SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 4. julija 2019(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123/ES – Člen 15 – Člen 49 PDEU – Svoboda ustanavljanja – Honorarji arhitektov in inženirjev za storitve načrtovanja – Najnižje in najvišje tarife“
V zadevi C‑377/17,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 23. junija 2017,
Evropska komisija, ki jo zastopajo W. Mölls, L. Malferrari in H. Tserepa-Lacombe, agenti,
tožeča stranka,
proti
Zvezni republiki Nemčiji, ki sta jo sprva zastopala T. Henze in D. Klebs, agenta, nato D. Klebs, agent,
tožena stranka,
ob intervenciji
Madžarske, ki jo zastopajo M. Z. Fehér, G. Koós in M. M. Tátrai, agenti,
intervenientka,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi M. Vilaras, predsednik senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika četrtega senata, L. Bay Larsen, S. Rodin (poročevalec) in N. Piçarra, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodni tajnik: K. Malacek, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. novembra 2018,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 28. februarja 2019
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija s tem, da ohranja obvezne tarife za arhitekte in inženirje, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 PDEU ter iz člena 15(1), (2)(g) in (3) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
Pravni okvir
Pravo Unije
2 V uvodni izjavi 40 Direktive 2006/123 je navedeno:
„Pojem ‚pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes‘, na katerega se sklicujejo nekatere določbe te direktive, je razvilo Sodišče v svoji sodni praksi v zvezi s členoma 43 in 49 Pogodbe in se lahko razvija še naprej. Pojem, kot ga v sodni praksi priznava Sodišče, zajema vsaj naslednje razloge: […] varstvo prejemnikov storitev; […] varstvo okolja in mestnega okolja, vključno s prostorskim načrtovanjem; […] varstvo intelektualne lastnine; cilje kulturne politike, […]“
3 Člen 2(1) te direktive določa:
„Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.“
4 Člen 15 navedene direktive določa:
„1. Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem predvideva katere koli zahteve iz odstavka 2, in zagotovijo, da so te v skladu s pogoji iz odstavka 3. Države članice prilagodijo svoje zakone in upravne predpise tako, da so združljivi s temi pogoji.
2. Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:
[…]
(g) določenih najnižjih in/ali najvišjih tarif, ki jih mora ponudnik upoštevati;
[…]
3. Države članice preverijo, ali zahteve iz odstavka 2 izpolnjujejo naslednje pogoje:
(a) nediskriminacija: zahteve ne smejo biti niti neposredno niti posredno diskriminatorne glede državljanstva ali v primeru podjetij glede kraja registriranega sedeža;
(b) potreba: zahteve morajo biti utemeljene s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
(c) sorazmernost: zahteve morajo biti take, da zagotavljajo izpolnitev zastavljenega cilja; ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter jih ni mogoče nadomestiti z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko doseže iste rezultate.
[…]
5. V poročilu medsebojnega ocenjevanja iz člena 39(1) države članice navedejo naslednje:
(a) zahteve, ki jih nameravajo obdržati, in razloge, zaradi katerih po njihovem mnenju te zahteve izpolnjujejo pogoje iz odstavka 3;
(b) zahteve, ki so bile odpravljene ali ublažene.
6. Od 28. decembra 2006 države članice ne uveljavljajo nobenih novih zahtev, podobnih tistim iz odstavka 2, razen če take zahteve izpolnjujejo pogoje iz odstavka 3.
[…]“
Nemško pravo
5 Tarife arhitektov in inženirjev so urejene s Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (uredba o honorarjih za arhitekte in inženirje) z dne 10. julija 2013 (BGBl. I, str. 2276, v nadaljevanju: HOAI).
6 Člen 1 HOAI tako določa:
„Ta uredba ureja izračun honorarjev za osnovne storitve arhitektov in inženirjev (izvajalcev) s sedežem v Nemčiji, če so navedene osnovne storitve zajete s to uredbo in se opravljajo na nemškem ozemlju.“
7 Člen 3 HOAI določa:
„1. Honorarji za osnovne storitve na področju prostorskega, projektnega in specializiranega načrtovanja so zavezujoče urejeni v delih od 2 do 4 te uredbe. Honorarji za svetovalne storitve iz Priloge 1 niso urejeni z zavezujočim učinkom.
2. Osnovne storitve, ki so na splošno potrebne za pravilno izvedbo naročila, so vključene v storitvene sklope. Storitveni sklopi so razdeljeni na storitvene faze v skladu z določbami v delih od 2 do 4.
3. Seznam posebnih storitev v tej uredbi in v storitvenih sklopih iz njihovih prilog ni izčrpen. Za naročilo posebnih storitev se je mogoče dogovoriti tudi v okviru storitvenih sklopov in storitvenih faz, pod katere ne spadajo, če niso osnovne storitve. Honorarji za posebne storitve se lahko prosto dogovarjajo.
4. Vedno je treba upoštevati stroškovno učinkovitost storitve.“
8 Člen 7 HOAI določa:
„1. Honorar temelji na pisnem sporazumu, ki ga v okviru najvišjih in najnižjih stopenj, določenih s to uredbo, sklenejo pogodbene stranke ob dodelitvi naročila.
2. Če so izračunani upravičeni stroški ali površine zunaj stopenj honorarjev, določenih v tabelah honorarjev iz te uredbe, se lahko honorarji prosto dogovarjajo.
3. V izjemnih primerih se lahko s pisnim sporazumom določi honorar, ki je nižji od minimalnih stopenj, določenih v tej uredbi.
4. Najvišje stopnje, določene v tej uredbi, pa se lahko presežejo samo v primeru izjemnih ali neobičajno dolgotrajnih osnovnih storitev na podlagi pisnega sporazuma. V tem primeru se okoliščine, ki so se že upoštevale za razvrstitev v tarifne razrede ali za razvrstitev v okvir najnižjih in najvišjih stopenj, ne upoštevajo.“
9 Deli od 2 do 4 HOAI, na katere je napoteno v členu 3(1) te uredbe, vsebujejo podrobne določbe v zvezi z najnižjimi in najvišjimi zneski za prostorsko, projektno in specializirano načrtovanje. Nekatere od teh določb v skladu s členom 7(3) navedene uredbe v izjemnih primerih dopuščajo znižanje honorarja pod najnižjo stopnjo.
10 Člen 44(7) HOAI določa:
„V primeru nesorazmerja med stroški za načrtovanje gradbenih inženirskih objektov velikih dolžin, ki se gradijo pod enakimi gradbenimi pogoji, in zaračunanim honorarjem se uporablja člen 7(3).“
11 Člen 52(5) HOAI določa:
„V primeru nesorazmerja med stroški za načrtovanje nosilnih konstrukcij gradbenih inženirskih objektov velikih dolžin, ki se gradijo pod enakimi gradbenimi pogoji, in zaračunanim honorarjem se uporablja člen 7(3).“
12 Člen 56(6) HOAI določa:
„V primeru nesorazmerja med stroški za načrtovanje tehnične opreme gradbenih inženirskih objektov velikih dolžin, ki se gradijo pod enakimi gradbenimi pogoji, in zaračunanim honorarjem se uporablja člen 7(3).“
Predhodni postopek
13 Po opravljeni oceni izpolnjevanja obveznosti iz Direktive 2006/123 je Komisija organizirala dvostranska srečanja z nekaterimi državami članicami, zlasti v zvezi z obveznimi tarifami, ki jih določajo nacionalne zakonodaje. V zvezi s tem je Komisija sprožila postopek EU Pilot, v okviru katerega je Zvezna republika Nemčija 10. marca 2015 predložila pripombe, s katerimi je utemeljevala določbe HOAI o tarifah arhitektov in inženirjev.
14 Komisija je z uradnim opominom z dne 18. junija 2015 nemške organe opozorila na morebitno kršitev členov 15(1), (2)(g) in (3) Direktive 2006/123 ter člena 49 PDEU z določbami HOAI v zvezi s tarifami.
15 Zvezna republika Nemčija je z dopisom z dne 22. septembra 2015 izpodbijala očitke, navedene zoper njo. Trdila je, da HOAI ne omejuje svobode ustanavljanja in da bi bila – tudi, če bi bilo tako – morebitna tovrstna omejitev upravičena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes. Poudarila je tudi, da zadevne nacionalne določbe urejajo samo povsem notranje položaje, ki jih ni mogoče presojati z vidika Direktive 2006/123 in člena 49 PDEU.
16 Komisija je 25. februarja 2016 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je ponovila svoje trditve, ki jih je navedla v uradnem opominu. To državo članico je pozvala, naj v roku dveh mesecev od prejema tega mnenja sprejme potrebne ukrepe za uskladitev z njim. Zvezna republika Nemčija je na navedeno mnenje odgovorila 13. maja 2016, pri čemer je vztrajala pri svojih trditvah.
17 Ker je Komisija presodila, da Zvezna republika Nemčija ni odpravila očitane kršitve, se je odločila vložiti to tožbo.
18 S sklepom predsednika Sodišča z dne 7. novembra 2017 je bila Madžarski dovoljena intervencija v podporo predlogom Zvezne republike Nemčije.
Tožba
Trditve strank
19 Komisija na prvem mestu trdi, da HOAI omejuje svobodo ustanavljanja, ki je zagotovljena s členom 49 PDEU in Direktivo 2006/123. Meni, da ta ureditev, ki uvaja sistem najnižjih in najvišjih tarif za storitve arhitektov in inženirjev, novim ponudnikom iz drugih držav članic ovira vstop na nemški trg. Glede tega trdi, da HOAI tem osebam, ki težje pridobijo stranke na nemškem trgu, omejuje možnosti, da ponudijo enakovredne storitve tistim, ki jih ponujajo že uveljavljeni ponudniki v Nemčiji, po cenah, ki so nižje od tistih, ki so določene z obvezno tarifo, ali vrhunske storitve po cenah, ki presegajo najvišje določene tarife.
20 Ta institucija meni, da gostota ponudbe arhitekturnih in inženirskih storitev v Nemčiji ne vpliva na obstoj zadevnih omejitev svobode ustanavljanja. V zvezi s tem trdi, da v členu 15 Direktive 2006/123 ni omenjen tržni položaj in da je Sodišče v sodbi z dne 5. decembra 2006, Cipolla in drugi (C‑94/04 in C‑202/04, EU:C:2006:758), menilo, da je določitev najnižjih nagrad za odvetnike pomenila omejitev svobode opravljanja storitev, čeprav je bilo za zadevni trg značilno izjemno veliko število odvetnikov.
21 Poleg tega trdi, da HOAI, čeprav ureja način opravljanja storitve s strani arhitektov in inženirjev, s svojimi učinki ovira dostop do trga kot takega.
22 Poleg tega Komisija iz besedila člena 2(1) Direktive 2006/123 sklepa, da se ta uporablja tudi v primerih povsem notranjih položajev.
23 Na drugem mestu Komisija meni, da omejitve svobode ustanavljanja, ki jih vsebuje HOAI, ni mogoče upravičiti s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes, na katere se sklicuje Zvezna republika Nemčija.
24 Prvič, Komisija meni, da ohranjanje visoke ravni storitev v obravnavanem primeru ne more upravičiti zadevne omejitve. Iz sodbe z dne 5. decembra 2006, Cipolla in drugi (C‑94/04 in C‑202/04, EU:C:2006:758), ni mogoče sklepati, da je Sodišče kot zakonito štelo vsako ureditev, ki določa najnižje tarife, kadar je za trg značilno veliko število ponudnikov zadevnih storitev. Dokaz, da so tarife take, da zagotavljajo kakovost teh storitev, bi morala predložiti Zvezna republika Nemčija.
25 Komisija zlasti meni, da bi ta država članica morala dokazati, da bi opustitev najnižjih tarif privedla do določitve takšne ravni cen za te storitve, ki bi lahko ustvarila negotovost glede kakovosti teh storitev. Iz podatkov Eurostata naj bi izhajalo, da je bruto poslovna stopnja za arhitekturne storitve v Nemčiji veliko višja kot v drugih državah članicah, medtem ko ne obstaja noben indic, da naj bi bila kakovost storitev, ki se opravljajo v drugih državah članicah, zaradi uporabe nižjih marž nižja. Poleg tega Komisija trdi, da HOAI presega tisto, kar je potrebno za dosego zastavljenega cilja, ker ponudniki, ki želijo svoje storitve ponuditi po nižji ceni v primerjavi z najnižjimi tarifami, nimajo možnosti dokazati, da izpolnjujejo vse zahteve iz nacionalne zakonodaje.
26 Komisija ugotavlja, da pogosta uporaba možnosti – določena s HOAI – sklenitve sporazuma o stroških gradnje in določitve honorarjev, nižjih od najnižjih tarif, ne da bi prišlo do zmanjšanja kakovosti storitev, omaja trditev Zvezne republike Nemčije.
27 Drugič, Komisija zavrača trditev, da bi se cilj varstva potrošnikov z odpravo asimetrije informacij med potrošniki in ponudniki dosegel z visoko kakovostjo storitev, ki bi bila zagotovljena z uvedbo najnižjih tarif. Po mnenju Komisije ta trditev temelji na napačni predpostavki, da takšne tarife zagotavljajo kakovost opravljenih storitev.
28 Poleg tega Komisija ugotavlja, da se s členom 22 Direktive 2006/123 od ponudnikov storitev zahteva, da prejemnike obvestijo o ceni storitve ali načinu izračuna te cene. Nacionalni organi bi lahko določili obveznost objave informacij o trenutnih cenah kot indic o tržni praksi. Poleg tega opozarja, da Zvezna republika Nemčija ni pojasnila razlogov, zakaj pri svetovalnih storitvah, za katere ne veljajo obvezne tarife, ki jih določa HOAI, ni prišlo do asimetrije informacij.
29 Ta institucija meni, da s študijami, na katere se sklicuje ta država članica, ni mogoče dokazati obstoja povezave med cenami storitev in njihovo kakovostjo. Poudarja tudi, da iz pojasnil, ki jih je predložila Zvezna republika Nemčija, ne izhajajo razlogi, zaradi katerih bi domnevni spodbujevalni učinek najnižjih tarif privedel do posledic, ki jih je navedena država članica opisala s splošnimi pojmi. Komisija meni, da dopis Evropskega sveta inženirskih zbornic z dne 5. novembra 2015 napotuje na izjavo navedenega sveta z dne 26. septembra 2015, v kateri so pozitivno opisani sistemi, ki zagotavljajo enotno, predvidljivo in pregledno plačilo za nekatere vrste storitev, ne da bi bil določen zavezujoč okvir tarif za te storitve. Komisija meni, da iz te izjave izhaja, da se z manj omejevalnimi ukrepi od tistih, ki so določeni s HOAI, lahko dosežejo zastavljeni cilji. Meni, da bi bilo treba za doseganje pričakovane ravni kakovosti sprejeti alternativne ukrepe tistim, ki so določeni s HOAI, kot so pravila o poklicnih kvalifikacijah in poklicni odgovornosti.
30 Tretjič, Komisija trdi, da so cilji zagotavljanja ohranjanja in dolgoročnega obstoja storitvenih podjetij ter prihodkov ponudnikov storitev povsem gospodarske narave in niso pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes.
31 Na tretjem mestu Komisija meni, da v nasprotju s tem, kar trdi Zvezna republika Nemčija, tarifna pravila, določena s HOAI, niso primerna za doseganje cilja varstva potrošnikov, saj se na njihovi podlagi ti ne morejo seznaniti s primernostjo predlaganih cen, niti ne morejo preveriti zneskov, ki se zaračunavajo v praksi, kljub ceniku, ki je določen s HOAI. Po mnenju te institucije pa s tem cenikom, čeprav lahko potrošniki na njegovi podlagi lažje razlikujejo med različnimi storitvami, ki so jim na voljo, in je lahko koristen za razvrščanje storitev glede na njihov pomen, ni mogoče upravičiti obveznosti uporabe najnižjih in najvišjih tarif, določenih glede na to podrobno delitev.
32 Na četrtem mestu Komisija ugotavlja, da je bil člen 7(3) in (4) HOAI, na podlagi katerega je mogoča določena prožnost pri uporabi obveznih tarif, zasnovan kot izjema, ki jo nemška sodišča razlagajo ozko. Zato bi bilo mogoče na podlagi pisnega sporazuma odstopiti od najvišjih tarif samo v primeru izjemnih ali neobičajno dolgotrajnih osnovnih storitev.
33 Trdi tudi, da so v skladu s členom 7(3) HOAI odstopanja od najnižjih tarif dovoljena v posebnih primerih, ki se nanašajo na storitve, ki jih opravljajo inženirji, in ne arhitekti.
34 Po mnenju Komisije nemška sodišča odstopanja od najnižjih tarif prav tako razlagajo ozko. Komisija s sklicevanjem na sodno prakso Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče, Nemčija) trdi, da ponudnik ne more z racionalizacijo prenesti prihrankov pri stroških v svojem podjetju na svoje stranke, če bi to privedlo do določitve cene, ki bi bila nižja od najnižjih tarif. Natančneje, kar zadeva sodbo Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče) z dne 22. maja 1997, Komisija trdi, da iz te sodbe izhaja, da tudi trajno sodelovanje na podlagi ponudbe arhitekta ali inženirja, v kateri so določene nižje tarife od najnižjih, pomeni kršitev HOAI, ker je treba vsako pogodbo obravnavati ločeno. Komisija ugotavlja, da nemški sistem ni dovolj prožen, da bi ga lahko šteli za skladnega s pravom Unije.
35 Komisija poleg tega trdi, prvič, da Zvezna republika Nemčija ni navedla razlogov, zaradi katerih naj bi najvišje tarife prispevale k odpravi asimetrije informacij med potrošniki in ponudniki storitev o kakovosti opravljenih storitev. Drugič, ta institucija ugotavlja, da je cilj varstva strank pred določanjem previsokih honorarjev mogoče doseči tako, da se stranki dajo na razpolago ustrezne informacije, s pomočjo katerih lahko oceni, kam se umešča cena, ki ji je zaračunana, glede na običajne tržne cene. Takšen ukrep bi bil manj omejevalen od tistega, ki izhaja iz tarifnega sistema, ki je določen v HOAI.
36 Zvezna republika Nemčija na prvem mestu trdi, da s HOAI nista kršena člen 49 PDEU in Direktiva 2006/123, ker, prvič, določa najnižje in najvišje tarife na področju honorarjev samo za osnovne storitve, ki se nanašajo na prostorsko, projektno in specializirano načrtovanje, za katere jamstvo za visok standard kakovosti izpolnjuje cilj splošnega interesa, in ne za svetovalne storitve, za honorarje katerih bi se stranke lahko prosto dogovorile.
37 Drugič, v HOAI so določene številne izjeme, da se zagotovi, da se je v vsakem posameznem primeru mogoče dogovoriti za primerne honorarje, kar odraža visoko stopnjo prožnosti te ureditve, ki gospodarskim subjektom iz drugih držav članic Evropske unije omogoča vstop na nemški trg pod pogoji učinkovite konkurence.
38 V zvezi s tem se Zvezna republika Nemčija sklicuje na sodno prakso Sodišča, zlasti na sodbo z dne 28. aprila 2009, Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270), v skladu s katero najnižje in najvišje tarife ne pomenijo omejitve svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev, kadar je za sistem, ki jih določa, značilna prožnost, ki omogoča določeno prilagoditev tarif glede na naravo storitev, ki so bile opravljene. V tem primeru pa naj bi bila v HOAI določena taka prožnost, tako v zvezi z najnižjimi kot najvišjimi tarifami.
39 Poleg tega trdi, da iz sodbe z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), izhaja, da se povsem notranjih položajev ne sme presojati glede na svobodo ustanavljanja in Direktivo 2006/123, saj se v takih primerih nobena od njiju ne uporabi.
40 Poleg tega ta država članica meni, da Komisija ni navedla razlogov, zakaj naj bi bil dostop do trga z najnižjimi in najvišjimi tarifami, ki so določene v HOAI, omejen, niti ni dokazala obstoja konkretnih omejitev svobode ustanavljanja. Sklicevala naj bi se samo na „morebitne omejitve“ in zgolj trdila, da je položaj na trgu „nepomemben“. Navedena država članica pa se v zvezi s tem sklicuje na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero ni nobene omejitve, če so morebitni učinki ukrepa na svobodo ustanavljanja preveč negotovi in preveč posredni, ter na uvodno izjavo 69 Direktive 2006/123, v katere besedilu je v bistvu opozorjeno na to sodno prakso. Zato meni, da v obravnavanem primeru ukrep, ki ga je treba oceniti in ki se niti ne nanaša na dostop do trga, nima nobenega konkretnega učinka na svobodo ustanavljanja in da Komisija ni predložila zahtevanega dokaza o obstoju takega učinka.
41 Zvezna republika Nemčija se nato sklicuje na dokumente poklicnih organizacij arhitektov in inženirjev, iz katerih izhaja, da HOAI ne preprečuje dostopa do nemškega trga in ne ovira svobode ustanavljanja na ozemlju te države članice.
42 Zvezna republika Nemčija na drugem mestu in podredno trdi, da je tarifni sistem, ki je določen v HOAI, upravičen zaradi pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes, in sicer zagotavljanja kakovosti storitev načrtovanja, varstva potrošnikov, arhitekturne varnosti, ohranjanja arhitekturne kulture in zelene gradnje. Po mnenju te države članice je glavni cilj HOAI zagotoviti visok standard kakovosti arhitekturnih in inženirskih storitev.
43 Zvezna republika Nemčija poudarja, da je kakovostna storitev načrtovanja v skladu s ciljem varstva potrošnikov v dveh pogledih, in sicer, ker zagotavlja varnost stavb in ker je namenjena preprečevanju napak pri izvedbi del, ki bi bila tako tudi hitrejša in cenejša. Navedena država članica dodaja, da določitev najnižjih tarif podpirajo tako poklicne organizacije naročnikov kot tudi združenja potrošnikov.
44 Zvezna republika Nemčija izpodbija trditev Komisije, da zadevna omejitev svobode ustanavljanja ni upravičena. Zlasti trdi, da je ohranitev tržne strukture, ki temelji na malih in srednje velikih podjetjih, zaželen cilj, saj je njen učinek zagotoviti obstoj velikega števila ponudnikov in prispevati h konkurenci, ki temelji na „boljši kakovosti“. Ta država članica poudarja, da so lahko ugotovitve Komisije o bruto poslovnih stopnjah v Nemčiji močno izkrivljene zaradi strukture podjetij, ki delujejo na njenem ozemlju. Dodaja, da je Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče) možnost sklenitve sporazuma o stroških gradnje, ki je obstajala med letoma 2009 in 2014, leta 2014 razglasilo za nezakonito.
45 Na tretjem mestu Zvezna republika Nemčija meni, da je določitev najnižjih tarif ustrezna za zagotovitev cilja zagotavljanja visoke ravni kakovosti storitev. V zvezi s tem opozarja, da je Sodišče v sodbi z dne 5. decembra 2006, Cipolla in drugi (C‑94/04 in C‑202/04, EU:C:2006:758), načeloma priznalo, da na trgu, za katerega je značilna močna asimetrija informacij med ponudniki in prejemniki storitev ter prisotnost velikega števila ponudnikov, obstaja povezava med določitvijo najnižje tarife za opravljanje storitev in ohranjanjem kakovosti slednjih, čeprav je nacionalnemu sodišču prepustilo presojo obstoja in pomembnosti te povezave v sporu o glavni stvari. Poleg tega naj bi Sodišče državam članicam priznalo diskrecijsko pravico v primerljivih položajih, tako da ni mogoče zahtevati, naj te dokažejo vzročno zvezo v smislu pogoja sine qua non med kakovostjo in ceno storitve na nacionalnem trgu. Navedena država članica pojasnjuje, da se je, čeprav ni zahteve v tem smislu, ob sprejetju HOAI oprla na podrobne študije o določitvi najnižjih in najvišjih tarif ter o njihovem učinku.
46 Po mnenju Zvezne republike Nemčije so najnižje in najvišje tarife primerne za doseganje želenega cilja kakovosti, saj obstaja povezava med ceno in kakovostjo, ker se velika delovna obremenitev, ki jo opravi visoko kvalificirano osebje, odraža v ceni, ki s tem postane višja. Če je cena nižja od določene ravni, se lahko domneva, da je to ceno mogoče doseči le z nižjo ravnjo kakovosti storitev.
47 V zvezi s tem poudarja obstoj tveganja „negativne selekcije“ na trgu storitev načrtovanja v Nemčiji. Tako naj bi se potrošniki, če niso dovolj obveščeni in tudi ne morejo zaznati razlik v kakovosti, sistematično odločali za najcenejšo ponudbo, tako da naj bi konkurenca temeljila le še na cenah. Zaradi te asimetrije informacij med ponudniki in potrošniki, skupaj z močno prisotnostjo ponudnikov na trgu, naj bi bilo v praksi mogoče ohranjati konkurenčnost in ustvarjati dobiček le s ponujanjem storitev nižje kakovosti, s čimer naj bi prišlo do položaja „moralnega tveganja“ ali „negativne selekcije“.
48 Navedena država članica meni, da je z zakonsko določitvijo najnižjih tarif pomembnost cene kot konkurenčnega dejavnika zmanjšana, kar naj bi omogočilo, da se prepreči tako poslabšanje kakovosti storitev.
49 Zvezna republika Nemčija še trdi, da določitev najnižjih tarif, določenih s HOAI, ne presega tega, kar je nujno za uresničitev navedenih ciljev, in da ne obstaja noben manj omejevalen ukrep, saj je v HOAI upoštevana narava zadevnih storitev, v njej so takšne tarife zahtevane samo za storitve načrtovanja, določene pa so tudi številne izjeme pri njeni uporabi.
50 Alternativni ukrepi, ki jih predlaga Komisija, naj ne bi bili primerni za nadomestitev obveznih tarif. Tako naj bi se s pravili o dostopu do poklica zagotavljalo samo to, da imajo člani poklica zahtevane kvalifikacije, medtem ko naj bi sistem obveznih tarif zagotavljal kakovostno opravljanje storitev. Prvič, dostop do poklicnih dejavnosti, za katere se uporablja HOAI, naj namreč v Nemčiji ne bi bil omejen, saj lahko načeloma vsakdo izvaja takšne dejavnosti, če izpolnjuje zahteve te ureditve. Drugič, uvedba kakršnih koli predpisov, ki bi urejali dostop do zadevnih poklicev, naj bi pomenila veliko strožjo omejitev svobode ustanavljanja, kot je ta, ki izhaja iz HOAI.
51 Poleg tega Zvezna republika Nemčija meni, da alternativa, s katero se določijo pravila o odgovornosti in obveznega zavarovanja poklicne odgovornosti, prav tako ni prepričljiva. Pravila o honorarjih iz HOAI naj bi namreč preventivno zagotovila visoko kakovost storitev, medtem ko se pravila o odgovornosti in zavarovanju uporabljajo šele, ko je bila škoda že storjena, in naj bi bila po svoji naravi neprimerna za zaščito splošnih interesov, kot so varnost zgradb, gradbena kultura ali ekologija.
52 Alternativa, ki jo predlaga Komisija in s katero se določijo pravila v zvezi z opravljanjem poklica, bi omogočila le doseganje minimalne kakovosti opravljenih storitev, in ne visokega standarda kakovosti, ki se mu sledi s sporno ureditvijo. Da bi se dosegel želeni cilj kakovosti, naj bi bilo namreč treba bodisi prisiliti vse zadevne ponudnike, da se pridružijo poklicnim organizacijam, odgovornim za nadzor nad kakovostjo ponujenih storitev, bodisi izključiti s trga tiste, ki niso člani takšnih organizacij.
53 Nazadnje, Zvezna republika Nemčija izpodbija alternativo objave informacij o cenah, ki se običajno zaračunavajo, kot indic o tržni praksi. Ta država članica meni, da taka objava ne bi rešila problema asimetrije informacij in bi lahko celo okrepila „spiralo“ cen navzdol.
54 Na četrtem mestu Zvezna republika Nemčija trdi, da najvišje tarife niso ovira za svobodo ustanavljanja in da so vsekakor upravičene z varstvom potrošnikov, saj preprečujejo, da bi jim bilo naloženo preveliko breme zaradi previsokih honorarjev. Poleg tega naj bi bile primerne za uresničitev navedenih ciljev.
55 Madžarska, intervenientka v podporo predlogom Zvezne republike Nemčije, se pretežno strinja s trditvami te države članice.
Presoja Sodišča
56 Pred morebitno preučitvijo nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari glede na določbe člena 49 PDEU je treba to ureditev najprej preučiti glede na člen 15 Direktive 2006/123.
57 Najprej je treba zavrniti trditev nemške vlade, da se člen 15 Direktive 2006/123 ne uporablja za povsem notranje položaje, to pomeni za položaje, v katerih je dejansko stanje omejeno na eno samo državo članico.
58 Sodišče je namreč že razsodilo, da je treba določbe poglavja III Direktive 2006/123 o svobodi ustanavljanja ponudnikov razlagati tako, da se uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni na eno samo državo članico (sodba z dne 30. januarja 2018, X in Visser, C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 110).
59 Dalje je treba spomniti, da morajo države članice v skladu s členom 15(1) Direktive 2006/123 preveriti, ali njihov pravni sistem predvideva zahteve, kakršne so te iz odstavka 2 tega člena, in zagotoviti, da so te v skladu s pogoji iz odstavka 3 tega člena.
60 Člen 15(2)(g) navedene direktive se nanaša na zahteve, ki opravljanje dejavnosti pogojujejo z upoštevanjem najnižjih in/ali najvišjih tarif s strani ponudnika.
61 Iz odstavkov 5 in 6 navedenega člena 15 je razvidno, da je državam članicam dovoljeno, da ohranijo oziroma po potrebi uvedejo zahteve, podobne tistim iz odstavka 2 tega člena, če te zahteve izpolnjujejo pogoje iz odstavka 3 (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Rina Services in drugi, C‑593/13, EU:C:2015:399, točka 33).
62 Navedeni pogoji se nanašajo, prvič, na nediskriminatornost zadevnih zahtev, ki ne smejo biti neposredno ali posredno diskriminatorne glede državljanstva ali v primeru podjetij glede kraja njihovega registriranega sedeža, drugič, na njihovo potrebnost, torej da morajo biti utemeljene s pomembnim razlogom, ki se nanaša na javni interes, in tretjič, na njihovo sorazmernost, saj morajo biti navedene zahteve take, da zagotavljajo izpolnitev zastavljenega cilja in ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter jih ni mogoče nadomestiti z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko doseže enak rezultat.
63 Namen člena 15 Direktive 2006/123 je v tem smislu uskladiti, prvič, regulativno pristojnost držav članic v zvezi z zahtevami, ki jih je treba presojati na podlagi tega člena, in drugič, učinkovito izvajanje svobode ustanavljanja.
64 Iz tega zlasti izhaja, da čeprav mora država članica, ki se za utemeljitev zahteve v smislu navedenega člena 15 sklicuje na pomemben razlog, ki se nanaša na javni interes, dokazati, da je njena ureditev ustrezna in nujna za dosego legitimnega cilja, ki mu sledi, pa to dokazno breme ne more biti tako, da bi se od te države članice zahtevalo, naj pozitivno dokaže, da navedenega cilja v enakih razmerah ne bi bilo mogoče izpolniti z nobenim predstavljivim ukrepom (glej v tem smislu sodbe z dne 28. aprila 2009, Komisija/Italija, C‑518/06, EU:C:2009:270, točka 84 in navedena sodna praksa; z dne 24. marca 2011, Komisija/Španija, C‑400/08, EU:C:2011:172, točka 123, ter z dne 23. decembra 2015, Scotch Whisky Association in drugi, C‑333/14, EU:C:2015:845, točka 55). V praksi bi taka zahteva zadevni državi članici namreč odvzela njeno regulativno pristojnost na zadevnem področju.
65 To velja toliko bolj, ker – kot poudarja Zvezna republika Nemčija – mora biti država članica že od uvedbe navedene zahteve sposobna utemeljiti „zahtevo po presoji“ s pomembnim razlogom, ki se nanaša na javni interes, kar pomeni, ne da bi nujno imela empirične dokaze o rezultatu te zahteve v primerjavi z rezultati drugih ukrepov.
66 V tem primeru zahteve iz HOAI v delu, v katerem določajo najnižje in najvišje tarife za storitve načrtovanja, ki jih opravljajo arhitekti in inženirji, spadajo na področje uporabe člena 15(2)(g) Direktive 2006/123.
67 Da bi izpolnjevale cilje te direktive, morajo tarife, ki so sporne v postopku v glavni stvari, kot zahteve iz te določbe izpolnjevati tri pogoje iz člena 15(3) te direktive, in sicer, da so nediskriminatorne, potrebne in sorazmerne za uresničitev pomembnega razloga, ki se nanaša na javni interes (glej v tem smislu sodbo z dne 1. marca 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, točka 54).
68 V zvezi s prvim pogojem iz člena 15(3) Direktive 2006/123 je treba ugotoviti, da zahteve, navedene v točki 66 te sodbe, niso niti neposredno niti posredno diskriminatorne glede državljanstva ali v primeru podjetij glede kraja registriranega sedeža v smislu točke (a) te določbe, tako da je ta pogoj izpolnjen.
69 V zvezi z drugim pogojem Zvezna republika Nemčija navaja, da naj bi bile najnižje tarife namenjene doseganju cilja kakovosti storitev načrtovanja, varstva potrošnikov, varnosti zgradb, ohranjanja gradbene kulture in ekološke gradnje. Kar zadeva najvišje tarife, naj bi se s temi zagotavljalo varstvo potrošnikov s tem, da se zagotavlja preglednost honorarjev glede na ustrezne storitve in preprečujejo pretirane tarife.
70 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče cilje, ki se nanašajo na kakovost del in varstvo potrošnikov, priznalo kot pomembne razloge, ki se nanašajo na javni interes (glej v tem smislu sodbe z dne 3. oktobra 2000, Corsten, C‑58/98, EU:C:2000:527, točka 38; z dne 8. septembra 2010, Stoß in drugi, C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 in C‑410/07, EU:C:2010:504, točka 74, ter z dne 15. oktobra 2015, Grupo Itevelesa in drugi, C‑168/14, EU:C:2015:685, točka 74).
71 Kar zadeva cilja ohranjanja arhitekturne kulture in ekološke gradnje, ju je mogoče povezati s splošnejšimi cilji ohranjanja kulturne in zgodovinske dediščine ter varovanja okolja, ki so prav tako pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes (glej v tem smislu sodbi z dne 26. februarja 1991, Komisija/Francija, C‑154/89, EU:C:1991:76, točka 17, in z dne 14. decembra 2004, Komisija/Nemčija, C‑463/01, EU:C:2004:797, točka 75).
72 Poleg tega je treba poudariti, da je z uvodno izjavo 40 Direktive 2006/123 potrjeno, da so varstvo prejemnikov storitev, varstvo okolja in cilji kulturne politike pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes.
73 Tretji pogoj iz člena 15(3) Direktive 2006/123 zahteva obstoj treh elementov, in sicer, da je zahteva primerna za uresničitev zastavljenega cilja in ne presega tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter da tega cilja ni mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom.
74 V zvezi s tem mora država članica, ki se – kot v tem primeru Zvezna republika Nemčija – sklicuje na pomemben razlog, ki se nanaša na javni interes, da bi utemeljila ukrep, ki ga je sprejela, predložiti natančne podatke, ki utemeljujejo njene trditve (glej v tem smislu sodbo z dne 23. januarja 2014, Komisija/Belgija, C‑296/12, EU:C:2014:24, točka 33 in navedena sodna praksa).
75 V tem okviru je treba najprej poudariti, da ker je izpolnjevanje zahtev varnosti zgradb, ohranjanja arhitekturne kulture in ekološke gradnje neposredno povezano s kakovostjo del načrtovanja, bo treba sprejeti tako možnost, da se s HOAI dosežejo ti prvi trije cilji, kot tudi njeno nujnost za to, če se dokaže, da je ustrezna in potrebna za zagotavljanje te kakovosti.
76 Kar zadeva, prvič, primernost HOAI, da se dosežejo zastavljeni cilji, Zvezna republika Nemčija trdi, da je zaradi povezave med ceno storitve in kakovostjo te storitve z določitvijo najnižjih tarif mogoče doseči cilj zagotavljanja visoke ravni kakovosti opravljenih storitev.
77 Poleg tega naj bi se z določitvijo takih tarif lahko dosegel cilj varstva potrošnikov tako, da se ublažijo posledice asimetrije informacij med arhitekti in inženirji na eni strani ter potrošniki na drugi, kar lahko pripelje do tega, da bo konkurenca temeljila izključno na cenah in da bodo potrošniki izbirali svoje ponudnike samo glede na ceno njihovih storitev.
78 Sodišče je v zvezi s tem razsodilo, da ni mogoče a priori izključiti, da bi določitev najnižje tarife lahko preprečevala, da bi si ponudniki v okoliščinah, kakršne so okoliščine na trgu, za katerega je značilno zelo veliko ponudnikov, konkurirali tako, da bi znižali cene storitev, zaradi česar bi lahko prišlo do poslabšanja kakovosti opravljenih storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 2006, Cipolla in drugi, C‑94/04 in C‑202/04, EU:C:2006:758, točka 67).
79 V obravnavanem primeru ni sporno, da je – kot trdi Zvezna republika Nemčija – na trgu storitev načrtovanja na področju gradbeništva v tej državi članici prisotno zelo veliko število gospodarskih subjektov.
80 Prav tako Komisija ne izpodbija uspešno trditve Zvezne republike Nemčije, da je za ta trg značilna visoka stopnja asimetrije informacij, ker imajo ponudniki storitev tehnične sposobnosti, ki jih večina njihovih strank nima, tako da imajo slednje težave pri ocenjevanju kakovosti ponujenih storitev načrtovanja.
81 Iz tega sledi, da je Zvezna republika Nemčija v zadostni meri dokazala, da lahko ob upoštevanju posebnosti zadevnega trga in zadevnih storitev obstaja tveganje, da bi si ponudniki načrtovanja na področju gradbeništva, ki delujejo v tej državi članici, konkurirali tako, da bi znižali cene storitev ali z negativno selekcijo celo izključili gospodarske subjekte, ki ponujajo kakovostne storitve.
82 V takih okoliščinah je lahko določitev najnižjih tarif takšna, da prispeva k omejitvi tega tveganja tako, da preprečuje, da bi se storitve opravljale po cenah, ki so dolgoročno nezadostne za zagotovitev kakovosti teh storitev.
83 Poleg tega je Zvezna republika Nemčija predložila različne študije, ki potrjujejo njeno stališče, da je na trgu, kot je nemški trg, za katerega je značilno veliko število malih in srednje velikih podjetij, določitev najnižjih tarif za storitve načrtovanja lahko ustrezen ukrep za zagotavljanje visoke ravni kakovosti storitev.
84 V teh okoliščinah trditev Komisije, da cena kot taka ne označuje kakovosti storitve, ne more zadostovati za odpravo tveganja, ki ga navaja Zvezna republika Nemčija, da konvergenca dveh dejavnikov, navedenih v točkah 79 in 80 te sodbe, pripelje do poslabšanja kakovosti opravljenih storitev na področju načrtovanja, niti kot dokaz, da tega tveganja ni mogoče omejiti z ukrepom, ki izključuje ponujanje storitev po prenizkih cenah.
85 Poleg tega, čeprav Komisija Zvezni republiki Nemčiji očita, da ni dokazala, da bi odprava najnižjih tarif povzročila zmanjšanje kakovosti, je treba opozoriti, da – kot izhaja iz točk 64 in 65 te sodbe – tej državi članici ni treba predložiti takega dokaza, temveč mora le dokazati, da bi HOAI lahko z omejevanjem tveganja poslabšanja kakovosti storitev načrtovanja znatno prispevala k uresničevanju zastavljenih ciljev.
86 Te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo Komisije, da je bruto poslovna stopnja v zvezi z arhitekturnimi storitvami v Nemčiji bistveno višja kot v drugih državah članicah, čeprav ni nobenega indica o tem, da bi bila kakovost storitev, opravljenih v drugih državah članicah, nižja zaradi prakse nižjih marž.
87 Preglednica, ki jo je predložila Komisija, namreč prikazuje bruto poslovno stopnjo za storitve arhitektov v državah članicah v letu 2014, pri čemer pa v zvezi z Zvezno republiko Nemčijo ne razlikuje med storitvami načrtovanja, za katere veljajo najnižje tarife, in svetovalnimi storitvami, za katere te ne veljajo. Poleg tega ta preglednica odraža tržne razmere samo v enem letu, tako da po uvedbi najnižjih tarif na podlagi tega ni mogoče sprejeti nobenega sklepa glede razvoja trga. Nazadnje je treba opozoriti, da je bruto poslovna stopnja, kot trdi Zvezna republika Nemčija, odvisna od številnih dejavnikov, kot so struktura podjetij, stroški dela ali opravljanje storitev na predhodnih stopnjah, in ne samo od konkurenčnega pritiska na zadevnem trgu.
88 Iz ugotovitev v točkah od 75 do 87 te sodbe izhaja, da obstoj najnižjih tarif za storitve načrtovanja lahko načeloma – glede na značilnosti nemškega trga – prispeva k zagotavljanju visoke ravni kakovosti storitev načrtovanja in posledično k doseganju ciljev, ki si jih je zastavila Zvezna republika Nemčija.
89 Vendar je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje uresničevanja zastavljenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično (glej v tem smislu sodbi z dne 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, točka 55, in z dne 15. oktobra 2015, Grupo Itevelesa in drugi, C‑168/14, EU:C:2015:685, točka 76, ter sklep z dne 30. junija 2016, Sokoll-Seebacher in Naderhirn, C‑634/15, EU:C:2016:510, točka 27).
90 V tem primeru Komisija v bistvu trdi, da nemška zakonodaja ne sledi dosledno in sistematično cilju zagotavljanja visoke ravni kakovosti storitev načrtovanja, saj opravljanje storitev načrtovanja v Nemčiji ni pridržano osebam, ki izvajajo regulirano dejavnost, tako da naj ne bi bilo nobenega jamstva, da storitve načrtovanja izvajajo ponudniki, ki so dokazali svojo strokovno usposobljenost za to.
91 V zvezi s tem je Zvezna republika Nemčija v pisnih vlogah namreč navedla, da storitve načrtovanja niso pridržane nekaterim poklicem, za katere velja obvezni nadzor v skladu s poklicno zakonodajo ali prek obrtnih zbornic, saj imajo drugi ponudniki storitev, ki niso arhitekti in inženirji, za katere ne veljajo poklicni predpisi, pravico opravljati takšne storitve.
92 Okoliščina, da lahko storitve načrtovanja v Nemčiji opravljajo ponudniki, ki niso dokazali svoje strokovne usposobljenosti za to, pa odraža nedoslednost nemške zakonodaje glede na cilj ohranitve visoke ravni kakovosti storitev načrtovanja, ki se želi doseči z najnižjimi tarifami. Kljub ugotovitvi iz točke 88 te sodbe je namreč treba ugotoviti, da s takšnimi najnižjimi tarifami ni mogoče doseči takega cilja, če –kot izhaja iz dokazil, predloženih Sodišču – za samo opravljanje storitev, ki so predmet teh tarif, niso določena minimalna jamstva za zagotavljanje kakovosti teh storitev.
93 Zato je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija ni uspela dokazati, da so najnižje tarife, določene s HOAI, primerne za zagotovitev uresničitve cilja zagotavljanja visoke ravni kakovosti storitev načrtovanja in zagotavljanja varstva potrošnikov.
94 Nasprotno, kar zadeva najvišje tarife, lahko te, kot trdi Zvezna republika Nemčija, prispevajo k varstvu potrošnikov s tem, da se poveča preglednost cen, ki jih zaračunavajo ponudniki, in se slednjim preprečuje, da bi zaračunavali pretirane honorarje.
95 Vendar kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 111 sklepnih predlogov, Zvezna republika Nemčija ni dokazala razlogov, zakaj to, da se dajo strankam na voljo cenovne smernice za različne kategorije storitev iz HOAI, ki jih je predlagala Komisija kot manj omejujoč ukrep, ki bi potrošnikom dale konkretno predstavo o običajnem plačilu za storitev, ne bi zadostovalo za ustrezno dosego navedenega cilja. Iz tega sledi, da zahteve po določitvi najvišjih tarif ni mogoče šteti za sorazmerno s tem ciljem.
96 Iz vseh zgornjih preudarkov sledi, da je Zvezna republika Nemčija s tem, da ohranja obvezne tarife za storitve načrtovanja arhitektov in inženirjev, ni izpolnila obveznosti iz člena 15(1), (2)(g) in (3) Direktive 2006/123.
97 Ob upoštevanju zgoraj navedenega zadevne ureditve ni treba preučiti glede na člen 49 PDEU.
Stroški
98 V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, ji je treba naložiti, da nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Komisija.
99 Na podlagi člena 140(1) tega poslovnika države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Madžarska zato nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Zvezna republika Nemčija s tem, da ohranja obvezne tarife za storitve načrtovanja arhitektov in inženirjev, ni izpolnila obveznosti iz člena 15(1), (2)(g) in (3) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu.
2. Zvezna republika Nemčija nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.
3. Madžarska nosi svoje stroške.
Podpisi