ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)
3 de Fevereiro de 2000(1)
«Recurso de anulação Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
Redução de uma contribuição financeira Falta de fundamentação Confiança
legítima Segurança jurídica»
Nos processos apensos T-46/98 e T-151/98,
Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), associação de direito francês,
com sede em Paris, representada por Daniel M. Tomasevic e depois por Francis
Herbert, advogados no foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
no escritório da advogada Katia Manhaeve, 56-58, rue Charles Martel,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Peter Oliver, membro do
Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre
Wagner, Kirchberg,
que tem por objecto um pedido de anulação da decisão da Comissão que reduziu
uma contribuição financeira concedida à recorrente pelo Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional a título do projecto European city cooperation system,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Quarta Secção),
composto por: R. M. Moura Ramos, presidente, V. Tiili e P. Mengozzi, juízes,
secretário: A. Mair, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 17 de Junho de 1999,
profere o presente
Acórdão
Factos na origem do litígio e tramitação processual
- 1.
- O Conseil des communes et régions d'Europe (a seguir «CCRE») é uma
associação de direito francês que agrupa associações nacionais de poderes locais
e regionais na Europa. Entre as suas actividades de representação e de assistência
das autarquias territoriais, o CCRE favorece, nomeadamente, a cooperação
interregional e intermunicipal assistindo os poderes locais e regionais que procuram
obter fundos comunitários ligados aos programas estabelecidos pela Comunidade
Europeia. O recorrente está associado à gestão de vários projectos e programas
financiados pela Comissão.
- 2.
- A Comissão, por carta de 10 de Dezembro de 1991, concedeu ao CCRE uma
contribuição, de um montante máximo de 4 844 250 ecus (a seguir «primeira
contribuição») do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (a seguir
«FEDER») para a realização do projecto piloto European city cooperation system
(ECOS), apresentado pelo CCRE em 19 de Julho de 1991, no quadro do programa
«regiões e cidades da Europa» (Recite). Esta decisão baseava-se no artigo 10.° do
regulamento (CEE) n.° 4254/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que
estabelece as regras de execução do Regulamento CEE n.° 2052/88 no que respeita
ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 374, p. 15). O montante
concedido representava 50% da despesa total elegível. O projecto piloto abrangia
o período de 1 de Janeiro de 1992 a 31 de Dezembro de 1994.
- 3.
- Em 1993, o CCRE reuniu a sua assembleia geral trienal, os «Estados gerais» (a
seguir «Estados gerais de Estrasburgo»), sobre o tema da cooperação interregional
e intermunicipal na Europa. A cidade de Estrasburgo, que assegurava o
secretariado permanente do projecto ECOS, propôs-se para organizar este evento
abrangendo, nomeadamente, um grupo de trabalho n.° 2 intitulado «As
cooperações para o reforço da União Europeia e para o desenvolvimento da
solidariedade (redes, trocas de experiência e programa ECOS)».
- 4.
- Para este efeito, a cidade de Estrasburgo, por carta de 31 de Março de 1993,
solicitou uma subvenção à Comissão.
- 5.
- Por carta de 23 de Junho de 1993, a Comissão informou a cidade de Estrasburgo
que aceitava dar uma contribuição no montante de 100 000 ecus. A recorrida
acrescentou que «esta contribuição [...] [era] concedida a título excepcional e não
poderá em caso algum constituir um precedente para outras manifestações da
mesma natureza».
- 6.
- Além disso, por carta de 7 de Outubro de 1993, a Comissão comunicou ao CCRE:
«[...] a título excepcional, ser-vos-á possível cofinanciar no montante de 100 000
ecus, a partir do programa ECOS, a organização, durante os Estados gerais do
CCRE, do grupo de trabalho n.° 2 que incide sobre a cooperação interregional
Este-Oeste».
- 7.
- Por carta de 9 de Dezembro de 1993, foi concedida ao CCRE uma contribuição
suplementar de um montante máximo de 2 550 000 ecus para o mesmo projecto
piloto, por um período iniciado em 1 de Dezembro de 1993 (a seguir «segunda
contribuição»). Este montante representava 60% da nova despesa elegível, salvo
no que se refere à participação do FEDER nas despesas de gestão que foi limitada
a 55%. O montante global do cofinanciamento comunitário cifrou-se assim em
7 394 250 ecus.
- 8.
- Em Março de 1996, o CCRE apresentou à Comissão o relatório final relativo à
primeira contribuição, em aplicação do n.° 2 das condições especiais de concessão
de contribuição que dispõe que «será apresentado à Comissão um relatório anual
no fim de cada ano. Um relatório final conterá uma avaliação detalhada dos
resultados do projecto [...]».
- 9.
- Em 19 de Abril de 1996, um funcionário da DG XVI enviou uma telecópia ao
CCRE informando de que o relatório final relativo à primeira contribuição tinha
sido aprovado pelo serviço operacional que «o tinha julgado satisfatório, tanto ao
nível do seu conteúdo como ao nível financeiro».
- 10.
- Durante o mês de Agosto de 1996, o recorrente apresentou um relatório final
relativo à segunda contribuição.
- 11.
- Em 7 de Novembro de 1996, o CCRE apresentou um relatório conjunto,
abrangendo as duas contribuições, cujo saldo final pedido permanecia o mesmo que
o da totalidade dos dois outros relatórios precedentes, ou seja, 6 119 866 ecus. Este
relatório apresentava despesas divididas em dois títulos: «projectos» e
«coordenação e animação».
- 12.
- De 21 a 24 de Abril de 1997, os serviços da Comissão efectuaram uma missão de
controlo no local.
- 13.
- Numa carta de 16 de Maio de 1997 dirigida ao CCRE, a Comissão considerou que
«a comunicação enviada pelo serviço operacional da DG XVI, relativa à primeira
versão do relatório final da ECOS, pecava por optimismo não tendo
suficientemente em conta o prazo necessário para os serviços financeiros da
Comissão se pronunciarem a este respeito» e informou o CCRE de que o relatório
final tinha sido enviado para aprovação ao controlo financeiro.
- 14.
- Por carta de 30 de Julho de 1997, o director geral da DG XVI comunicou ao
CCRE:
«As seguintes despesas não documentadas não podem ser aceites para
cofinanciamento:
as estimativas efectuadas pelo CCRE relativamente às despesas eventuais
não documentadas que terão sido efectuadas por presidentes de câmara e
funcionários autarquicos para assistir a estes eventos de interesse para a
cooperação;
as despesas eventuais que terão sido efectuadas pelas autarquias locais e
regionais em acções de promoção diversas, e
os contributos eventuais em espécie que terão sido obtidos pelas autarquias
locais em peritagem financeira, jurídica e técnica.
Estes montantes estimados pelo CCRE dizem respeito a despesas eventuais sem
prova de que efectivamente tenham sido efectuadas. Não existe prova do
pagamento e de qualquer maneira estas despesas não foram suportadas pelo
CCRE. Além disso, os montantes apresentados, não são exactos, uma vez que se
trata de simples estimativas de custos eventuais que não podem ser aceites como
despesas a cofinanciar pelo FEDER.»
- 15.
- Em consequência, a Comissão anunciou que o montante máximo considerado pelo
FEDER era reduzido a 5 552 065 ecus, mas tendo em conta o adiantamento de
5 915 400 ecus feito em benefício do CCRE, este último tinha que reembolsar
363 335 ecus.
- 16.
- O CCRE, por carta de 28 de Agosto de 1997, respondeu às críticas da Comissão
e pediu-lhe que convocasse uma reunião para discutir estas questões. Esta reunião,
na qual participaram representantes da CCRE e da Comissão, teve lugar em 24 de
Setembro de 1997. No termo da reunião, a Comissão pediu ao CCRE que lhe
enviasse determinados documentos justificativos das despesas efectuadas, a fim de
lhe permitir completar o seu processo e tomar uma decisão sobre o encerramento
definitivo do assunto das duas contribuições em causa. Fez igualmente este pedido
à cidade de Estrasburgo que era uma das autarquias locais implicadas na gestão
do projecto ECOS.
- 17.
- O CCRE respondeu às críticas da Comissão, por carta de 2 de Outubro de 1997,
mantendo as conclusões apresentadas nos relatórios financeiros anteriores. Além
disso, apresentou um caderno de documentos justificativos relativos às despesas em
relação às quais tinham sido levantadas objecções.
- 18.
- Entretanto, o recorrente recebeu duas comunicações da Comissão, uma enviada em
1 de Outubro de 1997 por um director da DG XVI e outra enviada em 24 de
Outubro de 1997 pelo director geral da DG XVI, contendo quadros relativos ao
encerramento do projecto e reproduzindo em detalhe a liquidação a efectuar para
a totalidade das duas contribuições do projecto piloto ECOS.
- 19.
- Durante o mês de Janeiro de 1998, o CCRE recebeu uma nota de débito sem data
com o n.° 97009405 F emitida em Dezembro de 1997, pela qual a Comissão exigia
o reembolso do montante pago a mais da primeira e segunda contribuições, ou
seja, 363 336 ecus.
- 20.
- Na sequência, as partes mantiveram contactos com vista a encontrar uma solução
ao diferendo que as opunha. Numa reunião em 5 de Março de 1998, os serviços
da Comissão informaram o CCRE das suas conclusões sobre a documentação que
lhes tinha sido enviada na sequência da reunião de 24 de Setembro de 1997. Esta
afirmação é contestada pelo recorrente.
- 21.
- Por petição apresentada na secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 10 de
Março de 1998, o recorrente interpôs um recurso de anulação da decisão tomada
na nota de débito n.° 97009405 F. O recurso foi registado na secretaria sob o
n.° T-46/98.
- 22.
- Por carta de 15 de Junho de 1998 dirigida ao recorrente, a Comissão reconheceu
ter cometido alguns erros ao calcular o montante do cofinanciamento das despesas
de gestão atribuídas ao programa ECOS. Em consequência, o director geral da DG
XVI anunciou ao CCRE que o montante pedido tinha sido reduzido para 300 173
ecus e que a primeira nota de débito era anulada e substituída por uma outra com
o mesmo número, emitida em 15 de Julho de 1998. Além disso, comunicou que
«no que se refere às despesas de gestão declaradas nos vossos relatório finais, as
justificações apresentadas pelos vossos serviços, na sequência da realização da
missão de controlo da Comissão, não permitem, no que diz respeito em particular
à gestão descentralizada identificar a sua imputação ao programa ECOS nem
confirmá-las com base em documentos probatórios. Por conseguinte, a Comissão
não tem possibilidade, sem estas justificações, aumentar a parte destas despesas
que possa ser considerada elegível».
- 23.
- Por petição apresentada na secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 22 de
Setembro de 1998, o CCRE interpôs um segundo recurso da decisão contida na
segunda nota de débito. O recurso foi registado na secretaria sob o n.° T-151/98.
- 24.
- Por despacho de 18 de Maio de 1999, o presidente da quarta secção do Tribunal
de Primeira Instância apensou os dois processos para efeitos de audiência e de
acórdão, em aplicação do artigo 50.° do Regulamento do processo do Tribunal de
Primeira Instância.
- 25.
- Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal (Quarta Secção) decidiu iniciar
a fase oral e solicitou às partes que respondessem por escrito a determinadas
questões. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões do
Tribunal na audiência que teve lugar em 17 de Junho de 1999.
Pedidos das partes
No Processo T-46/98
- 26.
- A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
anular a decisão contida na nota de débito de Dezembro de 1997, na versão
alterada pela decisão contida na nota de débito de 15 de Julho de 1998;
condenar a Comissão nas despesas.
- 27.
- A recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:
negar provimento ao recurso (salvo no que se refere ao montante de 63 163
ecus, que foi objecto de uma rectificação);
condenar o recorrente nas despesas.
No processo T-151/98
- 28.
- A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
anular a decisão contida na nota de débito de 15 de Julho de 1998;
condenar a Comissão, seja qual for o resultado do processo, a suportar a
totalidade das despesas.
- 29.
- A recorrida conclui que o Tribunal se digne:
negar provimento ao recurso;
condenar o recorrente nas despesas.
Quanto ao objeto de recurso nos Processos T-46/98 e T-151/98
Argumentos das partes
- 30.
- A Comissão alega que, como substituiu a primeira nota de débito pela segunda
reclamando uma soma inferior, o recurso no Processo T-46/98 ficou sem objecto
e, portanto, é inadmissível.
- 31.
- O recorrente afirma que a substituição da decisão inicialmente impugnada por uma
decisão posterior não implica a inadmissibilidade do recurso, mas antes a extinção
da instância por inutilidade superveniente da lide, na medida em que após tal
incidente o recurso possa eventualmente, ficar sem objecto. Esta diferença é
pertinente uma vez que acarreta consequências quando da aplicação das
disposições do Regulamento de Processo relativas às despesas.
- 32.
- Em qualquer circunstância, a segunda nota de débito não fez com que o primeiro
recurso ficasse sem objecto. Com efeito, a Comissão só parcialmente emendou a
decisão impugnada e, portanto, o processo deve prosseguir relativamente ao
restante. O CCRE, por conseguinte, pede ao Tribunal que lhe permita prosseguir
o processo adaptando o seu pedido na sequência da atitude tomada pela Comissão.
O segundo recurso foi interposto a título cautelar para o caso de o Tribunal aceitar
a tese da Comissão e decidir julgar extinta a instância no processo T-46/98.
Apreciação do Tribunal
- 33.
- Importa recordar, a título liminar, a jurisprudência segundo a qual quando uma
decisão é substituída, já com o processo em curso, por uma decisão com o mesmo
objecto, esta deve ser considerada um elemento novo se permite ao recorrente
adaptar os seus pedidos e fundamentos. Como o Tribunal declarou ,
nomeadamente, no acórdão de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão (14/81,
Recueil p. 749, n.° 8), «seria contrário a uma boa administração da justiça e às
exigências de economia processual obrigar a recorrente a interpor um novo recurso
para o Tribunal de Justiça. Além disso, seria injusto que a Comissão pudesse, para
fazer face às críticas contidas no recurso de uma decisão interposto no Tribunal de
Justiça, adaptar a decisão impugnada ou substituí-la por outra e invocar, já com o
processo em curso, esta alteração ou esta substituição para privar a outra parte da
possibilidade de tornar extensivo o seu pedido e os seus fundamentos iniciais à
decisão ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra
esta» (v. igualmente os acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de
1987, Fabrique de fer de Charleroi et Dillinger Huttenwerke/Comissão, 351/85 e
360/85, Colect., p. 3639, n.° 11 e de 14 de Julho de 1988, Stahlwerke
Peine-Salzgitter/Comissão, 103/85, Colect., p. 4131, n.° 11).
- 34.
- No caso em apreço, apesar do facto de, na segunda nota de débito, a Comissão
indicar que esta anula e substitui a primeira, verifica-se que, através da segunda
nota, a Comissão invoca os mesmos factos e críticas que foram invocados através
da decisão contida da primeira. A única alteração ocorrida é devida ao facto de a
Comissão ter emendado os seus cálculos da taxa de cofinanciamento das despesas
em questão e aplicado uma taxa de cofinanciamento rectificada. Em consequência,
através da segunda nota de débito, a recorrida limitou-se a alterar o montante do
cofinanciamento aprovado e a modificar a soma anteriormente pedida ao
recorrente. A segunda nota de débito, portanto, apenas constitui uma simples
rectificação da primeira.
- 35.
- Esta conclusão é reforçada pelo facto de a própria Comissão indicar, nas suas
conclusões no processo T-46/98, que a decisão impugnada foi objecto de uma
rectificação da sua parte entre a interposição do recurso e a apresentação da
contestação.
- 36.
- Nestas condições, a decisão rectificada deve ser considerada um elemento novo que
permite ao recorrente adaptar os seus fundamentos e o seu pedido, tal como o fez
na sua réplica no processo T-46/98. O facto de ter sido interposto um segundo
recurso, a título cautelar, pelo recorrente contra esta última decisão não pode
alterar esta conclusão, uma vez que a recorrente utilizou efectivamente a
possibilidade que lhe é dada pela jurisprudência de tomar em conta as alterações
ocorridas no decurso do processo.
- 37.
- Daqui resulta que o fundamento deduzido pela Comissão, quanto a este ponto, não
merece acolhimento.
- 38.
- Resulta de tudo o que antecede que o objecto do processo T-151/98, recurso
interposto pela recorrente a título puramente cautelar, coincide com o objecto do
processo T-46/98, a saber, o pedido de anulação da decisão da Comissão contida
na nota de débito n.° 97009405 F, emitida em Dezembro de 1997 na sua versão
alterada pela nota de débito emitida em 15 de Julho de 1998 (a seguir «decisão
controvertida»). Nestas circunstâncias, o Tribunal, nos termos do artigo 113.° do
Regulamento de Processo, declara oficiosamente que não conhecerá do mérito da
causa no processo T-151/98.
Quanto ao mérito
- 39.
- A título liminar, pode determinar o alcance do litígio em causa. Para esse efeito,
as partes confirmaram na audiência que a soma indicada na nota de débito
constitui a decisão controvertida corresponde à diferença entre o montante das
despesas declaradas pelo recorrente e o montante aceite pela Comissão a título de
cofinanciamento. Esta diferença resulta, por um lado, de recusa da Comissão para
reconhecer determinadas despesas e, por outro lado, da imputação pela Comissão
pela rúbrica «coordenação e animação» das despesas declaradas pelo CCRE na
rúbrica «projectos».
- 40.
- As despesas declaradas inelegíveis para um cofinanciamento são as seguintes:
Despesas
|
Montante
(em ecus)
|
Estados gerais de Estrasburgo
Rúbrica A Conferências de lançamento e
promoção
Rúbrica C2 Instrução dos processos/Promoção
Rúbrica E Participação nas acções de formação
Total deduzido Estados gerais CCRE
|
101 598
53 300
256 882
411 780
|
C1 Secretariado permanente, Estrasburgo (despesas
de funcionamento
|
56 565
|
C2 Instrução dos processos/Promoção (despesas de
equipamento
|
18 471
|
D Coordenação projectos de cooperação (despesas
de deslocação/reuniões)
|
19 520
|
E Gestão descentralizada da cooperação (peritagem
financeira, jurídica e técnica)
|
432 000
|
E Gestão descentralizada da cooperação
(coordenadores 12 pontos comunitários)
|
85 204
|
Total
|
1 023 540
|
- 41.
- As despesas que foram transferidas de um título para outro são as seguintes:
Despesas
|
Cofinanciamento
previsto pela recorrente
(em ecus)
|
Cofinanciamento
aplicado pela Comissão
(em ecus)
|
Jornadas de cooperação
Este-Oeste
|
69 016
|
36 394
|
- 42.
- A recorrente invoca, na essência, três fundamentos de anulação: o primeiro,
apresentado a título principal, consiste na violação de obrigação de fundamentação.
O segundo e terceiro fundamentos, deduzidos a título subsidiário, agrupam os
argumentos que consistem um, em violação do princípio da protecção da confiança
legítima e do princípio da segurança jurídica, o outro em violação do princípio de
proporcionalidade e do princípio da igualdade.
Quanto ao fundamento principal, que consiste em violação de obrigação de
fundamentação
Argumentos das partes
- 43.
- O recorrente alega que a decisão controvertida não lhe permite compreender
porque razão numerosos documentos contabilísticos que foram fornecidos à
Comissão na sequência da reunião de 24 de Setembro de 1997 não bastam para
justificar a realidade das despesas efectuadas e a sua imputação ao programa
ECOS. Além disso, a Comissão nunca respondeu aos argumentos do recorrente
desenvolvidos nas cartas que lhe foram enviadas na sequência da referida reunião.
Esta situação constitui uma violação da obrigação de fundamentação dos actos da
Comissão, prevista no artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE), em
particular no caso em que uma decisão incide sobre a redução do montante de
uma contribuição financeira, na medida em que implica consequências graves para
o beneficiário da contribuição (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de
Dezembro de 1994, Lisrestal e o./Comissão, T-450/93, Colect., p. II-1177, n.° 52, e
de 15 de Outubro de 1997, IPK-München/Comissão, T-331/94, Colect., p. II-1665,
n.° 51).
- 44.
- A Comissão afirma que a nota de débito controvertida era a conclusão de um
longo diálogo estabelecido entre as partes, durante o qual estas trocaram vária
correspondência e se encontraram em reuniões em 24 de Setembro de 1997 e de
5 de Março de 1998. Sendo a nota de débito apenas um formulário normalizado,não contém fundamentação detalhada, mas esta última encontra-se na carta
enviada ao recorrente pelos serviços da Comissão em 15 de Junho de 1998. A
Comissão invoca, a este propósito, a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo
a qual não se pode exigir uma fundamentação específica em apoio de todos os
detalhes que o acto controvertido possa comportar, desde que estes estejam
abrangidos pelo âmbito de sistema de conjunto (acórdãos do Tribunal de Justiça
de 1 de Dezembro de 1965, Schwarze, 16/65, Colect., p. 239, e de 23 de Fevereiro
de 1978, An Bord Bainne, Colect., p. 211).
- 45.
- Além disso, a Comissão aceitou encontrar-se com os representantes do CCRE em
24 de Setembro de 1997 e explicou-lhes longamente o seu ponto de vista. Nestas
condições, o argumento do CCRE é destituído de fundamento.
Apreciação do Tribunal
- 46.
- Decorre de jurisprudência constante que o dever de fundamentar uma decisão
individual tem por finalidade permitir ao órgão jurisdicional comunitário o exercício
de fiscalização da legalidade da decisão e fornecer ao interessado indicações
suficientes para saber se a decisão é legítima ou se, eventualmente, enferma de um
vicio que permita contestar a sua validade. O alcance deste dever depende da
natureza do acto em causa e do contexto em que do mesmo tenha sido adoptado
(acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Janeiro de 1995,
Branco/Comissão, T-85/94, Colect., p. II-47, n.° 32, e jurisprudência citada).
- 47.
- Daqui resulta que a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao
interessado ao mesmo tempo que a decisão que lhe causa prejuízo e que a falta
de fundamentação não pode ser regularizada pelo facto de o interessado tomar
conhecimento dos fundamentos da decisão no decurso do processo do Tribunal
(acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Novembro de 1981, Michel/Parlamento,
195/80, Recueil p. 2861, n.° 22).
- 48.
- Importa recordar que, quanto à fundamentação de uma decisão que reduz o
montante de uma contribuição do Fundo Social Europeu inicialmente concedida,
foi decidido que, tendo em conta, designadamente, o facto de uma decisão desse
tipo acarretar consequências graves para o beneficiário da contribuição, a mesma
deve revelar claramente os fundamentos que justificam a redução da contribuição
em relação ao montante inicialmente aprovado (acórdão Branco/Comissão, já
referido, n.° 33).
- 49.
- As exigências de fundamentação formuladas pela jurisprudência no que se refere
a uma decisão que reduz contribuições financeiras em matéria de Fundo Social
Europeu, devem ser impostas igualmente, em relação a uma decisão dessas, no
quadro do FEDER. Em consequência, deve examinar-se se, no caso em apreço, a
decisão controvertida satisfaz as exigências estabelecidas no artigo 190.° do
Tratado, tal como este tem sido interpretado pelo tribunal comunitário.
- 50.
- Verifica-se que a alteração introduzida pela nota de débito de 15 de Julho de 1998
nada acrescentou às críticas que tinham sido feitas ao recorrente quando da
emissão da primeira nota de débito. Nessas circunstâncias, e tendo em conta o
facto de a decisão se limitar a ordenar um reembolso, a suficiência de
fundamentação deve ser analisada face aos contactos estabelecidos entre as partes
até essa data. Resulta da análise dos autos que a redução da contribuição
financeira foi objecto de diversas cartas enviadas ao recorrente e de uma reunião
entre as partes segundo a ordem cronológica seguinte:
carta da Comissão de 30 de Julho de 1997 na qual esta última faz saber ao
recorrente que, após ser efectuado um controlo no local, determinadas
despesas não documentadas não poderiam ser aceites para cofinanciamento;
reunião de 24 de Setembro de 1997 durante a qual, como resulta da carta
do recorrente de 2 de Outubro de 1997, a Comissão identificou as despesas
consideradas não elegíveis e formulou críticas a respeito destas;
correspondência do director de DG XVI de 1 de Outubro de 1997 que
determina, relativamente à primeira e segunda contribuições, rúbrica por
rúbrica, as despesas não elegíveis;
correspondência do director geral da DG XVI de 24 de Outubro de 1997
contendo um quadro incompleto e pouco detalhado no qual a Comissão se
limita a enunciar as somas ainda devidas pelo CCRE relativamente a cada
inclusão no título «projectos»;
carta de 15 de Junho de 1998 que confirma a recusa dos documentos
justificativos apresentados pelo recorrente.
- 51.
- A falta de fundamentação invocada pelo recorrente assenta, em primeiro lugar, na
ausência de explicações, por parte da Comissão, da não aceitação dos documentos
justificativos relativos às despesas abrangidas pelas rubricas C1, C2, D e E (nas
suas duas sub-rubricas, v. supra n.° 40) que o recorrente enviou na sequência da
reunião de 24 de Outubro de 1997, em segundo lugar, na ausência de justificação
da transferência de linhas orçamentais das despesas relativas às jornadas
Este-Oeste, efectuando de facto uma redução da contribuição financeira esperada
e, em último lugar, na insuficiência de fundamentação da recusa da Comissão em
considerar elegíveis, no título «coordenação e animação», as despesas referentes
aos Estados gerais de Estrasburgo.
- 52.
- Em primeiro lugar, no que se refere às rubricas C1, C2 e E (nas suas duas
sub-rubricas), resulta dos autos que nenhum dos documentos trocados entre as
partes, após a carta do recorrente de 2 de Outubro de 1997, fornece explicações
suficientes que permitam ao recorrente compreender as razões pelas quais a
Comissão recusou valor probatório aos documentos que o recorrente enviou após
a reunião de 24 de Setembro de 1997 para afastar as críticas da Comissão relativas
a determinadas despesas. Além disso, nenhum destes documentos permite ao
Tribunal exercer a sua fiscalização sobre a legalidade desta recusa.
- 53.
- Quanto a este aspecto, a recorrida não pode pretender que a sua carta de 15 de
Junho de 1998 contém uma fundamentação suficiente da decisão. Nesta carta, a
Comissão limitou-se a repetir as razões que tinham sido invocadas na primeira
correspondência trocada entre as partes, nomeadamente na carta de 30 de Julho
de 1997. A carta de 15 de Junho de 1998 não contém qualquer esclarecimento
sobre as razões pelas quais a Comissão considerou que nem as justificações nem
os documentos contabilísticos apresentados pelo CCRE, após a missão de controlo
e a reunião de 24 de Setembro de 1997, permitiam confirmar a exigibilidade destas
despesas e a sua imputação ao programa ECOS.
- 54.
- Em segundo lugar, no que se refere à transferência, pela Comissão, das despesas
relativas às jornadas de cooperação Este-Oeste da linha orçamental relativa aos
«projectos» para a linha orçamental relativa às operações de «coordenação e
animação», provocando por este facto uma redução da contribuição financeira de
32 622 ecus, resulta da nota enviada pela Comissão ao recorrente, em 30 de
Dezembro de 1993, que a recorrida tinha dado indicações precisas segundo as
quais estas despesas deveriam ser tomadas a cargo pelos fundos disponíveis no
título da linha «projectos». Embora o recorrente tenha, na sua carta de 2 de
Outubro de 1997, chamado a atenção da Comissão para o facto de a transferência
prevista comportar uma alteração do orçamento global do contrato e uma redução
da contribuição financeira, subscrita pela Comissão, importa constatar que esta, até
à adopção de decisão controvertida, não forneceu qualquer elemento que
permitisse ao recorrente compreender as razões pelas quais, entretanto, mudou de
opinião e ao Tribunal apreciar a legalidade desta transferência.
- 55.
- Em último lugar, no que se refere às despesas relativas aos Estados gerais de
Estrasburgo, resulta da carta enviada pelo recorrente em 2 de Outubro de 1997
que nesta data o recorrente já conhecia as razões pelas quais a Comissão
considerava não elegíveis determinadas despesas relativas à organização destes
Estados gerais. Com efeito, a Comissão manteve sempre que estas despesas
ultrapassavam os limites autorizados, tanto no quadro da aprovação do programa
ECOS como no traçado pela autorização específica obtida para a realização destes
Estados gerais.
- 56.
- Decore do que antecede que a decisão controvertida deve ser anulada por falta de
fundamentação no que se refere a todas as despesas cuja inelegibilidade foi
justificada pela recusa de valor probatório dos documentos contabilísticos assim
como no que se refere à redução da contribuição pela transferência de linhas
orçamentais das despesas relativas às jornadas de cooperação Este-Oeste.
- 57.
- Esta conclusão engloba todas as despesas abrangidas pela decisão impugnada, à
excepção das respeitantes aos Estados gerais de Estrasburgo, em relação às quais
o fundamento que consiste na falta de fundamentação da recusa de
cofinanciamento é improcedente.
- 58.
- Nestas circunstâncias, só há que analisar os outros fundamentos de anulação
invocados pelo recorrente na medida em que os mesmos digam respeito à recusa
de cofinanciamento das despesas relativas aos Estados gerais de Estrasburgo. O
Tribunal analisará portanto este fundamento que consiste na violação do princípio
da protecção da confiança legítima e do princípio da segurança jurídica que é o
único invocado quanto a este ponto.
Quanto ao fundamento subsidiário, que consiste em violação do princípio da
confiança legítima e do princípio da segurança jurídica
Argumentos das partes
- 59.
- O recorrente sustenta antes de mais que as despesas efectuadas quando dos
Estados gerais de Estrasburgo foram realizadas nas condições estabelecidas na
primeira decisão de aprovação e, nomeadamente, segundo os termos do n.° 7 das
condições gerais anexas a esta decisão, que estipula que o CCRE é responsável
pela execução do projecto ECOS e deve providenciar para que a acção seja
objecto de publicidade adequada.
- 60.
- O recorrente sustenta que, independentemente da atribuição de uma contribuição
de 100 000 ecus à cidade de Estrasburgo, as despesas efectuadas pelo CCRE a fim
de contribuir para o financiamento dos Estados gerais de Estrasburgo eram
elegíveis a título de despesas de gestão no quadro do programa ECOS.
- 61.
- Supondo que a Comissão, através da sua carta de 7 de Outubro de 1997, tenha
querido limitar a um montante máximo de cofinanciamento de 100 000 ecus as
despesas efectuadas pelo CCRE em actividades à margem de organização dos
Estados gerais, esta redução do orçamento terá sido tardia e prejudicial para o
recorrente. Com efeito, a Comissão não podia limitar este montante de
cofinanciamento sem ter antecipadamente advertido suficientemente o CCRE. Ora,
enquanto que a Comissão enviou correspondência relativa ao cofinanciamento
deste evento à cidade de Estrasburgo logo em 23 de Junho de 1993, só em 7 de
Outubro de 1993, alguns dias antes desta manifestação e quando as despesas já
estavam amplamente efectuadas, é que informou o secretário geral do CCRE do
limite imposto a esta despesa.
- 62.
- Além disso, os funcionários da DG XVI tinham estado ao corrente do evento.
Aliás, o director geral da DG XVI interveio como orador. Acresce que, numa carta
de 19 de Julho de 1993, a Comissão indicou que o membro da Comissão
competente, o senhor Millan, estava satisfeito pelo facto da Comunidade poder
estar implicada no financiamento deste evento. Esta correspondência deixa, aliás,
claramente entender que as despesas em causa poderiam ser elegíveis para o
financiamento comunitário.
- 63.
- Acresce que as despesas relativas aos Estados gerais foram aprovadas pelo
funcionário encarregado da gestão do programa ECOS da DG XVI, numa
telecópia de 19 de Abril de 1996, pela qual aquele exprimiu a sua satisfação
relativamente ao relatório final da primeira contribuição e informou o recorrente
de que o relatório tinha sido considerado satisfatório tanto ao nível operacionalcomo ao nível financeiro. Apoiando-se no acórdão do Tribunal de Primeira
Instância de 18 de Maio de 1994, BEUC e NCC/Comissão, T-37/92, Colect.,
p. II-285, o recorrente alega que esta resposta era suficientemente clara e precisa
para fazer nascer na sua esfera esperanças fundamentadas de que a execução
financeira do projecto não seria ulteriormente contestada.
- 64.
- À luz destes desenvolvimentos, o recorrente tinha o direito de esperar que o
cofinanciamento destas despesas não fosse posto em causa. Ao recusá-las, a
Comissão violou a confiança legítima que o recorrente tinha colocado no
cofinanciamento das despesas em causa. Tal atitude constitui, além disso, uma
violação das condições de concessão e do princípio da segurança jurídica.
- 65.
- A Comissão contesta os argumentos do recorrente e sustenta que, como estas
despesas não foram previstas no orçamento inicial, só podiam ser elegíveis por via
de autorização. Esta foi concedida pelas cartas de 23 de Junho e de 7 de Outubro
de 1993 que, não obstante, limitaram o cofinanciamento em questão a 100 000
ecus. Ora, embora a Comissão tenha aceite 200 000 ecus de despesas elegíveis para
um cofinanciamento, declaradas no título «projectos» no relatório final do CCRE,
não podia aceitar outras, pois estas últimas não estavam abrangidas pela referida
autorização.
Apreciação do Tribunal
- 66.
- Verifica-se liminarmente que o recorrente declarou no seu relatório final quatro
tipos de despesas ligadas à realização dos Estados gerais de Estrasburgo:
a) 200 000 ecus no título «projectos», que a Comissão considerou elegíveis
para um cofinanciamento do montante de 100 000 ecus em aplicação do
compromisso que tomara nas suas cartas de 23 de Junho e 7 de Outubro
de 1993;
b) as despesas restantes foram declaradas no título «coordenação e animação»
(gestão):
101 598 ecus na rúbrica A «Conferências de lançamento e de promoção»
para a participação dos eleitos locais no grupo de trabalho n.° 2 relativo à
cooperação interregional Este-Oeste e ao programa ECOS;
53 300 ecus na rúbrica C2 «Instrução dos processos /Promoção»
(sub-rúbrica «Acções de informação/Publicações»), para a criação de um
stand destinado à informação dos eleitos locais;
256 882 ecus na rúbrica E «Gestão descentralizada da cooperação»,
(sub-rúbrica «Participação nas acções de promoção»), para o financiamento
de deslocações dos participantes nos Estados gerais do CCRE.
- 67.
- As despesas declaradas no título «coordenação e animação» [v. supra, n.° 66, alínea
b)] foram consideradas inelegíveis pela Comissão pelo facto de não terem sido
previstas no orçamento inicial e ultrapassarem o limite imposto nas cartas de 23
de Junho e 7 de Outubro de 1993, pelas quais a Comissão autorizou, a título
excepcional, um cofinanciamento de 100 000 ecus.
- 68.
- Importa antes de mais salientar que a concessão de uma contribuição financeira
está subordinada ao respeito não apenas das condições enunciadas pela Comissão
na decisão de aprovação da contribuição, mas também ao respeito dos termos do
pedido de contribuição que foi objecto da referida decisão (acórdão do Tribunal
de Primeira Instância, de 14 de Julho de 1997, Interhotel/Comissão, T-81/95,
Colect., p. II-1265, n.° 42).
- 69.
- Além disso, deve recordar-se que, no que refere à invocação do princípio da
confiança legítima neste contexto, a Comissão tem o direito de rejeitar o pedido
de pagamento do saldo se lhe for solicitada a aprovação de custos não previstos no
pedido de contribuição, sem que por isso seja violado o referido princípio (acórdão
Interhotel/Comissão, já referido, n.° 46).
- 70.
- Da mesma forma, no que se refere ao princípio da segurança jurídica, embora seja
certo que, segundo jurisprudência constante, o carácter de certeza e de
previsibilidade da regulamentação comunitária constitua um imperativo que se
impõe com particular rigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de
comportar consequências financeiras (acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de
Março de 1990, Italia/Comissão, C-10/88, Colect., p. I-1229), este princípio não
pode ser utilmente invocado quando a regulamentação em vigor prevê claramente
a possibilidade de restituição da contribuição financeira no caso de as condições
a que a mesma estava sujeita não terem sido respeitadas (acórdão
Interhotel/Comissão, já referido, n.° 61).
- 71.
- No caso em apreço, quando do pedido de contribuição financeira, o recorrente
apresentou à Comissão um programa de trabalho acompanhado de um projecto
de orçamento. Este foi aceite pela Comissão que o sujeitou a condições gerais e
especiais. O n.° 8 das condições gerais enuncia que «o não cumprimento de uma
das condições acima mencionadas [...] autoriza a Comissão a reduzir ou a anular
a contribuição aprovada pela presente decisão; a Comissão poderá neste caso
reclamar a restituição total ou parcial do auxilio já pago ao beneficiário da decisão
[...]»
- 72.
- Resulta dos autos que a soma de 53 300 ecus declarada no título «Acções de
informação/Publicações» e considerada inelegível pela Comissão foi objecto de uma
previsão no orçamento inicial. Com efeito, o recorrente tinha previsto gastar
128 700 ecus (42 900 ecus x 3) em acções de informação e de promoção, nas quais
se inclui a despesa efectuada no stand de promoção e de informação sobre o
programa ECOS durante os Estados gerais de Estrasburgo. Nestas condições, tendo
aprovado o orçamento inicial, a Comissão não pode, sem violar o princípio da
confiança legítima e da segurança jurídica, reduzir a contribuição financeira no que
se refere a este montante.
- 73.
- Em contrapartida, no que toca às outras despesas referentes aos Estados gerais de
Estrasburgo, a saber, as de 101 598 ecus (conferências de lançamento e promoção)
e de 256 882 ecus (participação nas acções de formação), verifica-se que as mesmas
não foram objecto de previsão orçamental.
- 74.
- No que se refere à rúbrica A (101 598 ecus), soma declarada no título «Despesas
de conferências de lançamento», o orçamento apenas previa 120 000 ecus no título
das conferências de lançamento a realizar em Estrasburgo em Março de 1992 e em
Praga em Outubro de 1992. Em consequência, não foi prevista qualquer linha
orçamental para a conferência de lançamento de Estrasburgo em Outubro de 1993.
Além disso, no programa de trabalho apresentado pelo CCRE à Comissão só estão
expressamente previstas estas duas conferências de lançamento para o programa
ECOS.
- 75.
- No que ser refere à rúbrica E (256 882 ecus), soma declarada no título de
participação nas acções de promoção, o Tribunal verifica que não estava prevista
qualquer linha orçamental para este efeito.
- 76.
- Em consequência, as despesas constantes das rúbrica A e E relativas aos Estados
gerais de Estrasburgo não se inserem no projecto tal como este foi inicialmente
aceite. Importa portanto examinar se estas despesas podem ser elegíveis em virtude
da autorização expressa da Comissão contida nas cartas de 23 de Junho e 7 de
Outubro de 1993.
- 77.
- Verifica-se que o montante autorizado expressamente pela Comissão nestas cartas,
que foi declarado pelo recorrente no título de projecto e aceite pela Comissão, foi
integralmente utilizado pela cidade de Estrasburgo na organização do grupo de
trabalho n.° 2 relativo à cooperação interregional Este-Oeste. Nestas circunstâncias,
nenhuma outra despesa poderá beneficiar desta autorização.
- 78.
- Os argumentos avançados pelo recorrente para demonstrar que a atitude da
Comissão em relação a si lhe criou esperanças legítimas quanto a um
cofinanciamento das despesas abrangidas pelas rubricas A e E relativas aos Estados
gerais de Estrasburgo ou que a Comissão violou o princípio da segurança jurídica
ao não considerar estas despesas elegíveis não podem ser acolhidos. Com efeito,
no que se refere ao argumento com vista a demonstrar que este financiamento fora
concedido à cidade de Estrasburgo e que o CCRE teve conhecimento da sua
existência e do seu limite apenas alguns dias antes do evento, o Tribunal considera
que o recorrente, na qualidade de beneficiário do financiamento comunitário para
a realização do programa ECOS e na qualidade de responsável da gestão
financeira global do sector, não pode legitimamente pretender ignorar as diligências
que foram feitas pela cidade de Estrasburgo que, aliás, assegurava o secretariado
permanente da rede ECOS, com vista à organização da sua própria assembleia
geral.
- 79.
- Quanto ao argumento que consiste no teor da telecópia de 19 de Abril de 1996,
resulta claramente deste documento, por um lado, que o acordo da Comissão que
aí vê mencionado apenas visava a execução operacional do projecto e, por outro
lado, que este acordo apenas visava a primeira contribuição. Com efeito, o
recorrente recebeu a telecópia em questão em 19 de Abril de 1996 e só apresentou
o relatório financeiro conjunto abrangendo as duas contribuições em 7 de
Novembro de 1996. Além disso, o recorrente, que gere vários outros projectos
financiados pela Comissão, estava em condições de saber que a aprovação de
qualquer projecto cofinanciado por esta instituição depende de um controlo de
fundo efectuado pela DG XVI e de um controlo de forma efectuado pelos serviços
financeiros da DG XVI e da DG XX.
- 80.
- Além disso, apesar de o recorrente alegar uma esperança fundada, face à telecópia
mencionada, de que a Comissão não procederia na sequência a uma redução da
contribuição financeira, basta verificar que a tomada de posição da Comissão
contida nesta telecópia não equivale a uma decisão clara e definitiva de aprovação
do relatório financeiro que foi apresentado e, portanto, não pode criar tal
esperança.
- 81.
- No que se refere aos argumentos do recorrente baseados no apoio dado pela DG
XVI, a Comissão, na sua carta de 19 de Julho de 1993, limitou-se a declinar o
convite que tinha sido dirigido ao senhor Millan e ao seu chefe de gabinete para
participarem nos Estados gerais de Estrasburgo e referiu que o comissário estava
satisfeito pela participação da Comissão no financiamento deste evento. Esta
declaração também não poderia criar esperanças fundadas, na esfera do recorrente,
no sentido de que todas as despesas efectuadas com este evento seriam elegíveis
para o financiamento comunitário.
- 82.
- Daqui resulta que, no que se refere às duas despesas abrangidas pelas rubricas A
e E relativas aos Estados gerais de Estrasburgo, a Comissão limitou-se a deduzir
das contas finais dos custos apresentados pelo recorrente no seu relatório final
aqueles que não foram previstos nem autorizados posteriormente. Nestas
condições, os princípios de protecção da confiança legítima e da segurança jurídica
não foram violados no que se refere à recusa de elegibilidade destas despesas para
o cofinanciamento.
- 83.
- Resulta do que antecede que este fundamento é parcialmente procedente no que
se refere à despesa abrangida pela rúbrica C2 e relativa à criação de um stand de
informação para o programa ECOS, do montante de 53 300 ecus e improcedente
quanto ao restante.
- 84.
- Em consequência, o recurso merece provimento no que se refere à decisão da
Comissão de recusa de cofinanciamento de todas as despesas declaradas inelegíveis,
com excepção das abrangidas pelas rubricas A e E ligadas aos Estados gerais de
Estrasburgo e respeitantes, respectivamente, aos montantes de 101 598 e 256 882ecus.
Quanto às despesas
No processo T-46/98
- 85.
- Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é
condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
- 86.
- No caso vertente, o pedido de anulação do recorrente, que pediu a condenação da
Comissão nas despesas do presente processo, foi declarado parcialmente
procedente. O Tribunal considera que, embora o recorrente tenha sido vencido em
parte das suas pretensões, deve todavia ser tido em conta, para a decisão sobre
despesas, a conduta da Comissão que esperou até a interposição do recurso para
reconhecer parcialmente o pedido do recorrente e, por este facto, para modificar
a sua posição.
- 87.
- Em consequência, deve também aplicar-se o artigo 87.°, n.° 3, segundo parágrafo,
do Regulamento de Processo, segundo o qual o Tribunal pode condenar uma parte,
mesmo vencedora, a reembolsar a outra parte pelas despesas ocasionadas por um
processo suscitado pelo seu próprio comportamento (v. mutatis mutandis, o
acórdão Interhotel/Comissão, já referido, n.° 82 e a jurisprudência citada).
- 88.
- Assim, a Comissão deve ser condenada a suportar, para além das suas despesas,
as despesas efectuadas pelo recorrente neste processo.
No processo T-151/98
- 89.
- Se não houver lugar a decisão de mérito, o artigo 87.°, n.° 6, do Regulamento de
Processo, prevê que o Tribunal decida livremente quanto às despesas.
- 90.
- O Tribunal considera que a Comissão, pelo seu comportamento, favoreceu a
interposição do recurso no caso concreto ao invocar a inutilidade superveniente da
lide no processo T-46/98 e ao obrigar desta forma o recorrente a interpor um novo
recurso de decisão rectificada, não obstante a jurisprudência assente quanto a este
ponto.
- 91.
- Como a interposição do presente recurso foi justificada pela atitude da recorrida,
deve decidir-se que esta suporte, para além das suas despesas, as despesas
efectuadas pelo recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O Tribunal DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção),
decide:
- 1.
- É anulada a decisão da Comissão contida na nota de débito n.° 97009405 F
relativa ao projecto European city cooperation system n.° 91/00/29/003,
emitida em Dezembro de 1997 e alterada em 15 de Julho de 1998, na parte
respeitante à recusa de cofinanciamento das despesas declaradas inelegíveis
pela Comissão, à excepção das ligadas aos Estados gerais de Estrasburgo
relativamente aos montantes de 101 598 e 256 882 ecus.
- 2.
- É negado provimento ao recurso quanto ao restante no processo T-46/98
- 3.
- É julgada extinta a instância no recurso no processo T-151/98.
- 4.
- A Comissão suportará a totalidade das despesas.
Moura RamosTiili
Mengozzi
|
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 3 de Fevereiro de 2000.
O secretário
O presidente
H. Jung
V. Tiili