DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 1 mars 2007 (*)
”Avfall – Förordning (EEG) nr 259/93 – Övervakning och kontroll av avfallstransporter – Kött- och benmjöl”
I mål C‑176/05,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Österrike), genom beslut av den 8 april 2005 som inkom till domstolen den 20 april 2005, i målet
KVZ retec GmbH
mot
Republik Österreich
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann (referent) och M. Ilešič,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren K. Sztranc‑Sławiczek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 juni 2006,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– KVZ retec GmbH, genom H. Zanier och M. Firle, Rechtsanwälte,
– Republik Österreich, genom E. Hofbauer, i egenskap av ombud,
– Österrikes regering, genom E. Riedl, i egenskap av ombud,
– Frankrikes regering, genom G. de Bergues och R. Loosli‑Surrans, båda i egenskap av ombud,
– Förenade kungarikets regering, genom C. White, i egenskap av ombud, biträdd av J. Maurici, barrister,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom M. Konstantinidis och F. Erlbacher, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 7 september 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2557/2001 av den 28 december 2001 (EGT L 349, s. 1) (nedan kallad förordning nr 259/93), och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 808/2003 av den 12 maj 2003 (EUT L 117, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1774/2002).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan KVZ retec GmbH (nedan kallat KVZ) och Republik Österreich (nedan kallad österrikiska staten) rörande dels tillämpningen av gemenskapsbestämmelserna om avfall på en transport av kött- och benmjöl, som är avsett att användas som bränsle i ett värmekraftverk, dels förhållandet mellan dessa bestämmelser och förordning nr 1774/2002.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 75/442/EEG
3 I artikel 1 a första stycket i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32) (nedan kallat direktiv 75/442), definieras avfall som ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med”.
4 I nämnda artikel 1 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
e) Bortskaffande: de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 A.
f) Återvinning: de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 B.
…”
5 Bland de avfallskategorier som räknas upp i bilaga 1 till direktiv 75/442 förekommer kategori Q 16, vilken omfattar ”samtliga material, ämnen och produkter som inte omfattas av någon av ovanstående kategorier”.
6 Syftet med bilaga 2 B till direktiv 75/442 är att förteckna sådana bortskaffningsförfaranden som förekommer i praktiken. Till dessa förfaranden hör bland annat följande förfarande:
”R 1 Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi.”
7 I artikel 2.1 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
”Direktivet skall inte omfatta
…
b) följande avfallsslag i den utsträckning som de redan omfattas av annan lagstiftning:
…
iii) djurkadaver och jordbruksavfall i form av stallgödsel samt andra naturliga, ofarliga ämnen som används i jordbruk,
…”
Förordning nr 259/93
8 I artikel 1 i förordning nr 259/93 föreskrivs följande:
”1. Denna förordning skall tillämpas på transporter av avfall inom, till och från gemenskapen.
2. Denna förordning omfattar inte
…
d) transporter av avfall som anges i artikel 2.1 b i direktiv 75/442/EEG, om dessa transporter redan omfattas av annan tillämplig lagstiftning,
…
3. a) Transporter av avfall som uteslutande är avsett för återvinning och som förtecknas i bilaga 2 skall också undantas från bestämmelserna i denna förordning, med de undantag som följer av bestämmelserna [i b–e nedan,] i artikel 11 och artikel 17.1, 17.2 och 17.3.
b) Sådant avfall skall omfattas av samtliga bestämmelser i direktiv 75/442/EEG. Särskilt gäller att avfallet skall
– uteslutande vara avsett för behöriga anläggningar, som erhållit tillstånd i enlighet med artik[larna] 10 och 11 i direktiv 75/442/EEG,
– omfattas av samtliga bestämmelser i artik[larna] 8, 12, 13 och 14 i direktiv 75/442/EEG.
c) Vissa avfallsslag som förtecknas i bilaga 2 får dock, bl.a. om de har någon av de farliga egenskaper som anges i bilaga 3 till rådets direktiv 91/689/EEG [av den 12 december 1991 om farligt avfall], kontrolleras som om de vore förtecknade i bilaga 3 eller 4.
Beslut om dessa avfallsslag och om vilket av de två förfarandena som skall följas skall fattas enligt förfarandet i artikel 18 i direktiv 75/442/EEG. Sådana avfallsslag skall förtecknas i bilaga 2 A.
d) I undantagsfall får transporter av avfall som förtecknas i bilaga 2 av skäl som hänför sig till miljön eller allmänhetens hälsa kontrolleras av medlemsstaterna som om de vore förtecknade i bilaga 3 [eller] 4.
Medlemsstater som använder sig av denna möjlighet skall genast anmäla sådana fall till kommissionen samt vid behov underrätta övriga medlemsstater och ange grunderna för beslutet. Kommissionen får enligt det förfarande som fastställs i artikel 18 i direktiv 75/442/EEG bekräfta detta, bl.a. genom att vid behov lägga till sådant avfall i bilaga 2 A.
e) Om avfall som förtecknas i bilaga 2 transporteras i strid mot denna förordning eller direktiv 75/442/EEG får medlemsstaterna tillämpa relevanta bestämmelser i artik[larna] 25 och 26 i denna förordning.”
9 I artikel 2 a i förordning nr 259/93 föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) avfall: avfall enligt definitionen i artikel 1 a i direktiv 75/442/EEG.”
10 I artikel 11 i nämnda förordning anges att transporterna av sådant avfall för återvinning som förtecknas i förordningens bilaga 2 skall åtföljas av vissa uppgifter.
11 Artikel 17.1–17.3 i förordning nr 259/93 innehåller bestämmelser om transporter av sådant avfall som förtecknas i förordningens bilaga 2 till länder som inte omfattas av OECD-rådets beslut av den 30 mars 1992 om gränsöverskridande transporter av avfall avsett för återvinning.
12 Bilaga 2, med rubriken ”Grön avfallslista” (nedan kallad gröna listan), till förordning nr 259/93 innehåller följande inledning:
”Oavsett om avfallet omfattas av denna lista eller inte får det inte transporteras som grönt avfall om det är förorenat med andra material i en sådan utsträckning att a) riskerna med avfallet ökar på ett sådant sätt att det bör omfattas av den gula eller den röda listan, eller att b) det hindrar att avfallet återvinns på ett miljövänligt sätt.”
13 Under rubriken ”GM; Avfall från agrara livsmedelsindustrier” i nämnda bilaga 2 återfinns kategori GM 130, vilken omfattar ”[a]vfall från agrara livsmedelsindustrier med undantag av de biprodukter som uppfyller nationella och internationella krav och normer för livsmedel eller djurfoder”.
14 I artikel 26.1 a och b i förordning nr 259/93 föreskrivs följande:
”1. Avfallstransporter skall betraktas som illegala om de
a) sker utan anmälan till berörda behöriga myndigheter i enlighet med bestämmelserna i denna förordning, eller
b) sker utan samtycke av berörda behöriga myndigheter i enlighet med bestämmelserna i denna förordning”.
Förordning nr 1774/2002
15 Enligt artikel 1 i förordning nr 1774/2002 innehåller förordningen folk- och djurhälsobestämmelser om insamling, transport, lagring, hantering, bearbetning och användning eller bortskaffande av animaliska biprodukter, så att dessa produkter inte innebär några risker för folk- eller djurhälsa, samt bestämmelser om utsläppande på marknaden samt, i vissa särskilda fall, export och transitering av animaliska biprodukter och därav framställda produkter enligt bilagorna VII och VIII.
16 I artikel 2.1 i förordning nr 1774/2002 definieras animaliska biprodukter som hela kroppar eller delar från djur eller animaliska produkter som avses i artiklarna 4–6, som inte är avsedda att användas som livsmedel.
17 I artikel 4, med rubriken ”Kategori 1-material”, i förordning nr 1774/2002 föreskrivs följande:
”1. Kategori 1-material skall omfatta animaliska biprodukter som motsvarar följande beskrivning och allt material som innehåller sådana biprodukter:
…
b) i) Specificerat riskmaterial.
…
2. Kategori 1-material skall utan onödigt dröjsmål samlas in, transporteras bort och identifieras i enlighet med artikel 7, och skall, om inte annat föreskrivs i artiklarna 23 och 24,
a) direkt bortskaffas som avfall genom förbränning i en förbränningsanläggning som godkänts i enlighet med artikel 12,
b) bearbetas … i en bearbetningsanläggning som godkänts …, och då skall det därav uppkomna materialet … slutligen bortskaffas som avfall genom förbränning eller samförbränning i en förbrännings- eller samförbränningsanläggning som godkänts i enlighet med artikel 12,
c) med undantag av material som avses i punkt 1 a i och ii, bearbetas … i en bearbetningsanläggning som godkänts …, och då skall det därav uppkomna materialet … slutligen bortskaffas som avfall genom nedgrävning på en deponi som godkänts …
…
e) mot bakgrund av nya vetenskapliga rön bortskaffas med någon annan metod som godkänts i enlighet med förfarandet i artikel 33.2, efter samråd med den berörda vetenskapliga kommittén. Denna metod kan antingen komplettera eller ersätta de metoder som föreskrivs i punkterna a–d.”
18 I artikel 6, med rubriken ”Kategori 3-material”, i förordning nr 1774/2002 föreskrivs följande:
”1. Kategori 3-material skall omfatta animaliska biprodukter som motsvarar följande beskrivning och allt material som innehåller sådana biprodukter:
…
e) Animaliska biprodukter som erhållits vid framställning av produkter som är avsedda som livsmedel, exempelvis avfettade ben och fettgrevar.
…
2. Kategori 3-material skall utan onödigt dröjsmål samlas in, transporteras bort och identifieras i enlighet med artikel 7, och skall, om inte annat föreskrivs i artiklarna 23 och 24,
a) direkt bortskaffas som avfall genom förbränning i en förbränningsanläggning som godkänts i enlighet med artikel 12,
b) bearbetas i en bearbetningsanläggning som godkänts …, och då skall det därav uppkomna materialet … bortskaffas som avfall, antingen genom förbränning eller samförbränning i en förbrännings- eller samförbränningsanläggning som godkänts i enlighet med artikel 12, eller på en deponi som godkänts …
c) bearbetas i en bearbetningsanläggning som godkänts i enlighet med artikel 17,
d) omvandlas i en teknisk anläggning som godkänts i enlighet med artikel 18,
e) användas som råvara i en anläggning för framställning av sällskapsdjursfoder som godkänts i enlighet med artikel 18,
f) omvandlas i en biogas- eller komposteringsanläggning som godkänts i enlighet med artikel 15,
…
i) bortskaffas med någon annan metod, eller användas på något annat sätt, i enlighet med bestämmelser som har fastställts enligt förfarandet i artikel 33.2, efter samråd med berörd vetenskaplig kommitté. Denna metod eller detta sätt får komplettera eller ersätta dem som föreskrivs i punkterna a–h.
...”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
19 Den tyske ingenjören Rainer Krenski driver verksamhet under firman PGI Umwelttechnik. Han har utvecklat ett bränsle baserat på kött- och benmjöl som är avsett att användas i en värmeprocess (förbränning) i ett värmekraftverk i Bulgarien. Värmekraftverket har särskilt godkänts för detta ändamål.
20 Den 24 april 2003 lastades ungefär 1 111 ton kött- och benmjöl (nedan kallat kött- och benmjölet) tillhörande Rainer Krenski på lastfartyget MS Euroca (nedan kallat lastfartyget) i hamnen i Straubing (Tyskland) för att kanalvägen transporteras från Tyskland till Bulgarien, till mottagaren av lasten, bolaget New‑Energy‑GmbH. Efter att ha korsat Österrike och Ungern nådde lastfartyget Serbien, där de nationella tullmyndigheterna förbjöd lastfartyget att fara vidare. Förbudet motiverades med att det enligt serbisk lag är förbjudet att transitera kött- och benmjöl, vilket betraktas som avfall.
21 Rainer Krenski motsatte sig att skeppslasten klassificerades som avfall. Detta skulle nämligen resultera i att lastfartyget nekades inresa i Bulgarien, där lastens slutstation var belägen. För att myndigheterna skulle kunna ta ställning till om det rörde sig om avfall eller inte transporterades kött- och benmjölet till hamnen i Straubing. Under återfärden beslutade emellertid de österrikiska tullmyndigheterna den 1 juni 2003 att hålla kvar lastfartyget i flodhamnen i Wien/Hainburg.
22 Genom beslut av den 6 juni 2003, vilket antogs med stöd av 69 § i 2002 års lag om avfallshantering (Abfallwirtschaftsgesetz 2002) och artikel 26.1 a och b i förordning nr 259/93, gav Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (österrikiskt ministerium med ansvar för jord- och skogsbruk, miljö och vattenförvaltning) (nedan kallat ministeriet) Rainer Krenski tillstånd att återföra kött- och benmjölet till hamnen i Straubing under förutsättning att vissa villkor och skyldigheter uppfylldes. Av beslutet om hänskjutande framgår att kött- och benmjölet klassificerades som ”avfall från vävnadsdelar från djur” i beslutet av den 6 juni 2003. Transporter av sådant material skall enligt bestämmelserna i förordning nr 259/93 anmälas.
23 Efter det att nämnda villkor och skyldigheter hade uppfyllts meddelade ministern den 19 september 2003 att det inte längre förelåg något hinder mot att återföra kött- och benmjölet till hamnen i Straubing. Lastfartyget lämnade flodhamnen i Wien/Hainburg och seglade i riktning mot Tyskland.
24 Rainer Krenski överklagade beslutet av den 6 juni 2003, i den del där kött- och benmjölet klassificerades som ”avfall från vävnadsdelar från djur”. Verwaltungsgerichtshof avvisade överklagandet genom beslut av den 16 oktober 2003.
25 Därefter väckte KVZ, till vilket Rainer Krenski hade överlåtit sina anspråk, skadeståndstalan mot österrikiska staten vid Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (nedan kallad Landesgericht eller den nationella domstolen). KVZ yrkade ersättning med 306 984,63 euro jämte ränta och dröjsmålsränta med anledning av beslutet att kvarhålla lastfartyget.
26 Under dessa omständigheter beslutade Landesgericht att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till EG‑domstolen:
”1. Omfattas transport (transitering eller närmare bestämt returtransport) av kött- och benmjöl, oberoende av om mjölet är fritt från specificerat riskmaterial eller ej, såsom avfall av anmälningsplikten i förordning nr 259/93 …?
Alternativt:
2. Är transport av kött- och benmjöl, oberoende av om mjölet är fritt från specificerat riskmaterial eller ej, enligt artikel 1.2 d i förordning nr 259/93 undantagen från förordningens tillämpningsområde?
Om svaret på fråga 2 är nekande:
3. Är transport (transitering eller närmare bestämt returtransport) av kött- och benmjöl
a) som är fritt från specificerat riskmaterial, eller
b) som innehåller specificerat riskmaterial (klassificerat som kategori 1‑material enligt … förordning … nr 1774/2002),
när transporten sker utan anmälan till eller samtycke av behöriga myndigheter, illegal enligt artikel 26.1 a och b i förordning nr 259/93, eftersom det är avfall i den mening som avses i förordningen?”
Prövning av tolkningsfrågorna
27 Den nationella domstolens tolkningsfrågor, vilka skall prövas tillsammans, aktualiserar i princip tre väsentliga frågor. Domstolen skall inledningsvis pröva huruvida transporten av kött- och benmjölet, för det fall mjölet omfattas av begreppet djurkadaver, automatiskt undantas från tillämpningsområdet för förordning nr 259/93 enligt artikel 1.2 d i förordningen. Om transporten faller inom nämnda tillämpningsområde skall domstolen pröva frågan om klassificeringen av kött- och benmjölet som avfall, i den mening som avses i direktiv 75/442 och, således, i förordning nr 259/93. Slutligen skall domstolen ta ställning till om innehavaren av kött- och benmjölet eventuellt är skyldig att anmäla transporten av detsamma.
28 Innan domstolen i tur och ordning undersöker dessa tre frågor skall följande inledande anmärkningar göras.
29 De rättsfrågor som transporten av kött- och benmjölet ger upphov till rör tolkningen av gemenskapsbestämmelserna om avfall, å ena sidan, och om skydd av djurs och människors hälsa, å andra sidan. När domstolen besvarar den nationella domstolens frågor skall den därför ta hänsyn till att tvisten vid den nationella domstolen berör båda dessa rättsområden.
30 Kött- och benmjöl är en av de produkter som bildas under konverteringsprocessen. Enligt uppgifter som lämnats i den österrikiska regeringens skriftliga yttrande tillverkas sådant mjöl genom att djurkadaver mals ned för att sedan bearbetas satsvis under tryck. Det material som erhålls mals därefter ytterligare en gång, fettet utvinns och det material som återstår, vilket är rikt på proteiner, dehydratiseras i syfte att utvinna ett pulver. En del av detta pulver pressas därefter samman till klumpar.
31 Genom rådets beslut 2000/766/EG av den 4 december 2000 om vissa skyddsåtgärder vad gäller transmissibel spongiform encefalopati och utfodring med animaliskt protein (EGT L 306, s. 32) förbjöds den vanligt förekommande användningen av animaliskt protein i foder. Såsom anges i punkt 6 i skälen till beslutet ansågs det lämpligt att som en försiktighetsåtgärd tillfälligt förbjuda användningen av animaliskt protein i foder. Eftersom detta förbud skulle kunna få vissa konsekvenser för miljön om det inte kontrollerades på rätt sätt måste man se till att animaliskt avfall samlas upp, transporteras, bearbetas, förvaras och bortskaffas på ett säkert sätt.
32 Enligt artikel 2.1 i beslut 2000/766 var medlemsstaterna skyldiga att förbjuda att djur inom animalieproduktionen som hölls, göddes eller föddes upp för produktion av livsmedel utfodrades med bearbetat animaliskt protein.
33 Den 22 maj 2001 antog Europaparlamentet och rådet förordning (EG) nr 999/2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 147, s. 1). Genom artikel 7.1 i denna förordning infördes ett förbud mot att utfodra idisslare med protein som härrör från däggdjur. I artikel 7.2 utvidgades förbudet till att gälla djur och animaliska produkter.
34 Den utveckling av lagstiftningen som beskrivs i de tre föregående punkterna och de begränsningar som den gett upphov till med avseende på användningen av animaliskt protein i foder visar under vilka faktiska omständigheter som förordning nr 1774/2002 antogs. I skäl 3 i denna förordning anges att de möjliga användningsområdena för visst animaliskt material bör begränsas och att regler bör fastställas för annan användning av animaliska biprodukter än i foder och för bortskaffandet av dessa. Såsom ett led i arbetet med att uppnå detta mål infördes folk- och djurhälsobestämmelser om insamling, transport, lagring, hantering, bearbetning och användning eller bortskaffande av animaliska biprodukter.
35 I sina skriftliga yttranden till domstolen har den österrikiska regeringen och Förenade kungarikets regering gjort gällande att material såsom kött- och benmjöl kan klassificeras som avfall med hänsyn till de krav som ställs, avseende animaliska biprodukter, i förordning nr 1774/2002. Den nationella domstolen har också hänvisat till denna förordning i beslutet om hänskjutande, utan att för den skull anse att den är tillämplig på omständigheterna i det nu aktuella nationella målet. Nämnda förordning trädde nämligen i kraft först den 1 maj 2003, medan transporten av kött- och benmjöl till Bulgarien ägde rum under april månad år 2003.
36 Det skall noteras att tvisten vid den nationella domstolen står i samband med ministeriets beslut av den 6 juni 2003, i vilket kött- och benmjölet, såsom framgår av handlingarna i målet, i huvudsak klassificerades som avfall och i vilket det gjordes gällande att returtransporten till Tyskland var illegal med anledning av att den inte hade anmälts till de behöriga österrikiska myndigheterna. Det framgår av lydelsen av de hänskjutna frågorna att det är den eventuella anmälningsplikten, i första hand till följd av returtransporten av kött- och benmjölet till hamnen i Straubing, som är av intresse för den nationella domstolen. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande ägde returtransporten rum efter ikraftträdandet av förordning nr 1774/2002 den 1 maj 2003, vilket innebär att förordningen skall tillämpas på tvisten vid den nationella domstolen.
Huruvida transporten av kött- och benmjölet, för det fall mjölet omfattas av begreppet djurkadaver, faller utanför tillämpningsområdet för förordning nr 259/93
37 Enligt artikel 2.1 b iii i direktiv 75/442 faller djurkadaver utanför direktivets tillämpningsområde i den utsträckning som de redan omfattas av annan lagstiftning. I artikel 1.2 d i förordning nr 259/93 anges att förordningen inte omfattar sådana transporter av avfall som anges i nämnda artikel i direktiv 75/442.
38 Av skälen i beslutet om hänskjutande framgår att den nationella domstolen anser att begreppet djurkadaver är ett generiskt begrepp, vilket inte bara täcker kadaver som skall konverteras, utan även de produkter som konverteringen resulterar i, däribland kött- och benmjöl.
39 Kommissionen anser däremot att nämnda begrepp endast täcker hela kroppar från djur som dött inom jordbruksproduktionen. Kött- och benmjöl är emellertid avfall som härrör från slakt och konvertering, inte från jordbruksproduktionen som sådan.
40 Den österrikiska och den franska regeringen samt Förenade kungarikets regering anser å sin sida att kött- och benmjöl inte omfattas av undantaget för djurkadaver. Detta innebär att transporterna av sådant mjöl inte heller faller utanför tillämpningsområdet för förordning nr 259/93. Biprodukter i pulverform som härrör från bearbetning och behandling av sådana kadaver kan inte inkluderas i begreppet djurkadaver.
41 Det skall noteras att det klart och tydligt anges i sjätte skälet i direktiv 75/442 att djurkadaver och visst annat avfall inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Undantaget föranleddes av gemenskapslagstiftarens önskan att undanta material som omfattas av särskilda gemenskapsrättsliga bestämmelser.
42 Det är ostridigt att djurkadaver omfattas av särskilda gemenskapsrättsliga bestämmelser, nämligen förordning nr 1774/2002. Bland annat framgår det av artikel 2.1 a i denna förordning att definitionen av animaliska biprodukter omfattar ”hela kroppar eller delar från djur”. Denna omständighet skall emellertid inte tolkas så, att allt som omfattas av nämnda förordning automatiskt faller utanför det materiella tillämpningsområdet för direktiv 75/442. Det faktum att också biprodukter såsom kött- och benmjöl omfattas av förordning nr 1774/2002 medför således inte att undantaget för djurkadaver i nämnda direktiv och förordning nr 259/93 även skall anses gälla dessa biprodukter.
43 Domstolen konstaterar att gemenskapslagstiftaren har valt att formulera undantaget i exakta ordalag. Med djurkadaver avses, på grund av begreppets naturliga bokstavliga innebörd, döda djur, det vill säga ett obearbetat råmaterial. Det saknar betydelse om kadavren är hela eller om de har delats i bitar, så länge de inte har bearbetats på ett sätt som ändrar deras inneboende natur. I målet vid den nationella domstolen rör det sig emellertid om kött- och benmjöl, det vill säga ett material som, till följd av att det har behandlats på ett sådant sätt som anges i punkt 30 ovan, radikalt skiljer sig från den produkt från vilken det har framställts.
44 Den väsentliga skillnaden mellan dessa båda typer av material tar sig, vad avser definitionen av animaliska biprodukter, uttryck i att en tydlig åtskillnad görs mellan ”hela kroppar eller delar från djur” och ”animaliska produkter” i artikel 2.1 a i förordning nr 1774/2002.
45 Det sammanhang i vilket begreppet djurkadaver har infogats talar dessutom för att det skall tolkas snävt. Förutom djurkadaver undantas visst särskilt uppräknat jordbruksavfall i artikel 2.1 b iii i direktiv 75/442 från direktivets tillämpningsområde. Det faktum att både djurkadaver och specificerat jordbruksavfall ingår i samma bestämmelse tyder på att det finns ett samband mellan dem när det gäller deras ursprung. Analogt skulle begreppet djurkadaver kunna täcka djurkadaver som härrör från jordbruksproduktionen och inte från den process som är specifik för slakt och konvertering från vilken kött- och benmjöl härrör.
46 En snäv tolkning av begreppet djurkadaver ligger dessutom i linje med domstolens rättspraxis, enligt vilken begreppet avfall inte kan ges en restriktiv tolkning (se dom av den 15 juni 2000 i de förenade målen C‑418/97 och C‑419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., REG 2000, s. I‑4475, punkterna 37–40, samt av den 18 april 2002 i mål C‑9/00, Palin Granit och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, REG 2002, s. I‑3533 (nedan kallad domen i målet Palin Granit), punkt 23), vilket tyder på att undantagen från begreppet avfall skall tolkas snävt.
47 Det skall likväl noteras att ikraftträdandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, s. 1) medförde en viktig lagändring på detta område. I skäl 11 i denna förordning preciseras att det är nödvändigt att undvika överlappning med förordning nr 1774/2002, i vilken det redan finns bestämmelser för allmän frakt, distribution och förflyttning (insamling, transport, hantering, bearbetning, användning, återvinning eller bortskaffande, registrering, följedokument och spårbarhet) av animaliska biprodukter inom, till och från gemenskapen.
48 I artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 föreskrivs att denna förordning inte omfattar transporter som omfattas av krav på godkännande enligt förordning (EG) nr 1774/2002. Eftersom den förstnämnda förordningen blev tillämplig först den 12 juli 2007 kan den emellertid inte beaktas i tvisten vid den nationella domstolen.
49 Med hänsyn till att kött- och benmjöl inte omfattas av begreppet djurkadaver i den mening som avses i artikel 2.1 b iii i direktiv 75/442, vilket innebär att transporter av sådant mjöl inte på förhand faller utanför tillämpningsområdet för förordning nr 259/93, skall domstolen pröva huruvida sådant mjöl eventuellt kan klassificeras som ”avfall” i den mening som avses i direktiv 75/442 och, således, i förordning nr 259/93.
Huruvida kött- och benmjölet kan klassificeras som avfall
50 För att definiera uttrycket avfall hänvisar lagstiftaren i artikel 2 a i förordning nr 259/93 till artikel 1 a i direktiv 75/442. Enligt första stycket i den sistnämnda bestämmelsen skall ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga I och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med” anses utgöra ”avfall”. Det är klarlagt att det omstridda kött- och benmjölet omfattas av denna bilaga, i synnerhet av kategori Q 16 däri.
51 Tillämpningsområdet för begreppet avfall, i den mening som avses i direktiv 75/442, beror på innebörden av uttrycket ”göra sig av med” i artikel 1 a första stycket i samma direktiv (se dom av den 18 december 1997 i mål C‑129/96, Inter‑Environnement Wallonie, REG 1997, s. I‑7411, punkt 26).
52 Den metod som tillämpas för bearbetning av en substans eller det sätt på vilket substansen används är inte avgörande för om den skall klassificeras som avfall eller ej. Vad som händer i framtiden med ett föremål eller en substans saknar nämligen betydelse för om föremålet eller substansen utgör avfall, eftersom avfall enligt artikel 1 a första stycket i direktiv 75/442 definieras med hänsyn till om innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med föremålet eller substansen (domen i det ovannämnda målet ARCO Chemie Nederland m.fl., punkt 64).
53 Såsom anges i punkt 35 i denna dom har det i de yttranden som har inkommit till domstolen gjorts gällande att material såsom kött- och benmjöl kan klassificeras som avfall med hänsyn till de krav som ställs på animaliska biprodukter i bestämmelserna i förordning nr 1774/2002. Domstolen skall därför ta ställning till om dessa bestämmelser är tillämpliga och särskilt pröva huruvida det av nämnda bestämmelser går att utläsa en skyldighet att göra sig av med kött- och benmjöl. Härvid skall domstolen beakta det faktum att den nationella domstolen har låtit det vara osagt huruvida kött- och benmjölet innehåller specificerat riskmaterial eller ej. Detta framgår av lydelsen av de frågor som har hänskjutits till domstolen.
54 Om kött- och benmjölet innehåller specificerat riskmaterial skall det klassificeras som ”kategori 1-material” i den mening som avses i artikel 4.1 b i i förordning nr 1774/2002. Enligt denna bestämmelse omfattar kategori 1-material specificerat riskmaterial och allt material som innehåller sådant material.
55 Enligt artikel 4.2 i ovannämnda förordning skall kategori 1-material antingen bortskaffas direkt som avfall genom förbränning i en godkänd förbränningsanläggning eller bearbetas i en godkänd bearbetningsanläggning och slutligen bortskaffas som avfall genom förbränning eller samförbränning i en godkänd anläggning alternativt genom nedgrävning på en godkänd deponi.
56 Med hänsyn till att det enligt skäl 7 i förordning nr 1774/2002 är nödvändigt att förebygga den risk för spridning av sjukdomar som uppstår när en djurart utfodras med protein som härrör från kroppar, eller delar av kroppar, från samma djurart, skall bestämmelserna i artikel 4.2 i samma förordning förstås så, att de innebär en skyldighet att bortskaffa produkter såsom kött- och benmjöl när de innehåller specificerat riskmaterial.
57 När kött- och benmjöl innehåller sådant material skall det följaktligen anses utgöra en substans som innehavaren är skyldig att göra sig av med, i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/442, och därmed avfall.
58 Om kött- och benmjölet inte innehåller något specificerat riskmaterial kan det däremot, i egenskap av ”animalisk … biprodukt … som erhållits vid framställning av produkter som är avsedda som livsmedel” enligt artikel 6.1 e i förordning nr 1774/2002, utgöra ”kategori 3-material” i den mening som avses i artikel 6 i nämnda förordning.
59 Enligt artikel 6.2 a och b i förordning nr 1774/2002 skall denna kategori av biprodukter bortskaffas som avfall genom förbränning i en godkänd förbränningsanläggning. Till skillnad från kategori 1-material är emellertid inte kategori 3-material uteslutande avsett att bortskaffas. Bland annat anges det i artikel 6.2 c–f att sådant material antingen kan omvandlas till produkter med ett ekonomiskt värde eller användas som råvara i en anläggning för framställning av sällskapsdjursfoder. Bortskaffandet av biprodukter såsom avfall är således frivilligt. Det går därmed inte att av förordning nr 1774/2002 utläsa någon absolut skyldighet att göra sig av med en substans som kött- och benmjöl när mjölet inte innehåller något specificerat riskmaterial.
60 Domstolen skall därför pröva huruvida sådana biprodukter som kött- och benmjöl, vilka inte innehåller något specificerat riskmaterial, kan klassificeras som avfall med anledning av att innehavaren gör sig av med eller avser att göra sig av med dem. Om så inte var fallet skulle biprodukterna, såsom KVZ har gjort gällande, i stället för att klassificeras som avfall kunna klassificeras som en råvara som faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 75/442. Det relevanta datumet vid en prövning av en sådan klassificering är den 6 juni 2003, det vill säga det datum då ministeriet antog beslutet i vilket kött- och benmjölet klassificerades som avfall.
61 Det skall erinras om att begreppet avfall, i den mening som avses i direktiv 75/442, inte kan ges en restriktiv tolkning (se domarna i de ovannämnda målen ARCO Chemie Nederland m.fl., punkterna 37–40, och Palin Granit, punkt 23). Begreppet skall inte heller förstås så att substanser och föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning inte kan utgöra avfall. Det övervaknings- och hanteringssystem som infördes genom direktiv 75/442 avser nämligen att omfatta samtliga föremål, ämnen och substanser som innehavaren gör sig av med, även om de har ett marknadsvärde och insamlas yrkesmässigt för återvinning, vidareutnyttjande eller återanvändning (se domen i det ovannämnda målet Palin Granit, punkt 29).
62 En vara, ett material eller en råvara behöver inte utgöra en restprodukt, utan kan vara en biprodukt som företaget inte önskar ”göra sig av med” i den mening som avses i artikel 1 a första stycket i direktiv 75/442, och som det har för avsikt att använda eller marknadsföra på villkor som gynnar företaget. Graden av sannolikhet för att ett ämne skall återanvändas utan föregående bearbetning utgör, vid sidan av det kriterium som rör frågan huruvida ämnet är en restprodukt eller inte, ett relevant kriterium för bedömningen av om detta ämne skall klassificeras som avfall i den mening som avses i direktiv 75/442. Om det inte endast är möjligt att återanvända ämnet, utan dessutom ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att göra detta, är sannolikheten stor för att detta kommer att ske. Om så är fallet kan ämnet i fråga inte betraktas som en börda som innehavaren försöker göra sig av med utan som en verklig produkt (domen i det ovannämnda målet Palin Granit, punkt 37).
63 Den faktiska förekomsten av ”avfall” i den mening som avses i direktiv 75/442 skall emellertid bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter, varvid det skall tas hänsyn till direktivets ändamål och säkerställas att dess verkan inte begränsas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet ARCO Chemie Nederland m.fl., punkt 88).
64 Det åligger den nationella domstolen att, i enlighet med den rättspraxis som anges i de tre föregående punkterna, pröva huruvida innehavaren av kött- och benmjölet hade för avsikt att göra sig av med mjölet vid den relevanta tidpunkten, det vill säga den 6 juni 2003.
65 Om den nationella domstolen kommer fram till att innehavaren av kött- och benmjölet faktiskt hade för avsikt att göra sig av med det, trots att det inte innehöll något specificerat riskmaterial, skall mjölet klassificeras som avfall.
Skyldigheten att anmäla transporten av kött- och benmjölet
66 Det återstår att pröva huruvida transporten av kött- och benmjölet, för det fall mjölet klassificeras som ”avfall” i den mening som avses i direktiv 75/442 med anledning av att innehavaren är skyldig eller har för avsikt att göra sig av med mjölet, är anmälningspliktig enligt bestämmelserna i förordning nr 259/93.
67 Den franska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att kött- och benmjölet omfattas av gröna listan i egenskap av avfall från den agrara livsmedelsindustrin för kött. Transporten av mjölet borde således inte ha varit anmälningspliktig.
68 Domstolen konstaterar att kategori GM 130 återfinns på gröna listan, närmare bestämt under rubriken ”Avfall från agrara livsmedelsindustrier”. Den aktuella kategorin omfattar ”avfall från agrara livsmedelsindustrier med undantag av de biprodukter som uppfyller nationella och internationella krav och normer för livsmedel eller djurfoder”. Såsom generaladvokaten har gjort gällande i punkt 114 i sitt förslag till avgörande är uttrycket ”avfall från agrara livsmedelsindustrier” tillräckligt omfattande för att inkludera kött- och benmjöl. Enligt artikel 1.3 a i förordning nr 259/93 undantas transporter av avfall, som uteslutande är avsett för återvinning och som förtecknas i bilaga 2 från bestämmelserna i denna förordning, med de undantag som följer av bestämmelserna i artiklarna 1.3 b–e, 11 och 17.1–17.3. Transporten av kött- och benmjölet gav således inte upphov till någon anmälningsplikt eftersom det skulle återvinnas efter returtransporten till Tyskland och därmed omfattades av bilaga 2 till förordning nr 259/93.
69 Det skall emellertid noteras att det anges i inledningen till nämnda bilaga 2 att avfallet inte får transporteras som grönt avfall om det är förorenat med andra material i en sådan utsträckning att a) riskerna med avfallet ökar på ett sådant sätt att det bör omfattas av den gula eller den röda listan eller b) det hindrar att avfallet återvinns på ett miljövänligt sätt. Domstolen skall därför pröva huruvida en hypotetisk förekomst av specificerat riskmaterial i kött- och benmjöl utgör hinder för att mjölet skall omfattas av gröna listan.
70 Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 122 i sitt förslag till avgörande följer det av fjortonde skälet i förordning nr 259/93 att avfall tas upp på gröna listan om det normalt inte utgör en fara för miljön om det återvinns på ett korrekt sätt i destinationslandet. Även om det vid återvinning av kött- och benmjöl som bränsle, såsom generaladvokaten har anfört i punkt 123 i sitt förslag till avgörande, är osannolikt att kött- och benmjöl som innehåller specificerat riskmaterial utgör ett märkbart större hot mot miljön än mjöl som är fritt från riskmaterial, skall den nationella domstolen, vid behov, pröva huruvida förekomsten av en sådan förorening i den aktuella tvisten leder till att kött- och benmjölet undantas från gröna listan.
71 För att den aktuella transporten skall vara anmälningspliktig enligt förordning nr 259/93 krävs att kött- och benmjölet inte omfattas av gröna listan i bilaga 2 till förordning nr 259/93 eller att mjölet inte längre uteslutande är avsett för återvinning.
72 Det skall tilläggas att kött- och benmjöl som klassificeras som avfall som uteslutande är avsett för återvinning och finns upptaget på gröna listan enligt artikel 1.3 a i förordning nr 259/93 under alla omständigheter måste uppfylla de krav som ställs i artiklarna 1.3 b–e, 11 och 17.1–17.3 i nämnda förordning.
73 Slutligen skall det noteras att tillämpningen av förordning nr 259/93 inte medför att bestämmelserna i förordning nr 1774/2002 helt förlorar sin betydelse. Det får inte glömmas bort att kött- och benmjöl inte bara medför risker för miljön, utan även för spridning av sjukdomar. För att eliminera risken för att patogener sprids ställs ett antal krav i bestämmelserna i förordning nr 1774/2002. Såsom kommissionen har gjort gällande i sitt skriftliga yttrande är syftet med dessa krav att säkerställa att animaliska biprodukter inte används eller transporteras i olagligt syfte. För att bevara förordningarnas ändamålsenliga verkan tillämpas de parallellt, så att bestämmelserna i respektive förordning kompletterar varandra.
74 En sådan parallell tillämpning av de båda förordningarna föreskrivs nämligen i skäl 4 i förordning nr 1774/2002, i vilket det bland annat anges att förordningen inte bör påverka tillämpningen av gällande miljölagstiftning.
75 Såsom den österrikiska regeringen har uppgett i sitt skriftliga yttrande hänvisas det dessutom i kapitel II, med rubriken ”Särskilda villkor för bearbetat animaliskt protein”, i bilaga VII, med rubriken ”Särskilda hygienkrav för bearbetning och utsläppande på marknaden av bearbetat animaliskt protein och andra bearbetade produkter som skulle kunna användas som foderråvara”, till förordning nr 1774/2002 till bortskaffande såsom avfall av bearbetat däggdjursprotein ”i enlighet med gällande gemenskapslagstiftning”. Förordning nr 259/93 (kapitel II A punkt 1 i nämnda bilaga) hör utan tvekan till denna lagstiftning.
76 Vid en parallell tillämpning av förordningarna nr 259/93 och nr 1774/2002 skall den nationella domstolen således försäkra sig om att bestämmelserna i förordning nr 1774/2002 iakttas, även om det följer av artikel 1.3 a i förordning nr 259/93 att transporter av avfall som kött- och benmjöl inte är anmälningspliktiga enligt den förordningen, när mjölet uteslutande är avsett för återvinning och omfattas av gröna listan. I samband med detta kan artiklarna 7–9 i förordning nr 1774/2002 vara av intresse. I artikel 7 regleras insamling, transport och lagring av animaliska biprodukter, i artikel 8 regleras avsändande av animaliska biprodukter och bearbetade produkter till andra medlemsstater medan artikel 9 rör register över sändningar av animaliska biprodukter. Hänsyn skall även tas till hygienkraven vid insamling och transport av animaliska biprodukter och bearbetade produkter i bilaga II till förordning nr 1774/2002.
77 Med hänsyn till vad som har anförts ovan skall tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Enligt artikel 1.3 a i förordning nr 259/93 faller transporter av kött- och benmjöl utanför förordningens tillämpningsområde, med undantag av bestämmelserna i artiklarna 1.3 b–e, 11 och 17.1–17.3 i samma förordning, när mjölet klassificeras som avfall – på grund av att innehavaren är skyldig eller har för avsikt att göra sig av med det – som uteslutande är avsett för återvinning och som förtecknas i bilaga 2 till förordningen. Den nationella domstolen skall likväl försäkra sig om att nämnda transporter sker i enlighet med de krav som följer av bestämmelserna i förordning nr 1774/2002, varvid artiklarna 7, 8 och 9 samt bilaga II till den sistnämnda förordningen kan vara av intresse.
Rättegångskostnader
78 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Enligt artikel 1.3 a i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2557/2001 av den 28 december 2001, faller transporter av kött- och benmjöl utanför förordningens tillämpningsområde, med undantag av bestämmelserna i artiklarna 1.3 b–e, 11 och 17.1–17.3 i samma förordning, när mjölet klassificeras som avfall – på grund av att innehavaren är skyldig eller har för avsikt att göra sig av med det – som uteslutande är avsett för återvinning och som förtecknas i bilaga 2 till förordningen. Den nationella domstolen skall likväl försäkra sig om att nämnda transporter sker i enlighet med de krav som följer av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 808/2003 av den 12 maj 2003, varvid artiklarna 7, 8 och 9 samt bilaga II till den sistnämnda förordningen kan vara av intresse.
Underskrifter