ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
30 avril 2019 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Agents contractuels – Réforme du statut – Régime moins favorable en matière de paiement forfaitaire des frais de voyage et de majoration du congé annuel par des jours de congé supplémentaires en tant que délai de route – Lien entre l’octroi de ces bénéfices et le statut d’expatrié ou de dépaysé – Suppression du remboursement des frais de voyage annuel et du délai de route »
Dans les affaires T‑523/16 et T‑542/16,
Jakov Ardalic, agent contractuel du Conseil de l’Union européenne, demeurant à Bruxelles (Belgique), et les autres fonctionnaires et agents du Conseil de l’Union européenne dont les noms figurent en annexe (1), représentés par Mes S. Orlandi et T. Martin, avocats,
parties requérantes,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté initialement par M. M. Bauer et Mme M. Veiga, puis par MM. Bauer et R. Meyer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Parlement européen, représenté par Mmes E. Taneva et M. Ecker, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet des demandes fondées sur l’article 270 TFUE et tendant à l’annulation des décisions de ne plus accorder aux requérants, à compter du 1er janvier 2014, un délai de route et le remboursement des frais de voyage annuel pour qu’ils puissent maintenir une relation avec leur lieu d’origine,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. A. M. Collins, président, Mme M. Kancheva et M. R. Barents (rapporteur), juges,
greffier : M. L. Ramette, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 27 novembre 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le règlement no 31/CEE, 11/CEEA, fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 1962, 45, p. 1385, ci-après le « statut »), dans sa version applicable jusqu’au 31 décembre 2013 (ci-après le « statut applicable jusqu’au 31 décembre 2013 »), prévoyait, à l’article 4 de son annexe VII :
« 1. L’indemnité de dépaysement égale à 16 % du montant total du traitement de base ainsi que de l’allocation de foyer et de l’allocation pour enfant à charge versées au fonctionnaire, est accordée :
a) au fonctionnaire :
– qui n’a pas et n’a jamais eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation et,
– qui n’a pas, de façon habituelle, pendant la période de cinq années expirant six mois avant son entrée en fonctions, habité ou exercé son activité professionnelle principale sur le territoire européen dudit État. Pour l’application de cette disposition, les situations résultant de services effectués pour un autre État ou une organisation internationale ne sont pas à prendre en considération.
b) au fonctionnaire qui, ayant ou ayant eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation, a, de façon habituelle, pendant la période de dix années expirant lors de son entrée en service, habité hors du territoire européen dudit État pour une raison autre que l’exercice de fonctions dans un service d’un État ou dans une organisation internationale.
[…]
2. Le fonctionnaire qui, n’ayant pas et n’ayant jamais eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation, ne remplit pas les conditions prévues au paragraphe 1 a droit à une indemnité d’expatriation égale à un quart de l’indemnité de dépaysement.
[…] »
2 L’article 7 de l’annexe VII du statut applicable jusqu’au 31 décembre 2013 prévoyait :
« 1. Le fonctionnaire a droit au remboursement de ses frais de voyage, pour lui-même, son conjoint et les personnes à sa charge qui vivent effectivement sous son toit :
a) à l’occasion de l’entrée en fonction, du lieu de recrutement au lieu d’affectation ;
b) à l’occasion de la cessation définitive des fonctions au sens de l’article 47 du statut, du lieu d’affectation au lieu d’origine défini au paragraphe 3 ci-dessous ;
c) à l’occasion de toute mutation entraînant changement du lieu d’affectation.
En cas de décès d’un fonctionnaire, la veuve et les personnes à charge ont droit au remboursement des frais de voyage dans les mêmes conditions.
Les frais de voyage couvrent également le prix de la location éventuelle de places, ainsi que celui du transport des bagages et, le cas échéant, les frais d’hôtel nécessairement engagés.
2. Le remboursement s’effectue sur la base de l’itinéraire usuel le plus court et le plus économique, en chemin de fer première classe, entre le lieu d’affectation et le lieu de recrutement ou le lieu d’origine.
Lorsque l’itinéraire visé au premier alinéa dépasse la distance de 500 kilomètres et dans les cas où l’itinéraire usuel comporte la traversée d’une mer, l’intéressé a droit, sur présentation des billets, au remboursement des frais de voyage en avion en classe “affaires” ou équivalente. Si un moyen de transport différent de ceux prévus ci-avant est employé, le remboursement est effectué sur la base du prix en chemin de fer, wagon-lit exclu. Si le calcul ne peut être effectué sur cette base, une décision spéciale de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixe les modalités du remboursement.
3. Le lieu d’origine du fonctionnaire est déterminé, lors de l’entrée en fonctions de celui-ci, compte tenu du lieu de recrutement ou du centre de ses intérêts. Cette détermination pourra, par la suite, pendant que l’intéressé est en fonctions, et à l’occasion de son départ, être révisée par décision spéciale de l’autorité investie du pouvoir de nomination. Toutefois, tant que l’intéressé est en fonctions, cette décision ne peut intervenir qu’exceptionnellement et après production, par l’intéressé, de pièces justifiant dûment sa demande. »
3 L’article 8 de l’annexe VII du statut applicable jusqu’au 31 décembre 2013 disposait :
« 1. Le fonctionnaire a droit annuellement pour lui-même et, s’il a droit à l’allocation de foyer, pour son conjoint et les personnes à charge au sens de l’article 2 de la présente annexe au paiement forfaitaire des frais de voyage du lieu d’affectation au lieu d’origine défini à l’article 7 de la présente annexe.
[…]
2. Le paiement forfaitaire est effectué sur la base d’une indemnité calculée par kilomètre de la distance séparant le lieu d’affectation du fonctionnaire de son lieu de recrutement ou d’origine ; cette distance est calculée conformément à la méthode fixée à l’article 7, paragraphe 2, premier alinéa.
L’indemnité kilométrique est de :
0 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 0 et 200 km |
0,3790 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 201 et 1 000 km |
0,6316 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 1 001 et 2 000 km |
0,3790 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 2 001 et 3 000 km |
0,1262 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 3 001 et 4 000 km |
0,0609 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 4 001 et 10 000 km |
0 EUR par kilomètre pour les distances supérieures à : | 10 000 km |
Un montant forfaitaire supplémentaire est ajouté à l’indemnité ci-dessus :
[…]
– 378,93 EUR si la distance en chemin de fer entre le lieu d’affectation et le lieu d’origine est égale ou supérieure à 1 450 km.
[…]
4. Les dispositions qui précèdent sont applicables au fonctionnaire dont le lieu d’affectation est situé sur le territoire d’un État membre […]
Le remboursement de ces frais de voyage est effectué sous la forme d’un paiement forfaitaire correspondant au coût du voyage aérien dans la classe immédiatement supérieure à la classe économique. »
4 L’article 7 de l’annexe V du statut applicable jusqu’au 31 décembre 2013 disposait :
« La durée du [congé annuel] est majorée d’un délai de route calculé sur la base de la distance en chemin de fer séparant le lieu du congé du lieu d’affectation, dans les conditions suivantes :
entre 50 et 250 km : une journée pour l’aller-retour,
entre 251 et 600 km : deux journées pour l’aller-retour,
entre 601 et 900 km : trois journées pour l’aller-retour,
entre 901 et 1 400 km : quatre journées pour l’aller-retour,
entre 1 401 et 2 000 km : cinq journées pour l’aller-retour,
au-delà de 2 000 km : six journées pour l’aller-retour.
Pour le congé annuel, le lieu du congé, au sens du présent article, est le lieu d’origine.
Les dispositions qui précèdent s’appliquent aux fonctionnaires dont le lieu d’affectation se trouve sur le territoire des États membres […] »
5 Le statut applicable jusqu’au 31 décembre 2013 a été modifié par le règlement (UE, Euratom) no 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2013, modifiant le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (JO 2013, L 287, p. 15). L’article 1er, paragraphe 67, du règlement no 1023/2013 dispose :
« L’annexe VII est modifiée comme suit :
[…]
d) l’article 8 est remplacé par le texte suivant :
“Article 8
1. Le fonctionnaire qui a droit à une indemnité de dépaysement ou d’expatriation a droit, chaque année civile et dans la limite fixée au paragraphe 2, à un paiement forfaitaire des frais de voyage du lieu d’affectation au lieu d’origine tel qu’il est défini à l’article 7, pour lui-même et, s’il a droit à l’allocation de foyer, pour son conjoint et les personnes à sa charge au sens de l’article 2.
[…]
2. Le paiement forfaitaire est effectué sur la base d’une indemnité calculée par kilomètre de la distance géographique séparant le lieu d’affectation du fonctionnaire de son lieu d’origine.
Lorsque le lieu d’origine défini à l’article 7 est situé à l’extérieur du territoire des États membres de l’Union ou en dehors des pays et territoires énumérés à l’annexe II du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou en dehors du territoire des États membres de l’Association européenne de libre-échange, le paiement forfaitaire est effectué sur la base d’une indemnité calculée par kilomètre de la distance géographique entre le lieu d’affectation du fonctionnaire et la capitale de l’État membre dont il possède la nationalité. Les fonctionnaires dont le lieu d’origine est situé en dehors du territoire des États membres de l’Union ou en dehors des pays et territoires énumérés à l’annexe II du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou en dehors du territoire des États membres de l’Association européenne de libre-échange, et qui ne sont pas des ressortissants de l’un des États membres n’ont pas droit à ce paiement forfaitaire.
L’indemnité kilométrique est de :
0 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 0 et 200 km |
0,3790 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 201 et 1 000 km |
0,6316 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 1 001 et 2 000 km |
0,3790 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 2 001 et 3 000 km |
0,1262 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 3 001 et 4 000 km |
0,0609 EUR par kilomètre pour la tranche de distance entre : | 4 001 et 10 000 km |
0 EUR par kilomètre pour les distances supérieures à : | 10 000 km |
Un montant forfaitaire supplémentaire est ajouté à l’indemnité ci-dessus :
– 189,48 EUR si la distance géographique entre le lieu d’affectation et le lieu d’origine est comprise entre 600 km et 1 200 km ;
– 378,93 EUR si la distance géographique entre le lieu d’affectation et le lieu d’origine est supérieure à 1 200 km.
L’indemnité kilométrique et le montant forfaitaire supplémentaire ci-dessus sont actualisés chaque année dans la même proportion que la rémunération.
[…]
4. Les paragraphes 1, 2 et 3 du présent article sont applicables au fonctionnaire dont le lieu d’affectation est situé sur le territoire d’un État membre […]
Le paiement forfaitaire se base sur le coût du voyage aérien en classe économique.” »
6 L’article 1er, paragraphe 65, du règlement no 1023/2013 prévoit :
« L’annexe V est modifiée comme suit :
[…]
b) L’article 7 est remplacé par le texte suivant :
“Le fonctionnaire ayant droit à une indemnité d’expatriation ou de dépaysement a droit à deux journées et demie de congé supplémentaire, chaque année, pour se rendre dans son foyer d’origine.
Le premier alinéa s’applique au fonctionnaire dont le lieu d’affectation est situé sur le territoire des États membres. Si le lieu d’affectation se trouve en dehors de ce territoire, la durée du congé dans le foyer est fixée par décision spéciale, compte tenu des nécessités.” »
7 Conformément à l’article 3, paragraphe 2, du règlement no 1023/2013, ces dispositions s’appliquaient à partir du 1er janvier 2014.
8 Les requérants, M. Jakov Ardalic et les autres personnes dont les noms figurent en annexe, tous fonctionnaires ou agents contractuels relevant du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne, auxquels les dispositions statutaires en cause sont applicables par analogie, sont affectés en Belgique et ont la double nationalité dont celle de leur lieu d’affectation. Aucun d’eux ne perçoit une indemnité d’expatriation ou de dépaysement.
9 Parmi les douze requérants, le lieu d’origine de six d’entre eux est situé dans l’Union européenne ou dans un territoire visé à l’annexe II du traité FUE et celui des six autres est situé en dehors de l’Union, de l’Association européenne de libre-échange (AELE) ou des territoires visés à l’annexe II du traité FUE.
10 Onze requérants sont des ressortissants de l’État où leur lieu d’origine se situe. Un requérant est belgo-croate alors que son lieu d’origine est situé en Serbie.
11 À la suite de l’entrée en vigueur du règlement no 1023/2013, le secrétaire général du Conseil de l’Union européenne a adopté la décision no 1/2014, du 1er janvier 2014, portant modalités d’application des dispositions statutaires en matière de congés relatifs aux fonctionnaires en activité au sein du secrétariat général du Conseil, et la décision no 12/2014, du 1er janvier 2014, portant adoption des dispositions générales d’exécution relatives aux frais de voyage du lieu d’affectation au lieu d’origine (article 8 de l’annexe VII du statut). Ces décisions ont été mises en œuvre, pour le congé dans le foyer, sous forme de crédits en jours inscrits à chaque début d’année dans le dossier personnel des agents (ci-après le « congé dans le foyer » ou le « délai de route ») et sous forme de remboursement des frais de voyage annuel, au mois de juillet de chaque année.
12 Les requérants ont pris connaissance de ces modifications en consultant leurs dossiers personnels informatisés, mis à jour à compter du 1er janvier 2014. Ils n’ont depuis lors plus droit ni au délai de route ni au remboursement des frais de voyage annuel.
13 Les requérants ont introduit des réclamations entre le 29 janvier et le 28 mars 2014. Elles ont été rejetées par des décisions standardisées du 17 juin 2014. Le Conseil y réservait sa position sur leur recevabilité.
14 Par la suite, neuf des douze requérants ont introduit individuellement une nouvelle réclamation entre le 15 juillet et le 10 octobre 2014. Celles-ci ont été rejetées par deux décisions des 6 et 17 novembre 2014.
Procédure et conclusions des parties
15 Par requête déposée au greffe du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne le 29 septembre 2014, les requérants ont introduit un premier recours, qui a été enregistré sous le numéro d’affaire F‑100/14 (ci-après le « premier recours »).
16 Par décision du 20 novembre 2014, le président de la troisième chambre du Tribunal de la fonction publique a décidé de suspendre la procédure dans le premier recours jusqu’à ce que les décisions mettant fin aux instances dans les affaires T‑20/14, Nguyen/Parlement et Conseil, T‑22/14, Bergallou/Parlement et Conseil, et T‑75/14, USFSPEI/Parlement et Conseil, soient passées en force de chose jugée.
17 Par acte déposé au greffe du Tribunal de la fonction publique le 8 janvier 2015, le Parlement européen a demandé à intervenir dans le premier recours au soutien des conclusions du Conseil.
18 Par requête déposée au greffe du Tribunal de la fonction publique le 16 février 2015, neuf des douze requérants dans le premier recours ont introduit un second recours, enregistré sous le numéro d’affaire F‑27/15 (ci-après le « second recours »), et ont demandé la jonction avec le premier recours.
19 Par décision du 26 mars 2015, le président de la troisième chambre du Tribunal de la fonction publique a décidé de suspendre la procédure dans le second recours jusqu’à ce que la décision mettant fin à l’instance dans l’affaire T‑75/14, USFSPEI/Parlement et Conseil, soit passée en force de chose jugée.
20 Par acte déposé au greffe du Tribunal de la fonction publique le 21 avril 2015, le Parlement a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Conseil dans le second recours.
21 En application de l’article 3 du règlement (UE, Euratom) 2016/1192 du Parlement et du Conseil, du 6 juillet 2016, relatif au transfert au Tribunal de la compétence pour statuer, en première instance, sur les litiges entre l’Union européenne et ses agents (JO 2016, L 200, p. 137), le premier et le second recours ont été transférés au Tribunal dans l’état où ils se trouvaient à la date du 31 août 2016. Ils ont été enregistrés sous les numéros T‑523/16 et T‑542/16 et ont été attribués à la huitième chambre.
22 Les affaires dans l’attente desquelles les procédures avaient été suspendues ont donné lieu aux ordonnances du 11 novembre 2014, Bergallou/Parlement et Conseil (T‑22/14, non publiée, EU:T:2014:954), du 11 novembre 2014, Nguyen/Parlement et Conseil (T‑20/14, EU:T:2014:955), et à l’arrêt du 16 novembre 2017, USFSPEI/Parlement et Conseil (T‑75/14, EU:T:2017:813), et sont passées en force de chose jugée.
23 Les 26 et 27 février 2018, le Conseil et les requérants ont déposé au greffe du Tribunal leurs observations sur la demande d’intervention du Parlement dans les deux recours.
24 Le 19 avril 2018, le Conseil a déposé au greffe du Tribunal un mémoire en défense dans chacun des deux recours.
25 Par décisions des 25 et 26 avril 2018, le président de la huitième chambre du Tribunal a admis l’intervention du Parlement dans les deux recours.
26 Dans le premier recours, le Parlement a déposé son mémoire en intervention le 7 juin 2018. Les requérants et le Conseil ont déposé leurs observations sur celui-ci le 27 juin 2018.
27 Dans le second recours, le Parlement a déposé son mémoire en intervention le 12 juin 2018. Le Conseil et les requérants ont déposé leurs observations sur celui-ci respectivement le 21 juin et le 5 juillet 2018.
28 Dans le premier recours, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– « déclarer que l’article 7 de l’annexe V et l’article 8 de l’annexe VII du statut sont illégaux ;
– annuler la décision de ne plus leur accorder de délai de route ou de remboursement des frais de voyage annuel à compter de l’année 2014 ;
– condamner le Conseil aux dépens ;
– condamner le Parlement aux dépens liés à son intervention. »
29 Dans le second recours, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– « déclarer que l’article 8 de l’annexe VII du statut est illégal et donc inapplicable ;
– annuler les décisions de leur supprimer tout remboursement des frais de voyage annuel à compter de l’année 2014 ;
– condamner le Conseil aux dépens ;
– condamner le Parlement aux dépens liés à l’intervention. »
30 Dans les deux recours, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérants aux dépens.
31 Dans le premier recours, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant partiellement irrecevable et partiellement non fondé ;
– condamner les requérants aux dépens.
32 Dans le second recours, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner les requérants aux dépens.
33 Le 16 octobre 2018, le président de la huitième chambre du Tribunal a décidé de joindre le premier et le second recours avec les affaires T‑516/16, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, et T‑536/16, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, aux fins d’une éventuelle procédure orale.
34 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales du Tribunal lors de l’audience du 27 novembre 2018.
En droit
35 À titre liminaire, le Tribunal décide de joindre les affaires T‑523/16 et T‑542/16 aux fins de l’arrêt, en vertu de l’article 68, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
Sur la recevabilité du premier recours
36 Le Parlement, en tant qu’intervenant au soutien des conclusions du Conseil, soutient que le premier recours est irrecevable en ce qui concerne la modification législative relative au remboursement des frais de voyage annuel, faute d’acte faisant grief. Les décisions administratives contestées par les requérants ne porteraient que sur l’octroi du délai de route. Les décisions de remboursement des frais de voyage annuel, quant à elles, n’auraient été prises qu’au mois de juillet 2014, ce qui rendrait les réclamations et le premier recours irrecevables sur ce point. Le Conseil ne soulève pas l’irrecevabilité du premier recours.
37 Les requérants, dans leurs observations sur le mémoire en intervention du Parlement, indiquent que la recevabilité est certes une question d’ordre public, mais constatent qu’elle n’a pas été soulevée par le Conseil et que l’intervenant ne peut que soutenir les conclusions de ce dernier. Le Parlement n’aurait dès lors pas qualité pour soulever une fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité partielle du recours.
38 Sans même qu’il y ait lieu d’examiner si une partie intervenante peut soulever une exception d’irrecevabilité en dépit du fait que la partie défenderesse ne l’a pas soulevée, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, il appartient au Tribunal d’apprécier si une bonne administration de la justice justifie, dans les circonstances de l’espèce, de rejeter au fond le recours sans statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le Parlement (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, points 51 et 52, et du 16 septembre 2013, Iliad e.a./Commission, T‑325/10, non publié, EU:T:2013:472, point 108).
39 Dans les circonstances de l’espèce et dans un souci d’économie de la procédure, il y a lieu d’examiner d’emblée les moyens de fond invoqués par les requérants dans le cadre des présents recours, sans statuer préalablement sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Parlement à l’encontre du premier recours, les recours étant, en tout état de cause et pour les motifs exposés ci-après, dépourvus de fondement.
Sur le fond
40 Il convient d’observer que, dans les deux recours, les requérants demandent au Tribunal, dans leur premier chef de conclusions, de constater l’illégalité de l’article 7 de l’annexe V et de l’article 8 de l’annexe VII du statut. Or, si, dans le cadre d’une demande d’annulation d’un acte individuel faisant grief, le juge de l’Union est effectivement compétent pour constater incidemment l’illégalité d’une disposition de portée générale sur laquelle l’acte attaqué est fondé, le Tribunal n’est, en revanche, pas compétent pour opérer de telles constatations dans le dispositif de ses arrêts. Sans préjudice de la question, examinée ci-après, de savoir si le grief tiré de l’illégalité de l’article 7 de l’annexe V et de l’article 8 de l’annexe VII du statut est recevable, le premier chef de conclusions dans les deux recours est irrecevable comme tel (arrêt du 4 juin 2009, Adjemian e.a./Commission, F‑134/07 et F‑8/08, EU:F:2009:51, points 38 et 39).
41 À l’appui de leurs conclusions, les requérants soulèvent trois moyens, tirés, le premier, d’une prétendue illégalité découlant d’une « remise en cause du lieu d’origine des requérants », le deuxième, d’une prétendue illégalité de la condition liée aux indemnités de dépaysement et d’expatriation et, le troisième, d’une prétendue violation des principes de proportionnalité, de sécurité juridique, des droits acquis et de protection de la confiance légitime et du droit au respect de la vie familiale.
Sur le premier moyen, tiré d’une prétendue illégalité découlant d’une « remise en cause du lieu d’origine des requérants »
42 Selon les requérants, la détermination du centre des intérêts d’un agent, dans le cadre de la fixation de son lieu d’origine, repose sur trois critères, relatifs à ses attaches de nature familiale, patrimoniale et civique. Or, même si la fixation du lieu d’origine n’a pas été modifiée par le règlement no 1023/2013, le législateur de l’Union (ci-après le « législateur ») aurait privé les requérants de la possibilité de maintenir un lien avec leur lieu d’origine en soumettant l’octroi du délai de route et le remboursement des frais de voyage annuel au bénéfice de l’indemnité d’expatriation ou de dépaysement.
43 La modification statutaire aurait dès lors amené une remise en cause de la fixation du lieu d’origine des requérants par la suppression pure et simple des avantages qui en découlaient. Ainsi, les agents ne bénéficiant pas d’une indemnité d’expatriation ou de dépaysement sont assimilés à ceux dont le lieu d’origine est fixé au lieu de leur affectation, ce qui porterait atteinte à la décision portant fixation de leur lieu d’origine. Le droit lui-même de pouvoir entretenir une relation personnelle avec ce lieu ne serait donc plus garanti.
44 L’atteinte à la décision portant fixation du lieu d’origine serait d’ailleurs, selon les requérants, explicitement reconnue pour les fonctionnaires dont le lieu d’origine se situe en dehors des territoires visés dans la disposition statutaire en cause, car, dans leur cas, le lieu d’origine est remplacé par la capitale de l’État membre dont ils possèdent la nationalité. Cette importance accordée à la nationalité empêcherait tout maintien des relations avec le lieu d’origine, violant ainsi la décision fixant le lieu d’origine et méconnaissant l’interdiction de retrait d’actes administratifs créateurs de droits subjectifs ou d’avantages similaires, portant ainsi atteinte au principe de sécurité juridique ainsi qu’au principe des droits acquis ou, à tout le moins, à la confiance légitime de pouvoir continuer à maintenir une relation avec le lieu d’origine.
45 Le Conseil et le Parlement réfutent les arguments des requérants.
46 Il convient de relever que la possibilité pour un fonctionnaire de garder des relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux a été érigée par la jurisprudence en principe général du droit de la fonction publique de l’Union (arrêts du 2 mai 1985, De Angelis/Commission, 144/84, EU:C:1985:171, point 13, et du 26 septembre 1990, Beltrante e.a./Conseil, T‑48/89, EU:T:1990:50, point 27).
47 Cependant, cette jurisprudence est fondée sur les prescriptions des annexes V et VII du statut, et non pas sur un droit que tout fonctionnaire aurait à un délai de route et à se faire rembourser annuellement des frais de voyage vers son lieu d’origine (voir, en ce sens, arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 54).
48 D’abord, si c’est dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire que le législateur a décidé que les membres de la fonction publique de l’Union se verraient accorder un délai de route et rembourser les frais de voyage annuel exposés à l’occasion de leur congé annuel, alors qu’aucune règle supérieure du droit de l’Union ou de l’ordre international ne l’obligeait à reconnaître de tels droits aux fonctionnaires et aux membres de leur famille, il dispose à plus forte raison d’un large pouvoir d’appréciation dans la détermination des conditions et des modalités d’un tel remboursement et des délais de route (voir, en ce sens, arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, points 52 et 55).
49 Ensuite, il convient de rajouter que les modifications statutaires contestées n’ont nullement remis en cause les décisions administratives fixant le lieu d’origine des requérants. Ces derniers continuent à avoir le même lieu d’origine qu’avant l’établissement des nouvelles conditions de remboursement et des modifications liées au délai de route. Il y a aussi lieu de relever que la fixation de leur lieu d’origine continue à produire ses effets, notamment pour le transport du corps vers le lieu d’origine en cas de décès pendant le service ainsi que pour le déménagement vers le lieu d’origine lors de la cessation des fonctions.
50 Enfin, les modifications statutaires contestées n’ont pas non plus remis en cause la fixation du lieu d’origine pour les fonctionnaires dont ce lieu se situe en dehors de l’Union. Le règlement no 1023/2013 a uniquement modifié les règles de remboursement des frais de voyage annuel et des délais de route, en prenant en compte la capitale de l’État membre dont le fonctionnaire a la nationalité, le lieu d’origine restant celui qui a été fixé au moment de l’entrée en fonction du fonctionnaire.
51 Par conséquent, aucune violation des décisions portant fixation du lieu d’origine des requérants ni aucune remise en cause de ce lieu d’origine ne résultent des modifications statutaires contestées.
52 Le premier moyen n’est dès lors pas fondé.
53 Pour ce qui est des griefs tirés d’une prétendue violation des principes de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime et des droits acquis, il convient de se reporter aux points 85 à 100 ci-après.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une prétendue illégalité de la condition liée aux indemnités de dépaysement et d’expatriation
54 Les requérants soutiennent que la condition liée aux indemnités de dépaysement et d’expatriation est illégale, d’une part, en raison de la violation du principe d’égalité de traitement et, d’autre part, en raison de la violation du principe général suivant lequel tout agent doit avoir la possibilité de garder une relation personnelle avec le lieu de ses intérêts principaux.
55 Selon les requérants, le fait d’avoir droit à une indemnité d’expatriation ou de dépaysement ne peut pas servir de critère pour l’octroi du congé dans le foyer d’origine ou le remboursement des frais de voyage vers le lieu d’origine, ce dernier ayant été déterminé sur la base d’autres critères que leur nationalité ou leur résidence habituelle avant l’entrée en service. En effet, le lieu d’origine est le lieu où le fonctionnaire aurait son centre d’intérêts, cette notion reposant sur le principe général selon lequel le fonctionnaire doit avoir la possibilité de garder des relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux, alors que l’indemnité de dépaysement serait fixée sur la base de la résidence habituelle lors du recrutement et l’indemnité d’expatriation en fonction exclusivement de la nationalité.
56 La nationalité de l’agent, qui, selon les requérants, est le critère pour permettre d’obtenir une indemnité d’expatriation, ne ferait pas partie des critères sur la base desquels est fixé le lieu d’origine dudit agent. En effet, l’indemnité d’expatriation ne serait pas versée pour permettre au fonctionnaire intéressé de garder des liens avec son lieu d’origine, mais en raison du fait que l’agent ne vit pas dans le pays dont il a la nationalité. Les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination fondée sur la nationalité, qui interdisent que des situations différentes soient traitées de la même manière, auraient également été méconnus, car les fonctionnaires possédant, outre la nationalité de leur État d’affectation, la nationalité de l’État membre dans lequel se situe leur lieu d’origine auraient été traités de la même manière que ceux qui ne possèdent que la nationalité de l’État d’affectation. En prévoyant comme condition pour bénéficier du remboursement des frais de voyage annuel et d’un délai de route la qualité de ressortissant d’un autre État membre que celui du lieu d’affectation, il y aurait discrimination fondée sur la nationalité. Dans ces circonstances, le critère de la nationalité lié au bénéfice de l’indemnité d’expatriation ne permettrait pas aux requérants de garder des liens avec leur lieu d’origine, lieu de leurs intérêts principaux, déterminé à la lumière de critères tels que leurs attaches de nature familiale, patrimoniale et civique.
57 Selon les requérants, il en est de même pour les critères déterminant l’octroi de l’indemnité de dépaysement qui sont le lieu de résidence habituelle et le lieu d’activité professionnelle avant l’entrée en service au cours d’une période de référence et qui se distingueraient de ceux utilisés pour déterminer le lieu d’origine. La nouvelle disposition statutaire serait illégale, tout fonctionnaire devant avoir la possibilité de garder des relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux.
58 Les requérants contestent donc la légalité de la condition du bénéfice de l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation pour l’obtention du délai de route et du remboursement des frais liés au voyage annuel, celle-ci ne permettant pas d’atteindre l’objectif qui est de leur permettre de garder des liens avec leur lieu d’origine.
59 Par ailleurs, les requérants soutiennent que le critère concernant l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation, en ce qu’il est fondé sur la nationalité de l’agent, est discriminatoire et crée une inégalité entre les expatriés, les dépaysés et ceux qui ne le sont pas. Ce fondement ne tiendrait compte ni de l’objectif du remboursement des frais de voyage et du délai de route, qui est de maintenir une relation avec le lieu d’origine, ni des particularités du droit du fonctionnaire de garder des relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux, droit reconnu dans le domaine du droit de la fonction publique de l’Union comme un principe général. Contrairement à ce que prétendrait le Conseil, à savoir que la différence de traitement entre les requérants et les expatriés ou dépaysés serait justifiée en raison d’une intensité de lien avec le lieu d’affectation qui ne serait pas la même, une telle différence de traitement ne serait pas justifiée alors que l’attribution des indemnités d’expatriation et de dépaysement aurait pour effet de rétablir une égalité entre les dépaysés ou les expatriés et ceux qui ne le sont pas, sans que la détermination du lieu d’origine ne puisse être remise en cause.
60 Enfin, les requérants soutiennent que la nouvelle dénomination « congé dans le foyer » confirme que le législateur a entendu modifier la fixation du lieu d’origine des fonctionnaires ne percevant pas d’indemnité d’expatriation ou de dépaysement, en violation de la finalité du principe général permettant de maintenir une relation personnelle avec le centre de leurs intérêts principaux. Le « foyer » pourrait être interprété comme une référence au lieu où se trouvent le fonctionnaire et sa famille proche. Or, l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation ne serait pas pertinente pour déterminer le lieu du foyer ou le lieu d’origine d’un fonctionnaire. Ce seraient les attaches familiales et non le « foyer » qui permettraient de déterminer le lieu d’origine du fonctionnaire. La condition du droit aux indemnités serait donc illégale.
61 Les requérants, dans leurs observations sur le mémoire en intervention, constatent qu’ils sont indiscutablement traités différemment des fonctionnaires qui perçoivent l’indemnité d’expatriation ou de dépaysement, cette différence de traitement reposant, du moins en partie, sur la nationalité. Les requérants seraient ainsi davantage affectés par la modification des dispositions litigieuses en raison du fait qu’ils possèdent notamment la nationalité belge. Ainsi, ils seraient en principe exclus des indemnités de dépaysement et d’expatriation, sans que cela signifie pour autant que leur lieu d’origine serait situé dans cet État. En effet, leur lieu d’origine est situé dans l’État de leur autre nationalité. Ainsi, l’importance accordée à la nationalité des fonctionnaires aurait pour effet de les priver du droit à un délai de route et au remboursement de leur frais de voyage annuel pour rejoindre leur lieu d’origine, les empêchant ainsi de maintenir une relation avec celui-ci. Quant à la comparabilité des situations, les requérants soutiennent que rien ne les distingue des fonctionnaires qui perçoivent l’indemnité de dépaysement ou l’indemnité d’expatriation, dès lors que la fixation d’un lieu d’origine sert à fixer certains droits pécuniaires du fonctionnaire concerné afin de lui permettre de s’y rendre au moins une fois par an. Ainsi, tant du point de vue de son objet que de sa finalité, le droit d’un fonctionnaire d’entretenir des relations personnelles avec le lieu de ses origines n’est pas susceptible de varier en fonction de son degré d’expatriation dans le pays du lieu d’affectation.
62 Le Conseil et le Parlement réfutent les arguments des requérants.
63 Le principe d’égalité de traitement, principe général du droit de l’Union, ou le principe de non-discrimination, lequel n’est que l’expression spécifique du principe général d’égalité et constitue conjointement avec ce dernier un des droits fondamentaux de l’Union, interdit que des situations comparables soient traitées de manière différente ou que des situations différentes soient traitées de manière égale, à moins que de tels traitements ne soient objectivement justifiés (arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, points 58 et 59).
64 Ainsi qu’il a déjà été dit au point 48 ci-dessus, la fixation des conditions et des modalités d’application du remboursement des frais de voyage annuel et du délai de route relève d’un domaine de la réglementation dans lequel le législateur jouit d’un large pouvoir d’appréciation. Par conséquent, les principes mentionnés au point 63 ci-dessus doivent être interprétés à la lumière de ce large pouvoir d’appréciation tout en tenant compte de la nécessité de mettre en œuvre les choix du législateur en matière de politique du personnel (arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 61).
65 Dans un tel domaine, le juge se limite à vérifier, s’agissant du principe d’égalité ainsi que de celui de non-discrimination, si l’institution concernée n’a pas procédé à une différenciation arbitraire ou manifestement inadéquate et, en rapport avec le principe de proportionnalité, si la mesure arrêtée n’a pas un caractère manifestement inapproprié par rapport à l’objectif de la réglementation (voir arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 62 et jurisprudence citée).
66 En l’espèce, selon une jurisprudence constante, l’objectif de l’article 8 de l’annexe VII du statut est de permettre au fonctionnaire et aux personnes à sa charge de se rendre, au moins une fois par an, à son lieu d’origine, afin d’y conserver des liens familiaux, sociaux et culturels. En effet, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence citée au point 46 ci-dessus, la possibilité pour le fonctionnaire de garder des relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux est en effet devenue un principe général du droit de la fonction publique de l’Union (arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, points 54 et 63). Il en est de même pour l’article 7 de l’annexe V du statut.
67 Pour atteindre cet objectif et tel que cela résulte du considérant 24 du règlement no 1023/2013, le législateur a souhaité moderniser et rationaliser les règles en matière de délai de route et de paiement des frais de voyage annuel et les lier au statut d’expatrié, ou de dépaysé, afin de les rendre plus simples d’application et plus transparentes.
68 En liant le remboursement des frais de voyage annuel et le délai de route au statut d’expatrié ou de dépaysé, le législateur a notamment pris en considération le principe selon lequel les fonctionnaires doivent pouvoir maintenir des relations personnelles avec le lieu de leurs intérêts principaux. En effet, les fonctionnaires bénéficiant d’une indemnité d’expatriation ou de dépaysement sont en principe ceux qui n’ont a priori aucun lien avec le lieu de leur affectation, d’une part, n’ayant pas ou n’ayant jamais eu la nationalité de leur État d’affectation ou, d’autre part, n’ayant jamais, du moins sur une période prolongée, habité ou exercé leur activité professionnelle dans cet État, c’est-à-dire n’y ayant pas eu le centre de leurs intérêts principaux.
69 Cette situation ne peut pas être considérée comme étant semblable ou comparable à la situation des requérants. En effet, ces derniers ont tous deux nationalités, dont la nationalité belge, c’est-à-dire celle de leur État d’affectation (voir point 8 ci-dessus), ce qui, même si leur lieu d’origine n’y est pas situé, démontre un certain lien avec cet État. Le fait d’y avoir demandé ou obtenu la nationalité montre sinon l’existence de liens matrimoniaux dans cet État, du moins la volonté d’y établir le centre de leurs intérêts principaux, compte tenu notamment du caractère obligatoire du vote en Belgique et de la possibilité de s’engager politiquement, et constitue donc un indice sérieux de l’existence de liens multiples et étroits avec cet État. Il y a donc une certaine rupture avec leur lieu d’origine et une forte présomption de l’intention de déplacer le centre de leurs intérêts principaux (voir, en ce sens, arrêt du 21 janvier 2014, Jelenkowska-Luca/Commission, F‑114/12, EU:F:2014:3, point 26 et jurisprudence citée).
70 La situation d’expatrié ou de dépaysé et celle des requérants sont dès lors deux situations juridiques distinctes justifiant la différence de traitement au sens de la jurisprudence, sur la base de la présomption suivant laquelle la nationalité d’une personne constitue un indice sérieux de l’existence de liens multiples et étroits entre cette personne et le pays de sa nationalité (voir arrêt du 11 juillet 2007, B/Commission, F‑7/06, EU:F:2007:129, point 39 et jurisprudence citée).
71 Un fonctionnaire qui ne prend pas la nationalité de son État d’affectation fait part d’une certaine volonté de maintenir ses liens avec son lieu d’origine. Il ressort en revanche des observations qui précèdent que le droit à l’indemnité d’expatriation ou de dépaysement dépend également de la constatation de circonstances factuelles bien précises, propres à la situation du fonctionnaire intéressé eu égard à son lieu d’origine. Ainsi, le fonctionnaire qui est entièrement intégré dans son État d’affectation, et qui ne se voit donc pas accorder d’indemnité de dépaysement ou d’expatriation, ne peut pas prétendre avoir un rapport plus étroit avec son lieu d’origine qu’un fonctionnaire qui a droit à cette indemnité. Ce n’est donc pas la nationalité du fonctionnaire, qui ne fait que donner une indication sur son lien avec le lieu d’affectation, mais bien la situation factuelle qui justifie l’octroi d’une indemnité, visant ainsi à remédier aux inégalités de fait survenant entre les fonctionnaires intégrés dans la société de l’État d’affectation et ceux qui ne le sont pas (voir, en ce sens, arrêt du 25 septembre 2014, Grazyte/Commission, T‑86/13 P, EU:T:2014:815, point 46).
72 Enfin, concernant le problème de la double nationalité, il découle de la jurisprudence que, pour déterminer la nationalité effective d’un fonctionnaire, le législateur aurait pu adopter en la matière une règle spéciale. Cependant, dans l’exercice du large pouvoir d’appréciation dont il dispose, il était parfaitement en droit de ne pas procéder de la sorte, mais de soumettre les personnes possédant une double nationalité aux règles communes, la référence à la nationalité étant un critère légitime. Ainsi, il suffit à l’administration de constater que les requérants possèdent l’une des deux nationalités, en l’espèce la nationalité belge, celle de leur pays d’affectation, sans avoir à rechercher quelle est leur nationalité effective, notion que la Cour a expressément interdit de transposer notamment dans le champ d’application du statut par son arrêt du 14 décembre 1979, Devred/Commission (257/78, EU:C:1979:294, point 14) (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2007, B/Commission, F‑7/06, EU:F:2007:129, points 34, 40 et 41).
73 Par conséquent, eu égard à la logique du système dans son ensemble et au vu du large pouvoir d’appréciation du législateur, il convient de considérer que le système consistant à soumettre l’obtention du délai de route et du remboursement des frais liés au voyage annuel à la condition du bénéfice de l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation n’est ni manifestement inadéquat ni manifestement inapproprié au vu de son objectif. Il n’y a pas, dès lors, violation du principe selon lequel tout agent doit avoir la possibilité de garder une relation personnelle avec le centre de ses intérêts principaux ou du principe d’égalité de traitement ou de non-discrimination.
74 Le deuxième moyen doit par conséquent être rejeté comme non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré d’une prétendue violation des principes de proportionnalité, de sécurité juridique, des droits acquis et de protection de la confiance légitime et du droit au respect de la vie familiale
– Sur la violation du principe de proportionnalité
75 Selon les requérants, les modifications statutaires sont disproportionnées au vu de l’objectif déclaré qui est de rendre leur « application plus simple et plus transparente » et de réduire les coûts au regard des inconvénients générés, qui sont la suppression des droits qui continuent cependant d’être accordés aux agents bénéficiant d’une indemnité d’expatriation ou de dépaysement. Cette disproportion serait accentuée par la circonstance que les requérants avaient établi une relation avec leur lieu d’origine sur la base des dispositions applicables avant le 1er janvier 2014 et pouvaient légitimement penser pouvoir continuer à bénéficier de ces droits. Par ailleurs, la nouvelle règle ne serait pas de nature à atteindre cet objectif, puisqu’elle aurait l’effet inverse dans certains cas. Or, les modifications auraient eu pour effet de changer substantiellement leur droit de disposer de la possibilité de maintenir une relation personnelle avec leur lieu d’origine.
76 Dans leurs observations sur le mémoire en intervention, les requérants considèrent que la nécessité alléguée de moderniser les règles relatives au remboursement des frais de voyage annuel en tenant compte de l’évolution des moyens de transport et de communication serait insuffisante pour justifier la suppression du droit à un délai de route et du remboursement des frais de voyage annuel pour les agents qui ne seraient pas expatriés. Cette évolution n’aurait pas pour effet de supprimer la distance entre leur lieu d’origine et leur lieu d’affectation. Par ailleurs, ceux qui ne percevraient pas d’indemnité d’expatriation ou de dépaysement auraient moins droit d’entretenir des relations avec leur lieu d’origine. Enfin, rien n’indiquerait que l’application des nouvelles règles serait plus simple ou plus transparente. En effet, elle serait susceptible de conduire à des situations purement arbitraires.
77 Le Conseil et le Parlement réfutent les arguments des requérants.
78 Il y a lieu de rappeler que le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 26 février 2016, Bodson e.a./BEI, T‑240/14 P, EU:T:2016:104, point 116 et jurisprudence citée).
79 En ce qui concerne le contrôle juridictionnel du respect de ces conditions, dans le cadre de l’exercice des compétences qui lui sont conférées, le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans les domaines où son action implique des choix de nature tant politique qu’économique ou sociale, et où il est appelé à effectuer des appréciations et des évaluations complexes. Ainsi, il ne s’agit pas de savoir si une mesure arrêtée dans un tel domaine était la seule ou la meilleure possible, seul le caractère manifestement inapproprié de celle-ci par rapport à l’objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre pouvant affecter la légalité de cette mesure (voir arrêt du 26 février 2016, Bodson e.a./BEI, T‑240/14 P, EU:T:2016:104, point 117 et jurisprudence citée).
80 En l’espèce, selon le considérant 24 du règlement no 1023/2013, les règles en matière de délai de route et de remboursement des frais de voyage annuel devaient être modernisées, rationalisées et liées au statut d’expatrié afin de rendre leur application plus simple et plus transparente. En ce sens, il est tout à fait proportionné de prévoir qu’un agent qui a la nationalité de son lieu d’affectation ne peut pas être considéré à proprement parler comme un agent expatrié. Par ailleurs, les nouvelles règles statutaires permettent aux requérants, d’une part, de conserver un lien avec leur lieu d’origine, la fixation de celui-ci n’ayant pas changé à la suite de l’introduction de ces dernières, et, d’autre part, de garder également un lien avec l’État membre dont ils possèdent la nationalité et avec lequel les liens sont considérés comme étant les plus forts.
81 Selon les considérants 2 et 12 du règlement no 1023/2013, il appartenait également au législateur, dans le cadre du recrutement de personnel hautement qualifié, de sélectionner celui-ci « sur la base géographique la plus large possible parmi les citoyens des États membres » et « de garantir un bon rapport coût-efficacité ».
82 Ainsi, dans le cadre de son large pouvoir d’appréciation, le législateur a, pour atteindre les objectifs rappelés aux points 80 et 81 ci-dessus, décidé de limiter le remboursement des frais de voyage annuel aux agents qui en avaient le plus besoin, c’est-à-dire à ceux qui étaient expatriés ou dépaysés et qui étaient les moins intégrés dans leur pays d’affectation, afin qu’ils puissent maintenir des liens avec l’État membre dont ils avaient la nationalité et donc avec lequel ils avaient les liens les plus forts.
83 Il convient de préciser que, même s’il doit résulter dans des situations marginales des inconvénients casuels de l’instauration d’une réglementation générale et abstraite, il ne peut être reproché au législateur d’avoir eu recours à une catégorisation, dès lors qu’elle n’est pas discriminatoire par essence au regard de l’objectif qu’elle poursuit (arrêt du 16 octobre 1980, Hochstrass/Cour de justice, 147/79, EU:C:1980:238, point 14).
84 Par conséquent, il ne saurait être soutenu que, dans l’exercice de son large pouvoir d’appréciation, le législateur ait instauré des mesures qui sont manifestement disproportionnées au regard de l’objectif qu’il poursuivait.
– Sur la violation des principes de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime ainsi que des droits acquis et des attentes légitimes
85 D’abord, les requérants soutiennent que, même si les modalités d’exercice d’un droit peuvent évoluer, en l’espèce, c’est le droit de pouvoir maintenir leurs attaches avec leur lieu d’origine, par le remboursement de leurs frais de voyage annuel et par l’octroi d’un délai de route, droit qu’eux et leur famille ont acquis, à l’occasion de la détermination de leur lieu d’origine, qui est remis en cause. Ce droit acquis aurait été méconnu en supprimant ce qui faisait partie de leurs conditions d’embauche. Le seul avantage qu’ils conservent, à savoir le rapatriement du corps en cas de décès et le déménagement à la cessation définitive des fonctions, ne leur permettrait pas de maintenir une relation avec leur pays d’origine.
86 Ensuite, les requérants sont d’avis que, si la fixation du lieu d’origine et le remboursement des frais de voyage annuel ainsi que l’octroi de délais de route pendant plusieurs années n’étaient pas considérés comme des faits générateurs de droits acquis au remboursement des frais de voyage annuel et à un délai de route pour maintenir les liens avec leur lieu d’origine, il conviendrait de constater qu’ils pouvaient légitimement s’attendre à conserver ces droits et ces avantages au cours de leur carrière.
87 Par ailleurs, toujours selon les requérants, en procédant à cette suppression brutale et imprévisible du remboursement des frais de voyage annuel et du délai de route, sans aucune période transitoire, le législateur aurait violé leur confiance légitime.
88 Le Conseil et le Parlement réfutent les arguments des requérants.
89 Le Tribunal rappelle la jurisprudence constante selon laquelle un fonctionnaire ne peut se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime pour mettre en cause la légalité d’une disposition réglementaire nouvelle, surtout dans un domaine dont l’objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique (voir arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 111 et jurisprudence citée).
90 Le Tribunal rappelle également que, dans un domaine comme celui de l’espèce, le respect du principe de protection de la confiance légitime ne saurait empêcher l’application d’une réglementation nouvelle aux effets futurs de situations nées sous l’empire d’une réglementation antérieure en l’absence d’engagements pris par l’autorité publique (voir arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 114 et jurisprudence citée).
91 En effet, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime suppose, notamment, que les assurances données soient conformes aux normes applicables. Le droit de réclamer la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration a fait naître chez lui des espérances fondées, en lui fournissant des assurances précises sous la forme de renseignements précis, inconditionnels et concordants, émanant de sources autorisées et fiables. Il s’ensuit que nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (voir arrêt du 14 décembre 2010, Bleser/Cour de justice, F‑25/07, EU:F:2010:163, points 136 et 139 et jurisprudence citée).
92 Force est de constater que, en l’espèce, les requérants ne fournissent aucun élément probant qui indiquerait que le Conseil leur eût assuré qu’ils pourraient conserver leurs droits et avantages en matière de délai de route et de remboursement de frais de voyage annuel tout au long de leur carrière.
93 En tout état de cause, des particuliers ne sauraient se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime pour s’opposer à l’application d’une disposition réglementaire nouvelle, surtout dans un domaine dans lequel le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation (arrêt du 19 novembre 1998, Espagne/Conseil, C‑284/94, EU:C:1998:548, point 43).
94 S’agissant du grief tiré de la violation du principe de sécurité juridique, celui-ci est manifestement non fondé dès lors que les fonctionnaires n’ont pas droit au maintien du statut tel qu’il existait au moment de leur recrutement (arrêt du 11 février 2003, Leonhardt/Parlement, T‑30/02, EU:T:2003:29, point 55).
95 D’ailleurs, même à supposer que l’administration d’une institution promette de ne pas faire évoluer le droit de l’Union, il est évident qu’une telle promesse serait sans effet, étant donné que les actes de l’administration ne peuvent limiter la marge de manœuvre du législateur et ne peuvent pas non plus constituer un paramètre de légalité auquel celui-ci devrait se conformer (arrêt du 22 décembre 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commission, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, point 92).
96 Les griefs tirés d’une prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique ne sont dès lors pas fondés.
97 Quant à la prétendue violation du principe des droits acquis et des attentes légitimes, il est de principe que les lois modificatives d’une disposition législative, telles que les règlements de modification du statut, s’appliquent, sauf dérogation, aux effets futurs des situations nées sous l’empire de la loi ancienne et qu’il n’en va autrement que pour les situations nées et définitivement réalisées sous l’empire de la règle précédente, qui créent des droits acquis (voir arrêt du 29 septembre 2011, Mische/Commission, F‑70/05, EU:F:2011:167, point 64 et jurisprudence citée).
98 Il a été jugé à ce propos qu’un droit est considéré comme acquis lorsque le fait générateur de celui-ci s’est produit avant la modification législative. Toutefois, tel n’est pas le cas d’un droit dont le fait constitutif ne s’est pas réalisé sous l’empire de la législation qui a été modifiée (arrêt du 22 décembre 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commission, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, point 63).
99 En l’espèce, contrairement à ce que prétendent les requérants, ils n’ont pas « acquis » un droit au délai de route ou au remboursement des frais de voyage annuel. Jusqu’au 31 décembre 2013, le remboursement des frais de voyage aux agents s’effectuait une fois par an après vérification de leurs droits. Ainsi, il ne s’agit pas là d’une situation née et définitivement réalisée. Ce même constat vaut également pour l’octroi du délai de route. Il est constant que le fait générateur du délai de route se produit chaque année, puisqu’il est évalué d’année en année en vérifiant si les conditions prévues à l’article 7 de l’annexe V du statut sont toujours remplies. Ce n’est donc pas une situation née et définitivement réalisée dans le passé et, par conséquent, le remboursement des frais de voyage annuel et l’octroi du délai de route ne peuvent pas être considérés comme étant des droits acquis ou avoir créé des attentes légitimes dans l’esprit des requérants.
100 Les griefs tirés d’une prétendue violation du principe des droits acquis et des attentes légitimes ne sont dès lors pas fondés.
– Sur la violation du droit au respect de la vie familiale
101 Les requérants relèvent que les décisions de ne plus leur accorder un délai de route et le remboursement de leurs frais de voyage annuel violent le droit fondamental au respect de la vie privée et familiale visé à l’article 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi qu’à l’article 8, paragraphe 1, de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950. Ils se verraient empêchés de cultiver leurs origines et de maintenir les liens qu’ils entretenaient avec leur lieu d’origine avant le 1er janvier 2014.
102 Le Conseil et le Parlement réfutent les arguments des requérants.
103 Ainsi qu’il a déjà été indiqué aux points 46 et 66 ci-dessus, la possibilité pour le fonctionnaire de garder des relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux a été érigée par la jurisprudence en principe général du droit de la fonction publique de l’Union.
104 La finalité de l’article 8, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut vise à permettre au fonctionnaire et aux personnes à sa charge de se rendre, au moins une fois par an, à son lieu d’origine, afin d’y conserver des liens familiaux, sociaux et culturels.
105 Cependant, ainsi qu’il a déjà été précisé au point 47 ci-dessus, cette jurisprudence est fondée sur les prescriptions de l’annexe VII du statut, et non pas sur un droit que tout fonctionnaire aurait de se faire rembourser annuellement des frais de voyage vers son lieu d’origine (arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 54).
106 En effet, un agent qui bénéficie d’une indemnité d’expatriation ou de dépaysement n’a, en principe, pas de relations personnelles avec le lieu de son affectation et n’en a, en principe, pas non plus fait le lieu de ses intérêts principaux alors que les conditions cumulatives pour bénéficier de ces indemnités sont liées à la nationalité du lieu d’affectation et au fait d’y avoir habité ou travaillé. Il en résulte que ces agents ont en principe des relations personnelles avec le lieu de leurs intérêts principaux qui est situé en dehors de leur État d’affectation, ce qui n’est pas le cas de ceux qui ne bénéficient pas de l’indemnité d’expatriation ou de dépaysement. Ces derniers ont ou bien la nationalité de l’État de leur affectation ou y ont déjà habité ou travaillé, ce qui laisse supposer que le centre de leurs intérêts principaux y a été transféré.
107 Par ailleurs, la nationalité d’une personne constitue un indice sérieux de l’existence de liens multiples et étroits entre cette personne et le pays de sa nationalité. Le fait que tous les requérants ont, en sus d’une autre nationalité, la nationalité belge, donc celle du lieu de leur affectation, laisse d’autant plus fortement présumer leur intention de déplacer le centre de leurs intérêts en Belgique (voir arrêt du 21 janvier 2014, Jelenkowska-Luca/Commission, F‑114/12, EU:F:2014:3, point 26 et jurisprudence citée).
108 En définitive, les requérants n’apportent aucune preuve, ni même aucun commencement de preuve, que leur droit au respect de la vie privée et familiale n’aurait pas été respecté. Ce grief n’est dès lors pas fondé.
109 Il s’ensuit que le troisième moyen doit aussi être rejeté comme non fondé et, par conséquent, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
110 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de décider qu’ils supporteront, outre leurs propres dépens, ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.
111 Par ailleurs, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Le Parlement supportera donc ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1) Les affaires T‑523/16 et T‑542/16 sont jointes aux fins de l’arrêt.
2) Les recours sont rejetés.
3) M. Jakov Ardalic et les autres fonctionnaires et agents du Conseil de l’Union européenne dont les noms figurent en annexe sont condamnés aux dépens.
4) Le Parlement européen supportera ses propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 avril 2019.
E. Coulon | | S. Frimodt Nielsen |