MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 22. rujna 2020.(1)
Predmet C‑615/19 P
John Dalli
protiv
Europske komisije
„Žalba – Tužba za naknadu štete – Izvanugovorna odgovornost – Naknada štete koju je žalitelj navodno pretrpio zbog navodno nezakonitog postupanja Komisije i Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF), povezanog s prestankom njegovih dužnosti kao člana Komisije 16. listopada 2012.”
I. Uvod
1. Svojom žalbom J. Dalli zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 6. lipnja 2019., Dalli/Komisija (T‑399/17, neobjavljena, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2019:384), kojom je taj sud odbio njegovu tužbu za naknadu štete koju je navodno pretrpio zbog navodno nezakonitog postupanja Europske komisije i Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF), povezanog s prestankom njegovih dužnosti kao člana Komisije.
2. Ova žalba nudi Sudu priliku da odluči o više novih pitanja u vezi s OLAF‑ovim istražnim zadaćama i provođenjem tih istraga. Sud će usto morati pojasniti određene aspekte sudske prakse o pravomoćnosti kao i o dokazivanju postojanja neimovinske štete.
3. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje ograničiti na analizu Komisijina argumenta o nedopuštenosti tužbe Općem sudu kao i na analizu prvog žalbenog razloga, prvog dijela trećeg žalbenog razloga te petog i sedmog žalbenog razloga.
II. Pravni okvir
A. Uredba (EZ) br. 1073/1999
4. Članak 1. stavak 3. Uredbe (EZ) br. 1073/1999(2), koja je primjenjiva na predmetne činjenice(3), određuje:
„Unutar institucija, tijela, ureda i agencija osnovanih Ugovorima ili na temelju njih (u daljnjem tekstu: ,institucije, tijela, uredi i agencije’), Ured provodi administrativne istrage u cilju:
– borbe protiv prijevare, korupcije i svih drugih nezakonitih aktivnosti koje ugrožavaju financijske interese Europske zajednice,
– istrage ozbiljnih pitanja koja se odnose na izvršavanje profesionalnih dužnosti kao što su zanemarivanje dužnosti dužnosnika i ostalih službenika Zajednica koje mogu dovesti do stegovnih ili, ovisno o slučaju, kaznenih postupaka, ili na istovjetne propuste u izvršavanju dužnosti od strane članova institucija i tijela, voditelja ureda i agencija ili osoblja institucija, tijela, ureda ili agencija koji ne podliježu Pravilniku o osoblju za dužnosnike i Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Europskih zajednica (,Pravilnik o osoblju’).”
5. Članci 3. i 4. te uredbe određuju pravila primjenjiva na vanjske i unutarnje istrage OLAF‑a.
6. Članak 5. navedene uredbe predviđa:
„Vanjske se istrage pokreću odlukom direktora Ureda, na njegovu vlastitu inicijativu ili na zahtjev zainteresirane države članice.
Unutarnje se istrage pokreću odlukom direktora Ureda, na njegovu vlastitu inicijativu ili na zahtjev institucije, tijela, ureda ili agencije unutar koje tu istragu treba provesti.”
7. Članak 6. stavak 1. iste uredbe određuje da provođenjem istrage upravlja direktor Ureda.
8. Članak 8. stavak 3. Uredbe br. 1073/1999 glasi kako slijedi:
„Direktor osigurava da zaposlenici Ureda i ostale osobe koje su pod njegovim nadzorom poštuju nacionalne [odredbe] i […] odredbe [Zajednice] o zaštiti osobnih podataka, posebno one propisane Direktivom 95/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 1995. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom protoku takvih podataka[(4)].”
9. Članak 11. stavci 1. i 7. te uredbe sastavljeni su na sljedeći način:
„1. Nadzorni odbor jača neovisnost Ureda redovnim nadzorom provedbe njegove istražne uloge.
Na zahtjev direktora ili na vlastitu inicijativu, odbor daje mišljenje direktoru o djelovanju Ureda, bez miješanja u provođenje istraga u tijeku.
[…]
7. Direktor svake godine prosljeđuje [n]adzornom odboru program djelovanja Ureda […]. Direktor redovito izvješćuje odbor o aktivnostima Ureda, istragama, rezultatima istraga i poduzetim mjerama na temelju tih rezultata. Ako neka istraga traje duže od devet mjeseci, direktor izvješćuje [n]adzorni odbor o razlozima zbog kojih nije bilo moguće dovršiti istragu te o očekivanom vremenu potrebnom za njezino dovršenje. Direktor izvješćuje odbor o slučajevima u kojima institucija, tijelo, agencija ili ured ne djeluju po danim preporukama. Direktor izvješćuje odbor o slučajevima o kojima je potrebno izvijestiti sudska tijela države članice.”
10. Članak 14. navedene uredbe određuje:
„Do izmjene Pravilnika o osoblju, svaki dužnosnik ili drugi službenik Europskih zajednica može na temelju ovog članka podnijeti pritužbu direktoru Ureda protiv radnje kojom je oštećen, a koju je počinio Ured tijekom provođenja unutarnje istrage […]
Gore navedene odredbe analogno se primjenjuju na osoblje institucija, tijela, ureda i agencija koje ne podliježu Pravilniku o osoblju.”
B. Poslovnik nadzornog odbora OLAF‑a
11. Članak 13. stavak 5. Poslovnika nadzornog odbora OLAF‑a(5) (u daljnjem tekstu: Poslovnik) određuje:
„Slučajevi u kojima je potrebno dostaviti informacije sudskim tijelima države članice ispituju se na temelju informacija koje pruža glavni direktor OLAF‑a i u skladu s [Uredbom br. 1073/1999]. Daljnje mjere također se provode na toj osnovi.
Konkretno, prije slanja informacija, nadzorni odbor zahtijeva pristup dotičnim istragama kako bi se uvjerio da se poštuju postupovna jamstva i temeljna prava. Kada tajništvo ishodi pristup dokumentima u roku koji mu omogućuje da ispuni tu zadaću, izvjestitelji imenovani radi ispitivanja predmeta pripremaju građu za plenarnu sjednicu odbora. OLAF‑ova odgovorna osoba može se pozvati na tu sjednicu kako bi članovi raspolagali svim nužnim informacijama.
Odbor imenuje izvjestitelje radi ispitivanja tih istraga i, po potrebi, davanja mišljenja.” [neslužbeni prijevod]
III. Okolnosti spora
12. Okolnosti spora izložene su u točkama 1. do 16. pobijane presude i mogu se sažeti kako slijedi.
13. J. Dalli bio je Odlukom 2010/80/EU(6) imenovan članom Komisije za razdoblje od 10. veljače 2010. do 31. listopada 2014. Predsjednik Komisije dodijelio mu je sektor zdravlja i zaštite potrošača.
14. Nakon što je 21. svibnja 2012. Komisija primila pritužbu društva Swedish Match koja je sadržavala navode u vezi s postupanjem J. Dallija, OLAF je 25. svibnja 2012. pokrenuo istragu.
15. OLAF je saslušao J. Dallija 16. srpnja i 15. listopada 2012.
16. OLAF‑ov izvještaj poslan je glavnom tajniku Komisije 15. listopada 2012., a na znanje predsjedniku te institucije. Tom izvještaju bio je priložen dopis koji je potpisao direktor OLAF‑a, u kojem su bili sažeti glavni zaključci istrage i kojim se predsjednik Komisije obavještava da su mu isti dostavljeni radi mogućeg donošenja mjera na temelju Kodeksa ponašanja za članove Komisije (C(2011) 2904).
17. J. Dalli se 16. listopada 2012. sastao s predsjednikom Komisije. Kasnije tog istog dana ovaj potonji obavijestio je predsjednika vlade Republike Malte te predsjednike Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije o ostavci J. Dallija. Komisija je također izdala priopćenje za medije u kojem je objavila tu ostavku.
18. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 24. prosinca 2012. J. Dalli pokrenuo je tužbu za poništenje „usmene odluke od 16. listopada 2012. o prestanku [njegovih] dužnosti s trenutačnim učinkom, koju je donio predsjednik Komisije” i za simboličku naknadu pretrpljene štete u visini od 1 eura na temelju neimovinske štete i privremeno u visini od 1 913 396 eura na temelju imovinske štete.
19. Ta je tužba odbijena presudom Općeg suda od 12. svibnja 2015., Dalli/Komisija (T‑562/12, u daljnjem tekstu: presuda Dalli/Komisija, EU:T:2015:270).
20. Što se tiče, s jedne strane, zahtjeva za poništenje, Opći sud je utvrdio da je žalitelj dobrovoljno podnio svoju ostavku, a da predsjednik Komisije to nije zahtijevao, u smislu članka 17. stavka 6. UEU‑a. Budući da postojanje tog zahtjeva, koji je bio akt koji je žalitelj pobijao, nije dokazano, Opći sud je smatrao da se zahtjev za poništenje treba odbaciti kao nedopušten. Opći sud je također presudio da u svakom slučaju, čak i ako bi žalitelj u tužbi mogao dovesti u pitanje zakonitost svoje ostavke zato što je suglasnost bila nevaljana, takva nevaljanost nije dokazana.
21. Što se tiče, s druge strane, zahtjeva za naknadu štete, Opći sud je smatrao da stoga što je istaknuo da nije dokazano postojanje akata Komisije čije se postojanje preispituje zahtjevom za poništenje, nije moguće utvrditi da je ta institucija počinila ikakvu nezakonitost, a još manje da je teže povrijedila pravno pravilo. Opći sud je istaknuo da nije dokazana nevaljanost suglasnosti, čije se utvrđenje podredno zahtijeva u tužbi za poništenje. Zaključio je da navodi o nezakonitom postupanju Komisije ili njezina predsjednika nisu pravno dostatno dokazani. Stoga je odbio zahtjev za naknadu štete kao neosnovan.
22. Dana 21. lipnja 2015. J. Dalli podnio je žalbu protiv te presude Općeg suda, koja je odbijena rješenjem od 14. travnja 2016., Dalli/Komisija(7).
IV. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
23. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 28. lipnja 2017. J. Dalli pokrenuo je postupak u okviru kojeg je zahtijevao da se Komisiji naloži da mu isplati iznos procijenjen privremeno na 1 000 000 eura radi naknade štete, osobito, neimovinske, koju je pretrpio zbog navodno nezakonitog postupanja Komisije i OLAF‑a, povezanog s prestankom njegovih dužnosti kao člana Komisije 16. listopada 2012.
24. U prilog toj tužbi J. Dalli istaknuo je sedam prigovora koji su se odnosili na nezakonitost postupanja OLAF‑a, od kojih se prvi temeljio na nezakonitosti odluke o pokretanju istrage, drugi na propustima u kvalificiranju istrage i u njezinu proširenju, treći na povredi načela o izvođenju dokaza te iskrivljavanju i krivotvorenju dokaza, četvrti na povredi prava obrane, članka 4. Odluke 1999/396/EZ(8) i članka 18. OLAF‑ovih uputa svojem osoblju o istražnim postupcima (u daljnjem tekstu: OLAF‑ove upute), peti na povredi članka 11. stavka 7. Uredbe br. 1073/1999 i članka 13. stavka 5. Poslovnika, šesti na povredi načela predmnjeve nedužnosti, članka 8. Uredbe br. 1073/1999, članka 339. UFEU‑a i prava na zaštitu osobnih podataka, te sedmi na povredi članka 4. Uredbe br. 1073/1999, članka 4. Odluke 1999/396 i Protokola o razumijevanju u vezi s Kodeksom ponašanja radi osiguranja pravodobne razmjene informacija između OLAF‑a i Komisije u vezi s unutarnjim istragama OLAF‑a unutar Komisije. Usto, J. Dalli podnio je dva prigovora koji su se odnosili na nezakonitost postupanja Komisije.
25. Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 13. rujna 2017. Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti.
26. Pobijanom presudom Opći sud je odbio taj prigovor nedopuštenosti, a potom je kao neosnovanu odbio tužbu koju je J. Dalli podnio.
27. Opći sud je prije svega smatrao da pravna i činjenična pitanja koja se odnose na navodno nezakonito postupanje OLAF‑a i Komisije nisu bila ispitana u presudi Dalli/Komisija i da ta presuda nije, dakle, pravomoćno presuđena stvar u tom pogledu.
28. Potom je odbio sve prigovore koje je J. Dalli istaknuo protiv OLAF‑a i Komisije.
29. Naposljetku je utvrdio, i to podredno, da J. Dalli nije dokazao ni postojanje dovoljno izravne uzročne veze između postupanja koje se stavlja na teret i navodne štete, ni postojanje ove potonje.
V. Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
30. Svojom žalbom J. Dalli od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– naloži isplatu naknade štete, osobito neimovinske, koju je on pretrpio i koja se može privremeno procijeniti na 1 000 000 eura, i
– Komisiji naloži snošenje troškova obaju postupaka.
31. Komisija od Suda zahtijeva da odbije žalbu i J. Dalliju naloži snošenje troškova nastalih pred Sudom i Općim sudom.
32. Rasprava nije održana.
VI. Analiza
A. Nedopuštenost tužbe Općem sudu
33. U svojem odgovoru na žalbu Komisija ističe da izražava sumnju glede točnosti rasuđivanja Općeg suda koje ga je navelo da odbije prigovor nedopuštenosti koji mu je Komisija podnijela i koji se odnosio na pravomoćnost presude Dalli/Komisija.
34. Na početku moram pojasniti da iako Komisija nije podnijela protužalbu kako bi osporila dopuštenost tužbe Općem sudu, apsolutna zapreka vođenju postupka koja se temelji na pravomoćnosti jest razlog koji se odnosi na javni poredak i na koji sudovi Unije moraju paziti po službenoj dužnosti(9). U tim okolnostima valja provjeriti je li Opći sud s pravom presudio da je tužba pred njim bila dopuštena, oslonivši se na nepostojanje pravomoćno presuđene stvari glede presude Dalli/Komisija.
35. Nakon što je istaknuo važnost koju načelo pravomoćnosti ima u pravnom poretku Unije i u nacionalnim pravnim porecima(10), Opći sud je naglasio da pravomoćnost može biti prepreka dopuštenosti tužbe ako ona povodom koje je donesena predmetna presuda ima iste stranke, isti predmet i istu osnovu(11). Podsjetio je na to da predmet tužbe odgovara zahtjevima zainteresirane osobe, dok osnova tužbe odgovara pravnom i činjeničnom temelju za istaknute zahtjeve(12). Opći sud je presudio da su ispunjene pretpostavke glede istovjetnosti stranaka i predmeta između tužbe povodom koje je donesena presuda Dalli/Komisija i tužbe koja mu je podnesena(13).
36. Što se, međutim, tiče pretpostavke glede istovjetnosti osnove dviju tužbi, Opći sud je podsjetio na to da je u svojoj prvoj tužbi žalitelj istaknuo da su nezakonitosti navedene u okviru zahtjeva za poništenje ozbiljna povreda pravnog pravila koje za cilj ima dodjeljivanje prava pojedincima. Međutim, Opći sud je također podsjetio na to da je u presudi Dalli/Komisija presuđeno da nije dokazano da postoje akti čije se postojanje preispituje navedenim zahtjevom za poništenje, tako da nikakva nezakonitost nije mogla dovesti do nastanka odgovornosti Unije(14). U tim okolnostima Opći sud je istaknuo da u presudi Dalli/Komisija nije odlučio o nezakonitom postupanju Komisije i OLAF‑a koje je istaknuto te je samo utvrdio da osporena odluka ne postoji(15).
37. No Opći sud je pojasnio da se pravomoćnost odnosi samo na činjenična i pravna pitanja koja su stvarno i nužno riješena sudskom odlukom(16). Stoga što nije ispitao navode o nezakonitom postupanju Komisije i OLAF‑a u prvoj tužbi, Opći sud je smatrao da ta činjenična i pravna pitanja nisu stvarno ili nužno riješena presudom Dalli/Komisija, tako da u tom pogledu ta presuda nije pravomoćno presuđena stvar.
38. Opći sud je zaključio da stoga nije potrebno ispitati je li osnova tih dviju tužbi istovjetna.
39. U svojem odgovoru na žalbu Komisija je istaknula da nije relevantna činjenica to što Opći sud nije ispitao zahtjeve za naknadu štete koji su se odnosili na postupanje Komisije i OLAF‑a. Smatrala je da su ti zahtjevi stvarno ili nužno već riješeni presudom Dalli/Komisija, s obzirom na to da su u toj presudi odbijeni kao „neosnovani” zbog toga što nisu „pravno dostatno dokazani”(17). Drugom tužbom podnesenom Općem sudu nastojalo se samo ponovno pokrenuti prijepor koji su sudovi Unije riješili, a što na temelju načela pravomoćnosti nije dopušteno.
40. Međutim, smatram da rasuđivanje kojim se Opći sud vodio u pobijanoj presudi nije sporno. Opći sud je s pravom istaknuo da je zahtjev za naknadu štete podnesen u okviru prve tužbe odbijen isključivo zbog nepostojanja predmetnih akata. To nužno podrazumijeva da nikakvo ispitivanje žaliteljevih navoda o nezakonitom postupanju Komisije nije bilo potrebno te stoga nije provedeno. Za činjenična i pravna pitanja na kojima se ti navodi temelje ne može se, stoga, smatrati da su stvarno ili nužno riješeni navedenom presudom i ne mogu se u tim okolnostima obuhvatiti pravomoćnošću.
41. Taj zaključak nije doveden u pitanje Komisijinim argumentom prema kojem činjenica, da je u svojoj presudi Dalli/Komisija Opći sud zaključio da žaliteljevi navodi „nisu pravno dostatno dokazani”, podrazumijeva da su ti navodi nužno riješeni tom presudom. Drukčije rečeno, Opći sud je implicitno presudio o činjeničnim i pravnim pitanjima koja se odnose na spomenute navode.
42. Tim bi se rješenjem otvorio put nerazumnom proširenju pravomoćnosti u pravu Unije na implicitnu pravomoćnost, što mi se ne čini poželjnim(18). Usto, takvo proširenje mi ne izgleda primjenjivo u ovom slučaju stoga što se ne može tvrditi da je činjenično ili pravno pitanje implicitno riješeno presudom, iako iz nje jasno proizlazi da to pitanje nije čak ni ispitano.
43. U tim se okolnostima presuda Dalli/Komisija ne može smatrati pravomoćnom glede navoda koje Opći sud nije ispitao u toj presudi.
44. Prema tome, smatram da Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku kada je presudio da je tužba dopuštena.
B. Prvi žalbeni razlog
1. Prvi dio prvog žalbenog razloga
45. Prvim dijelom prvog žalbenog razloga, žalitelj osporava tvrdnju Općeg suda prema kojoj ni članak 1. stavak 3. Uredbe br. 1073/1999 ni članak 5. OLAF‑ovih uputa nisu pravila kojima se dodjeljuju prava pojedincima(19).
46. U tom pogledu podsjećam na to da je nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije zbog nezakonitog postupanja njezinih tijela uvjetovan ispunjenjem skupa pretpostavki, među kojima je pretpostavka koja se odnosi na nezakonitost postupanja koje se instituciji stavlja na teret(20). Za tu je pretpostavku potrebna dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila koje za cilj ima dodijeliti prava pojedincima(21). Valja, dakle, provjeriti je li Opći sud pravilno presudio da istaknuta pravila ne dodjeljuju prava pojedincima, tako da tužba za naknadu štete koja se temeljila na tim odredbama nije bila osnovana.
47. Glede članka 1. stavka 3. Uredbe br. 1073/1999, Opći sud je presudio da su tom odredbom samo određeni ciljevi i zadaće OLAF‑a u okviru upravnih istraga i njome se, dakle, ne dodjeljuju prava pojedincima. Žalitelj tvrdi da je navedena odredba ograničena na nadležnosti OLAF‑a i dopušta mu pokretanje istrage samo ako su ispunjene dvije pretpostavke, to jest ako postoje „ozbiljna pitanja” i „dovoljno ozbiljna sumnja”. Budući da te dvije pretpostavke jamče dotičnoj osobi da je dana prva ocjena predmeta, dotična odredba dodjeljuje prava pojedincu.
48. Takva mi se argumentacija ne čini prihvatljivom. S jedne strane, kako iz sadržaja tako i iz naslova članka 1. Uredbe br. 1073/1999 proizlazi da se tom odredbom samo želi općenito utvrditi ciljeve koje OLAF nastoji ostvariti prilikom provođenja svojih istraga i zadaća koje su mu dodijeljene u tu svrhu. Struktura Uredbe br. 1073/1999 također upućuje na to da se njezinim člankom 1. stavkom 3. ne nastoje urediti detaljna pravila za istrage OLAF‑a ni pravni položaj osoba obuhvaćenih tim istragama jer je ta vrsta pravila u bitnome sadržana u sljedećim odredbama te uredbe, kojima je praktično određen način na koji se istrage OLAF‑a moraju provoditi. Bitan cilj članka 1. stavka 3. navedene uredbe nije uspostaviti sami oblik za zaštitu interesa pojedinaca, nego odrediti ulogu OLAF‑a prilikom provođenja njegovih istraga.
49. S druge strane i nasuprot onome što žalitelj tvrdi, ništa u tekstu članka 1. stavka 3. Uredbe br. 1073/1999 ne nalaže, kako bi OLAF pokrenuo istragu, da se ispune dvije kumulativne pretpostavke, to jest postojanje „ozbiljnih pitanja” i „dovoljno ozbiljne sumnje”, pri čemu ova potonja čak nije ni spomenuta u toj odredbi.
50. Usto, iako taj zahtjev postojanja dovoljno ozbiljne sumnje kao preduvjeta za pokretanje upravne istrage od strane OLAF‑a proizlazi, doduše, iz sudske prakse Suda, u skladu s kojom se „odluka OLAF‑ova direktora o pokretanju istrage […] ne mo[že] donijeti bez dovoljno ozbiljne sumnje”(22), činjenica je da takva pretpostavka nije vezana uz opću odredbu utvrđenu u članku 1. stavku 3. Uredbe br. 1073/1999 koja se odnosi na ciljeve i zadaće OLAF‑a. Zahtjev postojanja dovoljno ozbiljne sumnje mora se vezati uz posebnu odredbu o OLAF‑ovu pokretanju istraga, to jest uz članak 5. Uredbe br. 1073/1999(23).
51. Stoga smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da članak 1. stavak 3. Uredbe br. 1073/1999 nije pravno pravilo koje za cilj ima dodijeliti prava pojedincima.
52. Glede članka 5. OLAF‑ovih uputa Opći sud je presudio da se radi o OLAF‑ovim unutarnjim pravilima kojima se nastoji osigurati da se OLAF‑ove istrage provode na logičan i dosljedan način. Opći sud smatra da je tom odredbom opisan postupak odabira predmeta i da ona sama za sebe ne dodjeljuje nikakvo pravo u korist pojedinaca. Žalitelj tvrdi da interna narav pravila ne znači da se ne može raditi o pravilu kojim se dodjeljuju prava pojedincu. Prema njegovu mišljenju članak 5. OLAF‑ovih uputa određuje istome određeni broj pretpostavki kada ocjenjuje informacije radi mogućeg pokretanja istrage. Te pretpostavke, na temelju kojih nastaju obveze na teret OLAF‑a, dodjeljuju prava osobi na koju se istraga odnosi.
53. Žaliteljeva argumentacija o članku 5. OLAF‑ovih uputa nije mi uvjerljiva. Nasuprot onome što žalitelj tvrdi, Opći sud se nije oslonio isključivo na to da OLAF‑ove upute predstavljaju interne upute institucije kako bi isključio mogućnost da one dodjeljuju prava pojedincima, nego je također proučio sadržaj pravila na koje se žalitelj pozvao. Takvo mi se rasuđivanje čini pravno utemeljenim.
54. To što pravilo predstavlja interno pravilo institucije jest, prema mojem mišljenju, indicija za činjenicu da to pravilo ne dodjeljuje pravila pojedincima. Naime, interno pravilo institucije jest prije svega upućeno osoblju te institucije, tako da se osigura optimalno funkcioniranje ove potonje, i stoga ne proizvodi, u načelu, nikakav učinak izvan te institucije.
55. Ipak sam mišljenja da se takva indicija mora potkrijepiti konkretnijim proučavanjem sadržaja predmetne odredbe, koje je Opći sud upravo i proveo u pobijanoj presudi(24). Tako je Opći sud istaknuo da se članak 5. OLAF‑ovih uputa tiče postupka odabira istraga i, konkretnije, izrade mišljenja hoće li se istraga pokrenuti. U toj su odredbi utvrđeni, dakle, kriteriji koje tijelo uzima u obzir u tu svrhu kao i rok u kojem se mišljenje mora dati. Drugim riječima, navedenom se odredbom nastoji prvenstveno usmjeravati OLAF‑ovo osoblje tako da se prednost da najvažnijim predmetima i omogući, kao što to Komisija ističe, djelotvorna uporaba OLAF‑ovih izvora. Istom se odredbom ne nastoji, dakle, pružiti dotičnim osobama postupovna jamstva i, slijedom toga, im se ne dodjeljuju, prema mojem mišljenju, subjektivna prava na kojima se može temeljiti tužba za naknadu štete.
56. U tim okolnostima smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da ni članak 1. stavak 1. Uredbe br. 1073/1999 ni članak 5. OLAF‑ovih uputa nisu pravila koja za cilj imaju dodijeliti prava pojedincima.
57. Prema tome, prvi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti.
2. Drugi dio prvog žalbenog razloga
58. U okviru drugog dijela prvog žalbenog razloga žalitelj tvrdi, u sklopu različitih argumenata, da je Opći sud iskrivio činjenice, povrijedio obvezu obrazlaganja i počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbio navod o OLAF‑ovoj povredi dužne pažnje.
a) Iskrivljivanje činjenica
59. Žalitelj ističe da je Opći sud iskrivio činjenice time što je rok između dostave pritužbe direktoru OLAF‑a i odluke o pokretanju istrage okvalificirao „prekratkim”, iako je proteklo tek nekoliko sati.
60. Takva mi se argumentacija ne čini osnovanom stoga što se rok od nekoliko sati može s pravom okvalificirati kao „prekratak”. Zato se Općem sudu ne može u tom pogledu predbaciti nikakvo iskrivljavanje činjenica.
b) Povreda obveze obrazlaganja
61. Žalitelj tvrdi da, nasuprot onome što je Opći sud utvrdio, jedinica za odabir i analizu istraga nije ispitala pritužbu i nije primila dodatne informacije u tom pogledu.
62. Mora se utvrditi, međutim, da se taj navod odnosi na činjenične ocjene Općeg suda. No ocjena činjenica i dokaza nije, osim u slučaju njihova iskrivljavanja, pravno pitanje koje bi kao takvo podlijegalo nadzoru Suda u žalbenom postupku(25). Budući da u tom pogledu žalitelj ne navodi da je Opći sud iskrivio činjenice, mišljenja sam da se taj argument mora odbaciti kao nedopušten.
63. U prilog tom drugom argumentu žalitelj naglašava također da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja time što je odbio argument prema kojem OLAF nije dao nužnu ocjenu primljenih informacija, pri čemu nije objasnio zašto ocjena nadzornog odbora nije uzeta u obzir.
64. Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, Opći sud nije dužan iscrpno odgovoriti na svaki od argumenata koje su stranke pred njim iznijele(26). Konkretnije, Opći sud nije dužan dati obrazloženje kojim bi se iscrpno i pojedinačno osvrnuo na sve tvrdnje koje su iznijele stranke u sporu, pod uvjetom da se njime omogućuje zainteresiranim osobama da saznaju razloge zbog kojih Opći sud nije prihvatio njihove argumente, a Sudu da raspolaže dostatnim elementima za izvršavanje svojeg nadzora(27).
65. Međutim, to je ovdje slučaj. Naime, Opći sud je odbio argument koji mu je iznesen i prema kojemu OLAF nije dao nužnu ocjenu primljenih informacija istaknuvši, s jedne strane, da se takva ocjena ne smije poistovjetiti s ispitivanjem koje se mora provesti u okviru istrage jednom kada je pokrenuta i da, s duge strane, OLAF jest dao tu ocjenu na temelju činjeničnih elemenata koji su mu podneseni.
66. U tim se okolnostima ne može predbaciti Općem sudu da nije obrazložio svoju odluku, tako da se taj argument mora odbiti.
c) Pogreška koja se tiče prava
67. Žalitelj ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da OLAF nije povrijedio svoju obvezu dužne pažnje jer je pravilno i u dovoljnoj mjeri ispitao elemente sadržane u pritužbi prije pokretanja istrage koja se odnosila na žalitelja. Ističe u tom pogledu različite argumente.
68. Kao prvo, Opći sud je presudio da u okviru postupka odabira istraga OLAF mora provjeriti jesu li informacije kojima raspolaže dostatne, pri čemu to ne podrazumijeva, međutim, temeljitu ocjenu tih informacija jer se ti elementi moraju analizirati ili utvrditi po dovršetku istrage(28). Žalitelj smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što nije precizno utvrdio predmetne elemente niti objasnio razlog zbog kojeg ih se nije moglo ocijeniti u stadiju postupka odabira.
69. Taj se argument prema mojem mišljenju ne može prihvatiti. Žalitelj je mogao u potpunosti odrediti predmetne činjenične elemente stoga što taj žalbeni argument djelomično zasniva na pogrešnoj ocjeni Općeg suda glede navedenih elemenata. Usto, kao što to Komisija naglašava, smatram da se argumentom prema kojem Opći sud nije objasnio po čemu ti elementi ne bi trebali biti predmet temeljite analize u stadiju postupka odabira, nego u okviru istrage, nastoji zapravo dovesti u pitanje činjenične ocjene Općeg suda. Budući da takav navod nije, osim u slučaju njihova iskrivljavanja, pravno pitanje koje bi kao takvo podlijegalo nadzoru Suda u žalbenom postupku, taj bi argument trebalo odbaciti kao nedopušten.
70. Kao drugo, Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da je OLAF mogao pokrenuti istragu na temelju informacija sadržanih u pritužbi a da ne izvrši provjere kako bi utvrdio vjerodostojnost tih informacija, kada su one precizne i detaljne. Žalitelj smatra da OLAF mora, na temelju načela dužne pažnje, pažljivo i nepristrano ispitati pouzdanost i vjerodostojnost navoda i da činjenica da su te informacije bile precizne i detaljne ne može biti dovoljna da dokaže da su one pouzdane i vjerodostojne.
71. U tom pogledu, iako je točno da Uredbom br. 1073/1999 nisu predviđene posebne pretpostavke za pokretanje istrage, podsjećam na to da prema sudskoj praksi Suda OLAF ne može pokrenuti istragu bez dovoljno ozbiljne sumnje(29). Dakle, OLAF nema diskrecijsku ovlast da odluči o pokretanju istrage, nego marginu prosudbe ograničenu pretpostavkom koja se odnosi na postojanje dovoljno ozbiljne sumnje. Drukčije rečeno, pritužba dostavljena OLAF‑u ne može automatski dati povoda pokretanju istrage jer se OLAF još mora uvjeriti u dovoljnu ozbiljnost navoda koji su mu izneseni.
72. Stoga još treba utvrditi podrazumijeva li takav zahtjev da OLAF mora sustavno provoditi provjere glede informacija sadržanih u pritužbi ili mogu li, kao što je to Opći sud istaknuo, u određenim okolnostima informacije sadržane u pritužbi biti dostatne za utvrđivanje dovoljne ozbiljnosti sumnje i time opravdati pokretanje istrage.
73. Tu drugu pretpostavku trebalo bi, prema mojem mišljenju, prihvatiti. Mišljenja sam da je pritužba zasnovana na preciznim i detaljnim okolnostima, poput onih koje je Opći sud utvrdio, dostatna da potakne dovoljno ozbiljnu sumnju i tako omogući pokretanje istrage. Drugim riječima, ako takve informacije postoje te osim ako je njihova vjerodostojnost očito dvojbena, OLAF bi morao biti u mogućnosti pokrenuti istragu.
74. Naime, postupak odabira, koji prethodi istrazi, ne bi se trebao poistovjetiti sa samim istražnim postupkom. Dok se istragom nastoji utvrditi istinitost navoda sadržanih u pritužbi, postupak odabira mora se sastojati tek od sažetijeg ispitivanja tih informacija. Provjere koje se obavljaju u tom stadiju ne mogu, dakle, navesti OLAF na to da mora u potpunosti ispitati informacije sadržane u pritužbi. U tim okolnostima, osim u slučajevima u kojima proizlazi da su informacije očito nevjerodostojne ili nedostatne, mislim da se dovoljna ozbiljnost sumnje koju one potiču može utvrditi na temelju preciznih i detaljnih informacija(30). Stoga bi taj argument trebalo odbiti.
75. Naposljetku i kao treće, Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava presudivši da OLAF mora ispitati mogućnost sukoba interesa između podnositelja pritužbe i žalitelja samo ako je on očito utvrđen jedino na temelju ispitivanja informacija priopćenih OLAF‑u. No, iako provjera postojanja dovoljno ozbiljne sumnje prije pokretanja istrage OLAF‑a podrazumijeva također uvjerenost u to da osoba od koje pritužba potječe nije u situaciji sukoba interesa, to, međutim, ne obvezuje OLAF da provede temeljito ispitivanje te mogućnosti kada ona nije očita. Takvo se ispitivanje mora provesti u stadiju istrage, dok u stadiju postupka odabira OLAF mora izvršiti samo sažete provjere, kako se faza istrage ne bi pomiješala s fazom odabira. Stoga se OLAF‑u ne može predbaciti da nije razmotrio mogućnost sukoba interesa ako očito nije proizlazilo da takav sukob postoji, tako da u tom pogledu Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava.
76. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da bi prvi žalbeni razlog trebalo odbiti.
C. Prvi dio trećeg žalbenog razloga
77. U okviru prvog dijela trećeg žalbenog razloga žalitelj ističe različite argumente kojima nastoji dokazati postojanje pogrešaka koje se tiču prava u rasuđivanju Općeg suda glede izvođenja dokaza od strane OLAF‑a.
78. U sklopu svojih prvih dvaju argumenata žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da OLAF‑ova objektivna nepristranost nije dovedena u pitanje okolnošću da su u istrazi sudjelovali njegov direktor te član nacionalnog tijela i nadzornog odbora OLAF‑a.
79. Glede prvog argumenta o sudjelovanju OLAF‑ova direktora u istrazi, Komisija naglašava da je on bespredmetan stoga što ne dovodi u pitanje sve razloge koje je Opći sud iznio kako bi isključio povredu obveze nepristranosti zbog sudjelovanja OLAF‑ova direktora.
80. Takav mi se argument ne čini prihvatljivim. Naime, drugi elementi iz rasuđivanja Općeg suda koji nisu obuhvaćeni žalbom i koji se nalaze u točki 103. pobijane presude, nisu elementi koji sami za sebe dopuštaju da se odbije žaliteljev argument, nego su više činjenična utvrđenja koja je Opći sud iznio. Odbijanje argumenta od strane Općeg suda zasniva se samo na činjenici da uloga upravljanja istragom ne isključuje sudjelovanje OLAF‑ova direktora u toj istrazi.
81. Usto, valja ustvrditi da se rasuđivanje Općeg suda u tom pogledu mora potvrditi. Nasuprot onome što žalitelj tvrdi, činjenica da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1073/1999 predviđa da provođenjem istrage upravlja OLAF‑ov direktor ne može se, uslijed izostanka izričite odredbe u tom smislu, tumačiti na način da sprečava bilo kakvo njegovo izravno sudjelovanje u istrazi. Ističem u tom pogledu da ni ostale zadaće dodijeljene OLAF‑ovu direktoru na temelju odredaba Uredbe br. 1073/1999 ne mogu spriječiti njegovo sudjelovanje u istrazi. Naprotiv, već i činjenica da se izvješće o istrazi sastavlja pod njegovim vodstvom upućuje na određeni oblik sudjelovanja u istrazi. Isto važi za njegovu dužnost nadzora da osobe koje su pod njegovim nadzorom poštuju odredbe o zaštiti osobnih podataka, što upućuje na uključenost u vođenje OLAF‑ovih istraga. Usto, ne razumijem kako bi OLAF‑ov direktor mogao učinkovito upravljati istragom ako bi istodobno bio spriječen sudjelovati u svim stadijima te istrage.
82. U tim okolnostima smatram da se OLAF‑ova objektivna nepristranost nije mogla dovesti u pitanje sudjelovanjem njegova direktora u istrazi, tako da u tom pogledu Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava.
83. Glede drugog argumenta o sudjelovanju malteškog člana Anti‑Fraud Coordinating Structures (AFCOS) (služba za koordinaciju protiv prijevara) u istrazi, ni za takvo mi se sudjelovanje ne čini da dovodi u pitanje OLAF‑ovu nepristranost. Naime, ništa u Uredbi br. 1073/1999 ne nalaže strogo razdvajanje između OLAF‑a i nacionalnih tijela prilikom provođenja istraga. Naprotiv, ovi potonji i OLAF moraju zajednički voditi istrage(31), tako da sudjelovanje člana nacionalnog tijela u istrazi ne može dovesti u pitanje OLAF‑ovu nepristranost, i to tim više kada, kao što to Opći sud ističe, taj član nije intervenirao u provođenje saslušanja u kojem je sudjelovao. Opći sud nije u tom pogledu mogao počiniti pogrešku koja se tiče prava.
84. Činjenica da je taj član AFCOS‑a istodobno član OLAF‑ova nadzornog odbora izgleda na prvi pogled problematičnija. Opći sud je istaknuo u tom pogledu da je nazočnost člana OLAF‑ova nadzornog odbora na saslušanju svjedoka „vrijedna žaljenja s obzirom na ulogu koja je tom odboru dodijeljena člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 1073/1999”(32), kojim je predviđeno da se nadzorni odbor ne miješa u provođenje istraga u tijeku. Žalitelj smatra da takvo sudjelovanje potvrđuje nedostatak OLAF‑ove objektivne nepristranosti.
85. Mišljenja sam, međutim, da Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da OLAF nije povrijedio obvezu nepristranosti unatoč nazočnosti člana nadzornog odbora na saslušanju svjedoka. Naime, članak 11. stavak 1. Uredbe br. 1073/1999 određuje, doduše, da se nadzorni odbor ne miješa u istrage u tijeku. Na temelju takvog se zahtjeva može osigurati da OLAF neovisno obavlja svoje zadaće. Činjenica je da se sama nazočnost člana nadzornog odbora na saslušanju svjedoka ne može smatrati miješanjem tog člana u provođenje istrage, kada on uopće nije sudjelovao u istrazi. No Opći sud je utvrdio da je predmetni član nadzornog odbora nazočio saslušanju radi tumačenja i prevođenja. U tim se okolnostima ne može smatrati da je taj član stvarno sudjelovao u istražnim radnjama, tako da se rasuđivanje Općeg suda mora potvrditi.
86. U sklopu svojeg trećeg argumenta žalitelj ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je odbio argument prema kojem uporaba, prikupljanje i pohrana informacija pribavljenih povodom OLAF‑ovih zahtjeva malteškim tijelima za ispise telefonskih poziva jest nezakonito zadiranje javnog tijela u ostvarivanje prava na privatan život. Konkretno ističe da je pravna osnova na koju se OLAF pozvao kako bi od malteških tijela zahtijevao te ispise bila pogrešna i nije stoga mogla opravdati takvo zadiranje.
87. Međutim, s jedne strane, iako zahtjevi za ispise telefonskih poziva sadržavaju pogrešnu naznaku glede odredbe Uredbe br. 1073/1999 na koju se oslanjaju, činjenica je da iz članka 6. stavka 6. Uredbe br. 1073/1999 jasno proizlazi da su nacionalna tijela vezana općenitijom obvezom lojalne suradnje prema zaposlenicima OLAF‑a radi izvršenja njihovih zadaća. Tako je Opći sud iz toga pravilno zaključio da je OLAF raspolagao pravnom osnovom kako bi te ispise zatražio od malteških tijela.
88. S druge strane, čak i da se ti isti ispisi nisu mogli dati u skladu s malteškim pravom, iz toga se ipak ne može zaključiti da se OLAF mora smatrati odgovornim za prikupljanje tih informacija i za neusklađenost tog prikupljanja s pravom dotične države članice s obzirom na to da su navedeno prikupljanje obavila malteška tijela.
89. U tim okolnostima Opći sud je ispravno presudio da taj OLAF‑ov zahtjev nije nezakonito zadiranje u privatan život stoga što je OLAF mogao od malteških tijela valjano zahtijevati ispise telefonskih poziva i što se neusklađenost tih zahtjeva s malteškim pravom ne može pripisati OLAF‑u.
90. Naposljetku, u sklopu svojeg četvrtog argumenta žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da žaliteljevo pravo na poštovanje privatnog života i povjerljivost komunikacija nije bilo povrijeđeno jer on nije jedna od osoba čiji je razgovor prisluškivan i snimljen.
91. U tom pogledu podsjećam da je nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije zbog nezakonitog postupanja njezinih tijela uvjetovan ispunjenjem svih pretpostavki, među kojima je pretpostavka koja se odnosi na nezakonitost postupanja koje se instituciji stavlja na teret. Za tu je pretpostavku potrebna dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila koje za cilj ima dodijeliti prava pojedincima(33).
92. Takva pretpostavka podrazumijeva da zaštita koju pruža pravilo na koje se poziva bude stvarna u odnosu na osobu koja se na to pravilo poziva te da je ta osoba među onima kojima dotično pravilo dodjeljuje prava. Kao temelj za naknadu štete ne može se prihvatiti pravno pravilo koje od nezakonitosti ne štiti pojedinca koji se na njega poziva nego na nekog drugoga(34). Iz toga proizlazi da se žalitelj ne može valjano pozivati na nezakonitost koja se temelji na navodnoj povredi prava treće osobe na privatan život, tako da Opći sud nije u tom pogledu počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava.
93. Prema tome, mišljenja sam da treba odbiti prvi dio trećeg žalbenog razloga.
D. Peti žalbeni razlog
94. U okviru svojeg petog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio povrede koje se tiču prava i iskrivio činjenice kada je presudio da obavijestivši nadzorni odbor dan prije slanja svojeg izvješća malteškim tijelima OLAF nije povrijedio obveze koje proizlaze iz članka 11. stavka 7. Uredbe br. 1073/1999, koji nalaže direktoru OLAF‑a da obavijesti nadzorni odbor o slanju informacija sudskim tijelima države članice, te iz članka 13. stavka 5. Poslovnika, na temelju kojeg navedeni odbor zahtijeva pristup dotičnim istragama kako bi se uvjerio u poštovanje postupovnih jamstava i temeljnih prava.
95. Prije svega, žalitelj ističe da je nakon što je obavijestio nadzorni odbor o slanju informacija sudskim tijelima države članice OLAF morao poštovati rok od pet radnih dana prije slanja tih informacija. Ako bi se iznimno mogao prihvatiti kraći rok, bila bi, međutim, potrebna suglasnost nadzornog odbora u tom smislu. Opći sud je, dakle, počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da se OLAF koristio marginom prosudbe u vezi s rokom za slanje nacionalnim sudskim tijelima nakon izvještavanja nadzornog odbora.
96. Ističem da iako članak 11. stavak 7. Uredbe br. 1073/1999 predviđa da direktor OLAF‑a izvješćuje nadzorni odbor o slučajevima o kojima je potrebno izvijestiti sudska tijela države članice, ta odredba ne predviđa, međutim, nikakav najkraći rok koji treba poštovati prije stvarnog slanja dotičnih informacija. Rok od pet dana na koji se žalitelj poziva predviđen je privremenim radnim dogovorom između OLAF‑a i nadzornog odbora sklopljenog u rujnu 2012. Tim je radnim sporazumom predviđeno da mu se dokumenti koji će se poslati nacionalnim sudskim tijelima moraju „u pravilu” dostaviti pet dana prije tog slanja.
97. Stoga jasno proizlazi, kako iz teksta članka 11. stavka 7. Uredbe br. 1073/1999 tako i iz teksta privremenog radnog sporazuma koji su u rujnu 2012. sklopili OLAF i nadzorni odbor, da OLAF‑u nije određen nikakav prekluzivan rok za slanje informacija sudskim tijelima država članica. Zato se Općem sudu ne može predbaciti nikakva pogreška koja se tiče prava s obzirom na njegov zaključak prema kojem je OLAF raspolagao marginom prosudbe u vezi s rokom.
98. Iz toga također proizlazi, za razliku od onoga što žalitelj tvrdi, da suglasnost nadzornog odbora nije bila potrebna za skraćenje tog roka jer je takav rok, kao što je Opći sud presudio, instruktivan.
99. Potom tužitelj tvrdi da je Opći sud iskrivio činjenice time što je uzeo u obzir okolnost na koju se Komisija pozvala i prema kojoj je predsjednik nadzornog odbora bio obaviješten o nužnosti brzog slanja informacija nacionalnim sudskim tijelima te je dao svoju suglasnost za takvo slanje, iako ne postoji nikakav dokaz koji može potkrijepiti Komisijinu tvrdnju.
100. Smatram da takav argument treba odbiti kao bespredmetan. Naime, stoga što OLAF raspolaže marginom prosudbe u vezi s rokom za slanje informacija sudskim tijelima, činjenica je li predsjednik nadzornog odbora dao svoju suglasnost za brzo slanje tih informacija nije relevantna.
101. Naposljetku, žalitelj ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da se slanje informacija sudskim tijelima može obaviti prije nego što je nadzorni odbor ispunio svoje zadaće, kako su određene u njegovu poslovniku.
102. Članak 13. stavak 5. Poslovnika predviđa, doduše, da „prije slanja informacija, nadzorni odbor zahtijeva pristup dotičnim istragama kako bi se uvjerio da se poštuju postupovna jamstva i temeljna prava”. Činjenica je, kao što to Opći sud s pravom ističe, da se Poslovnikom ne mogu OLAF‑u odrediti obveze koje zakonodavac nije predvidio, osobito u Uredbi br. 1073/1999.
103. No iz članka 11. Uredbe br. 1073/1999 proizlazi da nadzorni odbor provodi redovan nadzor nad OLAF‑ovim aktivnostima radi jačanja OLAF‑ove neovisnosti(35) a da se, međutim, ne miješa u istrage u tijeku. Nadzor od strane nadzornog odbora mora se, stoga, shvatiti kao sistemski nadzor nad OLAF‑ovim aktivnostima.
104. U tim okolnostima, iako članak 11. stavak 7. Uredbe br. 1073/1999 predviđa izvještavanje nadzornog odbora o slučajevima o kojima je potrebno izvijestiti sudska tijela, ništa ne upućuje, međutim, na to da je slanje informacija uvjetovano time da nadzorni odbor ispita navedene informacije jer je takav odgodni karakter, osim toga, suprotan ulozi nadzornog odbora koji provodi sistemski nadzor nad OLAF‑ovim aktivnostima.
105. Usto, naglašavam da nijedna odredba iz Uredbe br. 1073/1999 ne omogućuje nadzornom odboru da se usprotivi slanju informacija sudskim tijelima države članice. U tim okolnostima obveza utvrđena u članku 11. stavku 7. Uredbe br. 1073/1999 mora se shvatiti na način da direktoru stavlja na teret tek obvezu izvještavanja koja je ispunjena u konkretnom slučaju.
106. Takvo tumačenje potvrđuje analiza odredaba Uredbe br. 883/2013 koja od tada uređuje pitanja o istragama koje OLAF provodi. Članak 17. stavak 5. treći stavak točka (b) te uredbe predviđa tako da direktor redovito obavještava nadzorni odbor, među ostalim, o slučajevima u kojima su informacije poslane sudskim tijelima država članica. Dakle, iz te odredbe jasno proizlazi da nadzor koji provodi nadzorni odbor nije sustavan nego sistemski i da usto taj odbor mora samo biti izviješten a posteriori o informacijama koje su poslane.
107. Teško mi je dakle zamisliti kako bi se moglo predvidjeti da se na temelju Uredbe br. 1073/1999 i zbog odredaba OLAF‑ova poslovnika obveza izvještavanja nadzornog odbora može toliko proširiti da slanje informacija bude uvjetovano cjelovitim ispitivanjem tih informacija od strane nadzornog odbora.
108. U tim okolnostima smatram da Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da članak 11. stavak 7. Uredbe br. 1073/1999 i odredbe Poslovnika nisu povrijeđeni.
109. Prema tome, peti žalbeni razlog treba odbiti.
E. Sedmi žalbeni razlog
110. Na početku ističem da bi se ovaj žalbeni razlog, koji se odnosi na postojanje štete kod žalitelja, morao odbiti kao bespredmetan ako bi Sud smatrao da se trebaju odbiti sve žaliteljeve tvrdnje glede pogrešaka u rasuđivanju Općeg suda o nezakonitostima u OLAF‑ovu postupanju.
111. Sedmi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava i na iskrivljavanju argumenata stranaka jer je Opći sud presudio da žalitelj nije dokazao da mu je sporno postupanje moglo po svojoj težini uzrokovati štetu.
112. Kao prvo, ne čini mi se da se argument o pogrešnom tumačenju tužbe može prihvatiti. Nasuprot onome što žalitelj tvrdi, Opći sud nije zanemario dokaze koje mu je žalitelj podnio, nego je smatrao da ti dokazi nisu dostatni za utvrđenje da mu je sporno postupanje moglo uzrokovati štetu.
113. Kao drugo, žalitelj ističe pogrešku koja se tiče prava i koja, prema njegovu mišljenju, proizlazi iz pogrešne definicije neimovinske štete.
114. Opći sud je presudio u pobijanoj presudi da je radi ispunjavanja pretpostavke u vezi s postojanjem neimovinske štete žalitelj morao „barem […] dokazati da mu je po svojoj težini sporno postupanje moglo uzrokovati takvu štetu”(36), a što tužitelj nije dokazao.
115. Mišljenja sam da takvo rasuđivanje proizlazi iz pogreške koja se tiče prava i koje proizlazi iz pogrešnog tumačenja sudske prakse na koju se Opći sud pozvao.
116. U tom pogledu podsjećam na to da je Sud presudio da „iako se podnošenje dokaznih prijedloga ne smatra nužno pretpostavkom za priznavanje takve štete, na tužitelju je barem da dokaže da mu je postupanje koje se predbacuje dotičnoj instituciji moglo uzrokovati takvu štetu”(37).
117. Pretpostavka koja se odnosi na postojanje štete, i to neimovinske, može se, dakle, ispuniti na dva načina. S jedne strane, tužitelj može iznijeti dokaze kojima može dokazati postojanje i opseg neimovinske štete.
118. S druge strane, čak i ako takvi dokazi ne postoje, pretpostavka koja se odnosi na postojanje štete može se ispuniti ako tužitelj dokaže da je neimovinska šteta nužno proizašla iz postupanja koje se stavlja na teret. Drukčije rečeno, sudska praksa dopušta jednostavnije priznavanje neimovinske štete zbog određenog postupanja.
119. To je slučaj osobito glede neutemeljenih negativnih ocjena o ponašanju i stručnim sposobnostima dužnosnika koje su sadržane u izvješću o ocjenjivanju(38). Isto tako, sudska praksa priznaje da u slučaju kada se neka osoba javno povezuje s ponašanjem koje se smatra nedopuštenim zbog nezakonitog uvrštenja na popis subjekata koji su obuhvaćeni mjerama ograničavanja, što dovodi do uzrokovanja sramote i nepovjerenja, takvo povezivanje može istoj uzrokovati neimovinsku štetu(39).
120. Iako izgleda da se oslonio na tu sudsku praksu, Opći sud je ipak odstupio od nje. Naime, umjesto da presudi da određeno postupanje dovodi po svojoj naravi do neimovinske štete za dotičnu osobu, Opći sud je smatrao da sporno postupanje mora po svojoj težini biti takvo da uzrokuje tu štetu.
121. No iz sudske prakse, na koju se Opći sud oslanja, uopće ne proizlazi da je njezina provedba uvjetovana tužiteljevim dokazivanjem težine predmetnog postupanja. Dodavši takvu pretpostavku, Opći sud je umanjio mogućnost da osoba, čija neimovinska šteta nužno proizlazi iz spornog postupanja, ishodi njezinu naknadu. Ako bi se slijedilo rasuđivanje Općeg suda, isto bi tu sudsku praksu lišilo korisnog učinka kojim se upravo nastoji pojednostaviti priznavanje neimovinske štete zbog određenog postupanja.
122. Usto, takvo se rasuđivanje ne može lako uskladiti s općenitijom sudskom praksom o pretpostavkama za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije, osobito glede pretpostavke u vezi s postojanjem povrede pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincu, a koja prema sudskoj praksi mora biti „dovoljno ozbiljna”. Odlučujući kriterij za utvrđenje da je povreda prava Unije dovoljno ozbiljna postoji kad institucija o kojoj je riječ očito i grubo ne poštuje granice svoje diskrecijske ovlasti(40).
123. U tim je okolnostima jasno da je težina postupanja institucije već ocijenjena u stadiju ispitivanja dovoljno ozbiljne povrede pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincu. Ponovno uvođenje kriterija u vidu težine postupanja u stadiju ispitivanja neimovinske štete ne izgleda mi relevantnim, osim ako se zaključi da su određene ozbiljne povrede pravnog pravila u stvarnosti relativno teške.
124. Stoga sam mišljenja da je rasuđivanje Općeg suda o definiciji neimovinske štete zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava, tako da bi sedmi žalbeni razlog trebalo prihvatiti pod uvjetom da je relevantan.
125. S tim u vezi, iz članka 61. stavka 1. Statuta Suda Europske unije slijedi da, kad je žalba osnovana, Sud može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta, ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
126. U ovom je slučaju Opći sud utvrdio da kod žalitelja ne postoji neimovinska šteta jer nije dokazao da mu je sporno postupanje moglo po svojoj težini uzrokovati štetu.
127. No, kao što sam to ustvrdio u točki 124. ovog mišljenja, takav zaključak počiva na pogrešnom kriteriju prilikom definiranja neimovinske štete.
128. Kako bi se ocijenio žalbeni razlog koji se temelji na neimovinskoj šteti, nužno je, dakle, ponovno ocijeniti činjenice s obzirom na sudsku praksu prepoznatu u ovom mišljenju, kako bi se utvrdilo može li sporno postupanje u ovom slučaju uzrokovati žalitelju neimovinsku štetu, pri čemu se od žalitelja ne može zahtijevati da dokaže njegovu težinu.
129. Iz toga proizlazi da spor nije u takvom stanju da Sud može odlučiti o njemu, tako da predmet valja vratiti Općem sudu da ispita žaliteljevu tužbu kako bi se odlučilo o tužbenom razlogu koji se odnosi na postojanje neimovinske štete.
VII. Zaključak
130. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da treba odbiti prvi žalbeni razlog, prvi dio trećeg žalbenog razloga kao i peti žalbeni razlog.
Pod uvjetom da Sud odbije žalbene razloge koji se odnose na nezakonitost postupanja Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF), smatram da bi sedmi žalbeni razlog trebalo odbiti kao bespredmetan.
U slučaju da Sud prihvati jedan od žalbenih razloga koji se odnose na nezakonitost OLAF‑ova postupanja, smatram da bi sedmi žalbeni razlog također trebalo prihvatiti i da bi, prema tome, tužbu trebalo vratiti Općem sudu Europske unije na ponovno odlučivanje.