SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
de 20 de diciembre de 2023 (*)
«Ayudas de Estado — Ayuda otorgada por Francia a Air France en el contexto de la pandemia de COVID‑19 — Garantía estatal para un préstamo bancario y un préstamo subordinado del Estado — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Recurso de anulación — Legitimación — Afectación sustancial de la posición del demandante en el mercado — Admisibilidad — Determinación del beneficiario de la ayuda en el contexto de un grupo de sociedades»
En el asunto T‑216/21,
Ryanair DAC, con domicilio social en Swords (Irlanda),
Malta Air ltd., con domicilio social en Pietà (Malta),
representadas por los Sres. F.‑C. Laprévote y E. Vahida, la Sra. V. Blanc y los Sres. S. Rating, I.‑G. Metaxas-Maranghidis y D. Pérez de Lamo, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. L. Flynn y J. Carpi Badía y por la Sra. C. Georgieva, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República Federal de Alemania, representada por el Sr. P.‑L. Krüger, en calidad de agente,
por
República Francesa, representada por los Sres. T. Stéhelin, P. Dodeller, T. Lechevallier y B. Fodda, en calidad de agentes,
por
Reino de los Países Bajos, representado por la Sra. M. Bulterman, el Sr. J. Langer y la Sra. C. Schillemans, en calidad de agentes, asistidos por la Sra. S. Corrijn, abogada,
por
Air France-KLM, con domicilio social en París (Francia), representada por los Sres. J. Derenne y D. Vallindas, abogados,
y por
Société Air France, con domicilio social en Tremblay-en-France (Francia), representada por los Sres. Derenne y Vallindas,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada),
integrado por el Sr. M. van der Woude, Presidente, y los Sres. A. Kornezov (Ponente), G. de Baere y D. Petrlík y la Sra. S. Kingston, Jueces;
Secretaria: Sra. S. Spyropoulos, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 22 de mayo de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, las demandantes, Ryanair DAC y Malta Air ltd., solicitan la anulación de la Decisión C(2020) 2983 final de la Comisión, de 4 de mayo de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.57082 (2020/N) — Francia — COVID‑19 — Marco Temporal 107(3)(b) — Garantía y préstamo de accionista en favor de Air France, en su versión corregida por las Decisiones C(2020) 9384 final, de 17 de diciembre de 2020, y C(2021) 5701 final, de 26 de julio de 2021 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio y hechos posteriores a la interposición del recurso
2 La Société Air France (en lo sucesivo, «Air France») forma parte del grupo Air France-KLM. A la cabeza de dicho grupo se encuentra Air France-KLM (en lo sucesivo, «holding Air France-KLM»). Según la Decisión impugnada, este grupo integra además, en particular, a Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (en lo sucesivo, «KLM»), a «Air France-KLM International Mobility (Suisse)», a «Blueteam V (France)», a «BigBlank (France)», a «Air France-KLM Finance (France)» y a «Transavia Company (France)».
3 Según la Decisión impugnada, la República Francesa y el Reino de los Países Bajos poseen respectivamente el 14,3 % y el 14 % del capital del holding Air France-KLM, y la República Francesa posee además el 21 % de los derechos de voto en esta última. Por su parte, el holding Air France-KLM posee el 100 % de las participaciones de Air France y, directa e indirectamente, el 93,84 % del capital social de KLM. Dicho holding posee además el 99,7 % de los derechos económicos, es decir, de los derechos a los dividendos, y el 49 % de los derechos de voto de KLM. Ese mismo holding posee el 100 % de las participaciones de las otras filiales enumeradas en el anterior apartado 2.
4 El 24 de abril de 2020, la República Francesa notificó a la Comisión Europea, conforme al artículo 108 TFUE, apartado 3, un proyecto de ayuda individual a Air France en forma, por una parte, de una garantía estatal del 90 % sobre un préstamo de un importe de 4 000 millones de euros concedido por un consorcio de bancos (en lo sucesivo, «garantía estatal» y «préstamo garantizado por el Estado», respectivamente) y, por otra parte, de un préstamo de accionista de un importe de 3 000 millones de euros como máximo (en lo sucesivo, «préstamo de accionista») (en lo sucesivo, conjuntamente, «medida en cuestión»).
5 El 4 de mayo de 2020, la Comisión adoptó su Decisión C(2020) 2983 final, en la que concluyó que la medida en cuestión constituía una ayuda estatal compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y de la Comunicación de la Comisión de 19 de marzo de 2020, titulada «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID‑19» (DO 2020, C 91 I, p. 1), en su versión modificada el 4 de abril de 2020 (DO 2020, C 112 I, p. 1) (en lo sucesivo, «Marco Temporal»).
6 La Comisión consideró, en el apartado 21 de su Decisión C(2020) 2983 final, de 4 de mayo de 2020, que los beneficiarios de la medida en cuestión eran Air France y las filiales que controlaba. En cambio, ni el holding Air France-KLM ni sus otras filiales, incluidas KLM y las sociedades que esta última controlaba, fueron consideradas beneficiarias de dicha medida.
7 La medida en cuestión se inscribe en el contexto de una serie de otras medidas de ayuda estatal cuya finalidad es apoyar al sector de la aviación y, más concretamente, a las sociedades que forman parte del grupo Air France-KLM.
8 En particular, mediante la Decisión C(2020) 4871 final, de 13 de julio de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.57116 (2020/N) — Países Bajos — COVID‑19: Garantía estatal y préstamo de Estado en favor de KLM, la Comisión declaró que una ayuda individual otorgada por el Reino de los Países Bajos a KLM, consistente, por una parte, en una garantía estatal del 90 % de un préstamo concedido a KLM por un consorcio de bancos, de un importe máximo de 2 400 millones de euros, y, por otra parte, en un préstamo de Estado de un importe de 1 000 millones de euros como máximo, era compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y del Marco Temporal.
9 El 17 de diciembre de 2020, la Comisión procedió a una primera corrección de su Decisión C(2020) 2983 final, de 4 de mayo de 2020, mediante la Decisión C(2020) 9384 final. Según dicha institución, las correcciones eran necesarias para subsanar un error en la descripción de los hechos, en particular en lo atinente a las referencias a Air France en lugar de al «grupo Air France» (apartados 5 a 10 de esta última Decisión). Además, se añadió un nuevo apartado 3.3.4 a fin de examinar, «en aras de la exhaustividad», la compatibilidad del efecto acumulado de los dos elementos de la medida en cuestión y la ponderación de sus efectos positivos y negativos en la competencia.
10 El 5 de abril de 2021, la Comisión adoptó la Decisión C(2021) 2488 final relativa a la ayuda estatal SA.59913 — Francia — COVID‑19 — Recapitalización de [Air France] y [del] holding Air France-KLM (en lo sucesivo, «Decisión Air France-KLM y Air France»), en la que concluyó que era compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y del Marco Temporal, una ayuda individual otorgada por la República Francesa en forma de una recapitalización de Air France y del holding Air France-KLM por un importe total de 4 000 millones de euros. Esta ayuda comprende, por una parte, una participación de la República Francesa en un proyecto de aumento de capital por un importe máximo de 1 000 millones de euros y, por otra parte, la conversión del préstamo de accionista en un instrumento híbrido, asimilado a una participación en fondos propios, precisándose que este préstamo de accionista forma parte de la medida en cuestión en el presente asunto.
11 Mediante la sentencia de 19 de mayo de 2021, Ryanair/Comisión (KLM; COVID‑19) (T‑643/20, EU:T:2021:286), el Tribunal General anuló la Decisión mencionada en el anterior apartado 8 por adolecer de falta de motivación respecto a la determinación del beneficiario de la medida de ayuda controvertida.
12 El 26 de julio de 2021, es decir, tras la interposición del presente recurso, la Comisión procedió a una segunda corrección de su Decisión C(2020) 2983 final, de 4 de mayo de 2020, mediante la Decisión C(2021) 5701 final. En los apartados 3 y 4 de esta última Decisión, la Comisión afirma haber tomado nota de la sentencia de 19 de mayo de 2021, Ryanair/Comisión (KLM; COVID‑19) (T‑643/20, EU:T:2021:286), y que, a raíz de esa sentencia, debían añadirse elementos suplementarios que permitieran concluir que Air France era la única beneficiaria de la medida en cuestión.
Pretensiones de las partes
13 En la demanda de 20 de abril de 2021, tal como se adaptó el 8 de octubre de 2021, las demandantes solicitan al Tribunal General que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
14 La Comisión solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a las demandantes.
15 La República Federal de Alemania, el Reino de los Países Bajos, Air France y el holding Air France-KLM solicitan que se desestime el recurso por infundado y se condene en costas a las demandantes.
16 La República Francesa solicita al Tribunal General que declare la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que las demandantes cuestionan el fundamento de la Decisión impugnada, y lo desestime en cuanto al fondo en todo lo demás.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
17 Las demandantes alegan, en primer lugar, que son partes interesadas en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 1, letra h), del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), y que, por tanto, tienen legitimación para defender sus derechos procesales. En segundo lugar, sostienen que su posición competitiva en el mercado se vio afectada sustancialmente por la medida en cuestión y que, por consiguiente, tienen legitimación para cuestionar igualmente el fundamento de la Decisión impugnada.
18 La Comisión, la República Federal de Alemania, el Reino de los Países Bajos, Air France y el holding Air France-KLM no cuestionan la admisibilidad del recurso.
19 En cambio, la República Francesa sostiene que las demandantes no tienen legitimación para cuestionar el fundamento de la Decisión impugnada.
20 En el caso de autos, consta que las demandantes son competidoras de Air France y no se cuestiona que, por tanto, deben considerarse «partes interesadas» en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589 que tienen legitimación para salvaguardar los derechos procesales que les confiere el artículo 108 TFUE, apartado 2.
21 En cuanto a la legitimación de las demandantes para cuestionar el fundamento de la Decisión impugnada, procede recordar que la admisibilidad de un recurso interpuesto por una persona física o jurídica contra un acto del que no es destinataria, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, está subordinada al requisito de que se le reconozca la legitimación activa, lo que ocurre en dos supuestos. Por una parte, esa persona puede interponer tal recurso a condición de que dicho acto la afecte directa e individualmente. Por otra parte, puede interponer un recurso contra un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución si este la afecta directamente (sentencias de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartados 59 y 91, y de 13 de marzo de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Comisión, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, apartado 39).
22 Al no constituir la Decisión impugnada, que se dirigió a la República Francesa, un acto reglamentario a tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, dado que no es un acto de alcance general (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 56), corresponde al Tribunal General comprobar si las demandantes se ven afectadas directa e individualmente por esa Decisión, en el sentido de la citada disposición.
23 A este respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión solo pueden alegar que se ven afectados individualmente si esta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223; de 28 de enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión, 169/84, EU:C:1986:42, apartado 22, y de 22 de noviembre de 2007, Sniace/Comisión, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, apartado 53).
24 Así, cuando una parte demandante cuestiona el fundamento de la decisión de apreciación de una ayuda adoptada con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, o al término del procedimiento formal de investigación, el mero hecho de que se le pueda atribuir la condición de «interesado» conforme al apartado 2 de este artículo no es suficiente para reconocer la admisibilidad del recurso. En tal caso, debe demostrar que goza de una situación particular en el sentido de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 23. Esto sucede, en especial, cuando la posición de la parte demandante en el mercado se ve afectada sustancialmente por la ayuda objeto de la decisión de que se trate (véase la sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, apartado 37 y jurisprudencia citada).
25 A este respecto, la demostración, por la parte demandante, de una afectación sustancial de su posición en el mercado no implica pronunciarse de manera definitiva sobre las relaciones de competencia entre esa parte demandante y las empresas beneficiarias, sino que únicamente requiere que la referida parte demandante indique de modo oportuno las razones por las que la decisión de la Comisión puede lesionar sus intereses legítimos al afectar sustancialmente a su posición en el mercado de referencia (véase la sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, apartado 57 y jurisprudencia citada).
26 Así pues, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la afectación sustancial de la posición competitiva de la parte demandante en el mercado de referencia no resulta de un análisis en profundidad de las diferentes relaciones de competencia en dicho mercado que permita determinar con precisión el alcance de la afectación de su posición competitiva, sino, en principio, de una constatación prima facie de que la concesión de la medida objeto de la decisión de la Comisión conduce a que dicha posición se vea sustancialmente afectada (sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, apartado 58).
27 De ello se deriva que ese requisito puede cumplirse si la parte demandante aporta elementos que permitan demostrar que la medida de que se trate puede afectar sustancialmente a su posición en el mercado de referencia (véase la sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, apartado 59 y jurisprudencia citada).
28 Por lo que respecta a los elementos admitidos por la jurisprudencia para demostrar tal afectación sustancial, procede recordar que la mera circunstancia de que un acto pueda influir en las relaciones de competencia existentes en el mercado de que se trate y de que la empresa afectada se encuentre en una relación de competencia con el beneficiario de ese acto no basta para poder considerar que dicho acto afecta individualmente a esa empresa. Por consiguiente, ninguna empresa puede limitarse a invocar su condición de competidora de la empresa beneficiaria (véase la sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, apartado 60 y jurisprudencia citada).
29 La prueba de que la posición de un competidor en el mercado se ha visto sustancialmente afectada no puede limitarse a la existencia de determinados elementos que indiquen un empeoramiento de los resultados comerciales o financieros de la parte demandante, como un fuerte descenso del volumen de negocios, pérdidas económicas considerables o incluso una disminución notable de la cuota de mercado a raíz de la concesión de la ayuda de que se trate. La concesión de una ayuda de Estado también puede afectar a la situación de un operador frente a sus competidores de otras formas, en particular dando lugar a un lucro cesante o a una evolución menos favorable que la que habría tenido lugar de no haberse concedido tal ayuda (sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, apartado 61).
30 Además, la jurisprudencia no exige que la parte demandante aporte elementos sobre el tamaño o el ámbito geográfico de los mercados de que se trate, ni sobre sus cuotas de mercado o las del beneficiario de la medida en cuestión o de eventuales competidores de estos (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, apartado 65).
31 A la luz de estos principios, debe examinarse si las demandantes han aportado elementos que permitan demostrar que la medida en cuestión puede afectar sustancialmente a su posición en el mercado de que se trata.
32 A este respecto, en primer lugar, las demandantes alegan que, antes de la pandemia de COVID‑19, operaban 211 líneas aéreas a partir de o con destino a Francia. En particular, arguyen que Ryanair competía directamente con Air France y sus filiales en 45 de esas líneas, las cuales revisten importancia económica por enlazar grandes ciudades en Europa y fuera de ella y normalmente eran operadas por un número muy reducido de otras compañías aéreas. Añaden que Ryanair transportó un total de 1 576 991 pasajeros en esas 45 líneas en 2019.
33 La República Francesa contesta, en esencia, que Ryanair no es la competidora más estrecha y directa de Air France. Además, cuestiona el hecho de que las demandantes estén «en competencia directa» con Air France, debido a que las líneas aéreas operadas por esta última a partir de y con destino a los aeropuertos de Roissy-Charles-de-Gaulle (en lo sucesivo, «aeropuerto CDG») y de Paris-Orly (en lo sucesivo, «aeropuerto ORY») y las operadas por Ryanair a partir de y con destino al aeropuerto de Beauvais-Tillé (en lo sucesivo, «aeropuerto BVA») no son sustituibles y no son, por tanto, pertinentes para apreciar la relación de competencia entre las demandantes y Air France. En lo que atañe a las demás líneas aéreas invocadas por las demandantes, alega que, en estas, Ryanair no es la única competidora de Air France.
34 A este respecto, procede recordar que no es necesario, en la fase de examen de la admisibilidad del recurso, pronunciarse de manera definitiva sobre la definición del mercado de los productos o servicios en cuestión ni sobre las relaciones de competencia entre las demandantes y el beneficiario. Basta, en principio, con que las demandantes demuestren que, prima facie, la concesión de la medida de que se trate lleva a que su posición competitiva en el mercado se vea sustancialmente afectada (véase la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 25 y 26).
35 En cuanto a la cuestión de si las líneas aéreas operadas procedentes de y con destino a los aeropuertos CDG y ORY, por una parte, y procedentes de y con destino al aeropuerto BVA, por otra, son sustituibles, de la jurisprudencia se desprende que, a tal efecto, el Tribunal General puede tener en cuenta varios factores, como la distancia y el tiempo de viaje según el criterio de referencia de 100 km o una hora de viaje, el punto de vista de los competidores, el de los aeropuertos de que se trata y el de las autoridades de aviación civil de los Estados miembros, la estimación por parte de los pasajeros de vuelos de ocio en una ruta, el concepto de «sistema aeroportuario» en el sentido del anexo II del Reglamento (CEE) n.o 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO 1992, L 240, p. 8), las prácticas comerciales y la existencia o no de servicios de transporte entre los aeropuertos y determinadas ciudades (sentencia de 6 de julio de 2010, Ryanair/Comisión, T‑342/07, EU:T:2010:280, apartados 103 y siguientes).
36 En la vista, la Comisión indicó que, a la luz de estos criterios, las líneas aéreas operadas por Ryanair a partir de o con destino al aeropuerto BVA podían, a efectos de la admisibilidad del presente recurso, considerarse prima facie sustituibles con las operadas por Air France a partir de o con destino a los aeropuertos CDG y ORY.
37 Esta posición se refleja en la práctica decisoria de la Comisión, la cual, sin vincular al juez de la Unión Europea, podría constituir no obstante un elemento útil en el marco de una apreciación prima facie de si la concesión de la medida en cuestión puede afectar a la posición competitiva de las demandantes en el mercado. Así, en los considerandos 266 a 279 de su Decisión C(2013) 1106 final, de 27 de febrero de 2013, por la que se declara una concentración incompatible con el mercado interior y el Acuerdo EEE (asunto COMP/M.6663 — Ryanair/Aer Lingus III), la Comisión estimó que el criterio de 100 km o una hora de viaje se cumplía, puesto que la distancia y el tiempo de viaje en coche al centro de París desde los aeropuertos CDG, ORY y BVA eran respectivamente de 23 km (31 min), 20 km (30 min) y 80 km (60 min). Sobre esta base, concluyó que el aeropuerto ORY era sustituible con los aeropuertos CDG y BVA respecto a los vuelos a partir de y con destino a Dublín (Irlanda).
38 En estas circunstancias, y a falta de elementos concretos en sentido contrario en los autos obrantes en poder del Tribunal General, debe considerarse que las líneas aéreas operadas por Ryanair a partir de y con destino al aeropuerto BVA, a las que se refieren las demandantes para demostrar su legitimación, pueden considerarse prima facie sustituibles con las operadas por Air France a partir de y con destino a los aeropuertos CDG y ORY. Así pues, procede tener en cuenta, a efectos del examen de la legitimación de Ryanair, todas las líneas aéreas invocadas por las demandantes, precisándose que la República Francesa no cuestiona la sustituibilidad de las otras líneas aéreas operadas respectivamente por Ryanair y por Air France a partir de y con destino a otros aeropuertos situados en Francia.
39 Por lo tanto, debe considerarse que Ryanair competía con Air France y sus filiales en un número significativo de líneas aéreas a partir de y con destino a Francia, a saber, 45. Además, de los autos que obran en poder del Tribunal General, y en particular del anexo A.3.4 de la demanda, cuyo valor probatorio no es cuestionado ni por la Comisión ni por las partes coadyuvantes, se desprende que el número de plazas ofrecidas por Ryanair en esas líneas era a menudo comparable, e incluso superaba en algunos casos el ofrecido por Air France y sus filiales. Así pues, la competencia entre ellas era, en términos de plazas ofrecidas, igualmente significativa.
40 En segundo lugar, las demandantes alegan que tenían previsto una expansión comercial en el mercado francés, como muestra a su juicio el hecho de que habían lanzado 67 nuevas líneas aéreas a partir de o con destino a Francia en 2019. La Comisión y las partes coadyuvantes no niegan esta circunstancia. Por otro lado, las demandantes añaden que habían pedido 210 aeronaves Boeing 737 Max que se unieron a su flota en junio de 2021 y que les permitieron continuar con sus planes de expansión.
41 En tercer lugar, del apartado 4 de la Decisión impugnada se desprende que, sin la medida en cuestión, la continuidad de la actividad de Air France habría estado en peligro. Además, según un informe de la Fondation pour l’innovation politique (Fundación para la Innovación Política), aportado por las demandantes, titulado «Before COVID‑19 air transportation in Europe: an already fragile sector» (El transporte aéreo en Europa antes de la pandemia de COVID‑19: un sector ya frágil), fechado en mayo de 2020 y cuyo contenido no es cuestionado por las partes, «[era] probable que Ryanair [saliera] de la crisis de COVID‑19 sin demasiados perjuicios y [dispusiera] incluso de suficientes recursos financieros, en particular gracias al endeudamiento y a la compra de sociedades en quiebra, para participar en la probable reestructuración del transporte aéreo en Europa». De ello se deduce que Ryanair se encontraba en una posición relativamente fuerte respecto a las compañías aéreas tradicionales como Air France, la cual afrontaba un riesgo de insolvencia, e incluso de salida del mercado.
42 En cuarto lugar, de los autos se desprende que, en 2019, el director general del holding Air France-KLM anunció un plan de acción para intensificar la competencia con las compañías aéreas «de bajo coste», como Ryanair, a través de la filial de bajo coste «Transavia France».
43 Los elementos señalados en los anteriores apartados 38 a 42, apreciados conjuntamente, permiten considerar que las demandantes han demostrado que la concesión de la medida en cuestión podía reforzar la posición competitiva de Air France en detrimento de Ryanair y llevar prima facie a que la posición competitiva de Ryanair en el mercado se viera sustancialmente afectada, dando lugar en particular a un lucro cesante o a una evolución menos favorable que la que habría tenido lugar de no haberse concedido tal medida (véase la jurisprudencia citada en el anterior apartado 29).
44 Esta conclusión no se pone en tela de juicio por la objeción de la República Francesa según la cual Ryanair no es la principal competidora de Air France en el mercado francés.
45 En efecto, la jurisprudencia no exige que la parte demandante sea la principal competidora del beneficiario de una medida de ayuda para que su posición competitiva pueda considerarse sustancialmente afectada por esta.
46 Tampoco puede prosperar la objeción de la República Francesa según la cual las demandantes no han demostrado que la Decisión impugnada las afecte en razón de una situación de hecho que las distingue de todas las demás competidoras de Air France.
47 En efecto, el requisito de la afectación sustancial de la posición competitiva de la parte demandante es un elemento propio de esta, que debe evaluarse solamente en relación con su posición en el mercado antes de que se concediera la medida en cuestión o en ausencia de esta. Así pues, no se trata de comparar la situación de todos los competidores presentes en el mercado de que se trate (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2020:862, punto 58). Por otro lado, tal como se ha recordado en el anterior apartado 30, el Tribunal de Justicia ha precisado que no era necesario que la parte demandante aportase elementos sobre sus cuotas de mercado o las del beneficiario o de eventuales competidores en ese mercado. De lo anterior se infiere que, para demostrar una afectación sustancial en su posición competitiva, no puede exigirse a la parte demandante que acredite con pruebas cuál es la situación competitiva de todos sus competidores y que se distinga de ella.
48 Por añadidura, ha de señalarse que la jurisprudencia citada en el anterior apartado 23 prevé dos criterios diferentes para demostrar que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión se ven individualmente afectados por esta, a saber, que la decisión impugnada les ataña en razón de «determinadas cualidades que les son propias» o de «una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona». Por tanto, esta jurisprudencia no exige a una parte demandante que demuestre, en todos los casos, que su situación fáctica se distingue de la de cualquier otra persona. En efecto, basta con que la decisión impugnada afecte a la parte demandante en razón de determinadas cualidades que le son propias.
49 Así sucede en este caso. En efecto, todos los elementos mencionados en los anteriores apartados 38 a 42 tienden a acreditar, de manera suficientemente plausible, que la posición de Ryanair en los mercados de que se trata se caracterizaba por determinadas cualidades que le son propias, a saber, el hecho de que Ryanair compite directamente con Air France en un gran número de líneas aéreas, en las que, además, explota un número de plazas importante, de que había iniciado una expansión comercial en el mercado francés lanzando un gran número de nuevas líneas aéreas antes de la aparición de la pandemia de COVID‑19, de que Air France tenía previsto intensificar la competencia en el segmento del mercado denominado «de bajo coste», en el que Ryanair es activa, a través de su compañía aérea «Transavia France», y de que, sin la medida en cuestión, existía el riesgo de que Air France deviniera insolvente o cuando menos significativamente debilitada, mientras que la situación financiera de Ryanair parecía ser relativamente fuerte en relación con la de la beneficiaria, colocándola así en una posición que podía permitirle, sin ayuda, ganar cuotas de mercado en detrimento de Air France.
50 En atención a todo lo que precede, ha de concluirse que las demandantes han demostrado de modo suficiente en Derecho que la medida en cuestión podía afectar sustancialmente a la posición competitiva de Ryanair en el mercado de que se trata.
51 Procede constatar que Ryanair también se ve directamente afectada por la Decisión impugnada, puesto que la voluntad de la República Francesa de abonar una ayuda a Air France no ofrece ninguna duda y tal abono puede colocar a Ryanair en una situación competitiva desfavorable y afectar así a su derecho a no verse sometida a una competencia falseada por esa ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartado 43 y jurisprudencia citada).
52 Por consiguiente, Ryanair puede cuestionar el fundamento de la Decisión impugnada.
53 Por lo que respecta a la legitimación de Malta Air, se ha declarado que, cuando uno de los demandantes está legitimado y se trata de un solo recurso, no procede examinar la legitimación de los demás demandantes [véase la sentencia de 12 de diciembre de 2014, Crown Equipment (Suzhou) y Crown Gabelstapler/Consejo, T‑643/11, EU:T:2014:1076, apartado 33 (no publicado) y jurisprudencia citada].
Sobre el fondo
54 En apoyo del recurso, las demandantes invocan cinco motivos, relativos, en esencia, el primero, a la exclusión del holding Air France-KLM y de KLM del perímetro de los beneficiarios de la medida en cuestión, el segundo, a una desviación de poder y a una aplicación errónea del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y del Marco Temporal, el tercero, a la vulneración de los principios de no discriminación, de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento, el cuarto, a la violación de los derechos procesales de las demandantes y, el quinto, al incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el primer motivo, relativo a la exclusión del holding Air France-KLM y de KLM del perímetro de los beneficiarios de la medida en cuestión
55 Las demandantes sostienen que la Comisión incurrió en un error de Derecho y en un error manifiesto de apreciación al considerar que la beneficiaria de la medida en cuestión era Air France, con exclusión del holding Air France-KLM y de KLM. Invocan varios elementos para demostrar que dicho holding y KLM son beneficiarios potenciales o indirectos de esa medida. Formulan alegaciones relativas, en esencia, a los vínculos de capital, orgánicos, funcionales y económicos entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM, al marco contractual sobre cuya base se concedió la referida medida y al contexto en el que esta se inscribe.
56 La Comisión rebate las alegaciones de las demandantes subrayando, sobre la base de los elementos señalados en la Decisión impugnada, que Air France y KLM gozan de facto de una gran autonomía funcional, económica y orgánica, tanto una respecto de la otra como respecto del holding Air France-KLM. Además, según aquella, la estructura empresarial y de gobernanza del grupo Air France-KLM evita igualmente todo riesgo de transferencia indirecta de la ayuda entre Air France y KLM. Por otro lado, dicha institución arguye que la medida en cuestión incluye mecanismos contractuales equivalentes a una cláusula de asignación, que hace recaer la ventaja financiera y económica real de esa medida exclusivamente en Air France.
57 La República Francesa, el Reino de los Países Bajos, Air France y el holding Air France-KLM hacen suyas las observaciones de la Comisión.
58 En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la beneficiaria de la medida en cuestión era Air France, incluidas las filiales que controla. En cambio, aunque Air France forme parte del grupo Air France-KLM, ni su sociedad matriz, a saber, el holding Air France-KLM, ni sus sociedades hermanas, incluida KLM y las filiales que esta última controla, son beneficiarias de dicha medida, según se afirma.
59 El presente motivo suscita así, en esencia, la cuestión de la determinación del beneficiario de una medida de ayuda en el contexto de un grupo de sociedades.
60 A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que puede considerarse que varias entidades jurídicas distintas forman una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas de Estado. En efecto, en este ámbito, la cuestión de si existe una unidad económica entre varias entidades jurídicamente distintas se plantea en particular cuando se trata de identificar al beneficiario de una ayuda [véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, EU:C:1984:345, apartados 11 y 12, y de 19 de mayo de 2021, Ryanair/Comisión (KLM; COVID‑19), T‑643/20, EU:T:2021:286, apartado 46 y jurisprudencia citada].
61 Entre los elementos tenidos en cuenta por la jurisprudencia para determinar la presencia o la ausencia de una unidad económica en el ámbito de las ayudas de Estado figuran en particular la participación de la empresa de que se trate en un grupo de sociedades cuyo control es ejercido directa o indirectamente por una de ellas, el mantenimiento de actividades económicas idénticas o paralelas y la falta de autonomía económica de las sociedades de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2004, Pollmeier Malchow/Comisión, T‑137/02, EU:T:2004:304, apartados 68 a 70); la formación de un grupo único controlado por una entidad, a pesar de la constitución de nuevas sociedades que posean cada una personalidad jurídica distinta (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, EU:C:1984:345, apartado 11); la posibilidad de que una entidad que posea participaciones de control en otra sociedad ejerza, más allá de la simple colocación de capitales por parte de un inversor, funciones de control, promoción y financiación respecto de esta sociedad y la existencia de vínculos orgánicos, funcionales y económicos entre ellas [véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2010, AceaElectrabel Produzione/Comisión, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, apartado 51, y de 19 de mayo de 2021, Ryanair/Comisión (KLM; COVID‑19), T‑643/20, EU:T:2021:286, apartado 47], y la existencia de cláusulas contractuales pertinentes (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, AceaElectrabel Produzione/Comisión, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, apartado 57).
62 Además, el tipo de medida de ayuda concedida y el contexto en el que se inscribe esta medida pueden, según el caso, constituir también elementos pertinentes para determinar la presencia o la ausencia de una unidad económica en el ámbito de las ayudas de Estado.
63 Asimismo, la Comisión perfiló su interpretación del concepto de «empresa» en su Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal» conforme a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (DO 2016, C 262, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación relativa al concepto de ‟ayuda estatal”»). Aunque dicha Comunicación no puede vincular al Tribunal General, sí puede constituir una fuente de inspiración útil [véase la sentencia de 6 de abril de 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) y otros/Comisión, T‑508/19, EU:T:2022:217, apartado 93 y jurisprudencia citada].
64 La Comisión reconoció, en el apartado 11 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal», que puede considerarse que varias entidades jurídicas distintas forman una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales. A tal efecto, según dicho apartado, debe tomarse en consideración la existencia de participaciones de control y otros vínculos funcionales, económicos u orgánicos.
65 En este contexto, se ha declarado que la Comisión disponía de una amplia facultad de apreciación para determinar si sociedades que forman parte de un grupo debían considerarse una unidad económica o unidades jurídica y financieramente autónomas a efectos de la aplicación del régimen de ayudas estatales. Esta facultad de apreciación de la Comisión implica la consideración y apreciación de hechos y circunstancias económicas complejas. Al no poder el juez de la Unión sustituir la apreciación de los hechos, en particular de orden económico, del autor de la decisión por la suya propia, el control del Tribunal General debe limitarse, a este respecto, a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento y de motivación, de la exactitud material de los hechos y de la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder (véase la sentencia de 8 de septiembre de 2009, AceaElectrabel/Comisión, T‑303/05, no publicada, EU:T:2009:312, apartados 101 y 102 y jurisprudencia citada).
66 Sin embargo, el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen la totalidad de los datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sustentar las conclusiones que se deducen de los mismos (sentencia de 20 de septiembre de 2018, España/Comisión, C‑114/17 P, EU:C:2018:753, apartado 104).
67 Incumbe, además, a la Comisión examinar con especial rigor los vínculos entre las sociedades que pertenecen a un mismo grupo, cuando exista un temor fundado respecto a los efectos de una acumulación de ayudas de Estado en el seno del mismo grupo sobre la competencia [véase la sentencia de 19 de mayo de 2021, Ryanair/Comisión (KLM; COVID‑19), T‑643/20, EU:T:2021:286, apartado 48 y jurisprudencia citada].
68 Habida cuenta de los criterios deducidos en la jurisprudencia y de las alegaciones de las partes, procede examinar consecutivamente los vínculos de capital, orgánicos, funcionales y económicos entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM y sus filiales respectivas, los contratos sobre cuya base se concedió la medida en cuestión y el tipo de medida de ayuda concedida, así como el contexto en el que se inscribe.
– Sobre los vínculos de capital y orgánicos entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM
69 En primer lugar, respecto a los vínculos de capital entre las diferentes entidades pertenecientes al grupo Air France-KLM, debe señalarse, tal como se ha recordado en el anterior apartado 3, que Air France es poseída al 100 % por el holding Air France-KLM y que este posee el 93,84 % del capital social, el 99,7 % de los derechos económicos y el 49 % de los derechos de voto en KLM.
70 En el apartado 29 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que, si bien Air France y KLM eran entidades jurídicas distintas, cada una con su propia estructura accionarial, el holding Air France-KLM poseía «derechos de control» tanto sobre Air France como sobre KLM.
71 Aunque este hecho constituye un primer elemento pertinente para el examen de la existencia de una unidad económica entre esas entidades, la jurisprudencia en materia de ayudas estatales exige comprobar, además, si la sociedad matriz ejerce efectivamente un control interviniendo directa o indirectamente en la gestión de sus filiales y participa así en la actividad económica desarrollada por la empresa controlada (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, AceaElectrabel Produzione/Comisión, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, apartado 49 y jurisprudencia citada).
72 En efecto, a falta de tal análisis, la simple escisión de una empresa en dos entidades distintas, la primera encargada de desarrollar directamente la actividad económica en cuestión y la segunda de controlar a la primera interviniendo en su gestión, bastaría para privar de su efecto útil a las normas del Derecho de la Unión sobre ayudas de Estado. Dicha operación permitiría a la segunda entidad disfrutar de subvenciones u otras ventajas otorgadas por el Estado o con cargo a los recursos públicos y utilizarlas total o parcialmente en beneficio de la primera, para favorecer también a la unidad económica formada por ambas entidades (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, AceaElectrabel Produzione/Comisión, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, apartado 50 y jurisprudencia citada).
73 En el caso de autos, de los apartados 27 y 91 de la Decisión impugnada se desprende que el holding Air France-KLM posee un poder de control sobre Air France y sobre KLM gracias a los derechos de veto de que dispone, por una parte, sobre los planes de negocios y los presupuestos de estas últimas y, por otra, sobre la remuneración, el nombramiento y la revocación de los directivos de estas, incluidos el nombramiento y la revocación de sus miembros del Consejo de Administración. Así, dicho holding debe aprobar las decisiones relativas en particular a las opciones estratégicas, el presupuesto y el plan de inversiones del «grupo Air France-KLM, incluida KLM», antes de adoptarse o ejecutarse.
74 De la Decisión impugnada se desprende asimismo que el holding Air France-KLM dispone de un derecho de aprobación en lo referente a las operaciones de financiación de sus filiales que excedan de 150 millones de euros. Este derecho se ha revelado pertinente en este caso, habida cuenta de que, como reconoce la Comisión en la Decisión impugnada, la financiación acordada por la República Francesa excedía del umbral de 150 millones de euros, de modo que el holding Air France-KLM la debió aprobar antes de que fuera concedida.
75 En segundo lugar, en lo que respecta a los vínculos orgánicos entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM, las demandantes hacen referencia en particular al documento de registro universal 2019 de dicho holding presentado ante la Autorité des marchés financiers (AMF) (Autoridad de Mercados Financieros, Francia) con arreglo al Reglamento (UE) 2017/1129 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2017, sobre el folleto que debe publicarse en caso de oferta pública o admisión a cotización de valores en un mercado regulado y por el que se deroga la Directiva 2003/71/CE (DO 2017, L 168, p. 12) (en lo sucesivo, «documento de registro universal 2019»), del que aportan un extracto al Tribunal General que fue debatido en la vista. Conforme a los artículos 9 y 21 del Reglamento 2017/1129, el documento de registro universal es un documento puesto a disposición del público en el que se describen la organización, el tipo de negocio, la situación financiera, los resultados y las perspectivas, la gobernanza y la estructura accionarial del emisor en cuestión.
76 Del documento de registro universal 2019 se desprende que existen, a nivel del grupo Air France-KLM, varios órganos mixtos, compuestos por representantes de alto nivel del holding Air France-KLM, de Air France y de KLM, encargados de controlar y coordinar determinadas decisiones importantes que han de adoptarse en el seno de dicho grupo.
77 Por ejemplo, en el grupo Air France-KLM, todas las inversiones superiores a 5 millones de euros, al igual que las operaciones sobre la flota y las operaciones de participación y de cesión, están sujetas a la aprobación de un «Comité ejecutivo Grupo», compuesto en particular por los directores generales del holding Air France-KLM, de Air France y de KLM, como por otro lado confirmó dicho holding en la vista.
78 Además, según ese documento de registro universal 2019, si bien la gestión de las inversiones se realiza a nivel de cada sociedad del grupo Air France-KLM, el proceso de toma de decisiones es coordinado por un «Group Investment Committee (GIC)», compuesto por el director general adjunto «Économie et Finances» del holding Air France-KLM, por el director general adjunto «Économie et Finances» de Air France y por el «Chief Financial Officer» de KLM.
79 Asimismo, del documento de registro universal 2019 se desprende que la gestión de los riesgos de mercado en el grupo Air France-KLM es pilotada por un «Risk Management Committee», compuesto igualmente por altos directivos del holding Air France-KLM, de Air France y de KLM, el cual decide y supervisa los riesgos financieros de dicho grupo y determina las coberturas necesarias que han de establecerse.
80 De ello se desprende también que las decisiones adoptadas por estos órganos mixtos a nivel del grupo Air France-KLM se ejecutan a continuación por cada entidad del grupo.
81 De lo anterior se infiere que los vínculos de capital y orgánicos en el grupo Air France-KLM tienden a demostrar que el holding Air France-KLM ejerce efectivamente un control interviniendo directa o indirectamente en la gestión de Air France y de KLM y participa así en la actividad económica que realizan. De ello resulta igualmente que existen, a nivel de dicho grupo, un procedimiento de toma de decisiones centralizado y una cierta coordinación, que llevan a cabo órganos mixtos que agrupan a representantes de alto nivel del holding Air France-KLM, de Air France y de KLM, al menos en lo referente a la adopción de determinadas decisiones importantes.
82 Los vínculos de capital y orgánicos en el grupo Air France-KLM son así, como alegan las demandantes, un primer elemento tendente a demostrar que las entidades jurídicas distintas en el seno de dicho grupo forman una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales.
– Sobre los vínculos funcionales entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM
83 En primer lugar, la Comisión señaló en el apartado 30 de la Decisión impugnada que el holding Air France-KLM empleaba a sus propios trabajadores y «se apoya[ba]» en empleados que Air France y KLM destinaba a él. Además, dicha institución indicó en los apartados 27 y 91 de la mencionada Decisión, tal como se ha recordado en el anterior apartado 73, que el holding Air France-KLM disponía de derechos de veto en cuanto a la remuneración, el nombramiento y la revocación de los directivos de KLM y de Air France. De lo anterior se deduce que existe una cierta integración entre los empleados de ese holding y de sus filiales y que el mismo holding está implicado en las decisiones más importantes relativas a los directivos de sus filiales.
84 En segundo lugar, en el apartado 31 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó que el holding Air France-KLM no era «directamente» activo en los mercados del transporte aéreo en los que Air France y KLM eran activas, constatando que la función de dicho holding era dar apoyo a sus filiales «en materia de informática, de recursos humanos, de marketing, digital, de comunicación y de innovación».
85 No obstante, en el apartado 38 de la Decisión impugnada, la Comisión constató que Air France y KLM, bajo la supervisión del holding Air France-KLM, se coordinaban en el «ámbito de las ventas y de gestión de los precios y de los ingresos sobre la base de la estrategia determinada a nivel del holding [Air France-KLM]», con la ayuda de los empleados de Air France y de KLM destinados a dicho holding con ese fin. Tal constatación se desprende asimismo del apartado 91 de la citada Decisión.
86 De ello resulta que, si bien es cierto que el holding Air France-KLM no presta él mismo servicios de transporte aéreo, no lo es menos que desempeña un papel estratégico en la prestación de tales servicios, en particular en el ámbito de las ventas y de la gestión de los precios y de los ingresos, y que, además, está implicado en la toma de decisiones relativas a las operaciones sobre la flota (véase el anterior apartado 77), lo que confirma la existencia de una grado de integración entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM.
87 La existencia de una cierta coordinación funcional en el seno del grupo Air France-KLM queda ilustrada, además, por el ejemplo de «Transavia», invocado por las demandantes. Tal como se desprende de las respuestas de la Comisión a las preguntas formuladas en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, en el seno de dicho grupo existen varias sociedades con el nombre «Transavia», de las que algunas son activas en el mercado de los servicios de transporte aéreo de pasajeros. Se trata de Transavia France SAS y de Transavia Airlines CV, denominadas respectivamente «Transavia France» y «Transavia Netherlands» en la Decisión impugnada. «Transavia France» y «Transavia Netherlands» son filiales de Air France y de KLM, respectivamente. La Comisión indicó a este respecto que, aunque estas dos sociedades disponen de sus propias licencias, certificados, derechos de tráfico, franjas horarias, activos, personal y dirección, se presentan en el mercado bajo la misma marca Transavia y comparten el mismo sitio de Internet, extremo que confirmó el holding Air France-KLM en la vista. Además, tal como alegan las demandantes, «Transavia» se menciona a menudo como una empresa única en el documento de registro universal 2019 cuando este se refiere al segmento «low cost» de la actividad comercial del grupo Air France-KLM. Este ejemplo muestra así una cierta cooperación funcional y comercial entre dos filiales de Air France y de KLM.
88 En tercer lugar, de los apartados 32 a 34 y 91 de la Decisión impugnada se desprende que el holding Air France-KLM asume también funciones financieras para las necesidades de Air France y de KLM. Por un lado, imparte instrucciones presupuestarias a sus filiales. Por otro, puede, «ocasionalmente» a tenor de la Decisión impugnada, captar capital en los mercados financieros (deuda o fondos propios) en favor de sus filiales en función de sus necesidades individuales. Por lo que se refiere a la emisión de acciones o de instrumentos que den acceso al capital, estas operaciones también se realizan a nivel de dicho holding, mientras que las deudas en el seno del grupo Air France-KLM son «principalmente» contraídas directamente por Air France y KLM, según se afirma.
89 Es preciso añadir, al igual que las demandantes y tal como resulta de los anteriores apartados 75 a 80, que el holding Air France-KLM está implicado en la coordinación y aprobación de las inversiones importantes de sus filiales, las operaciones de participación y de cesión, y de la gestión de los riesgos financieros y de las coberturas necesarias que han de establecerse, que son objeto de un seguimiento continuo y permanente a nivel del grupo Air France-KLM.
90 La función financiera asumida por el holding Air France-KLM queda ilustrada, en este caso, por el hecho, señalado en el apartado 36 de la Decisión impugnada, de que este dispone de un derecho de aprobación respecto a las operaciones de financiación de sus filiales que excedan de 150 millones de euros y que, en consecuencia, debió aprobar la medida en cuestión.
91 En la Decisión impugnada y en la vista, la Comisión, al mismo tiempo que reconocía la función financiera del holding Air France-KLM en favor de sus filiales, relativizó su importancia, calificándola de «limitada» (apartado 32 de la Decisión impugnada).
92 Sin embargo, de los anteriores apartados 73 y 77 se desprende que las decisiones importantes o estratégicas en materia de financiación, de inversión y de flota son coordinadas, o incluso aprobadas, por el holding Air France-KLM.
93 Esta conclusión se ve corroborada por los datos que figuran en el documento de registro universal 2019, de donde se desprende que el holding Air France-KLM realizó una serie de emisiones de obligaciones de cuantías importantes, que «la estrategia financiera es decidida por el grupo [Air France-KLM] en coordinación con [Air France] y [KLM]», que dicho holding era el emisor «principal» de los bonos y que ese grupo tenía previsto un «recurso sistemático a la financiación en los mercados [a través de] Air France-KLM».
94 A pesar de ello, en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que Air France y KLM eran «funcionalmente autónomas», basándose en los elementos que se exponen a continuación (apartado 37 de la Decisión impugnada).
95 En primer término, se afirma que Air France y KLM disponen de «equipos de gestión distintos» (apartado 37, primer guion, de la Decisión impugnada). No obstante, esta afirmación debe matizarse en gran medida por los elementos señalados en los anteriores apartados 73, 75 a 80 y 83, de los que se desprende que el holding Air France-KLM tiene un derecho de veto en cuanto a la remuneración, nombramiento y revocación de los directivos de sus filiales, que órganos mixtos en el seno del grupo Air France-KLM se encargan del control y de la coordinación de determinadas decisiones importantes relativas a sus filiales y que dicho holding se apoya en empleados de Air France y de KLM destinados a él.
96 En segundo término, se afirma que Air France es «independiente y plenamente responsable» de la «mayor parte» de los principales elementos de sus actividades comerciales, en particular los recursos humanos, la flota, el desarrollo de la red, la experiencia cliente, la gestión de los pasajeros y de las mercancías, las actividades de mantenimiento, las operaciones aéreas, los servicios de a bordo y la comercialización (apartado 37, primer guion, de la Decisión impugnada). No obstante, estas afirmaciones hacen abstracción del papel desempeñado por el holding Air France-KLM tanto en lo relativo a las operaciones sobre la flota (véanse los anteriores apartados 73 y 77) como en lo concerniente a la prestación de servicios de transporte aéreo, en particular en el ámbito de las ventas y de la gestión de los precios y de los ingresos, cuya estrategia se determina a nivel de dicho holding (véanse los anteriores apartados 85 a 87).
97 En tercer término, se afirma que Air France y KLM disponen de «una organización financiera independiente», en lo tocante en particular a la financiación y al control de los informes internos y externos, de la tesorería, de la auditoría y de la fiscalidad (apartado 37, segundo guion, de la Decisión impugnada). En el apartado 34 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó, además, que las actividades financieras «cotidianas» se efectúan por Air France y KLM de manera independiente. Sin embargo, estas afirmaciones chocan con el hecho de que cualquier financiación que exceda del umbral de 150 millones de euros o toda inversión que exceda de cinco millones de euros debe ser aprobada por el holding Air France-KLM. Por otro lado, el hecho de que las actividades financieras «cotidianas» sean gestionadas por Air France y KLM no contradice lo que precede.
98 En cuarto término, se afirma que Air France gestiona sus necesidades de liquidez «de manera independiente sin intervención de KLM». Por ejemplo, las decisiones de financiación de su flota se adoptan a nivel del Consejo de Administración de Air France y no a nivel del holding Air France-KLM. Se indica que tampoco existe ningún «mecanismo de reparto de los beneficios y de las pérdidas ni acuerdo de puesta en común de tesorería entre Air France y KLM» (apartados 35, 36 y 37, tercer guion, de la Decisión impugnada).
99 No obstante, por una parte, el hecho de que Air France y KLM gestionen de manera independiente su liquidez también debe matizarse, en la medida en que el holding Air France-KLM capta capital en los mercados en favor de sus filiales (véase el anterior apartado 88), en que aprueba las operaciones de financiación que excedan de 150 millones de euros y en que imparte instrucciones presupuestarias a sus filiales. Del mismo modo, la afirmación según la cual «las decisiones de financiación de su flota se adoptan a nivel del Consejo de Administración de Air France y no a nivel del holding Air France-KLM» se ve contradicha por las circunstancias expuestas en el anterior apartado 77.
100 Por otra parte, si bien la Comisión afirmó que no existía mecanismo de reparto de los beneficios y de las pérdidas ni acuerdo de puesta en común de tesorería entre Air France y KLM, señaló no obstante, en el apartado 43 de la Decisión impugnada, que existían «acuerdos de reparto de los costes» entre Air France y KLM y sus filiales. Del mismo apartado de la Decisión impugnada se desprende que existen «actividades comunes llevadas a cabo en común por Air France y KLM o sus filiales». Estos elementos confirman la existencia de una cierta integración y cooperación funcionales entre estas últimas en el seno del grupo Air France-KLM.
101 Así, la conclusión a la que llegó la Comisión, a saber, que Air France y KLM gozan de autonomía funcional, se pone en entredicho por todas las consideraciones que figuran en los anteriores apartados 83 a 100.
102 Por lo tanto, los vínculos funcionales entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM constituyen un segundo elemento tendente a demostrar que estas entidades forman una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales.
– Sobre los vínculos económicos entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM
103 En los apartados 39 a 41 y 92 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que el holding Air France-KLM, KLM y Air France gozaban de facto de autonomía económica, por las siguientes razones.
104 Antes de nada, se afirma que el holding Air France-KLM no dispone de ninguna actividad generadora de ingresos externos, de modo que no podría apoyar de manera autónoma a Air France y KLM. Los ingresos de dicho holding se generan exclusivamente a nivel interno ante sus filiales por una comisión de gestión que cubre los gastos de gestión de ese holding, de derechos de marcas y de determinados mecanismos de redistribución de costes (apartados 39 y 40 de la Decisión impugnada). A continuación, se indica que, aunque el holding Air France-KLM pueda captar fondos en los mercados financieros para las necesidades de sus filiales, desde un punto de vista económico, su papel es el de un «intermediario» entre sus filiales y los inversores, que en realidad invierten en tales filiales (apartado 41 de la citada Decisión). Por último, se señala que las relaciones comerciales entre Air France y KLM se llevan a cabo en condiciones normales de mercado y se negocian por equipos de dirección autónomos. En lo que respecta a los acuerdos de reparto de costes entre estas dos sociedades, los mismos prevén una clave de reparto basada en las «normas del mercado» (apartados 42 y 43 de la mencionada Decisión).
105 A este respecto, en primer término, tal como alegan las demandantes, el hecho de que el holding Air France-KLM genere sus ingresos únicamente ante sus filiales demuestra que existe una cierta interdependencia económica entre dicho holding y sus filiales. Ello se ve corroborado en particular por el hecho de que Air France y KLM se esfuercen por obtener sinergias mediante la coordinación de sus actividades respectivas bajo la supervisión del holding Air France-KLM, en particular en el ámbito de las ventas y de la gestión de los precios y de los ingresos (véase el anterior apartado 85), y de que ese holding esté implicado en la financiación de sus filiales de manera coordinada (véanse los anteriores apartados 88 a 92).
106 En segundo término, aun suponiendo que el holding Air France-KLM actúe en los mercados financieros únicamente como «intermediario» entre sus filiales y los inversores, ello confirma el hecho de que el holding Air France-KLM actúa en interés de estas filiales captando fondos para sus necesidades en los mercados financieros. Este hecho revela que dicho holding negocia los términos de la financiación en los mercados financieros basándose en la posición financiera del grupo Air France-KLM en su conjunto. Así pues, las sinergias en el seno de ese grupo se producen gracias al holding Air France-KLM.
107 En tercer término, tal como se ha señalado en el anterior apartado 100, el hecho, admitido por la Comisión, de que existan acuerdos de reparto de los costes entre Air France y KLM, así como actividades realizadas en común por Air France y KLM y sus filiales, confirma la existencia de una cierta integración y cooperación económicas entre ellas.
108 En cuarto término, la Comisión sostiene, en los apartados 40 y 42 de la Decisión impugnada, que las relaciones financieras y comerciales entre el holding Air France-KLM y sus filiales Air France y KLM, así como entre estas mismas, se llevan a cabo en «condiciones normales de mercado». En particular, en cuanto a las relaciones entre Air France y KLM, hace referencia, en este contexto, a que estas siguen tributando respectivamente en Francia y en los Países Bajos, a que las legislaciones fiscales francesa y neerlandesa prevén que todas las transacciones intragrupos deben efectuarse como si se hubiesen celebrado entre partes independientes y a que, por tanto, no puede transferirse ninguna ventaja de una a otra por esta vía (apartado 42 de la Decisión impugnada). Si bien estos elementos parecen, ciertamente, pertinentes a efectos de la imposición fiscal de estas sociedades a nivel de los Estados miembros, no bastan para demostrar la existencia de una autonomía económica entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM en el seno del grupo Air France-KLM, habida cuenta de los elementos indicados en los anteriores apartados 104 a 107.
109 Por añadidura, procede recordar que la concesión de la medida en cuestión estaba justificada en particular por la imposibilidad de que Air France obtuviera financiación en los mercados de deuda y de capitales en condiciones financieras aceptables y en volúmenes suficientes, y que el objetivo de dicha medida era evitar un peligro inmediato en la continuidad de la actividad de Air France (apartados 4 y 10 de la Decisión impugnada). En estas circunstancias, la ventaja de esta medida se traduce precisamente en la puesta a disposición de cuantías importantes de liquidez que no habrían estado disponibles en las condiciones del mercado. Así, por una parte, tal medida tendría por efecto reforzar la posición financiera del grupo Air France-KLM en su conjunto, por cuanto evita el riesgo de quiebra de una de sus principales filiales, a saber, Air France, y tranquiliza de este modo a los inversores y acreedores de las sociedades de dicho grupo, precisándose además que el préstamo de accionista estaba subordinado a los préstamos bancarios o empréstitos con emisión de obligaciones sin garantía y no subordinados (apartado 69 de la citada Decisión). Por otra parte, habida cuenta de la función financiera del holding Air France-KLM en el seno del mencionado grupo, este podría eventualmente obtener, en interés de sus filiales y para sus necesidades, financiación en los mercados, a la que no habría podido acceder sin la ayuda o en condiciones menos favorables.
110 De otro lado, sin la medida en cuestión, Air France no habría podido continuar con sus actividades y, por ello, habría puesto también en peligro la continuidad de las actividades llevadas a cabo en común con KLM (véanse los anteriores apartados 85, 87, 100 y 107). Así pues, al permitir la continuación de las actividades de Air France, dicha medida permite también, implícita pero necesariamente, la continuación de las actividades llevadas a cabo en común por Air France y KLM.
111 Por lo tanto, los vínculos económicos entre el holding Air France-KLM, Air France y KLM constituyen un tercer elemento tendente a demostrar que estas entidades forman una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales.
– Sobre los contratos sobre cuya base se concedió la medida en cuestión
112 En los apartados 44 a 47, 93 y 94 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró, en esencia, que los mecanismos contractuales, sobre cuya base se había concedido la medida en cuestión, garantizaban que Air France y sus filiales fueran las únicas beneficiarias de la misma.
113 Las demandantes alegan esencialmente, haciendo referencia al contenido de determinadas cláusulas de los contratos en cuestión, que estos no pueden garantizar que Air France sea la única beneficiaria de la medida en cuestión.
114 La Comisión contesta que los mecanismos contractuales en cuestión son equivalentes a una cláusula de asignación, que hace recaer la ventaja financiera y económica real de la medida en cuestión exclusivamente en Air France.
115 Con carácter preliminar, procede constatar que la medida en cuestión debía concederse sobre la base de tres grupos de contratos: primero, un contrato de préstamo garantizado por el Estado celebrado entre un grupo de bancos y el holding Air France-KLM (apartados 15, 16, 45 y 46 de la Decisión impugnada), segundo, un convenio celebrado entre el Estado y dicho holding relativo a la garantía estatal y por el que se establecen las modalidades de esta, como precisó la República Francesa en la vista, siendo la base jurídica de esta garantía, además, la loi n.o 2020‑289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 (Ley n.o 2020‑289, de 23 de marzo de 2020, de Modificación de los Presupuestos para 2020) y una orden del Ministerio de Economía, y, tercero, un contrato de préstamo de accionista celebrado entre el holding Air France-KLM y la Agence des participations de l’État (Agencia de Participaciones del Estado, Francia) (APE).
116 En primer lugar, procede constatar, al igual que las demandantes, que la medida en cuestión se concede sobre la base de contratos celebrados entre, por una parte, un grupo de bancos y el Estado respectivamente y, por otra, el holding Air France-KLM. Así, solo este holding asumió derechos y obligaciones respecto de sus cocontratantes y no Air France.
117 En segundo lugar, como se ha precisado en el anterior apartado 90, la financiación procedente de la medida en cuestión estaba sujeta a la aprobación del holding Air France-KLM.
118 En tercer lugar, tal como alegan las demandantes, el holding Air France-KLM dispone de importantes derechos contractuales en lo relativo a determinadas modalidades de la concesión de la medida en cuestión.
119 Ha de rechazarse de inmediato la objeción de la Comisión según la cual las alegaciones de las demandantes relativas a los derechos contractuales asumidos por el holding Air France-KLM son inadmisibles al haberse planteado por primera vez en la fase de réplica.
120 De conformidad con la jurisprudencia, para poder ser considerada como una ampliación de un motivo o de una alegación que se haya formulado anteriormente, una nueva alegación debe presentar, con respecto a los motivos o las alegaciones expuestos inicialmente en la demanda, un vínculo suficientemente estrecho como para poder considerarse como resultado del desarrollo normal del debate en el seno de un procedimiento contencioso (sentencia de 14 de junio de 2023, Instituto Cervantes/Comisión, T‑376/21, EU:T:2023:331, apartado 114). Así sucede en este caso. En efecto, en la demanda, las demandantes alegaban en particular, haciendo referencia al apartado 66 de la Decisión impugnada, que las estipulaciones del contrato del préstamo de accionista demostraban que el holding Air France-KLM y KLM eran beneficiarios potenciales de la medida en cuestión, por cuanto tales estipulaciones vinculaban la remuneración de dicho préstamo a un futuro aumento de capital o a la composición futura del capital del holding Air France-KLM. Esta alegación se amplió en la réplica, en la que las demandantes citaron determinadas estipulaciones de ese contrato, mencionadas en el referido apartado de la Decisión impugnada, en respuesta a la alegación de la Comisión presentada en el escrito de contestación según la cual las demandantes no habían respaldado su alegación relativa a las estipulaciones del citado contrato. Esta ampliación resultaba por tanto del desarrollo normal del debate en el seno de un procedimiento contencioso, de modo que debe desestimarse la causa de inadmisión planteada por la Comisión.
121 En cuanto al fondo, es preciso constatar, en primer término, al igual que las demandantes, que, según los términos de los contratos en cuestión, el «grupo Air France-KLM» tenía la opción de prorrogar el plazo de vencimiento del préstamo garantizado por el Estado, inicialmente fijado en un año, en uno o dos años adicionales, con una duración máxima de tres años (apartado 53 de la Decisión impugnada). Asimismo, dicho grupo cuenta con la opción de prorrogar el plazo de vencimiento de la garantía estatal (apartado 58 de la Decisión impugnada).
122 En segundo término, como observan acertadamente las demandantes, el holding Air France-KLM podía decidir también prorrogar el plazo de vencimiento del préstamo de accionista, inicialmente fijado en cuatro años, por un período de un año, renovable una vez (apartado 64 de la Decisión impugnada).
123 En tercer término, las demandantes sostienen, sin que la Comisión lo cuestione, que el holding Air France-KLM puede decidir que los pagos en virtud de los tipos de interés anuales sobre el préstamo de accionista puedan capitalizarse, es decir, acumularse, en lugar de abonarse sobre una base anual.
124 En cuarto término, la remuneración del préstamo de accionista depende de la decisión de la Junta General del holding Air France-KLM sobre un proyecto de aumento de capital de este holding. Así, se prevé que el tipo de interés aplicable a dicho préstamo aumente en 550 puntos de base en caso de no aprobación por la Junta General del holding Air France-KLM de un proyecto de aumento de capital de ese holding que permita la incorporación de todo o parte del importe del mencionado préstamo o incluso de ejecución de un aumento de capital que no dé derecho al Estado a participar por su cuota de capital en el mismo holding (apartado 66, tercer guion, de la Decisión impugnada).
125 De lo anterior se infiere que varias modalidades de la concesión de la medida en cuestión, en relación en particular con el vencimiento y la remuneración de esta, se someten explícitamente a la decisión del holding Air France-KLM.
126 En cuarto lugar, las consideraciones anteriores no se ponen en cuestión por el hecho de que el holding Air France-KLM y Air France hayan celebrado «contratos espejo» para dirigir la financiación en cuestión a Air France (en lo sucesivo, «contratos espejo»).
127 Según la Comisión, estos contratos espejo garantizan, en esencia, que el disfrute efectivo de la financiación en cuestión corresponda exclusivamente a Air France y a sus filiales y «prohíben la transferencia o la utilización [de esa financiación] en favor de KLM» (apartado 46 de la Decisión impugnada). En apoyo de esta afirmación, dicha institución citó, en la nota 7 de la Decisión impugnada, el artículo 2.2 del contrato del préstamo de accionista, el cual estipula —asevera aquella— que ese préstamo se destinará a financiar la puesta a disposición por el holding Air France-KLM a Air France de una cuenta corriente de accionista destinada a financiar las necesidades de liquidez de Air France y, en su caso, de sus filiales. También hizo referencia al artículo 3.1 del contrato relativo al préstamo garantizado por el Estado, que prescribe —según afirma— que este préstamo tiene por objeto la «financiación de las necesidades del grupo suscitadas por la crisis de la COVID‑19 con vistas a mantener sus actividades comerciales y sus trabajadores en Francia». Además, siempre según la referida institución, la definición del «Grupo» contenida en este contrato excluye expresamente a KLM. Sostiene, por último, que los dos contratos contienen cláusulas, respectivamente los artículos 7.1 (a) y 18.3 (a), a cuyo tenor una utilización no conforme con el objeto definido respectivamente en los artículos 2.2 y 3.1 constituye un «caso de incumplimiento».
128 A este respecto, debe constatarse, en primer término, al igual que las demandantes, que la garantía estatal no es objeto de esos contratos espejo. En el plano contractual, no es por tanto «transferida» a Air France, sino que permanece siempre a nivel del holding Air France-KLM, como confirmó por otro lado la República Francesa en la vista. De lo anterior se colige que esta garantía, que forma parte de la medida en cuestión, solo beneficia en el plano contractual al holding Air France-KLM.
129 En segundo término, a tenor del artículo 3.1 del contrato relativo al préstamo garantizado por el Estado, tal como se reproduce en la Decisión impugnada, la finalidad de la medida en cuestión es financiar las necesidades del «grupo» suscitadas por la crisis de la COVID‑19. La Comisión explica, en la nota 7 de la Decisión impugnada, que, conforme a ese artículo, dicha financiación pretende «mantener [las] actividades comerciales y [los] trabajadores en Francia», lo que solo puede referirse, según la Comisión, a las necesidades de Air France y de sus filiales, dado que el holding Air France-KLM no tiene actividad comercial y cuenta con «muy pocos trabajadores propios en Francia».
130 Sin embargo, esta explicación no es convincente. En efecto, de la nota 7 de la Decisión impugnada se desprende que la definición de «grupo», en el sentido de dicho contrato, excluye únicamente a KLM, y no al holding Air France-KLM. Este hecho se ve corroborado, además, por la afirmación que figura en el apartado 46 de la citada Decisión, según la cual los contratos en cuestión prohíben la transferencia o la utilización de fondos «en favor de KLM», sin mencionar que tal prohibición vale también para el holding Air France-KLM.
131 Asimismo, tal como se ha señalado en el anterior apartado 83, consta que el holding Air France-KLM dispone de sus propios trabajadores en Francia, de modo que la explicación de la Comisión que figura en la nota 7 de la Decisión impugnada, según la cual el hecho de que el artículo 3.1 del contrato relativo al préstamo garantizado por el Estado haga referencia al objetivo de mantener los «trabajadores en Francia» significa que este artículo se refiere únicamente a Air France, tampoco es convincente.
132 En tercer término, consta que el holding Air France-KLM retiene una parte de los fondos procedentes de la medida en cuestión. En efecto, se desprende del apartado 46, tercer guion, de la Decisión impugnada, en esencia, que el contrato espejo relativo al préstamo garantizado por el Estado prevé que dicho holding retendrá un «margen suplementario» destinado a cubrir los costes soportados por el mismo holding en el marco de la gestión de la citada medida.
133 A este respecto, la Comisión explica, en el mismo apartado de la Decisión impugnada, que la cuantía de ese margen es «escasa» y que dicho margen es «conforme […] con el principio de Derecho francés de interés social». No obstante, es preciso constatar que la Comisión no examinó en la citada Decisión ni la naturaleza y amplitud de los supuestos servicios prestados por el holding Air France-KLM al transferirse los fondos a Air France ni los supuestos costes soportados por el mencionado holding en este contexto ni si el referido «margen suplementario» corresponde a tales costes. De lo anterior se infiere, como alegan esencialmente las demandantes, que ese holding retiene una parte del disfrute efectivo de la financiación en cuestión. Del mismo modo, el hecho, suponiéndolo acreditado, de que tal margen sea conforme con el Derecho nacional no significa en sí mismo que la remuneración así percibida pueda considerarse una ventaja que obtenga el mismo holding a efectos de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1.
134 En su escrito de formalización de la intervención, Air France invoca otras cláusulas contractuales no mencionadas en la Decisión impugnada. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la motivación de la Decisión impugnada no puede ser explicada por primera vez y a posteriori ante el juez, salvo si se dan circunstancias excepcionales (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, EU:T:2011:494, apartado 109 y jurisprudencia citada). Por lo tanto, tales elementos del marco contractual de la medida en cuestión, de los que la Comisión disponía o podía disponer al adoptar la Decisión impugnada, pero que no se mencionaron en esa Decisión, no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal General a fin de completar la motivación de la Decisión impugnada.
135 En quinto lugar y en cualquier caso, la existencia de contratos espejo no cambia el hecho de que solo el holding Air France-KLM ha asumido derechos y obligaciones contractuales frente al grupo de bancos y al Estado, de que varias modalidades relativas a la concesión de la medida en cuestión, como su vencimiento y su remuneración, se deciden por el grupo Air France-KLM y de que la garantía estatal corresponde contractualmente a dicho holding.
136 En atención a las consideraciones anteriores, procede concluir que las cláusulas contractuales citadas en la Decisión impugnada no permiten constatar que los únicos beneficiarios de la medida en cuestión sean Air France y sus filiales, con exclusión del holding Air France-KLM y KLM, y las filiales que controlan.
137 Esta conclusión no se pone en entredicho por la alegación de la Comisión según la cual la jurisprudencia ha admitido que el beneficiario de una ayuda estatal puede ser solamente una de las sociedades que forman parte de un grupo cuando existen, en particular, cláusulas de asignación que hagan recaer la ventaja de la ayuda en una de las sociedades del grupo, con exclusión de las demás sociedades del mismo.
138 A este respecto, tal como se ha señalado en los anteriores apartados 61 y 62, deben examinarse varios factores, según el caso, para determinar si entidades jurídicas distintas pueden considerarse integrantes de una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales, tales como los vínculos de capital, orgánicos, funcionales y económicos entre estas entidades, los contratos sobre cuya base se concedió la medida de ayuda, así como el tipo de medida de ayuda concedida y el contexto en el que se inscribe. Se trata pues de una apreciación global de varios factores propios de cada supuesto. Por lo que se refiere, en particular, a los contratos sobre cuya base se concedió la medida de ayuda, la apreciación de estos depende sin duda de su contenido concreto. Así, el hecho de que los órganos jurisdiccionales de la Unión hayan concluido, o no, en un asunto determinado, sobre la base de elementos concretos propios de ese asunto, que el beneficiario de una medida de ayuda determinada era una sola entidad perteneciente a un grupo de sociedades, con exclusión de las demás entidades de este grupo, no puede sustentar una conclusión general en un sentido u otro.
139 En cualquier caso, las circunstancias particulares que originaron los asuntos que dieron lugar a las sentencias citadas por la Comisión no son comparables a las que originaron el presente asunto.
140 En primer término, en la sentencia de 3 de julio de 2003, Bélgica/Comisión (C‑457/00, EU:C:2003:387), el Tribunal de Justicia precisó en los apartados 56 y 57 que, para determinar el beneficiario de una medida de ayuda, procedía tener en cuenta, en particular, la existencia y formulación de cláusulas de aplicación y que era muy posible que dicho análisis condujera a la conclusión de que el beneficiario de la ayuda es distinto del prestatario del préstamo controvertido. Así, conforme a esa sentencia, el resultado de tal análisis depende de la existencia y el contenido preciso de las cláusulas contractuales pertinentes. Pues bien, en este caso, tal como se desprende de los anteriores apartados 115 a 136, el Tribunal General consideró, precisamente en función del contenido de las diferentes cláusulas contractuales aplicables en el presente asunto, que estas no permiten constatar que los únicos beneficiarios de la medida en cuestión sean Air France y sus filiales, con exclusión del holding Air France-KLM y KLM y las filiales que controlan. Además, el holding Air France-KLM posee en este caso importantes derechos y obligaciones contractuales en la administración de dicha medida que le permiten modularla en función de sus propios intereses y de los del grupo Air France-KLM en su conjunto.
141 En segundo término, existen algunas diferencias fácticas importantes entre el presente asunto y los que dieron lugar a la sentencia de 25 de junio de 1998, British Airways y otros/Comisión (T‑371/94 y T‑394/94, EU:T:1998:140). En efecto, los vínculos orgánicos, funcionales y económicos entre las entidades del grupo Air France-KLM señalados en el presente asunto no son comparables a los existentes entre las sociedades de que se trataba en la sentencia antes mencionada. Por ejemplo, la medida en cuestión se concede a través del holding Air France-KLM, y no directamente a Air France, como sucedía en los asuntos en cuestión. Además, en el caso de autos, el holding Air France-KLM ha mantenido todas sus prerrogativas estratégicas en materia de financiación, de inversión y de operaciones relativas a la flota, cosa que no ocurría con el holding en los citados asuntos. Por último, dicho holding no poseía ningún derecho o prerrogativa comparable a los que posee el holding Air France-KLM respecto a varias modalidades de la concesión de la medida de ayuda, en relación concretamente con su remuneración y su duración.
142 En tercer término, los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 11 de mayo de 2005, Saxonia Edelmetalle y ZEMAG/Comisión (T‑111/01 y T‑133/01, EU:T:2005:166), se referían a un supuesto muy diferente al del presente asunto. En efecto, aquellos se referían a la obligación de recuperación de una ayuda de determinadas filiales de un grupo de sociedades que habían sido designadas beneficiarias iniciales de la ayuda. A este respecto, se consideró, en los apartados 125 y 126 de dicha sentencia, que, habida cuenta de las circunstancias del asunto, la Comisión no podía imponer fundadamente de manera automática la obligación de restitución a esas filiales de una parte de la ayuda controvertida sin demostrar que estas la habían recibido efectivamente, por el mero hecho de que fueran designadas beneficiarias iniciales de la ayuda en cuestión. Pues bien, este supuesto es ajeno al presente asunto, de modo que no puede deducirse del mismo ninguna conclusión útil para la solución del presente litigio.
143 Por lo tanto, el marco contractual sobre cuya base se concedió la medida en cuestión constituye un cuarto elemento tendente a demostrar que el holding Air France-KLM, Air France y KLM forman una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales.
– Sobre el tipo de medida de ayuda concedida y el contexto en el que se inscribe
144 Por lo que se refiere al tipo de medida de ayuda concedida y al contexto en el que se inscribe, debe señalarse, al igual que las demandantes, que, en el apartado 11 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que el préstamo de accionista podría, más adelante, incorporarse al capital del «grupo Air France-KLM» en una operación distinta, decidida por el «grupo Air France-KLM» posteriormente.
145 Esta perspectiva, de la que por tanto la Comisión estaba informada en el momento de la adopción de su Decisión C(2020) 2983 final de 4 de mayo de 2020, se materializó algunos meses más tarde, en la Decisión Air France-KLM y Air France (véase el anterior apartado 10), en la que la Comisión consideró que los beneficiarios de la conversión del préstamo de accionista en un instrumento híbrido, asimilado a una participación en fondos propios, eran tanto Air France y las filiales que controla como el holding Air France-KLM y las filiales que dicho holding controla, con excepción de KLM y de sus filiales.
146 A este respecto, ha de señalarse que la segunda Decisión correctora de la Decisión C(2020) 2983 final de la Comisión, de 4 de mayo de 2020, mencionada en los anteriores apartados 5 y 12, se adoptó el 26 de julio de 2021, esto es, tras la adopción de la Decisión Air France-KLM y Air France el 5 de abril de 2021, de modo que esta última no es un hecho sobrevenido tras la Decisión impugnada, en su versión resultante de la citada segunda Decisión correctora.
147 En estas circunstancias particulares, es preciso constatar que existía un vínculo cronológico, estructural y económico entre la medida en cuestión y la que es objeto de la Decisión Air France-KLM y Air France, que la Comisión conocía plenamente, de modo que esta última Decisión constituía un elemento de contexto pertinente que la Comisión debía tener en cuenta a efectos de la determinación del beneficiario de esa medida. Pues bien, a pesar de ello, no fue tenida en cuenta por dicha institución en la Decisión impugnada.
148 Procede constatar que la Comisión tampoco explicó, en la Decisión impugnada, la razón por la cual la determinación de los beneficiarios era diferente en la Decisión impugnada y en la Decisión Air France-KLM y Air France, aun cuando la financiación de que se trata, aunque de manera distinta, procedía, en los dos casos, del préstamo de accionista.
149 Por lo tanto, en las circunstancias particulares del caso de autos, y habida cuenta de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 67, correspondía a la Comisión tener en cuenta, a efectos de la determinación del beneficiario de la medida en cuestión, el tipo de medida de ayuda concedida y el contexto en el que se inscribía.
– Sobre la diferencia entre una ventaja directa o indirecta, por una parte, y meros efectos económicos secundarios, por otra
150 La Comisión alega que la medida en cuestión solo tiene, a lo sumo, «meros efectos económicos secundarios» respecto al holding Air France-KLM y a KLM, así como a sus filiales, con excepción de Air-France y sus filiales, los cuales son inherentes a toda ayuda estatal, pero que no pueden calificarse de ventaja directa o indirecta en favor de estas últimas.
151 Las demandantes contestan que la Comisión no ha demostrado de modo suficiente en Derecho que la medida en cuestión no podía beneficiar a las otras sociedades del grupo Air France-KLM, por ejemplo reforzando la situación financiera del holding Air France-KLM e, indirectamente, la de KLM. Según aquellas, tal efecto va más allá de un mero efecto secundario inherente a toda medida de ayuda.
152 A este respecto, hay que distinguir el concepto de «ventaja indirecta» del de «efectos secundarios inherentes a toda medida de ayuda».
153 Según la jurisprudencia, una empresa que disfruta de una ventaja indirecta debe considerarse beneficiaria de la ayuda. En efecto, una ventaja directamente concedida a ciertas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por tanto, una ayuda estatal para otras personas jurídicas que son empresas (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartado 26, y de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 60 a 66).
154 Por otro lado, a tenor del apartado 115 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal», una «medida puede también constituir tanto una ventaja directa para la empresa beneficiaria como indirecta para otras empresas, por ejemplo, las empresas que operan en niveles posteriores de actividad». La nota 179 de esta Comunicación precisa que, en caso de que una empresa intermediaria sea un mero vehículo para transferir la ventaja al beneficiario y no conserve ninguna ventaja, generalmente no debe considerarse beneficiaria de ayuda estatal.
155 El apartado 116 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal» indica además que las ventajas indirectas deben distinguirse de los meros efectos económicos secundarios que son inherentes a casi todas las medidas de ayuda estatal. Con este fin, a tenor de dicho apartado, deben examinarse previamente los efectos previsibles de la medida. Así, existe una ventaja indirecta si la medida está ideada de forma que canalice sus efectos secundarios «hacia empresas o grupos de empresas identificables». La nota 181 de esa misma Comunicación explica que, en cambio, un mero efecto económico secundario consistente en un incremento del rendimiento, que no suponga ayuda indirecta, puede darse cuando la ayuda simplemente se canaliza a través de una empresa, por ejemplo, un intermediario financiero, que lo repercute en su totalidad al beneficiario de la ayuda.
156 En el caso de autos, del análisis que figura en los anteriores apartados 112 a 143 se desprende que el papel del holding Air France-KLM no se limita a un «mero vehículo para transferir la ventaja al beneficiario» o a un «intermediario financiero» en el sentido de los apartados 115 y 116 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal». En efecto, dicho holding conserva él mismo, en el plano jurídico, la garantía estatal y controla varias modalidades de la medida en cuestión, que le permiten modularla en función de sus propios intereses y de los del grupo Air France-KLM en general, de modo que debe rechazarse la tesis de la Comisión según la cual ese holding y KLM solo se benefician de los meros efectos económicos secundarios inherentes a toda ayuda estatal.
157 Asimismo, los efectos previsibles de la medida en cuestión examinados previamente sugieren, habida cuenta del tipo de medida de ayuda concedida y del contexto en el que se inscribe, consistente esencialmente en una solución de financiación, que esta solución de financiación podía beneficiar al grupo Air France-KLM en su conjunto, mejorando su posición financiera global, lo que indica la existencia al menos de una ventaja indirecta en favor de «un grupo de empresas identificables» en el sentido del apartado 116 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal».
158 En efecto, se desprende en particular del apartado 4 de la Decisión impugnada que, habida cuenta del impacto financiero significativo e inmediato de la pandemia de COVID‑19, la República Francesa decidió acompañar a Air France en la puesta en práctica de soluciones de financiación transitorias de sus necesidades urgentes de tesorería, a fin de evitar un peligro inmediato en la continuidad de sus actividades. Así, dado que el objetivo de la medida en cuestión es encontrar una solución de financiación para responder a las necesidades de liquidez de Air France y que de los autos se desprende que el holding Air France-KLM juega un determinado papel en la financiación del grupo Air France-KLM, dicha medida tendría como efectos previsibles ex ante, por una parte, mejorar la situación financiera del referido holding, parte en los contratos en cuestión y poseedor de importantes derechos y obligaciones contractuales por ello, y consecuentemente de todo ese grupo, y, por otra parte, garantizar la estabilidad financiera, también desde la óptica de los mercados financieros, de ese grupo en su totalidad, incluida KLM.
159 Además, como se ha señalado en los anteriores apartados 109 y 110, sin la medida en cuestión, el peligro inmediato en la continuidad de las actividades de Air France, constatado en la Decisión impugnada, habría podido contaminar a todo el grupo Air France-KLM, dado que Air France constituye una de las principales filiales de ese grupo, que genera una parte importante de los ingresos del mismo.
160 Esta conclusión no se pone en cuestión por el auto de 21 de enero de 2016, Alcoa Trasformazioni/Comisión (C‑604/14 P, no publicado, EU:C:2016:54), citado por la Comisión en apoyo de su alegación según la cual, cuando calcula el importe de la ayuda, no examina los efectos secundarios de esta para los consumidores, los proveedores, los inversores o los empleados del beneficiario. Por otra parte, como alegan las demandantes, el asunto que dio lugar a dicho auto no se refería a una situación intragrupo. De otro lado, tal como se ha señalado en los anteriores apartados 156 a 159, en este caso no se trata de los efectos económicos secundarios de una medida de ayuda en los consumidores, los proveedores, los inversores o los empleados.
161 La Comisión y la República Francesa hacen igualmente referencia a la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Aer Lingus y Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P y C‑165/15 P, EU:C:2016:990), alegando esencialmente que, según dicha sentencia, los efectos secundarios de una medida de ayuda no han de tomarse en consideración en la apreciación de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior. Los asuntos que dieron lugar a esa sentencia se referían a un régimen de ayudas en forma de un tipo reducido de una tasa nacional sobre el transporte aéreo, declarada incompatible con el mercado interior. La cuestión que se planteaba era en particular la de cuál debía ser la cuantía de la ventaja que debía recuperarse de los beneficiarios de la ayuda, que eran compañías aéreas. Estas sostenían esencialmente que la ventaja en cuestión se había repercutido a los pasajeros, en forma de reducción de los precios de los billetes de avión. En este contexto, el Tribunal de Justicia consideró que la recuperación de la ayuda controvertida implicaba la restitución de la ventaja procurada a las compañías aéreas, y no el eventual beneficio económico obtenido por estas por la explotación de tal ventaja (apartados 100 y 102). Ahora bien, a diferencia de esos asuntos, el presente asunto no se refiere a la determinación de la cuantía de la ventaja que debe recuperarse en el contexto de una ayuda declarada incompatible con el mercado interior, sino a la identificación ex ante de los beneficiarios de una medida de ayuda a fin de examinar su compatibilidad con el mercado interior. Además, y en cualquier caso, no se trata, en el presente asunto, de las repercusiones económicas de la medida en cuestión sobre el precio de los billetes de avión.
162 Así pues, procede desestimar la alegación de la Comisión según la cual la medida en cuestión solo tiene, a lo sumo, meros efectos económicos secundarios respecto al holding Air France-KLM y a sus otras filiales, incluidas KLM y las filiales de esta última.
Conclusión
163 En atención a cuanto antecede, procede concluir que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que los beneficiarios de la medida en cuestión eran Air France y sus filiales, con exclusión del holding Air France-KLM y sus otras filiales, incluidas KLM y las filiales de esta última, y estimar en consecuencia el primer motivo.
164 Ahora bien, el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no solo exige que el Estado miembro de que se trate se enfrente a una grave perturbación en su economía, sino también que las medidas de ayuda adoptadas para poner remedio a esa perturbación sean necesarias a tales efectos y a la vez adecuadas y proporcionadas para alcanzar dicho objetivo. Esta misma exigencia se ha establecido también en el punto 19 del Marco Temporal [sentencia de 19 de mayo de 2021, Ryanair/Comisión (KLM; COVID‑19), T‑643/20, EU:T:2021:286, apartado 74].
165 Además, y más en particular, la aplicación de varios requisitos derivados del Marco Temporal es tributaria de la definición del beneficiario de la medida en cuestión, como los previstos en el punto 25, letra d), inciso i), del Marco Temporal, según el cual las ayudas estatales en forma de nuevas garantías públicas de préstamos serán consideradas compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), siempre que, en el caso de los préstamos con un vencimiento posterior al 31 de diciembre de 2020, el importe del principal del préstamo por beneficiario no supere el doble de los costes salariales anuales del beneficiario correspondientes a 2019 o al último año disponible. Idéntico umbral se aplicará a las ayudas estatales en forma de bonificaciones a los préstamos públicos, de conformidad con el punto 27, letra d), inciso i), del mismo Marco Temporal [sentencia de 19 de mayo de 2021, Ryanair/Comisión (KLM; COVID‑19), T‑643/20, EU:T:2021:286, apartado 75].
166 Así, el examen de la necesidad y de la proporcionalidad de la ayuda, en general, y del respeto de los requisitos citados a modo de ejemplo en el anterior apartado 165, en particular, presupone que se identifique previamente al beneficiario de la ayuda. En efecto, la identificación errónea o incompleta del beneficiario de una medida de ayuda puede tener una incidencia en el conjunto del análisis de la compatibilidad de esta medida con el mercado interior.
167 Así pues, procede anular la Decisión impugnada sin necesidad de examinar los demás motivos del recurso.
168 Por último, en cuanto a la posibilidad de que los Estados miembros concedan ayudas estatales a sociedades pertenecientes a un grupo de sociedades activo en varios Estados miembros, ha de recordarse, a los efectos oportunos, que los Estados miembros y las instituciones de la Unión tienen el deber recíproco de cooperación leal, conforme al artículo 4 TUE, apartado 3. La Comisión y los Estados miembros deben así colaborar de buena fe para garantizar el pleno respeto de las disposiciones del Tratado FUE, en particular las relativas a las ayudas estatales (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Comisión/Eslovaquia, C‑507/08, EU:C:2010:802, apartado 44 y jurisprudencia citada). Esta obligación de cooperación leal y de coordinación se impone con mayor razón cuando diferentes Estados miembros prevén conceder concomitantemente ayudas a entidades pertenecientes al mismo grupo de sociedades que opera de manera coordinada en el mercado interior con vistas a obtener plenamente las ventajas de ello.
Costas
169 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de las demandantes, conforme a lo solicitado por estas.
170 Con arreglo al artículo 138, apartados 1 y 3, del Reglamento de Procedimiento, las partes coadyuvantes cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión C(2020) 2983 final de la Comisión, de 4 de mayo de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.57082 (2020/N) — Francia — COVID‑19 — Marco Temporal 107(3)(b) — Garantía y préstamo de accionista en favor de Air France, en su versión corregida por las Decisiones C(2020) 9384 final, de 17 de diciembre de 2020, y C(2021) 5701 final, de 26 de julio de 2021.
2) La Comisión Europea cargará con sus propias costas y con las de Ryanair DAC y de Malta Air ltd.
3) La República Federal de Alemania, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, Air France-KLM y Société Air France cargarán con sus propias costas.
Van der Woude | Kornezov | De Baere |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de diciembre de 2023.
Firmas