TRIBUNALENS DOM (tredje avdelningen)
den 6 februari 2014 (*)
”Konkurrens – Konkurrensbegränsande samverkan – Den spanska marknaden för bensinstationer – Beslut att avvisa ett klagomål – Förordning (EG) nr 1/2003 – Åtaganden som genom ett beslut av kommissionen har gjorts bindande har inte uppfyllts – Återupptagande av förfarandet – Böter – Viten”
I mål T‑342/11,
Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES), Madrid (Spanien),
Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio, Madrid,
företrädda av advokaterna A. Hernández Pardo och B. Marín Corral,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av J. Baquero Cruz och F. Ronkes Agerbeek, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Konungariket Spanien, inledningsvis företrätt av M. Muñoz Pérez, därefter av S. Centeno Huerta och slutligen av A. Rubio González, abogados del Estado,
och av
Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA, företrätt av advokaterna J. Jiménez-Laiglesia Oñate och S. Rivero Mena,
intervenienter,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2011) 2994 slutlig av den 28 april 2011 om avvisning av det klagomål som ingetts av sökandena om överträdelser av konkurrensreglerna som begåtts av Repsol (ärende COMP/39461),
meddelar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen),
sammansatt av ordföranden O. Czúcz (referent), samt domarna I. Labucka och D. Gratsias,
justitiesekreterare: förste handläggaren J. Palacio González,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 29 april 2013,
följande
Dom
1 Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES) och Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio, har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens beslut K(2011) 2994 slutlig av den 28 april 2011 om avvisning av det klagomål som ingetts av sökandena om överträdelser av konkurrensreglerna som begåtts av Repsol (ärende COMP/39461) (nedan kallat det angripna beslutet). Klagomålet avsåg att intervenienten, Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA (nedan kallat Repsol), hade åsidosatt åtaganden som gjorts bindande genom kommissionens beslut av den 12 april 2006 om ett förfarande enligt artikel 81 [EG] (ärende COMP/B‑1/38.348 – Repsol CPP) (sammanfattat i EUT L 176, s. 104) (nedan kallat beslutet om åtaganden).
Bakgrund till tvisten
2 CEEES är en sammanslutning av företag, vars syfte är att försvara och företräda sina medlemmars intressen inom alla områden. Dess medlemmar utgörs huvudsakligen av bolag som har rätt att driva bensinstationer.
3 Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio är en sammanslutning av företag vilken ingår i CEEES och som företräder intressena för näringsidkare som driver bensinstationer utan att vara ägare av dem.
4 Repsol är ett spanskt oljebolag.
5 Den 16 juni 2004 inledde Europeiska gemenskapernas kommission ett förfarande med stöd av artiklarna 81 EG och 82 EG mot Repsol avseende distributionen av drivmedel till spanska bensinstationer. Kommissionen uttryckte i sin preliminära bedömning tvivel avseende huruvida vissa delar i de långfristiga exklusiva distributionsavtalen mellan Repsol och bensinstationerna var förenliga med artikel 81 EG.
6 För att undanröja kommissionens betänkligheter föreslog Repsol åtaganden som offentliggjordes inom ramen för det hörande av tredje man som föreskrivs i artikel 27.4 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] (EUT 2003, L 1, s. 1), och som ändrats vid ett flertal tillfällen.
7 Den 12 april 2006 gjordes dessa åtaganden bindande till och med den 31 december 2011 genom att kommissionen med stöd av artikel 9.1 i förordning nr 1/2003 antog beslutet om åtaganden.
8 I beslutet om åtaganden föreskrivs bland annat följande:
”[Repsol] åtar sig att iaktta bestämmelserna i artiklarna 4 och 5 i förordning nr 2790/99 vad avser avtal om de villkor enligt vilka [Repsol] bedriver distribution av drivmedel och bränslen för bilar på bensinstationer i Spanien. [Repsol] åtar sig särskilt:
…
b) att inte begränsa köparens rätt att fastställa sina försäljningspriser. [Repsol] kan likväl föreskriva ett högsta försäljningspris eller ett rekommenderat försäljningspris, under förutsättning att det inte får karaktären av ett fast eller lägsta försäljningspris som en följd av påtryckningar eller incitament från någon av parterna. I de fall då [Repsol] i agentavtal fastställer försäljningspriset, eftersom agenten inte blir ägare till produkterna åtar sig [Repsol] att inte hindra dennes möjligheter att dela sin kommission med kunderna och att inte införa begränsningar i detta avseende genom att tillåta agenten att sänka det faktiska priset som betalas av kunderna utan att [Repsols] intäkter minskas.”
9 Kommissionen fann i beslutet om åtaganden att de åtgärder som föreslagits av Repsol var tillräckliga för att de kostaterade problemen skulle åtgärdas och avslutade förfarandet.
10 Den 30 maj 2007 ingav sökandena, i likhet med flera andra bolag, klagomål till kommissionen och gjorde gällande att det fanns ett avtal mellan flera oljebolag som stod i strid med artikel 81 EG. De hävdade även att Repsol ställde krav på lägsta försäljningspriser vid försäljning till konsumenter på bensinstationerna, i strid med artiklarna 81 EG och 82 EG.
11 I en tilläggsinlaga av den 10 juli 2007 gjorde sökandena gällande att Repsol inte hade uppfyllt sitt åtagande, vilket gjorts bindande genom beslutet om åtaganden, att inte begränsa möjligheten för bensinstationerna i Spanien att fastställa försäljningspriset vid drivmedelsförsäljning till konsumenter. De begärde vidare att kommissionen skulle ta upp förfarandet mot Repsol på nytt, med stöd av artikel 9.2 i förordning nr 1/2003.
12 Sökandena gjorde i sitt yttrande av den 13 november 2009 gällande att kommissionen var skyldig att ålägga Repsol böter på grund av att åtagandena inte hade iakttagits.
13 Den 30 juli 2009 antog Comisión Nacional de la Competencia (den spanska konkurrensmyndigheten) (nedan kallad CNC) ett beslut som riktade sig till Repsol, Cepsa Estaciones de Servicio SA och BP Oil España SA (nedan kallat CNC:s beslut). CNC slog i detta beslut fast att dessa bolag hade överträtt artikel 1 i lag nr 16/1989 av den 17 juli 1989 om skyddet för konkurrensen (ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia) (BOE nr 170 av den 18 juli 1989, s. 22747) och artikel 81.1 EG genom att indirekt fastställa försäljningspriserna för drivmedel i konsumentledet för de oberoende företag som driver bensinstationer i deras namn och sålunda begränsa den fria konkurrensen såväl mellan bensinstationer i deras försäljningsnät som mellan övriga bensinstationer. CNC ålade vidare Repsol böter på 5 miljoner euro samt förelade detta bolag att vidta alla nödvändiga åtgärder för att upphöra med att fastställa priser och att avstå från sådant fastställande i framtiden.
14 Sökandena överklagade, den 30 mars respektive den 28 december 2010, CNC:s beslut.
15 Genom skrivelse av den 21 september 2010 lämnade kommissionen till sökandena sin provisoriska bedömning av de klagomål som ingetts av dem den 30 maj 2007.
16 Kommissionen upplyste sökandena, vad gäller den första delen av klagomålet som avsåg ett påstått avtal i strid med artikel 101 FEUF, att den hade lämnat över alla delar av detta klagomål avseende ett sådant avtal till CNC. Kommissionen ombad även sökandena att meddela huruvida de avsåg att återkalla sitt klagomål avseende detta avtal.
17 Vad gäller den andra delen av klagomålet, att Repsol och Cepsa Estaciones de Servicio hade överträtt artikel 101 FEUF genom att ålägga bensinstationerna ett lägsta försäljningspris, hävdade kommissionen att denna fråga redan hade avgjorts genom CNC:s beslut. Kommissionen meddelade sin avsikt att i enlighet med artikel 13.2 i förordning nr 1/2003 avvisa klagomålet i denna del och uppmanade sökandena att återkalla denna del av klagomålet.
18 Kommissionen påpekade slutligen med avseende på klagomålets tredje del, att Repsol inte hade iakttagit sina åtaganden som gjorts bindande genom beslutet om åtaganden, att det saknades tillräckliga skäl för att inleda en undersökning och att kommissionen preliminärt avsåg att avvisa klagomålet i denna del.
19 Sökandena återkallade, i sitt svar av den 18 oktober 2010, de två första delarna i deras klagomål, vilka angetts i punkterna 16 och 17 ovan. De vidhöll däremot den tredje delen av klagomålet, vilken angetts i punkt 18 ovan.
20 Den 28 april 2011 antog kommissionen det angripna beslutet. Genom detta beslut avvisades sökandenas klagomål.
21 Kommissionen påpekade i skälen 22–25 i det angripna beslutet att den till följd av att ett beslut om åtagande n inte hade verkställts kunde, med stöd av artikel 9.1 i förordning nr 1/2003, ta upp förfarandet på nytt och ålägga böter eller vite med stöd av artiklarna 23 och 24 i förordningen samt att kommissionen härvidlag hade ett utrymme för skönsmässig bedömning. Det sakandes emellertid i det aktuella fallet tillräckliga skäl för att vidta åtgärder mot Repsol.
22 I skälen 26–32 i det angripna beslutet slog kommissionen fast att det inte var nödvändigt att ta upp förfarandet mot Repsol på nytt, eftersom CNC redan hade inlett en undersökning och vidtagit åtgärder mot bolaget. En prövning av klagomålet skulle leda till dubbelarbete och medföra en ineffektiv användning av offentliga medel.
23 I skälen 33–43 i det angripna beslutet prövade och underkände kommissionen två av sökandenas argument. I skälen 34–40 i beslutet underkände kommissionen sökandenas argument att en prövning av klagomålet endast skulle medföra dubbelarbete i begränsad utsträckning. Kommissionen underkände vidare, i skälen 41–43 i beslutet, argumentet att det var fråga om skilda överträdelser. Kommissionen ansåg härvidlag, bland annat, att även om Repsols beteende utgjorde en överträdelse av två olika lagbestämmelser, nämligen artikel 101 FEUF och artikel 9 i förordning nr 1/2003, fanns det inte tillräckliga skäl att vidta åtgärder med avseende på denna del av klagomålet. Den offentliga åtgärd som vidtagits av CNC för att bestraffa Repsols överträdelse var tillräcklig för att detta bolag skulle avskräckas från att i fortsättningen delta i liknande konkurrensbegränsande förfaranden.
24 Kommissionen besvarade slutligen i skälen 44–48 i det angripna beslutet sökandenas argument att kommissionen enligt artikel 23.2 c i förordning nr 1/2003 var skyldig att ålägga böter eller vite enligt artikel 24.1 c i förordningen. Kommissionen gjorde gällande att dessa bestämmelser inte medförde en rätt att kräva att kommissionen skulle ålägga böter eller vite. Det var under de aktuella omständigheterna, i vilket fall som helst, inte nödvändigt att inleda ett förfarande för att ålägga Repsol böter.
Förfarandet och parternas yrkanden
25 Sökandena har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 30 juni 2011.
26 Konungariket Spanien och Repsol ansökte genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 23 september respektive den 3 oktober 2011 om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Genom beslut av den 8 respektive 30 november 2011 tillät ordföranden på tribunalens tredje avdelning dem att intervenera.
27 Efter det att det skriftliga förfarandet avslutats genom skrivelser av den 12 juli 2012 respektive den 9 april 2013 framlade sökandena två nya bevis med bifogade handlingar. Dessa bevis tillfördes akten i avvaktan på ett beslut om huruvida de skulle tillåtas.
28 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (tredje avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
29 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 29 april 2013.
30 Sökandena har i sin ansökan yrkat att tribunalen ska:
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– som en följd därav slå fast att kommissionen är skyldig att ålägga Repsol böter eller vite på grund av överträdelse av artikel 9 i förordning nr 1/2003.
31 Som svar på en fråga från tribunalen vid den muntliga förhandlingen förklarade sökandena att de återkallade yrkandet om fastställande av att kommissionen är skyldig att ålägga Repsol böter eller vite, vilket noterades i förhandlingsprotokollet.
32 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska:
– delvis avvisa talan och delvis ogilla talan, eller, ogilla talan i sin helhet,
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
33 Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska:
– ogilla talan,
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
34 Repsol har yrkat att tribunalen ska:
– delvis avvisa talan och delvis ogilla talan, eller, ogilla talan i sin helhet,
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnader hänförliga till interventionen.
Rättslig bedömning
35 Sökandena har till stöd för sin talan gjort gällande att kommissionen har åsidosatt dels artikel 9.2 i förordning nr 1/2003, dels artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordningen.
36 Sökandena har i huvudsak gjort gällande två grunder.
37 Sökandena har för det första hävdat att kommissionen till följd av att Repsol åsidosatte beslutet om åtaganden borde ha tagit upp förfarandet mot bolaget på nytt och ålägga det böter eller vite. Kommissionen har, genom att inte vidta dessa åtgärder, åsidosatt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003 samt artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordningen.
38 Sökandena anser för det andra att kommissionen, genom att inte ta upp förfarandet mot Repsol på nytt och återkalla eller upphäva beslutet om åtaganden, har åsidosatt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003.
39 Vissa av sökandenas påpekanden kan förstås som att de inte enbart avser frågan om huruvida det angripna beslutet är välgrundat utan även motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF. Tribunalen ska därför behandla denna fråga efter prövningen av de två grunderna.
40 Tribunalen ska slutligen pröva de bevis som framlagts den 12 juli 2012 och den 9 april 2013.
Huruvida kommissionen har åsidosatt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003 samt artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordningen genom att inte ta upp förfarandet mot Repsol på nytt och ålägga bolaget böter eller vite
Upptagande till sakprövning
41 Kommissionen har anfört att grunden avseende åsidosättande av artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003 endast har åberopats till stöd för det andra yrkandet, vilket återkallats av sökandena (se punkt 31 ovan) och som avser ett föreläggande mot kommissionen.
42 Tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande framgår det emellertid inte av ansökan att sökandena begränsat sig till att åberopa ett åsidosättande av artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003 enbart till stöd för det yrkande som avser fastställande av kommissionens skyldighet att ålägga Repsol böter eller vite, och inte till stöd för sitt första yrkande.
43 Det framgår visserligen av rättspraxis att unionsdomstolen vid prövning av en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF inte kan rikta förelägganden till institutionerna och att ett yrkande om ett sådant föreläggande till en unionsinstitution således ska avvisas (tribunalens dom av den 9 september 2010 i mål T‑74/08, Now Pharm mot kommissionen, REU 2010, s. II‑4661, punkt 19).
44 Denna rättspraxis utgör emellertid inte hinder för att sökandena grundar ett yrkande om ogiltigförklaring av det angripna beslutet på ett åsidosättande av artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003. För det fall kommissionen skulle ha åsidosatt dessa bestämmelser i det angripna beslutet måste sökandena nämligen kunna yrka att tribunalen ska ogiltigförklara detta beslut, varvid det i enlighet med artikel 266 FEUF åligger kommissionen att vidta åtgärder för att verkställa tribunalens dom.
45 Kommissionens invändning om rättegångshinder ska således ogillas.
Huruvida talan kan vinna bifall såvitt avser denna grund
46 Sökandena har i huvudsak gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003 samt artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordningen genom att inte ta upp förfarandet mot Repsol på nytt och ålägga bolaget böter eller vite till följd av att bolaget inte iakttagit beslutet om åtaganden.
– Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning
47 Det ska erinras om att för det fall sökanden har hävdat att kommissionen enligt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003 samt artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordningen är skyldig att – för varje företag som åsidosatt sina åtaganden, vilka gjorts bindande genom ett beslut med stöd av artikel 9.1 i förordningen – ta upp förfarandet på nytt och ålägga företaget böter eller vite, kan denna invändning inte godtas.
48 Det framgår nämligen, vad gäller artikel 9.2 i förordning nr 1/2003, otvetydigt av dess lydelse att när ett företag åsidosätter ett beslut om åtaganden i den mening som avses i artikel 9.1 i förordningen är kommissionen inte skyldig att ta upp förfarandet mot nämnda företag på nytt. Den åtnjuter istället ett utrymme för skönsmässig bedömning härvidlag. Kommissionen kan nämligen, enligt denna bestämmelse, på begäran eller på eget initiativ ta upp förfarandet på nytt när ett företag åsidosatt sina åtaganden som gjorts bindande i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 1/2003.
49 Kommissionen har även ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artiklarna 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003. Enligt dessa bestämmelser kan kommissionen ålägga företag böter eller viten när dessa inte iakttar ett åtagande som gjort bindande genom ett beslut som fattats med stöd av artikel 9 i förordningen.
50 Sökandena har emellertid under förfarandet preciserat att de inte har ifrågasatt att dessa bestämmelser ger kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning.
51 Sökandena anser likväl att även om kommissionen i princip har ett utrymme för skönsmässig bedömning var den, under de aktuella omständigheterna, skyldig att ta upp förfarandet mot Repsol på nytt och ålägga detta företag böter eller vite.
52 Sökandena har härvid hävdat att den rättspraxis enligt vilken kommissionen åtnjuter ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan huruvida det ligger i unionens intresse att pröva ett klagomål avseende överträdelse av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF inte är tillämplig i förevarande fall, eftersom deras klagomål avser åsidosättande av ett beslut om åtaganden och att detta åsidosättande framgår av CNC:s beslut.
53 Det ska härvid för det första erinras om att den möjlighet att ta upp förfarandet på nytt som kommissionen har enligt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003 och att ålägga böter eller vite enligt artiklarna 23 och 24 i förordningen har getts den mot bakgrund av dess uppgift att övervaka att artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF iakttas, vilken den tilldelats enligt artikel 105 FEUF.
54 När kommissionen identifierar problem med konkurrensen kan den nämligen göra de åtaganden som föreslagits av berörda företag och som kommissionen bedömer som lämpliga, bindande, istället för att formellt konstatera att det förekommit en överträdelse av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF (domstolens dom av den 29 juni 2010 i mål C‑441/07 P, kommissionen mot Alrosa, REU 2010, s. I–5949, punkt 35).
55 Den mekanism som inrättas genom artikel 9 i förordning nr 1/2003 gör det möjligt för det berörda företaget att fullt ut delta i förfarandet genom att föreslå de lösningar som enligt företaget är lämpligast för att undanröja kommissionens betänkligheter och undvika att kommissionen formellt konstaterar att det skett en överträdelse av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF. Det finns även processekonomiska överväganden bakom nämnda artikel. Kommissionen måste nämligen inte visa att villkoren för artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF är uppfyllda och den kan således snabbare lösa de problem som identifierats (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet kommissionen mot Alrosa, punkt 35).
56 De befogenheter som kommissionen har tilldelats enligt artiklarna 9.2, 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003 syftar till att säkerställa att sådana åtaganden iakttas. Kommissionen kan nämligen, när ett företag inte iakttar sina åtaganden vilka av kommissionen gjorts bindande, ta upp förfarandet på nytt och ålägga böter eller vite enbart genom att visa att beslutet om åtaganden har åsidosatts och utan att det är nödvändigt att dessförinnan konstatera att artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF har överträtts.
57 Syftet med dessa bestämmelser är däremot, tvärtemot vad sökandena har gjort gällande, inte att göra det möjligt att ålägga ett företag dubbla påföljder för särskilt allvarliga överträdelser av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF. En sådan tolkning stämmer nämligen inte överens med den sista meningen i skäl 13 till förordning nr 1/2003 enligt vilken beslut om att göra åtaganden bindande inte är lämpliga i ärenden där kommissionen har för avsikt att ålägga böter.
58 Kommissionen har, vad gäller de omständigheter som reglerar utövandet av dess utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003, endast begränsade resurser, som den måste använda för att ingripa mot ett potentiellt stort antal beteenden som strider mot konkurrensrätten.
59 Det ankommer således på kommissionen att göra prioriteringar bland de konkurrensproblem som den uppmärksammas på och avgöra huruvida en fortsatt undersökning av ett ärende ligger i unionens intresse (se tribunalens dom av den 15 december 2010 i mål T‑427/08, CEAHR mot kommissionen, REU 2010, s. II‑5865, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
60 När det gäller beslut om att avvisa klagomål om överträdelse av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF framgår det av fast rättspraxis att kommissionen ska ta hänsyn till alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter, i synnerhet de omständigheter som kommissionen fått kännedom om genom den klagande. För att på bästa sätt fullgöra sitt uppdrag att övervaka efterlevnaden av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF ska kommissionen således i detta hänseende bland annat beakta den påstådda överträdelsens inverkan på den inre marknadens funktion, sannolikheten för att det kan fastslås att överträdelsen föreligger och omfattningen av den utredning som är erforderlig (se domstolens dom av den 17 maj 2001 i mål C‑450/98 P, IECC mot kommissionen, REG 2001, s. I‑3947, punkt 57 och där angiven rättspraxis; förstainstansrättens dom av den 18 september 1992 i mål T‑24/90, Automec mot kommissionen, REG 1992, s. II‑2223, svensk specialutgåva, volym 13, s. 64, punkt 86, och av den 12 september 2007 i mål T‑60/05, Ufex m.fl. mot kommissionen, REG 2007, s. II‑3397, punkt 178). Kommissionen ska vidare kunna beakta de åtgärder som vidtas av de nationella konkurrensmyndigheterna (se förstainstansrättens dom av den 3 juli 2007 i mål T‑458/04, Au lys de France mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 72 och där angiven rättspraxis). Slutligen har tribunalen redan slagit fast att det inte finns några hinder för att kommissionen i ett visst fall ger företräde åt ett enda kriterium för att bedöma huruvida det ligger i unionens intresse att undersöka ett konkurrensproblem (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet IECC mot kommissionen, punkterna 58 och 59).
61 Det framgår även av fast rättspraxis att den som ingett ett klagomål avseende överträdelse av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF inte kan kräva att kommissonen antar ett slutligt beslut om huruvida det föreligger en sådan överträdelse eller ej (domstolens dom av den 4 mars 1999 i mål C‑119/97 P, Ufex m.fl. mot kommissionen, REG 1999, s. I‑1341, punkt 87, förstainstansrättens dom i det ovan i punkt 60 nämnda målet Automec mot kommissionen, punkt 75, och tribunalens dom av den 13 september 2012 i mål T‑119/09, Protégé International mot kommissionen, punkt 32).
62 Mot bakgrund av att kommissionens befogenhet att göra åtaganden bindande enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003 även har till syfte att säkerställa att artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF iakttas och av att de befogenheter som anges i artiklarna 9.2, 24.1 c och 23.2 c i förordningen har till syfte att säkerställa att dessa åtaganden iakttas, är de principer från rättspraxis som anges i punkterna 60‑61 ovan även tillämpliga i ett fall när ett eventuellt åsidosättande av ett sådant åtagande bringas till kommissionens kännedom och denna har att avgöra huruvida den ska ta upp förfarandet på nytt.
63 Kommissionen ska emellertid bedöma huruvida det ligger i unionens intresse att pröva ett klagomål mot bakgrund av de i fallet relevanta faktiska och rättsliga omständigheterna. Den ska därför ta hänsyn till det förhållandet att situationen kan vara annorlunda om klagomålet avser ett eventuellt åsidosättande av ett beslut om åtaganden eller en eventuell överträdelse av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF.
64 Det är nämligen i allmänhet lättare att visa att ett åtagande har åsidosatts än att en överträdelse av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF har ägt rum. De undersökningsåtgärder som krävs för att visa att ett sådant åsidosättande har ägt rum är således, i princip, mindre omfattande. Härav kan emellertid, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, inte den slutsatsen dras att kommissionen i ett sådant fall systematiskt ska ta upp förfarandet på nytt och ålägga böter eller vite. Ett sådant synsätt skulle nämligen omvandla de befogenheter som kommissisonen ges enligt artiklarna 9.2, 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003 till normbundna befogenheter, vilket inte överensstämmer med dessa bestämmelsers lydelse.
65 Det finns vidare, vad gäller sökandenas argument att det är kommissionens ansvar att övervaka att ett beslut om åtaganden iakttas, i de aktuella bestämmelserna inga hinder för att kommissionen härvid beaktar åtgärder som vidtagits av nationella konkurrensmyndigheter.
66 Den omständigheten att kommissionen antar ett beslut om åtaganden med stöd av artikel 9 i förordning nr 1/2003 innebär inte att de nationella konkurrensmyndigheternas parallella befogenhet att tillämpa artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF ifrågasätts. Det framgår nämligen av skäl 13 i förordning nr 1/2003 att beslut om åtaganden som kommissionen antar enligt artikel 9 i förordningen inte påverkar medlemsstaternas konkurrensmyndigheter när det gäller deras möjlighet att konstatera en överträdelse av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF och besluta i ärendet. Det framgår vidare av skäl 22 i förordningen att beslut om åtaganden som kommissionen antar inte påverkar medlemsstaternas konkurrensmyndigheters befogenhet att tillämpa artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF.
67 Kommissionen ges slutligen, tvärtemot vad sökandena har anfört, inte någon exklusiv befogenhet när den antar ett beslut enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003. Visserligen föreskrivs i artikel 11.6 i förordningen, vilken bestämmelse sökandena har åberopat i samanhanget, bland annat att när kommissionen inleder ett förfarande i syfte att fatta ett beslut i vilket den konstaterar en överträdelse och ålägger berörda företag att upphöra med densamma i enlighet med artikel 7 i förordningen eller ett förfarande för att fatta ett beslut i vilket åtaganden görs bindande i enlighet med artikel 9 i samma förordning fråntas medlemsstaternas konkurrensmyndigheter sin befogenhet att tillämpa artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF. Det är emellertid inte möjligt att av dessa bestämmelser dra slutsatsen att en nationell konkurrensmyndighet inte längre kan fatta ett beslut som riktar sig till ett företag sedan kommissionen fattat ett beslut om åtaganden, i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 1/2003. Det framgår nämligen av rättspraxis att artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 inte medför att de nationella konkurrensmyndigheterna fråntas sina befogenheter permanent, utan endast under den tid förfarandet vid kommissionen pågår (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 februari 2012 i mål C‑17/10, Toshiba Corporation m.fl., punkterna 68–92).
68 Det finns således inga hinder för att kommissionen beaktar de åtgärder som en nationell konkurrensmyndighet har vidtagit mot ett företag vid sin bedömning av huruvida det ligger i unionens intresse att ta upp förfarandet mot nämnda företag på nytt då detta företag inte har iakttagit sina åtaganden, i syfte att ålägga företaget böter eller vite. Det är istället så att kommissionen, när den utövar sina befogenheter enligt artiklarna 9.2, 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003, mot bakgrund av sin uppgift att övervaka efterlevnaden av att artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF iakttas ska beakta sådana åtgärder.
– Utövandet av utrymmet för skönsmässig bedömning i det aktuella fallet
69 Det är mot bakgrund av det anförda som invändningen att kommissionens beslut att inte ta upp förfarandet på nytt och ålägga Repsol böter eller vite utgör en uppenbart oriktig bedömning ska prövas. Sökandena har anfört att den motivering som kommissionen har angett i det angripna beslutet inte ger stöd för detta beslut.
70 Unionsdomstolens kontroll av hur kommissionen har utövat det utrymme för skönsmässig bedömning som den har vid prövning av klagomål får inte föranleda denna att ersätta kommissionens bedömning av unionsintresset med sin egen bedömning, utan syftet är att kontrollera att det omtvistade beslutet inte är fattat på grundval av materiellt oriktiga uppgifter om de faktiska omständigheterna, att det inte skett en felaktig rättstillämpning och att det inte heller har gjorts en uppenbart oriktig bedömning eller förekommit maktmissbruk (se domen i det ovan i punkt 59 nämnda målet CEAHR mot kommissionen, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
71 Tribunalen anser i förevarande fall att motiveringen till det angripna beslutet, vilken sammanfattats i punkterna 21–24 ovan, inte är behäftad med någon uppenbart oriktig bedömning.
72 Det är nämligen tillräckligt att erinra om att kommissionen bland annat grundat sig på att CNC fattat ett beslut i vilket denna myndighet konstaterade att Repsol genom att indirekt ha fastställt försäljningspriset för drivmedel i konsumentledet hade överträtt artikel 101 FEUF och i vilket beslut CNC ålade Repsol böter på 5 miljoner euro och förelade detta bolag att vidta alla åtgärder som var nödvändiga för att upphöra med att fastställa priser samt att avstå från sådant fastställande i framtiden. Detta synsätt är förenligt med det nära samarbete mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna inom det europeiska konkurrensnätverket som nämns i bland annat skälen 6, 8 och 15 i förordning nr 1/2003.
73 Kommissionen kunde vidare, mot bakgrund av CNC:s beslut, utan att göra en uppenbart oriktig bedömning, anse att det inte var nödvändigt med ytterligare åtgärder mot Repsol.
74 Vad gäller de argument som anförts av sökandena och som innebär att kommissionen borde ha bestraffat Repsol för att företaget hade åsidosatt beslutet om åtaganden genom att ålägga företaget vite i enlighet med artikel 24.1 c i förordning nr 1/2003, ska det erinras om att denna möjlighet för kommissionen har till syfte att få ett företag att respektera ett åtagande i framtiden. Det syfte som kommissionen hade kunnat eftersträva genom att ålägga Repsol vite och det syfte som CNC eftersträvade med sitt beslut sammanfaller emellertid. Det är nämligen fråga om att få förfarandet med fastställande av försäljningspris för drivmedel att upphöra. Kommissionen konstaterade i det angripna beslutet att de åtgärder som vidtagits av CNC var tillräckliga för att få Repsol att fortsättningsvis avhålla sig från detta förfarande. Kommissionen kunde således, utan att det var fråga om en uppenbart oriktig bedömning, anse att det inte var nödvändigt med ett ingripande från kommissionens sida och att det därför inte låg i unionens intresse att återuppta förfarandet för att ålägga vite.
75 Vad därefter gäller sökandenas argument att kommissionen borde ha ålagt böter på grund av att beslutet om åtaganden inte hade iakttagits erinrar tribunalen om att det huvudsakliga syftet med böter som åläggs med stöd av artikel 23.2 c i förordning nr 1/2003 är att bestraffa ett beteende som enligt kommissionen leder till konkurrensproblem, utan att det är nödvändigt att visa att villkoren i artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF är uppfyllda. CNC hade i sitt beslut redan konstaterat att Repsol fastställt försäljningspriserna på drivmedel och ålagt företaget en påföljd. Beslutet om åtaganden avsåg samma beteende, varför kommissionen var skyldig att beakta CNC:s beslut. Det huvudsakliga syftet med att bestraffa Repsols beteende, vilket kommissionen bedömt som problematiskt, hade emellertid redan uppnåtts. Kommissionen kunde således slå fast att det inte låg i unionens intresse att ta upp förfarandet på nytt och ålägga ytterligare böter, utan att göra sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.
76 Inget argument som sökandena har framfört är av sådan art att denna slutsats kan ifrågasättas.
77 Sökandena har för det första anfört att kommissionen, trots att CNC redan ålagt Repsol böter för fastställande av försäljningspriset för drivmedel, var skyldig att ålägga Repsol ytterligare böter i enlighet med artikel 23.2 c i förordning nr 1/2003 för att inte den mekanism som inrättats genom artikel 9 i förordningen skulle äventyras, av rättssäkerhetsskäl och för att inte bristande verkställighet av ett åtagande ska framstå som ”gratis, oansenligt och utan betydelse”, särskilt i förhållande till de företag som inte godtagit sådana åtaganden.
78 Detta argument kan inte godtas.
79 Kommissionen kunde nämligen i det aktuella fallet – även om det skulle antas dels att artikel 23.2 c i förordning nr 1/2003 ska tolkas på så sätt att kommissionen kan ålägga ett företag ytterligare böter enbart av det skälet att företaget inte iakttagit sina åtaganden när detta beteende redan blivit bestraffat av en nationell konkurrensmyndighet som en överträdelse av artikel 101 FEUF, dels att ett sådant förfarande inte skulle stå i strid med principen om ne bis in idem – slå fast att det inte låg i unionens intresse att ta upp förfarandet på nytt och ålägga Repsol ytterligare böter, utan att göra sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.
80 För det första och tvärtemot vad sökandena har anfört hade kommissionen i det aktuella fallet inte kunnat ålägga Repsol böter för att företaget inte hade iakttagit beslutet om åtaganden utan att detta hade kommit att ta offentliga medel i anspråk. I likhet med vad kommissionen har angett skulle den ha behövt genomföra ett antal administrativa åtgärder, såsom att utarbeta beslutet om att inleda förfarandet och meddelandet om invändningar, höra berörda parter och anta beslutet om att ålägga böter.
81 Med hänsyn till att huvudsyftet med artikel 23.2 c i förordning nr 1/2003, vilket är att bestraffa ett beteende från Repsols sida som kommissionen ansett vara problematiskt med utgångspunkt från konkurrensreglerna, redan hade uppnåtts kunde kommissionen vidare anse att mervärdet av ett ingripande från dess sida var begränsat.
82 Vad slutligen gäller det av sökandena åberopade syftet att bevara den ändamålsenliga verkan av den mekanism som inrättats genom artikel 9 i förordning nr 1/2003, är detta ett syfte som direkt berör fastställandet av kommissionens politik på konkurrensrättens område.
83 Kommissionen har således, inte ens om de dubbla antaganden som anges i punkt 79 ovan skulle vara för handen, i förevarande fall överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att slå fast att det i det aktuella fallet inte var motiverat att ta upp förfarandet på nytt och ålägga Repsol ytterligare böter.
84 Sökandena har för det andra hävdat att kommissionen i det angripna beslutet inte i tillräcklig utsträckning beaktat allvaret i Repsols överträdelse och den verkan företagets beteende fått på marknaden.
85 Inte heller detta argument kan godtas.
86 Det finns nämligen, såsom anges i punkterna 60 och 62 ovan, inget som hindrar att kommissionen, när den gör sina prioriteringar mellan konkurrensproblem som bringas till dess kännedom, ger företräde åt ett av de relevanta kriterierna.
87 Kommissionen kunde i det aktuella fallet, av de skäl som anges i punkterna 72–83 ovan, slå fast att ett ytterligare ingripande från dess sida, mot bakgrund av CNC:s beslut avseende Repsol, inte låg i unionens intresse. Kommissionen var härvidlag inte skyldig att göra en avvägning mellan övriga kriterier eller uttala sig ytterligare om ärendet i sak, om allvaret i Repsols överträdelse, om den spanska marknadens struktur eller om den inverkan på denna marknad som Repsols beteende har haft.
88 Sökandena har för det tredje hävdat att kommissionen borde ha tagit upp förfarandet på nytt och ålagt Repsol böter och vite på den grunden att beslutet om åtaganden har direkt effekt, att det är bindande för Repsol, det tvåpartsförhållande och det förtroendeförhållande som beslutet ger upphov till mellan företaget och kommissonen samt att det är nödvändigt att tillämpa unionsrätten på ett enhetligt sätt samtidigt som principen om likabehandling iakttas.
89 Inte heller detta argument kan godtas.
90 Sökandena har nämligen genom att åberopa dessa omständigheter endast påpekat att Repsol har förklarat sig villigt att följa ett beslut om åtaganden enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003 och att företaget inte iakttagit detta beslut.
91 Unionslagstiftaren har, såsom framgår av punkt 64 ovan, beslutat att ge kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den har att bedöma ett åsidosättande av ett åtagande som gjorts bindande med stöd av artikel 9.1 i förordning nr 1/2003. De omständigheter som sökandena har åberopat och som endast beskriver att kommissionen haft att bedöma ett sådant fall, är således inte tillräckliga för att visa att kommissionen har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den utövar sina befogenheter enligt artiklarna 9.2, 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003. Sökandenas synsätt, som innebär att kommissionen enbart på grund av dessa omständigheter skulle vara skyldig att ta upp förfarandet på nytt och ålägga böter eller vite, skulle leda till att dessa befogenheter blev tvingande, vilket skulle strida mot dessa bestämmelsers lydelse.
92 För det fjärde underkänner tribunalen sökandenas argument att domstolens praxis visar att det för att artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF ska ges full verkan är nödvändigt att alla kan begära ersättning för den skada som vållats genom överträdelse av dessa regler (domstolens dom av den 20 september 2001 i mål C‑453/99, Courage och Crehan, REG 2001, s. I‑6297, punkt 26 och av den 13 juli 2006 i de förenade målen C‑295/04–C–298/04, Manfredi m.fl., REG 2006, s. I‑6619, punkt 60). Denna rättspraxis avser det fall då dessa bestämmelser tillämpas på initiativ av en person som lidit skada och det är inte möjligt att därav dra slutsatsen att påföljder alltid – i de fall då bestämmelserna tillämpas på initiativ av en konkurrensmyndighet, som har begränsade resurser –ska åläggas då ett företag inte har iakttagit de åtaganden som gjorts bindande med stöd av artikel 9.1 i förordning nr 1/2003.
93 För det femte – och i den mån sökandena har åberopat skäl 29 i förordning nr 1/2003, enligt vilket det genom åläggande av böter och viten bör kunna säkerställas att artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF iakttas och att de skyldigheter som genom denna förordning åläggs företag uppfylls – ska det erinras om att detta skäl inte innebär ett ifrågasättande av målet med en decentraliserad tillämpning av artikel 101 FEUF vid de nationella konkurrensmyndigheterna och inte heller av kommissionens möjlighet att beakta de åtgärder som vidtas av dessa myndigheter när den fastställer huruvida det föreligger ett unionsintresse av att ärendet fortsatt handläggs.
94 Det är för det sjätte – vad gäller kommissionens pressmeddelande av den 12 april 2006 om dess beslut i ärende COMP/B-1/38.348 avseende Repsols åtaganden samt kommissionens promemoria från samma dag, vilka handlingar sökandena har åberopat – tillräckligt att konstatera att kommissionen däri endast angett att den kunde komma att ålägga Repsol böter om företaget inte iakttog beslutet om åtaganden. Kommissionen angav emellertid inte att böter skulle åläggas med automatik.
95 För det sjunde, och i den mån sökandena har åberopat proportionalitetsprincipen, så ska denna invändning underkännas utan att det finnas anledning att ta ställning till huruvida den kan upptas till sakprövning. Kommissionen har nämligen, såsom framgår av ovannämnda överväganden, inte gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning vid den intresseavvägning som ska utföras enligt artiklarna 9.2, 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003. Det angripna beslutet kan således inte ha skadat sökandenas intressen på ett oproportionerligt sätt.
96 Av vad ovan anförts följer att det var berättigat av kommissionen att slå fast att det inte låg i unionens intresse att ta upp förfarandet mot Repsol på nytt i syfte att ålägga detta företag böter eller vite. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser grunden rörande åsidosättande av artiklarna 9.2, 23.2 c och 24.1 c i förordning nr 1/2003.
Huruvida kommissionen genom att inte ta upp förfarandet på nytt och inte återkalla eller upphäva beslutet om åtaganden har åsidosatt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003
97 Sökandena har även hävdat att kommissionen har åsidosatt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003 genom att inte ta upp förfarandet mot Repol på nytt och inte återkalla eller upphäva beslutet om åtaganden. Kommissionen skulle ha återkallat eller upphävt beslutet om åtaganden då detta hade åsidosatts.
98 Det fanns, i likhet med vad kommissionen har anfört, i detta fall anledning att upprätthålla beslutet om åtaganden. För det första avser detta beslut inte enbart Repsols skyldigheter vad gäller försäljningspriset på drivmedel utan även, och huvudsakligen, vad gäller de långsiktiga exklusiva distributionsavtalen. Det fanns vidare inget som hindrade att kommissionen vidhöll sitt beslut avseende det åtagande som rör försäljningspriset för drivmedel. Ett sådant upprätthållande skulle nämligen, såsom angetts i punkt 56 ovan, göra det möjligt för kommissionen att ålägga viten och böter för åsidosättande av nämnda beslut utan att först behöva slå fast att det förekommit en överträdelse av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF.
99 Sökandena har således inte framfört några omständigheter som visar att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning. Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
Motiveringen till det angripna beslutet
100 För det fall sökandena, genom att anföra att det angripna beslutet var otillräckligt motiverat, inte endast har avsett att göra gällande en grund som rör beslutets motivering i sak utan även en grund som avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF ska det för det första erinras om att detta utgör en grund som ska prövas ex officio och den kan således inte avfärdas för att den anförts för sent och därmed inte kan prövas i sak.
101 Det ska, vad gäller frågan huruvida denna grund kan godtas, erinras om att det framgår av fast rättspraxis att motiveringen till en rättsakt ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det ska klart och tydligt framgå av denna hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (domstolen dom av den 29 september 2011 i mål C‑521/09P, Elf Aquitaine mot kommissionen, REU 2011, s. I‑8947, punkt 147).
102 I förevarande fall har kommissionens motivering varit tillräcklig. Det framgår nämligen klart av motiveringen till det angripna beslutet att kommissionen ansåg att det efter CNS:s beslut inte låg i unionens intresse att vidta ytterligare åtgärder.
103 Vad gäller sökandenas argument att ju större utrymme för skönsmässig bedömning en institution har desto större är kraven på motiveringen, omfattningen av den motivering som krävs beror även på tillämpliga bestämmelser. Såsom angetts i punkterna 60, 62, 86 och 87 ovan hade kommissionen visserligen att beakta samtliga relevanta omständigheter men det fanns inga hinder för att den i det aktuella fallet grundade sitt beslut på bedömningen att de åtgärder som vidtagits av CNC var tillräckliga. Det angripna beslutets motivering ska följaktligen anses vara tillräcklig.
Sökandenas nya bevis
104 Sökandena har den 12 juli 2012 och den 9 april 2013, således efter det att det skriftliga förfarandet avslutats, framlagt nya bevis. Dessa utgjordes av handlingar till vilka fogats skrivelser i vilka handlingarnas betydelse för prövningen av förevarande mål påpekades.
105 Det räcker att konstatera att dessa bevis saknar betydelse i förevarande tvist och det saknas härvid anledning att pröva huruvida de ska avvisas. Samtliga de handlingar som ingetts den 12 juli 2012 och den 9 april 2013 är nämligen av ett senare datum än det angripna beslutet. Enligt fast rättspraxis ska en unionsrättsakts lagenlighet bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som förelåg vid den tidpunkt då rättsakten antogs. Det är följaktligen uteslutet att vid bedömningen av unionsrättsaktens lagenlighet beakta omständigheter som ligger senare i tiden än antagandet av den aktuella unionsrättsakten (se tribunalens dom av den 9 september 2011 i mål T‑257/07, Frankrike mot kommissionen, REU 2011, s. II‑5827, punkt 172 och där angiven rättspraxis).
106 Av det anförda följer att talan ska ogillas.
Rättegångskostnader
107 Enligt artikel 87.2 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökandena har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
108 Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Tribunalen kan besluta att intervenienterna ska bära sina rättegångskostnader. Konungariket Spanien och Repsol ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES) och Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3) Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.
4) Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 6 februari 2014.
Underskrifter