регламент № 1/2003. Тя приканва жалбоподателите да оттеглят тази част от жалбата си.
18 Накрая, що се отнася до третата част от тяхната жалба относно неспазването от страна на Repsol на ангажиментите му, станали задължителни по силата на решението относно ангажиментите, Комисията подчертава, че не са налице достатъчни основания за провеждане на разследване, и отново давайки своето предварително становище в това отношение, отхвърля тази част от тяхната жалба.
19 В отговора си от 18 октомври 2010 г. жалбоподателите изразяват съгласието си да оттеглят първите две части на жалбата си, посочени в точки 16 и 17 по-горе. В замяна на това те поддържат третата част от жалбата си, посочена в точка 18 по-горе.
20 На 28 април 2011 г. Комисията приема обжалваното решение, с което отхвърля жалбата на жалбоподателите.
21 Комисията напомня в съображения 22—25 от обжалваното решение, че при неизпълнение на решение относно ангажиментите, от една страна, тя може да възобнови производството по силата на член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 и да наложи глоби или периодични имуществени санкции по силата на членове 23 и 24 от посочения регламент, а от друга страна, тя разполага с право на преценка в това отношение. Все пак в конкретния случай нямало достатъчно основания за приемане на мерки срещу Repsol.
22 В съображения 26—32 от обжалваното решение Комисията приема, че не е необходимо възобновяване на производството срещу Repsol, тъй като CNC вече е провела разследване срещу това дружество и е приела мерки срещу него. Разглеждането на жалбата щяло да доведе до дублиране на работа и да съставлява неефективна употреба на обществени средства.
23 В съображения 33—43 от обжалваното решение Комисията разглежда и отхвърля два довода на жалбоподателите. На първо място, в съображения 34—40 от посоченото решение Комисията отхвърля довода на жалбоподателите, че разглеждането на жалбата щяло да доведе до дублиране на работа само в ограничени аспекти. На второ място, в съображения 41—43 от това решение Комисията отхвърля довода, че става дума за различни нарушения. В този контекст Комисията приема по-специално че дори да се предположи, че поведението на Repsol съставлява нарушение на две различни разпоредби, а именно на член 101 ДФЕС, от една страна, и на член 9 от Регламент № 1/2003, от друга страна, няма достатъчно основания за вземане на мерки относно този аспект на жалбата. Действията, предприети от CNC за санкциониране на поведението на Repsol, били достатъчни, за да го разубедят да участва в подобни антиконкурентни практики в бъдеще.
24 Накрая, в съображения 44—48 от обжалваното решение Комисията отговаря на довода на жалбоподателите, които твърдят, че тя била длъжна да наложи глоби по силата на член 23, параграф 2, буква в) от Регламент № 1/2003 или периодична имуществена санкция по силата на член 24, параграф 1, буква в) от посочения регламент. В този контекст Комисията приема, че разглежданите разпоредби не предвиждат правото от нея да се изисква да наложи глоба или периодична имуществена санкция и при всички положения в настоящия случай не било необходимо образуване на производство за налагане на глоба на Repsol.
Производство и искания на страните
25 На 30 юни 2011 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
26 С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 23 септември и 3 октомври 2011 г., Кралство Испания и Repsol искат да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. С определения съответно от 8 и 30 ноември 2011 г. председателят на трети състав на Общия съд допуска встъпването им.
27 След приключване на писмената фаза на производството, с молби от 12 юли 2012 г. и 9 април 2013 г. жалбоподателите представят две доказателства, към които са приложени документи. Тези доказателства се прилагат към преписката под условие, че бъдат приети за допустими.
28 Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (трети състав) решава да започне устната фаза на производството.
29 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 29 април 2013 г.
30 В жалбата си жалбоподателите молят Общия съд:
– да отмени обжалваното решение, и
– вследствие на това да приеме за установено, че Комисията е длъжна да наложи на Repsol глоба или периодична имуществена санкция за нарушение на член 9 от Регламент (ЕО) № 1/2003.
31 В отговор на въпрос на Общия съд в съдебното заседание жалбоподателите правят отказ от частта от исканията си, която се отнася до това да бъде прието за установено, че Комисията е длъжна да наложи на Repsol глоба или периодична имуществена санкция, което е отбелязано в протокола от съдебното задание.
32 Комисията моли Общия съд:
– да обяви жалбата за отчасти недопустима и да я отхвърли отчасти като неоснователна или във всички случаи да отхвърли жалбата като изцяло неоснователна, и
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
33 Кралство Испания моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата, и
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
34 Repsol моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата отчасти като недопустима и отчасти неоснователна или във всички случаи да отхвърли жалбата като изцяло неоснователна, и
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски, включително свързаните с неговото встъпване.
От правна страна
35 В подкрепа на своята жалба жалбоподателите изтъкват, че Комисията е нарушила, от една страна, член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, а от друга страна, член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от посочения регламент.
36 По същество жалбоподателите изтъкват две правни основания.
37 На първо място, жалбоподателите поддържат, че вследствие на неспазването от страна на Repsol на решението относно ангажиментите Комисията е трябвало да възобнови производството срещу това дружество и да му наложи глоба или периодична имуществена санкция. Като не е взела тези мерки, Комисията е нарушила член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, както и член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от същия регламент.
38 На второ място, жалбоподателите считат, че като не е възобновила производството срещу Repsol и не е оттеглила или отменила решението относно ангажиментите, Комисията е нарушила член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003.
39 Тъй като някои съображения на жалбоподателите могат да бъдат считани за отнасящи се не само до основателността на мотивите на обжалваното решение, но и до задължението за мотивиране, предвидено в член 296 ДФЕС, Общият съд ще разгледа този аспект след двете правни основания.
40 Накрая, Общият съд ще се произнесе относно доказателствата, представени на 12 юли 2012 г. и 9 април 2013 г.
По правното основание, изведено от нарушение на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, както и на член 23, параграф 2, буква в) и на член 24, параграф 1, буква в) от посочения регламент, тъй като Комисията не е възобновила производството срещу Repsol и не му е наложила глоба или периодична имуществена санкция
По допустимостта на правното основание
41 Комисията изтъква, че правното основание, изведено от нарушение на член 23, параграф 2, буква в) и на член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003, е изтъкнато само в подкрепа на втората част от исканията на жалбоподателите, от която те са се отказали (вж. точка 31 по-горе), която част от исканията цели да бъде дадено разпореждане на Комисията.
42 Противно на твърденията на Комисията обаче, от жалбата не се установява, че жалбоподателите се ограничават до това да изтъкнат наличието на нарушение на разпоредбите на член 23, параграф 2, буква в) или на член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003 единствено в подкрепа на частта от исканията си, с която се цели да се приеме за установено, че Комисията е длъжна да наложи глоба или периодична имуществена санкция на Repsol, а не в полза на първата част от исканията си.
43 В този контекст следва да се напомни, че несъмнено съгласно съдебната практика в рамките на предоставената му с член 263 ДФЕС компетентност за отмяна, съдът на Съюза няма право да дава разпореждания на институциите и следователно част от искания, в която се цели да бъде дадено разпореждане на институция на Съюза, трябва да бъде отхвърлена като недопустима (Решение на Общия съд от 9 септември 2010 г. по дело Now Pharm/Комисия, T‑74/08, Сборник, стр. II‑4661, точка 19).
44 Тази съдебна практика обаче допуска жалбоподателите да искат жалба за отмяна на обжалваното решение на правно основание, изведено от нарушение на член 23, параграф 2, буква в) или член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003. Всъщност, ако Комисията е нарушила тези разпоредби в обжалваното решение, то жалбоподателите би трябвало да могат да поискат Общият съд да отмени това решение и по силата на член 266 ДФЕС Комисията би следвало да вземе мерки, необходими за изпълнението на решението на Общия съд.
45 Следователно повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост трябва да се отхвърли.
По основателността на правното основание
46 По същество жалбоподателите изтъкват, че отказвайки да възобнови производството срещу Repsol и да му наложи глоба или периодична имуществена санкция поради неспазване на решението относно ангажиментите, Комисията е нарушила член 9, параграф 2, член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003.
– По свободата на преценка на Комисията
47 Следва да се посочи, че в хипотезата, в която жалбоподателите поддържат, че разпоредбите на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от посочения регламент задължават Комисията да възобнови производството и да наложи периодични имуществени санкции и глоби на всяко предприятие, което не спазва ангажиментите си, превърнати в задължителни с решение, прието на основание член 9, параграф 1 от същия регламент, това твърдение за нарушение трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
48 Всъщност от текста на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003 се установява недвусмислено, че когато определено предприятие не спазва решение относно ангажиментите по смисъла на член 9, параграф 1 от посочения регламент, Комисията не е длъжна да възобнови производството срещу него, а има право на преценка в това отношение. Всъщност по силата на тази разпоредба, когато предприятие не спазва ангажиментите си, които са станали задължителни по смисъла на член 9 от Регламент № 1/2003, Комисията може, по искане или по собствена инициатива, да образува отново производство.
49 Комисията има също така право на преценка относно прилагането на член 23, параграф 2, буква в) и на член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003, по силата на които тя може да налага глоби или периодични имуществени санкции на предприятията, когато не спазват ангажимент, превърнат в задължителен посредством решение, прието в приложение на член 9 от посочения регламент.
50 В хода на производството обаче жалбоподателите уточняват, че не поставят под въпрос обстоятелството, че разглежданите разпоредби предоставят право на преценка на Комисията.
51 Жалбоподателите обаче считат, че дори принципно Комисията да има свобода на преценката, в конкретния случай тя е трябвало да възобнови производството срещу Repsol и да му наложи периодична имуществена санкция и глоба.
52 В връзка с това жалбоподателите поддържат, че в конкретния случай не е приложима съдебната практика, съгласно която Комисията има широко право на преценка дали разглеждането на дадена жалба за нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС е в интерес на Съюза, тъй като тяхната жалба се отнасяла до неспазване на решение относно ангажиментите и това неспазване било доказано с решението на CNC.
53 В това отношение първо следва да се приеме, че правомощието на Комисията по силата на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003 да възобнови производството и правомощието ѝ по силата на членове 23 и 24 от посочения регламент да наложи глоби или периодични имуществени санкции са ѝ предоставени с оглед на нейната задача да следи за спазването на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, която ѝ е възложена съгласно член 105 ДФЕС.
54 Всъщност, когато установи проблеми, свързани с конкуренцията, Комисията може да определи задължителен характер на ангажиментите, предложени от съответните предприятия, които счита за подходящи, вместо формално да констатира наличието на нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС (Решение на Съда от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Alrosa, C‑441/07 P, Сборник, стр. I‑5949, точка 35).
55 От една страна, въведеният с член 9 от Регламент № 1/2003 механизъм позволява на съответното предприятие да участва в пълна степен в производството, предлагайки най-удачните и подходящи според него решения, за да се преодолее загрижеността на Комисията и да се избегне възможността тя да установи официално наличието на нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС. От друга страна, този член се ръководи от съображения за процесуална икономия, тъй като Комисията не е длъжна да доказва надлежно, че са изпълнени условията по член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, и следователно може да реши по-бързо установените от нея проблеми (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Alrosa, точка 54 по-горе, точка 35).
56 Компетентността, предоставена на Комисията по силата на член 9, параграф 2, член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003, цели да гарантира спазването на подобни ангажименти. Всъщност, когато предприятие не спазва поетите от него ангажименти, на които Комисията е определила задължителен характер, последната може да възобнови производството и да му наложи периодична имуществена санкция или глоба, като докаже единствено че е налице неспазване на решението относно ангажиментите, без преди това да е длъжна да установява нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС.
57 Противно на твърденията на жалбоподателите обаче, целта на тези разпоредби не е да позволи налагането на двойна санкция на предприятие за особено тежки нарушения на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС. Всъщност подобно тълкуване не е в съответствие и с последното изречение на съображение 13 от Регламент № 1/2003, според което приемането на решения, с които ангажиментите стават задължителни, не е уместно в случаите, когато Комисията възнамерява да наложи глоба.
58 Що се отнася до елементите, които определят упражняването на правото на преценка на Комисията по силата на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, следва да се приеме, че последната разполага с ограничени ресурси, които трябва да използва, за да противодейства на потенциално многобройните видове деяния, нарушаващи правото на конкуренцията.
59 Следователно Комисията следва да предостави различни степени на приоритет на свързаните с конкуренцията проблеми, за които е уведомена, и да реши дали продължаването на разследването по дадена преписка е в интерес на Съюза (вж. Решение на Общия съд от 15 декември 2010 г. по дело CEAHR/Комисия, T‑427/08, Сборник, стр. II‑5865, точка 27 и цитираната съдебна практика).
60 В този контекст следва да се напомни, че що се отнася до решенията за отхвърляне на жалба за нарушение на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, съгласно постоянната съдебна практика Комисията трябва да вземе предвид всички релевантни фактически и правни обстоятелства, за които я е уведомил жалбоподателят. Така в този контекст тя трябва по-специално да вземе предвид значението на твърдените нарушения за функционирането на общия пазар, вероятността за установяване на нарушение и обхвата на проучванията, необходими за изпълнение при възможно най-добрите условия на задачата ѝ да следи за спазване на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС (вж. Решение на Съда от 17 май 2001 г. по дело IECC/Комисия, C‑450/98 P, Recueil, стр. I‑3947, точка 57 и цитираната съдебна практика, Решение на Общия съд от 18 септември 1992 г. по дело Automec/Комисия, T‑24/90, Recueil, стр. II‑2223, точка 86 и Решение от 12 септември 2007 г. по дело Ufex и др./Комисия, T‑60/05, Сборник, стр. II‑3397, точка 178). Освен това Комисията трябва да може да вземе предвид мерките на националните органи по конкуренция (вж. Решение на Общия съд от 3 юли 2007 г. по дело Au lys de France/Комисия, T‑458/04, непубликувано в Сборника, точка 72 и цитираната съдебна практика). Накрая, Общият съд вече е приел за установено, че няма пречка в конкретен случай Комисията да даде приоритет на един-единствен критерий за преценка на интереса на Съюза да разгледа свързан с конкуренцията проблем (вж. в този смисъл Решение по дело IECC/Комисия, посочено по-горе, точки 58 и 59).
61 От установената съдебна практика следва също така, че авторът на жалба, която се отнася до нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, няма право да изисква от Комисията да приеме окончателно решение, що се отнася до наличието или липсата на твърдяното нарушение (Решение на Съда от 4 март 1999 г. по дело Ufex и др./Комисия, C‑119/97 P, Recueil, стр. I‑1341, точка 87, Решение на Общия съд по дело Automec/Комисия, точка 60 по-горе, точка 75 и Решение на Общия съд от 13 септември 2012 г. по дело Protégé International/Комисия, T‑119/09, точка 32).
62 С оглед на обстоятелството, че правомощието на Комисията по силата на член 9 от Регламент № 1/2003 да определи задължителен характер на ангажиментите има за цел също така да гарантира спазването на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС и с оглед на обстоятелството, че предвидените в член 9, параграф 2, член 24, параграф 1, буква в) и член 23, параграф 2, буква в) от посочения регламент правомощия целят да гарантират спазването на посочените ангажименти, Общият съд счита, че принципите, възприети в съдебната практика, посочена в точки 60 и 61 по-горе, се прилагат и когато Комисията е уведомена за евентуално неспазване на даден ангажимент и трябва да реши дали да възобнови производството.
63 Все пак, тъй като с оглед на релевантните в случая правни и фактически обстоятелства Комисията трябва да прецени дали е в интерес на Съюза да продължи разглеждането на дадена жалба, тя трябва да вземе предвид обстоятелството, че положението може да се окаже различно в зависимост от това дали жалбата се отнася до евентуално неспазване на решение относно ангажиментите или на евентуално нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС.
64 Всъщност, тъй като в общи линии неспазването на ангажиментите е по-лесно доказуемо от нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, обхватът на мерките за разследване, необходими за установяване на подобно неспазване на ангажиментите, принципно би бил по-малък. Все пак, противно на твърденията на жалбоподателите, от това не може да се направи извод, че в подобен случай Комисията трябва системно да възобновява производството и да налага глоба или периодична имуществена санкция. Всъщност подобен подход би имал за последица да превърне правомощията ѝ по силата на член 9, параграф 2, член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003 в обвързана компетентност, което би противоречало на текста на тези разпоредби.
65 По-нататък, що се отнася до изтъкнатия от жалбоподателите довод, че Комисията е длъжна да следи за спазването на дадено решение относно ангажиментите, следва да се приеме за установено, че в рамките на разглежданите разпоредби е допустимо Комисията да вземе предвид мерките на националните органи по конкуренция.
66 В този контекст трябва да се приеме, че успоредната компетентност по силата на член 5 от Регламент № 1/2003 на националните органи по конкуренция за прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС не се поставя под въпрос с приемането от страна на Комисията на решение относно ангажиментите на основание член 9 от посочения регламент. Всъщност, както следва от съображение 13 от Регламент № 1/2003, решенията относно ангажиментите, приети от Комисията на основание член 9 от посочения регламент, не влияят на правомощията на националните органи по конкуренция да установят нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС и да се произнесат по преписката. Освен това съгласно съображение 22 от този регламент решенията за поемане на ангажименти, приети от Комисията, не влияят върху правомощията на националните органи по конкуренция за прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС.
67 Накрая, обратно на твърденията на жалбоподателите, приемането от Комисията на решение на основание член 9 от Регламент № 1/2003 не ѝ предоставя изключителна компетентност. Несъмнено в изтъкнатия от тях в този контекст член 11, параграф 6 от посочения регламент се предвижда по-специално че образуването на производство от Комисията за приемане на решение за установяване на нарушение, с което се изисква прекратяването на това нарушение по силата на член 7 от същия регламент или на производство за приемане на решение, което превръща в задължителни ангажименти по силата на член 9 от него, има за последица освобождаване на органите по конкуренция на държавите членки от правомощията им да прилагат членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Все пак от тези разпоредби не може да се направи извод, че национален орган по конкуренция не може вече да приема решения срещу дадено предприятие, след като Комисията е приела решението относно ангажиментите по смисъла на член 9 от Регламент № 1/2003. Всъщност съгласно съдебната практика член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 не освобождава трайно националните органи по конкуренция от правомощията им, а само за периода на производството пред Комисията (вж. в този смисъл Решение на Съда от 14 февруари 2012 г. по дело Toshiba Corporation и др., C‑17/10, точки 68—92).
68 Поради това, когато Комисията преценява дали е в интерес на Съюза да възобнови производството срещу дадено предприятие за неспазване на неговите ангажименти с оглед на това да му наложи глоба или периодична имуществена санкция, няма пречка тази институция да вземе предвид мерките, които национален орган по конкуренция е приел срещу предприятието. Обратно, доколкото правомощията на Комисията по силата на член 9, параграф 2, член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003 са ѝ поверени с оглед на нейната задача да следи за спазването на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, се налага тя да вземе предвид приетите от националния орган мерки.
– По упражняването на правото на преценка в конкретния случай
69 Именно в светлината на гореизложените съображения следва да се разгледа твърдението, че решението на Комисията да не възобновява производството и да не налага на Repsol периодична имуществена санкция или глоба е опорочено от явна грешка в преценката. Жалбоподателите изтъкват, че мотивите, изложени в обжалваното решение на Комисията, не обосновават това решение.
70 В това отношение следва да се напомни, че контролът на Съда на Европейския съюз върху упражняването от страна на Комисията на признато ѝ при разглеждането на жалбите право на преценка не следва да води до замяна на преценката на самата Комисия с неговата преценка за интереса на Съюза, а цели да потвърди, че спорното решение не почива на неотговарящи на действителността факти и че не е опорочено от никаква грешка при прилагане на правото, нито пък от явна грешка в преценката или злоупотреба с власт (вж. Решение по дело CEAHR/Комисия, точка 59 по-горе, точка 65 и цитираната съдебна практика).
71 Общият съд счита, че в конкретния случай мотивите на обжалваното решение, обобщени в точки 21—24 по-горе, не са опорочени от явна грешка в преценката.
72 Всъщност следва да се напомни, че Комисията се е основала по-специално на наличието на решение на CNC, в което последната е установила нарушение от страна на Repsol на член 101 ДФЕС поради непряко определяне на продажните цени на гориво за потребителите, наложила му е глоба от 5 милиона евро и му е разпоредила да вземе всички необходими мерки, за да преустанови тази практика за определяне на цените и да се въздържа от подобна практика в бъдеще. Този подход е в съответствие с целта за тясно сътрудничество между Комисията и националните органи по конкуренция в рамките на европейската мрежа по конкуренция, посочена по-специално в съображения 6, 8 и 15 от Регламент № 1/2003.
73 Освен това, предвид решението на CNC, Комисията е можела да счете, без да допусне явна грешка в преценката, че приемането на допълнителни мерки срещу Repsol не е било необходимо.
74 Всъщност, от една страна, що се отнася до довода на жалбоподателите, че Комисията е трябвало да санкционира неспазването от страна на Repsol на решението относно ангажиментите, като му наложи периодична имуществена санкция по силата на член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 1/2003, следва да се приеме, че това правомощие на Комисията цели дадено предприятие да бъде задължено да спази определено задължение в бъдеще. Все пак в това отношение целите, които Комисията е могла да преследва с налагането на Repsol на периодична имуществена санкция, и тези, които CNC преследва в своето решение, съвпадат, тъй като е ставало въпрос за преустановяване на практика за определяне на продажните цени на горивото. В обжалваното решение Комисията установява, че приетите от CNC мерки са били достатъчни, за да принудят Repsol да се въздържа от тази практика в бъдеще. Поради това, без да допусне явна грешка в преценката, тя е можела да приеме, че не е била необходима намеса от нейна страна и следователно възобновяването на производството с цел да бъде наложена периодична имуществена санкция не е било в интерес на Съюза.
75 От друга страна, що се отнася до довода на жалбоподателите, че Комисията е следвало да наложи глоба поради неспазване на решението относно ангажиментите, следва да се напомни, че основната цел на глобата, наложена на основание член 23, параграф 2, буква в) от Регламент № 1/2003, е да санкционира поведение, за което Комисията счита, че създава свързани с конкуренцията проблеми, без да трябва да доказва надлежно, че са изпълнени условията по член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС. В своето решение CNC вече е била установила, че Repsol е определило продажните цени на горивото, и му е наложила санкция. Тъй като решението относно ангажиментите се е отнасяло до същото поведение, Комисията е била длъжна да вземе предвид решението на CNC. Все пак, тъй като вече е била постигната основната цел на санкцията за поведението на Repsol, прието от Комисията за проблематично, без да допуска явна грешка в преценката, тя е могла да приеме, че възобновяването на производството и налагането на допълнителна глоба не е в интерес на Съюза.
76 Нито един от изтъкнатите от жалбоподателите аргументи не може да постави под въпрос тази преценка.
77 На първо място жалбоподателите посочват, че макар CNC вече да е била наложила на Repsol глоба за определяне на продажните цени на горивото, Комисията е била длъжна да му наложи допълнителна глоба по силата на член 23, параграф 2, буква в) от Регламент № 1/2003, за да не наруши самата същност на установения с член 9 от посочения регламент механизъм, поради съображения за правна сигурност и за да не допусне неизпълнението на ангажимент да бъде прието за „ненаказано, незначително или без последици“ обстоятелство, по-специално по отношение на предприятията, които не са поели ангажименти.
78 Този довод трябва да се отхвърли.
79 Всъщност, дори ако се приеме хипотезата, че от една страна, член 23, параграф 2, буква в) от Регламент № 1/2003 трябва да се тълкува така, че да позволи на Комисията да наложи допълнителна глоба на предприятие само защото не е спазило ангажиментите си, макар същото поведение вече да е било санкционирано за нарушение на член 101 ДФЕС от национален орган по конкуренция, и от друга страна, подобен подход не противоречи на принципа ne bis in idem, в конкретния случай Комисията е можела да приеме, без да допусне явна грешка в преценката, че възобновяването на производството с цел да се наложи допълнителна глоба на Repsol не е било в интерес на Съюза.
80 На първо място, противно на твърденията на жалбоподателите, следва да се приеме, че в конкретния случай Комисията не е можела да наложи глоба на Repsol за неспазване на решението относно ангажиментите, без да предвижда публични средства за изпълнение на тази задача. Както правилно изтъква тази институция, тя е трябвало да осъществи редица административни действия, като например изготвяне на решение за възобновяване на производството, изготвяне на изложение на възраженията, изслушване на заинтересованите страни и приемане на решение за налагане на глобата.
81 По-нататък, Комисията е могла да счете, че добавената стойност на нейната намеса е щяла да бъде ограничена, тъй като вече е била постигната основната цел, посочена в член 23, параграф 2, буква в) от Регламент № 1/2003, а именно санкциониране на приетото за проблематично от гледна точка на правилата за конкуренция поведение на Repsol.
82 Накрая, що се отнася до изтъкнатата от жалбоподателите цел, а именно запазването на полезното действие на механизма, въведен с член 9 от Регламент № 1/2003, следва да се приеме, че става въпрос за цел, свързана пряко с определянето на политиката на Комисията в областта на правото относно конкуренцията.
83 Поради това, дори при хипотезата, посочена в точка 79 по-горе, в конкретния случай Комисията не би надхвърлила границите на своята свободна преценка, приемайки за неоснователно възобновяването на производството и налагането на допълнителна глоба на Repsol.
84 На второ място, жалбоподателите твърдят, че в обжалваното решение Комисията не е отчела в достатъчна степен тежестта на нарушението на Repsol и последиците от поведението му на пазара.
85 Този довод също трябва да се отхвърли.
86 Всъщност, както беше изложено в точки 60 и 62 по-горе, когато Комисията даде приоритет на свързаните с конкуренцията проблеми, за които е уведомена, няма пречка тя да даде приоритет на един от релевантните критерии.
87 Все пак поради изложените в точки 72—83 по-горе съображения в конкретния случай Комисията основателно е можела да счита, че с оглед на приетото срещу Repsol решение на CNC допълнителна намеса от нейна страна не е била в интерес на Съюза, без да е длъжна да претегля други критерии или пък да се произнася по същество по преписката или относно тежестта на извършеното от Repsol нарушение, структурата на испанския пазар или последиците от поведението на Repsol на пазара.
88 На трето място, жалбоподателите поддържат, че поради непосредственото действие на решението относно ангажиментите, поради задължителния му характер за Repsol, двустранните отношения и взаимоотношенията на доверие между това предприятие и Комисията, както и поради необходимостта от прилагане на правото на Съюза по еднакъв начин и при спазване на принципа на равно третиране, Комисията трябвало да възобнови производството и да наложи на Repsol глоба и периодична имуществена санкция.
89 Този довод също трябва да бъде отхвърлен.
90 Всъщност налага се изводът, че изтъквайки тези елементи, жалбоподателите единствено напомнят, че Repsol е било съгласно по отношение на него да бъде прието решение относно ангажиментите на основание член 9 от Регламент № 1/2003 и че не е спазило това решение.
91 Както обаче беше посочено в точка 64 по-горе, законодателят на Съюза е решил да предостави широко право на преценка на Комисията при неспазване на ангажимент, превърнат в задължителен по силата на член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003. Поради това изтъкнатите от жалбоподателите обстоятелства, които сочат единствено че Комисията е изправена пред подобен случай, не могат да докажат, че тя е превишила границите на свободната преценка, с която разполага в рамките на правомощията си по силата на член 9, параграф 2, член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от този регламент. В замяна на това защитаваният от жалбоподателите подход, че сами по себе си тези обстоятелства задължават Комисията да възобнови производството и да наложи глоба или периодична имуществена санкция, би довел до това посочените правомощия да се прилагат като обвързана компетентност, което противоречи на текста на посочените разпоредби.
92 На четвърто място, следва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, изведен от практиката на Съда, че пълната ефикасност на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС изисква всяко лице да може да поиска поправяне на вредите, причинени от нарушение на тези норми (Решение на Съда от 20 септември 2001 г. по дело Courage и Crehan, C‑453/99, Recueil, стр. I‑6297, точка 26 и Решение на Съда от 13 юли 2006 г. по дело Manfredi и др., C‑295/04—C‑298/04, Recueil, стр. I‑6619, точка 60). Тъй като разглежданата съдебна практика се отнася до прилагането на тези разпоредби по почин на претърпяло вреди лице, от нея не може да се направи извод, че в рамките на прилагането на тези разпоредби по почин на орган по конкуренцията, който разполага само с ограничени средства, би трябвало да бъдат санкционирани всички случаи на неспазване от страна на предприятие на ангажимент, превърнат в задължителен по силата на член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003.
93 На пето място, доколкото жалбоподателите се позовават на съображение 29 от Регламент № 1/2003, съгласно което съответствието с членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС и изпълнението на задълженията, наложени на предприятията в приложение на посочения регламент, трябва да могат да бъдат осигурени посредством глоби и периодични имуществени санкции, е достатъчно да се приеме, че това съображение не поставя под въпрос нито целта на децентрализираната система за прилагане на член 101 ДФЕС от националните органи по конкуренция, нито възможността Комисията да вземе предвид мерките на посочените органи, когато определя дали е налице интерес на Съюза от това да продължи разглеждането на дадена преписка.
94 На шесто място, що се отнася до прессъобщението на Комисията, от 12 април 2006 г. по повод на нейното решение по дело COMP/B-1/38.348 относно ангажиментите от страна на Repsol, както и до нейния меморандум от същата дата, на които се позовават жалбоподателите, е достатъчно да се приеме за установено, че в тях Комисията се ограничава до това да посочи, че би могла да наложи глоби на Repsol, ако то не спазва решението относно ангажиментите, без автоматично да се задължава да наложи подобни глоби.
95 На седмо място, доколкото жалбоподателите изтъкват принципа на пропорционалност, това твърдение за нарушение трябва да се отхвърли като неоснователно, без да е необходимо да се разглежда допустимостта му. Всъщност съгласно гореизложените съображения Комисията не е допуснала явна грешка в преценката при претеглянето на интересите, което трябва да осъществи по силата на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от посочения регламент. Следователно обжалваното решение не може да е накърнило непропорционално интересите на жалбоподателите.
96 С оглед на гореизложените съображения следва да се приеме, че Комисията е имала основание да счита, че възобновяването на производството срещу Repsol с оглед на налагане на глоба или периодична имуществена санкция не е било в интерес на Съюза. Поради това следва да се отхвърли правното основание, изведено от нарушение на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, както и на член 23, параграф 2, буква в) и член 24, параграф 1, буква в) от посочения регламент.
По правното основание, изведено от нарушение на член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, тъй като Комисията не е възобновила производството и не е оттеглила, нито отменила решението относно ангажиментите
97 Жалбоподателите поддържат също така, че Комисията е нарушила член 9, параграф 2 от Регламент № 1/2003, като не е възобновила производството срещу Repsol и не е оттеглила, нито отменила решението относно ангажиментите. Вследствие на неспазването на решението относно ангажиментите Комисията е трябвало да оттегли или отмени посоченото решение.
98 В това отношение Комисията правилно посочва, че в конкретния случай е бил налице интерес от запазване в сила на решението относно ангажиментите. Най-напред, решението относно ангажиментите не се е отнасяло само до ангажиментите на Repsol относно продажните цени на горивото, но основно до дългосрочните договори за изключителна дистрибуция. Освен това, що се отнася до задължението относно продажните цени на горивото, няма пречка Комисията да запази своето решение по отношение на този ангажимент. Всъщност, както беше посочено в точка 56 по-горе, подобно запазване би позволило на Комисията да налага периодични имуществени санкции и глоби поради неспазване на разглежданото решение, без да е нужно да установява преди това нарушение на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС.
99 Следователно жалбоподателите не са изтъкнали никакво доказателство, което да сочи, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката. Ето защо настоящото правно основание следва да се отхвърли.
По мотивите на обжалваното решение
100 Ако с твърдението, че обжалваното решение не е мотивирано в достатъчна степен, жалбоподателите искат да изтъкнат не само правно основание относно обосноваността на решението, но и правно основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране, предвидено в член 296 ДФЕС, следва най-напред да се приеме, че става въпрос за правно основание, което следва да бъде разгледано служебно и следователно не може да бъде отхвърлено като несвоевременно предявено.
101 Що се отнася до обосноваността на това правно основание, следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика мотивите на даден акт трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (Решение на Съда от 29 септември 2011 г. по дело Elf Aquitaine/Комисия, C‑521/09 P, Сборник, стр. I‑8947, точка 147).
102 В конкретния случай мотивите на обжалваното решение са били достатъчни. Всъщност от тях се установява ясно, че според Комисията една допълнителна намеса от нейна страна е нямало да бъде в интерес на Съюза, след като решението на CNC вече е било прието.
103 Що се отнася до довода на жалбоподателите, че колкото по-широко е правото на преценка на даден орган, толкова по-мотивирано трябва да бъде решението, следва да се напомни, че обхватът на необходимата мотивация зависи и от приложимите норми. Както обаче беше посочено в точки 60, 62, 86 и 87 по-горе, макар Комисията да е трябвало да вземе предвид всички релевантни обстоятелства, няма пречка в конкретния случай тя да основе решението си на довода, че взетите от CNC мерки са били достатъчни. Поради това мотивите на обжалваното решение следва да бъдат приети за достатъчни.
По представените от жалбоподателите доказателства
104 На 12 юли 2012 г. и на 9 април 2013 г., т.е. след приключване на писмената фаза на производството, жалбоподателите представят нови доказателства, които съставляват документи, съпроводени от писмени обяснения за тяхното значение при разглеждането на нестоящото дело.
105 В това отношение е достатъчно да се приеме за установено, че тъй като всички представени на 12 юли 2012 г. и 9 април 2013 г. документи са с дата, по-късна от тази на обжалваното решение, тези доказателства са ирелевантни в рамките на настоящия спор и следователно не е необходимо Общият съд да се произнася относно допустимостта им. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика законосъобразността на акт на Съюза се преценява в зависимост от фактическите и правните обстоятелства, които са налице към датата на приемане на акта. Следователно при преценката на законосъобразността на този акт е изключено вземането предвид на елементи, настъпили след датата, на която актът на Съюза е бил приет (Решение на Общия съд от 9 септември 2011 г. по дело Франция/Комисия, T‑257/07, Сборник, стр. II‑5827, точка 172 и цитираната съдебна практика).
106 С оглед на всички изложени по-горе съображения жалбата следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
107 По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като в конкретния случай жалбоподателите са загубили делото, те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
108 По смисъла на член 87, параграф 4 от Процедурния правилник държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски и Общият съд може да вземе решение встъпила страна да понесе направените от нея съдебни разноски. В конкретния случай Кралство Испания и Repsol понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES) и Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio понасят направените от тях съдебни разноски, както и съдебните разноски на Европейската комисия.
3) Кралство Испания понася направените от него съдебни разноски.
4) Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA понася направените от него съдебни разноски.
Постановено в публично съдебно заседание в Люксембург на 6 февруари 2014 година.
Подписи