Voorlopige editie

ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)

7 maart 2024(*)

„Prejudiciële verwijzing – Nationale steunregeling die voorziet in de toekenning van verhandelbare groenestroomcertificaten aan nationale producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen – Invoer van elektriciteit die in een andere lidstaat uit hernieuwbare bronnen is geproduceerd – Verplichting om groenestroomcertificaten aan te kopen – Sanctie – Vrijstelling – Richtlijn 2001/77/EG – Richtlijn 2009/28/EG – Steunregeling – Garanties van oorsprong – Vrij verkeer van goederen – Artikelen 18, 28, 30, 34 en 110 VWEU – Staatssteun – Artikelen 107 en 108 VWEU – Staatsmiddelen – Selectief voordeel”

In zaak C‑558/22,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 16 augustus 2022, ingekomen bij het Hof op 19 augustus 2022, in de procedure

Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA),

tegen

Fallimento Esperia SpA,

Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: A. Prechal (rapporteur), kamerpresident, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer en M. L. Arastey Sahún, rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

–        Fallimento Esperia SpA, vertegenwoordigd door U. Grella en F. M. Salerno, avvocati,

–        Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE, vertegenwoordigd door S. Fidanzia en A. Gigliola, avvocati,

–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door D. Del Gaizo en F. Tortora, avvocati dello Stato,

–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. De Meester, G. Gattinara en F. Tomat als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 18, 28, 30, 34, 107, 108 en 110 VWEU en richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 6).

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) (regulerende instantie voor energie, netwerken en milieu, Italië; hierna: „ARERA”) enerzijds, en Fallimento Esperia SpA, een failliete vennootschap, en Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE (hierna: „GSE”) anderzijds, over de oplegging van een geldboete aan Fallimento Esperia wegens niet-nakoming van de verplichting om certificaten van hernieuwbare oorsprong (hierna: „groenestroomcertificaten”) te kopen voor in 2010 in Italië ingevoerde elektriciteit.

 Toepasselijke bepalingen

 Unierecht

 Richtlijn 2001/77

3        Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt (PB 2001, L 283, blz. 33) is bij richtlijn 2009/28 met ingang van 1 januari 2012 ingetrokken. Laatstgenoemde richtlijn is vervolgens met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken bij richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB 2018, L 328, blz. 82).

4        De overwegingen 10, 11, 14 en 15 van richtlijn 2001/77 luidden als volgt:

„(10)      Deze richtlijn verlangt niet van de lidstaten dat zij de verwerving van een garantie van oorsprong van andere lidstaten of de overeenkomstige aankoop van elektriciteit erkennen als bijdrage tot de vervulling van een nationale quotumverplichting. Voor de bevordering van de handel in elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en de vergroting van de transparantie voor de keuze van de verbruiker tussen elektriciteit uit niet-hernieuwbare en elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen is een garantie van de oorsprong van die elektriciteit evenwel noodzakelijk. Regelingen voor het bewijs van oorsprong houden op zich niet het recht in om van de in verschillende lidstaten bestaande nationale steunregelingen gebruik te maken. Het is van belang dat alle vormen van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen onder een dergelijke garantie van oorsprong vallen.

(11)      Er moet een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen garanties van oorsprong en verhandelbare groenestroomcertificaten.

[...]

(14)      De lidstaten hanteren verschillende vormen van steunverlening voor hernieuwbare energiebronnen op nationaal niveau, waaronder groenestroomcertificaten, investeringssteun, belastingvrijstelling of ‑verlaging, terugbetaling van belasting en directe prijssteun. Een belangrijk middel om het doel van deze richtlijn te verwezenlijken is het garanderen van de goede werking van deze regelingen zolang er geen communautair raamwerk is, teneinde het vertrouwen van de investeerders te behouden.

(15)      De tijd is nog niet rijp voor een gemeenschapskader voor steunregelingen vanwege de beperkte ervaring met nationale regelingen en het momenteel relatief geringe aandeel van prijsondersteunde elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de Gemeenschap.”

5        Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalde het volgende:

„Deze richtlijn heeft ten doel een verhoging van het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsproductie binnen de interne elektriciteitsmarkt te bevorderen en de grondslag te leggen voor een toekomstige kaderregeling van de Gemeenschap daarvoor.”

6        Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Nationale indicatieve streefcijfers”, bepaalde in de leden 1 en 2:

„1.      De lidstaten nemen passende maatregelen om het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te stimuleren overeenkomstig de in lid 2 bedoelde nationale indicatieve streefcijfers. Die maatregelen moeten in verhouding staan tot het te bereiken doel.

2.      Uiterlijk op 27 oktober 2002 en daarna om de vijf jaar stellen de lidstaten een verslag vast, dat zij publiceren. Daarin worden voor de volgende tien jaar de nationale indicatieve streefcijfers voor het toekomstige binnenlandse verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen vastgesteld, uitgedrukt in een percentage van het elektriciteitsverbruik. In het verslag wordt ook een overzicht gegeven van de maatregelen die op nationaal niveau genomen of gepland zijn om die nationale streefcijfers te verwezenlijken. Voor de vaststelling van de streefcijfers tot het jaar 2010:

–        houden de lidstaten rekening met de referentiewaarden in de bijlage en

–        zien zij erop toe dat de streefcijfers verenigbaar zijn met eventuele nationale verbintenissen uit hoofde van de verplichtingen op het gebied van klimaatverandering die de Gemeenschap is aangegaan in het kader van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering.”

7        Artikel 4 van deze richtlijn, met als opschrift „Steunregelingen”, bepaalde in lid 1:

„Onverminderd de artikelen 87 en 88 van het Verdrag [(thans de artikelen 107 en 108 VWEU)] beoordeelt de [Europese] Commissie de toepassing van in de lidstaat bestaande regelingen waarbij een elektriciteitsproducent op grond van voorschriften van de overheid directe of indirecte steun krijgt die tot gevolg zou kunnen hebben dat de handel belemmerd wordt, rekening houdend met het feit dat die regelingen bijdragen tot de doelstellingen van de artikelen 6 en 174 van het Verdrag.”

8        Artikel 5 van richtlijn 2001/77, met als opschrift „Garantie van de oorsprong van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen”, bepaalde in de leden 1 tot en met 5:

„1.      Uiterlijk op 27 oktober 2003 dragen de lidstaten er zorg voor dat de oorsprong van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de zin van deze richtlijn als zodanig kan worden gegarandeerd volgens objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria die door iedere lidstaat worden vastgesteld. Zij zien erop toe dat daartoe op aanvraag een garantie van oorsprong wordt afgegeven.

2.      De lidstaten kunnen een of meer bevoegde instanties aanwijzen, die onafhankelijk zijn van de productie- en distributiebedrijven, voor het toezicht op de afgifte van de garanties van oorsprong.

3.      De garanties van oorsprong:

–        vermelden uit welke energiebronnen de elektriciteit is geproduceerd, met de datum en plaats van productie, en geven in het geval van waterkrachtcentrales het vermogen aan;

–        dienen de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in staat te stellen aan te tonen dat de elektriciteit die zij verkopen elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de zin van deze richtlijn is.

4.      De overeenkomstig lid 2 afgegeven garanties van oorsprong zouden door de lidstaten uitsluitend als bewijs voor de in lid 3 genoemde punten wederzijds dienen te worden erkend. Weigering van de erkenning van garanties van oorsprong, in het bijzonder om redenen in verband met fraudepreventie, moet berusten op objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria. Wanneer erkenning van een garantie van oorsprong wordt geweigerd, kan de Commissie de weigerende partij verplichten de garantie van oorsprong te erkennen, in het bijzonder in verband met objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria waarop de erkenning gebaseerd is.

5.      De lidstaten of de bevoegde instanties voeren passende regelingen in om te bereiken dat de garantie van oorsprong nauwkeurig en betrouwbaar is en geven in het in artikel 3, lid 3, bedoelde verslag aan welke maatregelen zij hebben getroffen om de betrouwbaarheid van het garantiestelsel te garanderen.”

 Richtlijn 2009/28

9        De overwegingen 25, 52 en 56 van richtlijn 2009/28 luidden als volgt:

„(25)      De lidstaten hebben een verschillend potentieel inzake energie uit hernieuwbare bronnen en hanteren op nationaal niveau verschillende steunregelingen voor energie uit hernieuwbare bronnen. De meerderheid van de lidstaten hanteert steunregelingen waarbij alleen de op hun grondgebied geproduceerde energie uit hernieuwbare bronnen voor steun in aanmerking komt. Voor de goede werking van nationale steunregelingen is het van wezenlijk belang dat de lidstaten greep hebben op het effect en de kosten van hun nationale steunregelingen naargelang hun respectieve potentieel. Een belangrijke manier om het doel van deze richtlijn te bereiken, is te zorgen voor de goede werking van de nationale steunregelingen, als uit hoofde van richtlijn 2001/77/EG, teneinde het vertrouwen van de investeerders te bewaren en de lidstaten in staat te stellen doeltreffende nationale maatregelen voor het naleven van de streefcijfers te nemen. Deze richtlijn heeft ten doel grensoverschrijdende ondersteuning van energie uit hernieuwbare bronnen te vergemakkelijken zonder aan de nationale steunregelingen te raken. Zij bevat facultatieve samenwerkingsmechanismen tussen de lidstaten waardoor zij overeen kunnen komen in welke mate een lidstaat de energieproductie in een andere lidstaat steunt en hoe zwaar de energieproductie uit hernieuwbare bronnen moet worden meegeteld voor het bereiken van hun respectieve nationale algemene streefcijfers. Om de doeltreffendheid van beide maatregelen voor het naleven van de streefcijfers, te weten nationale steunregelingen en samenwerkingsmechanismen, te garanderen, is het van wezenlijk belang dat de lidstaten kunnen vaststellen of en in welke mate hun nationale steunregelingen van toepassing zijn op energie uit hernieuwbare bronnen die in andere lidstaten is geproduceerd, en dat zij dit overeen kunnen komen door de in deze richtlijn bepaalde samenwerkingsmechanismen toe te passen.

[...]

(52)      Een garantie van oorsprong die is afgegeven met het oog op de toepassing van deze richtlijn heeft uitsluitend tot doel de eindafnemer aan te tonen dat een bepaald aandeel of een bepaalde hoeveelheid energie geproduceerd is uit hernieuwbare bronnen. [...] Het is zaak een duidelijk onderscheid te maken tussen in het kader van een steunregeling gebruikte groene certificaten en garanties van oorsprong.

[...]

(56)      Garanties van oorsprong impliceren op zichzelf geen recht om te profiteren van nationale steunregelingen.”

10      Artikel 1 van die richtlijn, met als opschrift „Voorwerp en toepassingsgebied”, luidde als volgt:

„In deze richtlijn wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld voor de bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen. Voorts worden bindende nationale streefcijfers vastgesteld voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie en voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. Zij stelt regels vast betreffende de statistische overdracht tussen lidstaten, gezamenlijke projecten tussen lidstaten onderling en met derde landen, garanties van oorsprong, administratieve procedures, voorlichting en opleiding en toegang tot het elektriciteitsnet voor energie uit hernieuwbare bronnen. Zij stelt duurzaamheidscriteria vast voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa.”

11      Artikel 2 van die richtlijn, met als opschrift „Definities”, bepaalde:

„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van richtlijn 2003/54/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 96/92/EG (PB 2003, L 176, blz. 37)].

De volgende definities gelden eveneens:

[...]

j)      ‚garantie van oorsprong’: een elektronisch document dat uitsluitend tot doel heeft de eindafnemer aan te tonen dat een bepaald aandeel of een bepaalde hoeveelheid energie geproduceerd is op basis van hernieuwbare bronnen, zoals voorgeschreven in artikel 3, lid 6, van richtlijn 2003/54/EG;

k)      ‚steunregeling’: een instrument, regeling of mechanisme, toegepast door een lidstaat of een groep lidstaten, die het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen bevordert door de kosten van deze energievorm te verlagen, de verkoopprijs te verhogen of het volume aangekochte energie te vergroten door een verplichting tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen of op een andere wijze. Dit omvat, maar blijft niet beperkt tot, investeringssteun, belastingvrijstelling of -verlaging, terugbetaling van belasting, steunregelingen voor verplichting tot gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen met inbegrip van regelingen betreffende groenestroomcertificaten, en directe prijssteunregelingen met inbegrip van feed-in-tarieven en premiebetalingen;

l)      ‚verplichting tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen’: een nationale steunregeling waarbij energieproducenten worden verplicht een bepaald aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in hun productie op te nemen, energieleveranciers worden verplicht een bepaald aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in de levering op te nemen of energieconsumenten worden verplicht een bepaald gedeelte van hun energieverbruik uit hernieuwbare bronnen te halen. Inbegrepen zijn regelingen waarbij middels het gebruik van groenestroomcertificaten aan deze eisen kan worden voldaan;

[...]”

12      Artikel 3 van die richtlijn, met als opschrift „Bindende nationale algemene streefcijfers en maatregelen voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen”, bepaalde in de leden 1 tot en met 4:

„1.      Elke lidstaat dient ervoor te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen, berekend in overeenstemming met de artikelen 5 tot en met 11, in het bruto-eindverbruik van energie in 2020 minstens gelijk is aan zijn nationaal algemeen streefcijfer voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen voor dat jaar, zoals uiteengezet in de derde kolom van de tabel in bijlage I, deel A. Zulke bindende nationale algemene streefcijfers stemmen overeen met een streefcijfer van een aandeel energie uit hernieuwbare bronnen van minstens 20 % in het communautaire bruto-eindverbruik van energie in 2020. Teneinde de in dit artikel vastgelegde streefcijfers gemakkelijker te halen, wordt door iedere lidstaat energie-efficiëntie en energiebesparing bevorderd en aangemoedigd.

2.      De lidstaten nemen maatregelen die effectief bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat hun aandeel energie uit hernieuwbare bronnen gelijk is aan of groter is dan het aandeel dat vermeld is in de indicatieve keten die is aangegeven in bijlage I, deel B.

3.      Teneinde de in de leden 1 en 2 van dit artikel bedoelde streefcijfers te halen, kunnen de lidstaten onder meer de volgende maatregelen nemen:

a)      steunregelingen;

b)      samenwerkingsmaatregelen tussen diverse lidstaten onderling en met derde landen om hun nationale algemene streefcijfers te halen overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 11.

Onverminderd de artikelen 87 en 88 van het Verdrag [(thans de artikelen 107 en 108 VWEU)], hebben de lidstaten het recht overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 11 van deze richtlijn te besluiten in welke mate zij in een andere lidstaat geproduceerde energie uit hernieuwbare bronnen steunen.

4.      Elke lidstaat ziet erop toe dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in alle vormen van vervoer in 2020 minstens 10 % bedraagt van het eindverbruik van energie in het vervoer in die lidstaat.”

13      Artikel 15 van richtlijn 2009/28, met als opschrift „Garanties van oorsprong voor elektriciteit, verwarming en koeling geproduceerd uit hernieuwbare energiebronnen”, bepaalde in de leden 1 en 9:

„1.      Teneinde overeenkomstig artikel 3, lid 6, van richtlijn 2003/54/EG aan de eindafnemer het aandeel of de hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen aan te tonen in de energiemix van een energieleverancier, zien de lidstaten erop toe dat de oorsprong van de elektriciteit die uit hernieuwbare energiebronnen is geproduceerd als zodanig kan worden gegarandeerd in de zin van deze richtlijn, overeenkomstig objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.

[...]

9.      De lidstaten erkennen de door andere lidstaten afgegeven garanties van oorsprong overeenkomstig deze richtlijn uitsluitend als bewijs van de in lid 1 en lid 6, onder a) tot en met f), bedoelde elementen. [...]”

14      Artikel 26 van deze richtlijn, met als opschrift „Wijzigingen en intrekking”, bepaalde:

„1.      In richtlijn 2001/77/EG worden artikel 2, artikel 3, lid 2, en de artikelen 4 tot en met 8 geschrapt met ingang van 1 april 2010.

[...]

3.      De richtlijnen 2001/77/EG en 2003/30/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 8 mei 2003 ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen of andere hernieuwbare brandstoffen in het vervoer (PB 2003, L 123, blz. 42)] worden ingetrokken met ingang van 1 januari 2012.”

15      Artikel 27, lid 1, van richtlijn 2009/28 luidde:

„Onverminderd artikel 4, leden 1, 2 en 3, doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 5 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.”

 Italiaans recht

 Wetsbesluit nr. 79/1999

16      Om het gebruik van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen (hierna: „groene stroom”) te bevorderen heeft de Italiaanse Republiek decreto legislativo n. 79 – Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (wetsbesluit nr. 79 tot uitvoering van richtlijn 96/92/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit) van 16 maart 1999 (GURI nr. 75 van 31 maart 1999, blz. 8; hierna: „wetsbesluit nr. 79/1999”) vastgesteld.

17      Bij dit wetsbesluit is een steunregeling voor de productie van groene stroom ingevoerd die met name is gebaseerd op de kosteloze toekenning van groenestroomcertificaten aan alle Italiaanse producenten van groene stroom naar evenredigheid van de geproduceerde groene stroom.

18      Artikel 11 van dat wetsbesluit bepaalde:

„1.      Om het gebruik van hernieuwbare energie, de energiebesparing, de beperking van de uitstoot van koolstofdioxide en het gebruik van nationale energiebronnen te ondersteunen, hebben importeurs en marktdeelnemers die verantwoordelijk zijn voor installaties die elektrische energie uit niet-hernieuwbare bronnen invoeren of produceren, vanaf 2001 elk jaar de verplichting om in het daaropvolgende jaar aan het nationale elektriciteitsnetwerk een quotum elektriciteit uit hernieuwbare bronnen te leveren dat afkomstig is uit installaties die na de inwerkingtreding van dit besluit operationeel zijn geworden of, binnen de grenzen van de extra productiecapaciteit, hun productie hebben verhoogd.

2.      De in lid 1 bedoelde verplichting geldt voor de invoer en de productie van elektrische energie – met uitzondering van elektrische energie uit warmte-krachtkoppeling en elektrische energie bestemd voor het eigen verbruik van de centrale en voor de uitvoer – boven 100 GWh; het in lid 1 bedoelde quotum wordt aanvankelijk vastgesteld op twee procent van de energie boven 100 GWh.

3.      De hierboven genoemde marktdeelnemers kunnen die verplichting ook nakomen door een overeenstemmend quotum of de daarbij horende rechten geheel of gedeeltelijk aan te kopen bij andere producenten mits zij de energie uit hernieuwbare bronnen leveren aan het nationale elektriciteitsnetwerk of aan de [Gestore della rete di trasmissione nazionale (nationale transmissienetbeheerder, Italië), thans GSE]. [...] Om schommelingen in de jaarlijkse productie of een tekort in het aanbod te compenseren, kan de [GSE], ongeacht de daadwerkelijke beschikbaarheid, productierechten uit hernieuwbare bronnen kopen of verkopen, met de verplichting om eventuele emissies van rechten die niet beschikbaar zijn, op driejaarlijkse basis te compenseren.”

19      Bij deze aankoop door de GSE van productierechten uit hernieuwbare bronnen, ook wel „groenestroomcertificaten” genoemd, werd gebruikgemaakt van de opbrengst van de tariefcomponent A3 die de elektriciteitsverbruikers op hun factuur betaalden.

 Wetsbesluit nr. 387/2003

20      Krachtens artikel 4 van decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettrica (wetsbesluit nr. 387 tot omzetting van richtlijn 2001/77/EG ter bevordering van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen op de interne elektriciteitsmarkt) van 29 december 2003 (gewoon supplement bij GURI nr. 25 van 31 januari 2004; hierna: „wetsbesluit nr. 387/2003”) was het aan de nationale transmissienetbeheerder, thans GSE, om na te gaan of de verplichting van artikel 11 van wetsbesluit nr. 79/1999 werd nagekomen, en om de Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (autoriteit voor elektriciteit, gas en water, Italië), thans ARERA, in kennis te stellen van eventuele niet-nakoming. Die autoriteit was in dat geval bevoegd om de sancties op te leggen waarin is voorzien bij legge n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (wet nr. 481 houdende voorschriften voor de mededinging tussen en het toezicht op diensten van openbaar nut en tot oprichting van instanties die toezicht houden op diensten van openbaar nut) van 14 november 1995 (GURI nr. 270 van 18 november 1995, gewoon supplement nr. 136).

21      Artikel 11, lid 6, van wetsbesluit nr. 387/2003 was als volgt verwoord:

„De garantie van oorsprong bevat de locatie van de installatie, de hernieuwbare energiebron waaruit de elektriciteit is geproduceerd, de gebruikte technologie, het nominale vermogen van de installatie, de netto-elektriciteitsproductie of, in het geval van hybride centrales, de toerekenbare productie voor elk kalenderjaar. [...]”

22      In artikel 20, lid 3, van dat wetsbesluit was bepaald:

„De marktdeelnemers die in andere lidstaten van de Europese Unie geproduceerde elektriciteit invoeren en die zich moeten houden aan de in artikel 11 van wetsbesluit [nr. 79/1999] neergelegde verplichting, kunnen aan de netbeheerder voor het uit hernieuwbare bronnen geproduceerde gedeelte van die ingevoerde elektriciteit een vrijstelling van die verplichting vragen. Die aanvraag is ten minste vergezeld van een voor eensluidend gewaarmerkt afschrift van de garantie van oorsprong die overeenkomstig artikel 5 van richtlijn 2001/77/EG is afgegeven in de staat waar de productie-installatie zich bevindt. [...]”

 Hoofdgeding en prejudiciële vraag

23      Esperia SpA was een vennootschap die elektriciteit in Italië invoerde om deze te verkopen in de groot- of detailhandel.

24      Bij besluit van 28 juni 2016 heeft ARERA haar een geldboete van 2 803 500 EUR opgelegd wegens niet-nakoming van haar verplichting om 17 753 groenestroomcertificaten te kopen voor elektriciteit die zij in 2010 in Italië had ingevoerd.

25      Esperia heeft die boete aangevochten bij de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (bestuursrechter in eerste aanleg Lombardije, Italië). Nadat het beroep was ingesteld, is deze vennootschap failliet verklaard. Zij draagt sindsdien de naam Fallimento Esperia. De curator van Fallimento Esperia heeft het beroep bij die rechter evenwel gehandhaafd.

26      Bij vonnis van 8 augustus 2018 heeft die bestuursrechter het beroep van Fallimento Esperia gedeeltelijk toegewezen op grond dat het bedrag van de aan die vennootschap opgelegde boete buitensporig was. ARERA en Fallimento Esperia zijn tegen dat vonnis opgekomen bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter.

27      De procedure bij de Consiglio di Stato werd geschorst nadat deze rechter op 3 september 2019 bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing had ingediend in de eveneens bij hem aanhangige zaak Axpo Trading. Dit verzoek is bij de griffie van het Hof ingeschreven onder nummer C‑705/19.

28      Nadat advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona op 3 december 2020 conclusie had genomen in de zaak Axpo Trading (C‑705/19, EU:C:2020:989), heeft Axpo Trading bij de verwijzende rechter afstand van instantie gedaan. Bij beschikking van 9 september 2021, Axpo Trading (C‑705/19, EU:C:2021:755), werd deze zaak bij het Hof doorgehaald.

29      De procedure in het hoofdgeding bij de verwijzende rechter werd vervolgens hervat.

30      Voor die rechter heeft Fallimento Esperia haar twijfels geuit over de verenigbaarheid met het Unierecht van de Italiaanse wettelijke regeling waarbij ondernemingen die elektriciteit invoeren zonder dat zij garanties van oorsprong hebben overgelegd, op straffe van een sanctie, verplicht worden om groene stroom of groenestroomcertificaten aan te kopen. Die verplichting geldt niet voor nationale producenten van dergelijke energie. Volgens die vennootschap kan deze wettelijke regeling worden aangemerkt als staatssteun ten gunste van in Italië werkzame producenten van groene energie, als een heffing van gelijke werking als een douanerecht, en als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking. De GSE is daarentegen van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Italiaanse wettelijke regeling in overeenstemming is met richtlijn 2001/77.

31      De verwijzende rechter verwijst naar de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Axpo Trading (C‑705/19, EU:C:2020:989) en naar zijn eigen verzoek om een prejudiciële beslissing in die zaak.

32      In dat verzoek zette die rechter met name uiteen dat de Italiaanse steunregeling voor groene elektriciteit volgens hem verenigbaar was met de staatssteunregels van het VWEU. Bij deze regeling worden er namelijk geen staatsmiddelen ingezet. Er is geen directe of indirecte overdracht van overheidsmiddelen ten gunste van in Italië actieve producenten van groene energie. Deze regeling is hoe dan ook in overeenstemming met richtlijn 2009/28, die nationale streefcijfers voor groene energie vaststelt en maatregelen begunstigt van de lidstaten die uitsluitend op hun grondgebied gevestigde producenten van schone energie ondersteunen, en voorts beantwoordt zij aan de doelstelling van milieubescherming. De betrokken steunmaatregel kan evenmin als selectief worden beschouwd, aangezien het bij richtlijn 2009/28 ingevoerde referentiestelsel per definitie en bewust selectief is omdat het tot doel heeft voorrang te geven aan de productie van groene energie in elke lidstaat.

33      Bovendien voert deze regeling waarbij importeurs van in het buitenland geproduceerde energie verplicht zijn om groenestroomcertificaten aan te kopen, volgens de verwijzende rechter, gelet op dat doel van richtlijn 2009/28 geen heffing van gelijke werking als een douanerecht in, noch een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking. Om de bindende nationale streefcijfers te behalen voor het door richtlijn 2009/28 vastgestelde aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het eindverbruik, verleent deze regeling uitsluitend aan in Italië werkzame entiteiten het voordeel van een steunmaatregel, zonder dat importeurs van in een andere lidstaat geproduceerde schone energie aan een verplichting worden onderworpen of worden belemmerd.

34      Ten slotte is de verwijzende rechter van oordeel dat die regeling in overeenstemming is met de artikelen 18 en 110 VWEU, aangezien zij alle marktdeelnemers in de elektriciteitssector die niet uit een Italiaanse hernieuwbare bron opgewekte energie aan het nationale net leveren, op dezelfde wijze behandelt.

35      De Consiglio di Stato heeft niettemin besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

„Staan

–      artikel 18 VWEU, voor zover op grond daarvan binnen de werkingssfeer van de Verdragen elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden is;

–      de artikelen 28 en 30 VWEU, voor zover op grond daarvan invoerrechten en maatregelen van gelijke werking verboden zijn;

–      artikel 110 VWEU, voor zover het op grond daarvan verboden is op ingevoerde producten hogere belastingen te heffen dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven;

–      artikel 34 VWEU, voor zover op grond daarvan alle maatregelen met een gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen verboden zijn;

–      de artikelen 107 en 108 VWEU, voor zover het op grond daarvan verboden is steunmaatregelen die niet ter kennis van de Commissie zijn gebracht en die onverenigbaar zijn met de interne markt, tot uitvoer te brengen;

–      richtlijn [2009/28], voor zover deze tot doel heeft de handel in groene stroom binnen de EU te bevorderen en tegelijk een toename van de productiecapaciteit van de afzonderlijke lidstaten te stimuleren,

in de weg aan een nationale wettelijke regeling als [in het verzoek om een prejudiciële vraag] beschreven, die importeurs van groene stroom een financiële last oplegt die niet van toepassing is op nationale producenten van hetzelfde product?”

 Beantwoording van de prejudiciële vraag

 Opmerkingen vooraf

36      Ten eerste moet worden opgemerkt dat het op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke Italiaanse recht voorzag in een maatregel op grond van artikel 11 van wetsbesluit nr. 79/1999, waarbij importeurs van elektriciteit uit een andere lidstaat die niet aantoonden dat die elektriciteit groen was, op straffe van een sanctie, werden verplicht om bij nationale producenten groene stroom of groenestroomcertificaten aan te kopen op basis van de hoeveelheid elektriciteit die zij invoerden.

37      Ten tweede maakt de maatregel waarop de onderhavige prejudiciële vraag betrekking heeft, deel uit van een nationale steunregeling voor de productie van groene stroom, die importeurs en marktdeelnemers die verantwoordelijk zijn voor installaties die elektriciteit invoeren of produceren uit niet-hernieuwbare bronnen, verplicht om jaarlijks een quotum groene stroom aan het nationale elektriciteitsnet te leveren. Deze importeurs en marktdeelnemers kunnen aan de verplichting van deze regeling voldoen door hetzij zelf groene stroom te produceren, hetzij bij nationale producenten groene stroom of groenestroomcertificaten aan te kopen. Voorts geven de nationale autoriteiten volgens die regeling gratis certificaten af aan nationale groenestroomproducenten op basis van de hoeveelheid groene stroom die zij produceren. Die nationale producenten kunnen vervolgens die certificaten doorverkopen aan de producenten en importeurs die aan die verplichting zijn onderworpen.

38      Ten derde dient tevens te worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde import van elektriciteit plaatsvond in het jaar 2010 zodat die zowel onder richtlijn 2001/77 als onder richtlijn 2009/28 kan vallen. Uit artikel 26 van richtlijn 2009/28 volgt immers dat artikel 2, artikel 3, lid 2, en de artikelen 4 tot en met 8 van richtlijn 2001/77 met ingang van 1 april 2010 zijn geschrapt, terwijl de overige bepalingen van die richtlijn zijn geschrapt door de intrekking van die richtlijn vanaf 1 januari 2012. Bovendien moest richtlijn 2009/28 volgens artikel 27, lid 1, ervan uiterlijk op 5 december 2010 zijn omgezet.

39      Ten vierde volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat artikel 18 VWEU, dat een algemeen verbod van discriminatie op grond van nationaliteit bevat, slechts autonoom toepassing kan vinden in situaties waarin het Unierecht geldt maar waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet (arrest van 10 oktober 2019, Krah, C‑703/17, EU:C:2019:850, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Op het gebied van het vrije verkeer van goederen wordt het non-discriminatiebeginsel ten uitvoer gelegd door de artikelen 28, 30, 34 en 110 VWEU. Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat elektriciteit een goed is in de zin van de bepalingen van het VWEU (arrest van 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord, C‑206/06, EU:C:2008:413, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg hoeft artikel 18 VWEU niet te worden toegepast in de context van een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

40      Gelet op het voorgaande dient de vraag van de verwijzende rechter aldus te worden opgevat dat hij in wezen wenst te vernemen of de richtlijnen 2001/77 en 2009/28 en de artikelen 28, 30, 34, 107, 108 en 110 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale maatregel die importeurs van elektriciteit uit een andere lidstaat die niet door de overlegging van garanties van oorsprong aantonen dat die elektriciteit uit hernieuwbare bronnen is opgewekt, verplicht om bij nationale producenten groenestroomcertificaten of groene stroom aan te kopen in verhouding tot de hoeveelheid elektriciteit die zij invoeren, en die voorziet in de oplegging van een sanctie in geval van niet-nakoming van deze verplichting, terwijl de nationale groenestroomproducenten niet aan een dergelijke aankoopverplichting zijn onderworpen.

 Richtlijnen 2001/77 en 2009/28

 Richtlijn 2001/77

41      Wat de vraag betreft of richtlijn 2001/77 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, zij eraan herinnerd dat deze richtlijn – zoals blijkt uit artikel 1 ervan – tot doel heeft een verhoging van het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsproductie binnen de interne elektriciteitsmarkt te bevorderen en de grondslag te leggen voor een toekomstige communautaire kaderregeling daarvoor.

42      Bovendien blijkt uit artikel 4, gelezen in samenhang met overweging 14 van deze richtlijn, dat een belangrijk middel om het door deze richtlijn nagestreefde doel te bereiken totdat een communautaire kaderregeling ten uitvoer wordt gelegd, bestaat in het garanderen van de goede werking van de verschillende steunregelingen voor hernieuwbare energiebronnen op nationaal niveau, waaronder het groenestroomcertificatensysteem.

43      Wat deze steunregelingen betreft, heeft het Hof met betrekking tot artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/77 reeds geoordeeld dat daarin aan de lidstaten een ruime beoordelingsmarge wordt toegekend voor de vaststelling en de uitvoering van dergelijke steunregelingen voor producenten van groene stroom (arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44      Zoals blijkt uit artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2001/77, moeten die regelingen echter geschikt zijn om bij te dragen aan het behalen door de lidstaten van hun nationale indicatieve streefcijfers voor toekomstig verbruik van groene stroom. Zij moeten derhalve in beginsel leiden tot een verhoging van de binnenlandse productie van groene stroom (zie in die zin arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voorts moeten die regelingen volgens dat artikel 3, lid 1, in verhouding staan tot het te bereiken doel.

45      Voorts heeft het Hof, gelet op de overwegingen 10 en 11, en artikel 5, leden 3 en 4, van die richtlijn, geoordeeld dat de Uniewetgever niet de bedoeling had de lidstaten die hebben gekozen voor een steunregeling die gebruikmaakt van groenestroomcertificaten, te verplichten deze regeling ten goede te laten komen van in een andere lidstaat geproduceerde groene stroom (zie in die zin arrest van 11 september 2014, Essent Belgium C‑204/12–C‑208/12, EU:C:2014:2192, punt 66).

46      Uit het voorgaande volgt dat richtlijn 2001/77 het door deze richtlijn geregelde gebied niet uitputtend heeft geharmoniseerd, zodat de in artikel 4 van deze richtlijn bedoelde nationale steunregelingen voor de productie van groene stroom moeten voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit de artikelen 34 en 36 VWEU (zie in die zin arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47      In casu, en onder voorbehoud van de beoordeling door de verwijzende rechter, lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel bij te dragen tot de verwezenlijking van het doel van richtlijn 2001/77, voor zover daarbij importeurs van elektriciteit die niet door de overlegging van garanties van oorsprong hebben aangetoond dat die elektriciteit groen is, worden verplicht om van nationale elektriciteitsproducenten groene stroom of groenestroomcertificaten te kopen. Een dergelijke verplichting kan immers de nationale productie van groene stroom stimuleren, hetzij door de vraag naar deze elektriciteit te verhogen, hetzij door de nationale producenten van die elektriciteit in staat te stellen extra inkomsten te verwerven uit de verkoop van groenestroomcertificaten.

48      De in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel lijkt dus geschikt om de verhoging van het verbruik van groene stroom te bevorderen aangezien die maatregel de levering van een quotum van deze elektriciteit aan het nationale net voorschrijft. Wat de evenredigheid van deze maatregel betreft, staat het aan de verwijzende rechter om rekening te houden met de in de punten 110 tot en met 122 van het onderhavige arrest vervatte beoordelingselementen met betrekking tot de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel bij de uitlegging van de artikelen 34 en 36 VWEU.

49      Gelet op het voorgaande en onder voorbehoud van laatstgenoemde beoordeling, moet richtlijn 2001/77 aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

 Richtlijn 2009/28

50      Wat de vraag betreft of richtlijn 2009/28 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een maatregel als in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden opgemerkt dat deze richtlijn – zoals blijkt uit artikel 1 ervan – tot doel heeft een gemeenschappelijk kader vast te stellen voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen door met name bindende nationale streefcijfers vast te stellen voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie.

51      Zo zijn de lidstaten krachtens artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/28 verplicht om ervoor te zorgen dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in hun bruto-eindverbruik van energie in 2020 minstens gelijk is aan het in bijlage I, deel A, bij die richtlijn vastgestelde nationaal algemeen streefcijfer, en om maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat hun aandeel energie uit hernieuwbare bronnen gelijk is aan of groter is dan het aandeel dat is vermeld in de „indicatieve keten” in bijlage I, deel B, bij die richtlijn.

52      Het Hof heeft bovendien gepreciseerd dat uit overweging 25 van richtlijn 2009/28 en uit artikel 1, artikel 2, tweede alinea, onder k), en artikel 3, lid 3, van deze richtlijn volgt dat de Uniewetgever met die richtlijn niet de bedoeling had een uitputtende harmonisatie tot stand te brengen van de nationale steunregelingen voor de productie van groene energie (zie in die zin arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punten 59‑63).

53      Integendeel, het Hof heeft geoordeeld dat uit de bewoordingen zelf van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2009/28, volgens welke de lidstaten steunregelingen „kunnen” vaststellen, volgt dat die lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de keuze van de maatregelen die zij nemen om de in artikel 3, leden 1 en 2, van die richtlijn vastgestelde doelstellingen te bereiken (zie in die zin arrest van 3 maart 2021, Promociones Oliva Park, C‑220/19, EU:C:2021:163, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In het kader van deze beoordelingsmarge kunnen de lidstaten onder meer kiezen voor steunregelingen die zijn gebaseerd op een aankoopverplichting voor groene stroom of groenestroomcertificaten. Artikel 2, tweede alinea, onder k) en l), van die richtlijn omschrijft het begrip „steunregeling” door specifiek te refereren aan nationale steunregelingen met een verplichting tot gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, met inbegrip van regelingen betreffende groenestroomcertificaten.

54      Richtlijn 2009/28 verzet zich evenmin tegen een steunregeling die uitsluitend de nationale productie van groene stroom begunstigt. Gelet op de overwegingen 25, 52 en 56 en de artikelen 2, 3 en 15 van deze richtlijn heeft het Hof immers reeds geoordeeld dat de Uniewetgever de lidstaten die hebben gekozen voor een steunregeling die gebruikmaakt van groenestroomcertificaten, niet heeft willen verplichten om deze regeling ook toe te passen op groene stroom die is geproduceerd op het grondgebied van een andere lidstaat (zie in die zin arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punten 49‑53).

55      In casu lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel om dezelfde redenen als die welke in punt 47 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, bij te dragen tot de verwezenlijking van het door richtlijn 2009/28 nagestreefde doel en lijkt hij a priori geschikt om het verbruik van groene stroom te bevorderen.

56      Wanneer lidstaten maatregelen nemen ter uitvoering van het Unierecht, zijn zij echter gehouden om de algemene beginselen van dit recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, in acht te nemen (zie in die zin arrest van 11 juli 2019, Agrenergy en Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18 en C‑287/18, EU:C:2019:605, punt 28). Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel in het licht van dat beginsel te beoordelen en daarbij rekening te houden met de beoordelingselementen in de punten 110 tot en met 122 van het onderhavige arrest met betrekking tot de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel bij de uitlegging van de artikelen 34 en 36 VWEU.

57      Onder voorbehoud van die beoordeling door de verwijzende rechter dient richtlijn 2009/28 bijgevolg aldus te worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een maatregel als aan de orde is in het hoofdgeding.

58      Aangezien, zoals blijkt uit de punten 46 en 52 van het onderhavige arrest, noch richtlijn 2001/77, noch richtlijn 2009/28 een uitputtende harmonisatie tot stand heeft gebracht van de materie waarop zij betrekking hebben, dient vervolgens de draagwijdte van het door de verwijzende rechter aangevoerde primaire recht te worden onderzocht (zie in die zin arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

 Regels inzake staatssteun

59      Wat de door de verwijzende rechter aangevoerde bepalingen van primair recht betreft, moet in de eerste plaats worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel onder de artikelen 107 en 108 VWEU kan vallen.

60      Krachtens het bij die bepalingen ingevoerde stelsel van toezicht op staatssteun zijn immers zowel de nationale rechterlijke instanties als de Commissie bevoegd om het bestaan van een steunregeling of steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vast te stellen. Aangezien het Hof bevoegd is om de rechterlijke instanties alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die hen in staat stellen de verenigbaarheid van een nationale regeling of maatregel met dat recht te beoordelen met het oog op de beslechting van het bij hen aanhangige geding, kan de Unierechter aan die rechterlijke instanties uitleggingsgegevens verstrekken die hen in staat stellen te bepalen of een nationale regeling of maatregel als „staatssteun” in de zin van het Unierecht kan worden aangemerkt. De beoordeling van de verenigbaarheid van die regeling of die maatregel met de interne markt valt daarentegen onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie, die daarbij onder toezicht van de Unierechter staat (zie in die zin arrest van 27 januari 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, punten 83 en 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61      Hieruit volgt dat wanneer een nationale rechterlijke instantie vaststelt dat er sprake is van een steunregeling, die rechterlijke instantie niet bevoegd is om de verenigbaarheid van de uitvoeringsvoorschriften van die regeling met andere rechtstreeks werkende bepalingen van het VWEU dan de staatssteunregels te beoordelen wanneer er een bijzonder nauw verband bestaat tussen die uitvoeringsvoorschriften en het doel van de steun (zie in die zin arrest van 2 mei 2019, A-Fonds, C‑598/17, EU:C:2019:352, punten 46‑49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

62      Wat de mogelijke kwalificatie door de verwijzende rechter van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU betreft, blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat voor een dergelijke kwalificatie aan alle hiernavolgende voorwaarden moet zijn voldaan. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. Ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. Ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (arrest van 27 januari 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63      Alvorens de verwijzende rechter voor elk van die vier voorwaarden uitleggingsgegevens te verstrekken, moet worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling – die in punt 37 van het onderhavige arrest werd beschreven – a priori twee economische voordelen kan verlenen aan de Italiaanse groenestroomproducenten. Ten eerste is er het voordeel dat zij hun elektriciteit kunnen verkopen zonder groene stroom of groenestroomcertificaten te hoeven aankopen, en ten tweede het voordeel dat zij de groenestroomcertificaten die zij gratis hebben ontvangen in verhouding tot de groene stroom die zij hebben geproduceerd, kunnen verkopen aan producenten of importeurs van elektriciteit uit niet-hernieuwbare bronnen.

 Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en van de mededinging

64      Volgens vaste rechtspraak van het Hof hoeft voor de kwalificatie van een nationale maatregel als „staatssteun” niet te worden vastgesteld of de steun de handel tussen lidstaten werkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk vervalst, maar moet enkel worden onderzocht of de steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (arrest van 27 januari 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65      In casu oefenen de importeurs en producenten van elektriciteit hun activiteiten uit op een elektriciteitsmarkt die door de liberalisering ervan voor mededinging is opengesteld. De verlening van de in punt 63 van het onderhavige arrest bedoelde voordelen aan nationale groenestroomproducenten kan dus de mededinging tussen deze nationale producenten en de importeurs van elektriciteit die geen vrijstelling van de aankoopverplichting voor groene stroom of groenestroomcertificaten hebben verkregen, ongunstig beïnvloeden. Aangezien deze aankoopverplichting geldt voor importeurs van elektriciteit die geen vrijstelling hebben gekregen, kan zij bovendien het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

66      Een maatregel zoals in het hoofdgeding aan de orde is kan derhalve het handelsverkeer tussen de lidstaten en de mededinging ongunstig beïnvloeden.

 Bestaan van een maatregel van de staat of een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd

67      Volgens vaste rechtspraak kunnen voordelen slechts als „steun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt indien zij, ten eerste, direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en, ten tweede, aan de staat kunnen worden toegerekend (zie in die zin arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68      In de eerste plaats moet ter beoordeling of een maatregel kan worden toegerekend aan de staat, worden onderzocht of de publieke autoriteiten bij de vaststelling van die maatregel betrokken waren (arrest van 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69      In casu is zowel de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel als de steunregeling waaronder deze valt bij wetteksten vastgesteld, namelijk in wetsbesluit nr. 79/1999 en wetsbesluit nr. 387/2003. Die maatregel en die regeling moeten derhalve als toerekenbaar aan de staat worden aangemerkt in de zin van de in het vorige punt aangehaalde rechtspraak.

70      In de tweede plaats moet met het oog op de beoordeling of de steun direct of indirect met staatsmiddelen is bekostigd, in herinnering worden gebracht dat het in artikel 107, lid 1, VWEU gemaakte onderscheid tussen steunmaatregelen „van de staten” en steunmaatregelen die „met staatsmiddelen bekostigd” zijn, niet betekent dat alle door een lidstaat verleende voordelen steunmaatregelen zijn, ongeacht of zij met staatsmiddelen worden bekostigd. Dat onderscheid strekt er uitsluitend toe te voorkomen dat louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van de steun belaste instanties de regels inzake staatssteun zouden kunnen worden omzeild (zie in die zin arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punten 53 en 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71      De in artikel 107, lid 1, VWEU bedoelde middelen omvatten alle geldelijke middelen die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat (zie in die zin arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

72      Het gaat ten eerste om middelen die rechtstreeks door de staat worden gecontroleerd, te weten alle middelen die behoren tot het vermogen van de staat, en ten tweede om middelen die indirect door de staat worden gecontroleerd met name omdat zij behoren tot het vermogen van publiek‑ of privaatrechtelijke beheersorganen die van overheidswege zijn ingesteld of aangewezen (zie in die zin arrest van 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zo kunnen middelen van openbare bedrijven als staatsmiddelen worden beschouwd wanneer de staat door zijn dominerende invloed het gebruik van die middelen kan sturen om voordelen voor andere ondernemingen te financieren (arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer entiteiten die losstaan van de overheid en die overeenkomstig de wetgeving van de staat middelen beheren en verdelen die afkomstig zijn uit bij die wetgeving opgelegde verplichte bijdragen, kunnen die middelen eveneens worden aangemerkt als staatsmiddelen wanneer die entiteiten door de staat zijn belast met het beheer van die middelen en niet slechts verplicht zijn om met hun eigen financiële middelen aankopen te doen (zie in die zin arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punten 58 en 59, en 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punten 54 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

73      Er zij evenwel aan herinnerd dat het vereiste dat de steun direct of indirect met staatsmiddelen wordt bekostigd, impliceert dat de toekenning ervan voor die middelen gevolgen moet hebben. Er moet dus een voldoende directe band bestaan tussen enerzijds het voordeel dat door die steun wordt toegekend en anderzijds een vermindering van de staatsbegroting, of een voldoende concreet economisch risico dat de betrokken begroting zal worden belast (zie in die zin arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zo heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijk verband ontbrak in een geval waarin de aanwending van staatsmiddelen bij een maatregel die particuliere elektriciteitsbedrijven verplicht om elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen tegen vastgestelde minimumprijzen af te nemen, uitsluitend bestond in een daling van de belastingontvangsten van de staat wegens de negatieve gevolgen van deze verplichting voor de economische resultaten van de aan die verplichting onderworpen ondernemingen (zie in die zin arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, punt 62).

74      Het is in het licht van de voorgaande rechtspraak dat de verwijzende rechter ten eerste dient te beoordelen of de kosteloze terbeschikkingstelling van groenestroomcertificaten aan nationale groenestroomproducenten gelijkstaat met de inzet van staatsmiddelen. In dat verband moet erop worden gewezen dat deze terbeschikkingstelling op het eerste gezicht geen overdracht van door de staat gecontroleerde middelen aan de Italiaanse groenestroomproducenten lijkt in te houden. Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt immers niet dat die terbeschikkingstelling enige economische exploitatie door instanties die met de staat kunnen worden gelijkgesteld met zich meebrengt. Die groenestroomcertificaten lijken slechts een economische waarde te hebben vanwege de wettelijke aankoopverplichting van bepaalde producenten en importeurs. Wanneer deze producenten en importeurs aan die verplichting voldoen en die certificaten aankopen bij de groenestroomproducenten, lijken de door laatstgenoemde producenten ontvangen bedragen niet onder staatscontrole te staan in de zin van de in de punten 71 en 72 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde financiële herverdeling plaatsvindt van een particuliere entiteit aan een andere, zonder extra tussenkomst van de staat. Het voordeel dat de toekenning van deze certificaten aan de nationale groenestroomproducenten oplevert, lijkt aldus uitsluitend te worden gefinancierd uit middelen die afkomstig zijn van de producenten of importeurs die verplicht zijn die certificaten aan te kopen, zonder dat de staat daarop controle heeft.

75      Ten tweede staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of het mechanisme waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voorziet om een bepaalde waarde van de groenestroomcertificaten te waarborgen, de inzet van staatsmiddelen impliceert. In dat verband blijkt dat deze regeling niet alleen producenten van conventionele elektriciteit en importeurs verplicht om die certificaten aan te kopen indien zij geen groene elektriciteit produceren of kopen, om het quotum groene stroom te bereiken dat zij aan het nationale net moeten leveren. Uit artikel 11, lid 3, van wetsbesluit nr. 79/1999 en de door de verwijzende rechter en de partijen in het hoofdgeding verstrekte informatie blijkt ook dat die regeling de Italiaanse groenestroomproducenten een minimale economische waarde van die certificaten waarborgt. Die bepaling lijkt de GSE, een door het Italiaanse ministerie van Economische Zaken en Financiën gecontroleerde entiteit, namelijk de verplichting op te leggen om groenestroomcertificaten aan te kopen wanneer er een overschot is ten opzichte van de groenestroomcertificaten die noodzakelijk zijn voor de marktdeelnemers die verplicht zijn om er aan te kopen. Deze mogelijke interventie van de GSE voorkomt aldus dat een overaanbod van groenestroomcertificaten de steun aan nationale groenestroomproducenten kan ondermijnen.

76      Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de middelen waarover de GSE voor de aankoop van het overschot aan groenestroomcertificaten beschikt, afkomstig zijn van de inkomsten uit tariefcomponent A3, een geldelijke last die door de Italiaanse regeling wordt opgelegd aan de Italiaanse elektriciteitsverbruikers en die ten behoeve van die aankoop op de rekeningen van de GSE worden gestort. Aldus lijkt een daling van de door de staat gecontroleerde middelen wegens de aankoop door de GSE van het overschot aan groenestroomcertificaten een voldoende directe band te hebben met het voordeel dat bestaat in de kosteloze toekenning van deze groenestroomcertificaten aan nationale groenestroomproducenten die deze producenten in staat stelt die certificaten op de markt door te verkopen.

77      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt de aankoop van het overschot aan groenestroomcertificaten derhalve te worden verricht door een met de staat gelijk te stellen entiteit op basis van de aan haar door de Italiaanse wetgeving verleende opdracht en met inkomsten uit een daartoe door de consumenten betaalde tariefcomponent.

78      Op basis daarvan en voor zover – zoals Fallimento Esperia in haar schriftelijke opmerkingen stelt – de GSE daadwerkelijk dergelijke aankopen heeft gedaan in de loop van 2010, moet worden vastgesteld dat de steunregeling waarvan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel deel uitmaakt, een overdracht van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU met zich meebrengt.

79      Bijgevolg lijkt deze maatregel aan de Italiaanse Staat toe te rekenen en lijken de voordelen die daarbij worden verleend indirect met staatsmiddelen te worden bekostigd.

 Selectiviteit van het voordeel

80      Wat de voorwaarde inzake de toekenning van een selectief voordeel betreft, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat moet worden bepaald of een nationale maatregel binnen het kader van een welbepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” kan begunstigen ten opzichte van andere die zich, gelet op de doelstelling van die regeling, in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden en dus een verschillende behandeling krijgen die in wezen discriminerend is (arresten van 21 december 2016, Commissie/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, punt 41, en 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

81      Aangezien een selectief voordeel moet worden onderzocht „in het kader van een welbepaalde rechtsregeling”, houdt dit onderzoek in beginsel in dat vooraf wordt vastgesteld wat het referentiekader is waarvan de desbetreffende maatregel deel uitmaakt, wat niet betekent dat deze methode enkel hoeft te worden gevolgd bij het onderzoek van fiscale maatregelen (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Commissie/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, punten 54 en 55).

82      Het referentiekader wordt bepaald door het nationale recht van de betrokken lidstaat. Het moet bestaan uit rechtsregels op een gebied dat niet volledig is geharmoniseerd op het niveau van het Unierecht en deze regels moeten een met dat recht verenigbaar doel nastreven (zie in die zin arrest van 16 maart 2021, Commissie/Hongarije, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punt 44).

83      Bovendien mag dit referentiekader niet zelf onverenigbaar zijn met het Unierecht inzake staatssteun, dat ertoe strekt de goede werking van de interne markt van de Unie te verzekeren door te waarborgen dat maatregelen van de lidstaten ten gunste van ondernemingen de mededinging op die markt niet vervalsen (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, Commissie/FIH Holding en FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

84      De vaststelling van het referentiekader moet voortvloeien uit een objectief onderzoek van de inhoud, de onderlinge samenhang en de concrete effecten van de krachtens het nationale recht van die staat toepasselijke normen (arrest van 8 november 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commissie, C‑885/19 P en C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Na dit onderzoek moet het vastgestelde referentiekader een autonome juridische logica met een eigen doelstelling hebben en niet in verband kunnen worden gebracht met een coherent geheel van regels buiten dat kader. Indien een dergelijke maatregel duidelijk los te maken is van het stelsel als geheel, kan niet worden uitgesloten dat het referentiekader waarmee rekening moet worden gehouden, beperkter is, of dat de maatregel zelf dat kader vormt als deze een regel met een opzichzelfstaande juridische logica vormt en het niet mogelijk is een coherent geheel van regels daarbuiten te identificeren (zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, Banco Santander e.a./Commissie, C‑53/19 P en C‑65/19 P, EU:C:2021:795, punt 63).

85      Dit referentiekader wordt in beginsel bepaald zonder rekening te houden met het doel dat de nationale autoriteit nastreeft bij de vaststelling van de maatregel die aan de staatssteunregels wordt getoetst. Bovendien is de door de nationale wetgever voor deze vaststelling gebruikte regelgevingstechniek niet doorslaggevend. Ten slotte kan de bepaling van dat kader niet leiden tot een referentiekader dat bestaat uit enkele bepalingen die kunstmatig uit een ruimer rechtskader zijn gelicht (zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, Banco Santander e.a./Commissie, C‑53/19 P en C‑65/19 P, EU:C:2021:795, punten 62, 65 en 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

86      Uit vaste rechtspraak volgt ook dat het begrip „staatssteun” niet ziet op overheidsmaatregelen waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen ondernemingen en die dus in beginsel selectief zijn, wanneer dit onderscheid voortvloeit uit de aard of de opzet van het stelsel waarvan deze maatregelen deel uitmaken (arresten van 21 december 2016, Commissie/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, punt 41, en 26 april 2018, ANGED, C‑234/16 en C‑235/16, EU:C:2018:281, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

87      Het Hof heeft echter herhaaldelijk geoordeeld dat het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan meteen de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107 VWEU uit te sluiten (arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 84). Meer bepaald heeft het Hof geoordeeld dat ofschoon de bescherming van het milieu een van de wezenlijke doelstellingen van de Unie is, de noodzaak om met die doelstelling rekening te houden niet rechtvaardigt dat selectieve maatregelen worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU (arrest van 8 september 2011, Commissie/Nederland, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punt 75). Voorts heeft het Hof uitgesloten dat een maatregel die een differentiatie tussen ondernemingen invoert, die weliswaar is gebaseerd op een objectief criterium, maar incoherent is met het stelsel waarvan hij deel uitmaakt en derhalve niet kan worden gerechtvaardigd door de aard en de opzet van dat stelsel, onder die afwijking kan vallen (zie in die zin arrest van 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, EU:C:2001:598, punten 48‑55).

88      Zoals blijkt uit de uitlegging van de richtlijnen 2001/77 en 2009/28 in de punten 41 tot en met 58 van het onderhavige arrest, behoren de in wetsbesluiten nr. 79/1999 en nr. 387/2003 neergelegde regels in casu tot een gebied dat niet is geharmoniseerd op het niveau van het Unierecht en streven zij de in het licht van het Unierecht legitieme doelstelling van steun voor de productie en het gebruik van hernieuwbare energie na.

89      Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om te beoordelen of die regels een coherent en autonoom geheel van regels kunnen vormen, dat een referentiekader kan vormen. In dit verband zij eraan herinnerd dat die regels betrekking hebben op de productie en het verhandelen van groene stroom ter bevordering van het verbruik van energie uit hernieuwbare bronnen. Derhalve moet worden vastgesteld of die regels deel uitmaken van het geheel van regels inzake de productie, de distributie en de verhandeling van elektriciteit, die tot doel hebben een concurrerende elektriciteitsmarkt tot stand te brengen en de goede werking ervan te verzekeren.

90      Mocht de verwijzende rechter tot de conclusie komen dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde referentiekader het algemene stelsel is dat de productie, de verkoop en het verbruik van elektriciteit in Italië regelt, zou moeten worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel a priori een selectief voordeel verleent aan de nationale groenestroomproducenten. Gelet op het doel van dit regelgevingskader, namelijk het tot stand brengen en verzekeren van de werking van een concurrerende elektriciteitsmarkt, bevinden deze producenten zich immers in een juridische en feitelijke situatie die vergelijkbaar is met die van importeurs van elektriciteit die niet hebben aangetoond dat de door hen ingevoerde elektriciteit groen is, aangezien elk van deze ondernemingen elektriciteit verkoopt op de Italiaanse elektriciteitsmarkt. Zij dragen aldus bij tot de verwezenlijking van de doelstelling om in Italië over een elektriciteitsmarkt te beschikken die wordt beheerst door het recht van vraag en aanbod.

91      Uit punt 86 van het onderhavige arrest blijkt echter dat selectieve maatregelen a priori geen staatssteun vormen wanneer de door staatsmaatregelen ingevoerde differentiatie tussen ondernemingen volgt uit de aard of de opzet van het stelsel waar zij deel van uitmaken.

92      Indien in casu blijkt dat er zonder de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregeling geen sprake zou kunnen zijn van een aanbod van groene stroom op de Italiaanse elektriciteitsmarkt, kan het onderscheid dat wordt gemaakt tussen de producenten van groene stroom en de producenten en importeurs van elektriciteit uit niet-hernieuwbare bronnen worden gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het algemene stelsel dat de productie, de verkoop en het verbruik van elektriciteit in Italië regelt. De door dit algemene stelsel nagestreefde goede werking van een concurrerende elektriciteitsmarkt in Italië kan namelijk vereisen dat op die markt een concurrerend aanbod van groene stroom bestaat. Wanneer de Italiaanse wetgever bepaalt wat moet worden verstaan onder een goede werking van de markt, kan hij rekening houden met de noodzaak om de bescherming van het milieu te waarborgen.

93      Indien blijkt dat de hogere productiekost van groene stroom in vergelijking met die van elektriciteit uit niet-hernieuwbare bronnen in de weg staat aan een concurrerend aanbod van deze producten op de markt, kan het verschil in behandeling tussen de producenten van groene stroom en de producenten en importeurs van uit niet-hernieuwbare bronnen opgewekte elektriciteit dat door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling in het leven wordt geroepen, worden gerechtvaardigd door de noodzaak om dit marktfalen op te vangen. Een dergelijke rechtvaardiging is evenwel slechts mogelijk indien de door deze regeling verleende steun strikt beperkt is tot hetgeen noodzakelijk is om dit marktfalen op te vangen en die steun volledig in lijn met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde algemene regeling wordt toegekend.

94      Indien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel, gelet op de aard en de opzet van het referentiestelsel waarvan hij deel uitmaakt, niet kan worden gerechtvaardigd, zou het feit dat deze maatregel niet is aangemeld en ten uitvoer werd gelegd voordat de Commissie zich over de verenigbaarheid ervan heeft uitgesproken, bovendien een schending van artikel 108 VWEU opleveren. In dat geval staat het aan de verwijzende rechter om alle nodige gevolgen te verbinden aan de schending van die bepaling en om op te treden om de tenuitvoerlegging van de steun ongedaan te maken (zie in die zin arrest van 19 december 2019, Arriva Italia e.a., C‑385/18, EU:C:2019:1121, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien zou de onrechtmatigheid van de betrokken steunregeling leiden tot de onrechtmatigheid van de sanctie waarin is voorzien om de uitvoering van die regeling te verzekeren (zie in die zin beschikking van 11 januari 2024, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, C‑220/23, EU:C:2024:34, punten 31 en 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

95      Hieruit volgt dat indien de verwijzende rechter tot de slotsom komt dat het voordeel dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel aan de groenestroomproducenten verleent, wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het referentiestelsel waar hij deel van uitmaakt, de artikelen 107 en 108 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een dergelijke maatregel.

 Regels inzake het vrije verkeer van goederen

96      Zoals blijkt uit punt 61 van het onderhavige arrest, zal de verwijzende rechter, indien hij tot de slotsom komt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel niet onder een staatssteunregeling valt of van de andere bepalingen van die regeling kan worden gescheiden, nog moeten beoordelen of deze maatregel verenigbaar is met de Unieregels op het gebied van de douane-unie en het vrij verkeer van goederen.

97      In dit verband staat het om te beginnen aan die rechter om te beoordelen of die maatregel in strijd kan zijn met de artikelen 28, 30 en 110 VWEU en vervolgens of hij in strijd kan zijn met artikel 34 VWEU. De werkingssfeer van artikel 34 VWEU strekt zich immers niet uit tot de belemmeringen die onder andere, specifieke bepalingen vallen, en de belemmeringen van fiscale aard of van gelijke werking als douanerechten bedoeld in de artikelen 28, 30 en 110 VWEU vallen niet onder het verbod van artikel 34 (zie in die zin arrest van 18 januari 2007, Brzeziński, C‑313/05, EU:C:2007:33, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

 Verbod op douanerechten en heffingen van gelijke werking

98      De artikelen 28 en 30 VWEU verbieden in‑ en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking tussen de lidstaten. Een douanerecht in de zin van deze bepalingen is een belasting die een lidstaat op een goed heft wanneer het zijn grens overschrijdt. Voorts vormt volgens vaste rechtspraak van het Hof elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, hoe gering ook, ongeacht de benaming en de structuur ervan, die op goederen drukt op grond van het feit dat zij de grens overschrijden en die geen douanerecht in eigenlijke zin is, een heffing van gelijke werking als een douanerecht (arrest van 6 december 2018, FENS, C‑305/17, EU:C:2018:986, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

99      Een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is waarbij de marktdeelnemers die elektriciteit invoeren verplicht zijn om groenestroomcertificaten aan te kopen, kan niet als een douanerecht worden aangemerkt aangezien het noch een door de nationale autoriteiten geheven belasting is, noch een heffing die wordt geïnd wanneer de in het buitenland geproduceerde stroom de nationale grens overschrijdt. Een dergelijke verplichting lijkt evenmin een heffing van gelijke werking als een douanerecht te zijn aangezien die verplichting niet ontstaat wanneer elektriciteit een nationale grens overschrijdt.

100    Hieruit volgt dat de artikelen 28 en 30 VWEU zich niet verzetten tegen een maatregel zoals aan de orde in het hoofdgeding.

 Verbod op discriminerende binnenlandse belastingen

101    Onder het in artikel 110 VWEU bedoelde verbod voor de lidstaten om discriminerende binnenlandse belastingen te heffen, vallen geldelijke lasten die voortvloeien uit een algemeen systeem van binnenlandse belastingen waardoor categorieën van producten volgens dezelfde objectieve criteria stelselmatig worden getroffen, ongeacht de oorsprong of de bestemming ervan (arrest van 6 december 2018, FENS, C‑305/17, EU:C:2018:986, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

102    In casu lijkt de verplichting om groenestroomcertificaten of groene stroom aan te kopen die is opgelegd bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel, geen geldelijke last te zijn die voortvloeit uit een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter is een dergelijke verplichting namelijk niet van fiscale of parafiscale aard en valt zij dus niet onder het verbod van artikel 110 VWEU.

103    Artikel 110 VWEU moet bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

 Verbod op kwantitatieve invoerbeperkingen

104    Het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten is een fundamenteel beginsel van het VWEU, dat tot uitdrukking komt in het verbod dat is geformuleerd in artikel 34 VWEU (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarin is bepaald dat tussen lidstaten kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking verboden zijn.

105    Het is vaste rechtspraak dat die bepaling op elke nationale regeling doelt die direct of indirect, daadwerkelijk of potentieel het handelsverkeer in de Unie kan belemmeren (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

106    In casu kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel de invoer van elektriciteit in Italië op twee manieren belemmeren. Ten eerste vormt die maatregel een dergelijke belemmering doordat hij importeurs die een vrijstelling willen genieten, verplicht om dat voordeel aan te vragen en daartoe garanties van oorsprong over te leggen. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat een nationale maatregel niet aan het verbod van artikel 34 VWEU ontsnapt door het enkele feit dat de invoer slechts in geringe mate wordt belemmerd en er andere afzetmogelijkheden voor de ingevoerde producten bestaan (arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ten tweede creëert die maatregel een dergelijke belemmering door importeurs die niet om een dergelijke vrijstelling vragen, te verplichten om groenestroomcertificaten of groene stroom aan te kopen, op straffe van een sanctie.

107    Een nationale regeling of praktijk die een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt, kan echter haar rechtvaardiging vinden in een van de in artikel 36 VWEU omschreven gronden van algemeen belang of, krachtens de vaste rechtspraak van het Hof, in dwingende vereisten. In beide gevallen dient de nationale maatregel het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen, op grond waarvan de maatregel geschikt moet zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder mag gaan dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is (zie in die zin arresten van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 76, en 17 december 2020, Onofrei, C‑218/19, EU:C:2020:1034, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

108    Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat nationale maatregelen die het handelsverkeer binnen de Unie kunnen belemmeren, kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende vereisten van milieubescherming, met name door het streven een verhoging van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor de productie van elektriciteit te bevorderen, dat deze bescherming ten goede komt en bovendien de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren en planten beoogt, die als redenen van algemeen belang zijn opgesomd in artikel 36 VWEU (zie in die zin arresten van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punt 101, en 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punten 64 en 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

109    In casu kan zowel de verplichting voor importeurs om groenestroomcertificaten of groene stroom aan te kopen om hun elektriciteit te kunnen invoeren, als de verplichting om in geval van invoer van groene stroom garanties van oorsprong over te leggen om een vrijstelling van deze aankoopverplichting te genieten, worden gerechtvaardigd door de bevordering van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregeling aldus is opgezet dat zij rechtstreeks ten goede komt aan de productie van groene stroom, veeleer dan aan het loutere verbruik ervan, kan met name worden verklaard vanuit de omstandigheid dat het groene karakter van elektriciteit enkel betrekking heeft op de productiewijze ervan en de met de vermindering van de broeikasgasuitstoot verband houdende milieudoelstellingen aldus voornamelijk in de productiefase effectief kunnen worden nagestreefd (zie naar analogie arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punt 105 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

110    Het staat echter aan de verwijzende rechter om na te gaan of deze beperkingen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.

111    Wat de verplichting betreft om het voordeel van een vrijstelling aan te vragen en daartoe garanties van oorsprong over te leggen, dient te worden vastgesteld dat zodra de groene stroom in het transmissie- of distributienetwerk is opgenomen, het moeilijk is om de oorsprong ervan en met name de energiebron waaruit de stroom is geproduceerd, vast te stellen (arrest van 20 april 2023, EEW Energy from Waste, C‑580/21, EU:C:2023:304, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Gelet op deze moeilijkheid zijn de lidstaten op grond van artikel 5 van richtlijn 2001/77, en vervolgens artikel 15 van richtlijn 2009/28, verplicht om een regeling van garanties van oorsprong in te voeren en daarop toe te zien, zodat de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen kunnen aantonen dat de elektriciteit die zij verkopen, is opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen.

112    De verplichting om bij het aanvragen van een vrijstelling groenestroomcertificaten over te leggen, lijkt geschikt om te waarborgen dat de ingevoerde elektriciteit daadwerkelijk groen is en draagt dus bij aan het gebruik van hernieuwbare energiebronnen ter bescherming van het milieu en de gezondheid en het leven van personen, dieren en planten. Bovendien lijkt die verplichting noodzakelijk aangezien bij groene stroom, gelet op de fungibele aard ervan, in een later stadium van de distributie of het verbruik niet kan worden bepaald uit welke energiebron deze elektriciteit is geproduceerd, en de garanties van oorsprong deel uitmaken van een uniform mechanisme om aan te tonen dat elektriciteit uit hernieuwbare bronnen is opgewekt.

113    De verplichting voor de importeurs van groene stroom om bij de invoer van die stroom garanties van oorsprong over te leggen om een vrijstelling van de aankoopverplichting van groenestroomcertificaten of groene stroom te genieten, is bijgevolg niet in strijd met artikel 34 VWEU.

114    Wat de verplichting betreft voor de importeurs van elektriciteit om groenestroomcertificaten of groene stroom aan te kopen wanneer zij geen garanties van oorsprong overleggen voor de door hen ingevoerde elektriciteit, dient te worden vastgesteld dat het Hof met betrekking tot nationale steunregelingen die gebruikmaken van het systeem van „groenestroomcertificaten” reeds heeft geoordeeld dat de verplichting voor elektriciteitsleveranciers om een bepaald quotum aan dergelijke certificaten bij de groenestroomproducenten aan te kopen met name bedoeld is om deze producenten de garantie te bieden dat er een vraag bestaat naar de hun toegekende certificaten, en om op die manier de afzet te bevorderen van de groene energie die zij produceren tegen een hogere prijs dan de marktprijs van klassieke energie (arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punt 109).

115    Dienaangaande heeft het Hof met name vastgesteld dat niet lijkt te kunnen worden getwijfeld aan het stimulerende effect dat een dergelijke regeling in het algemeen op elektriciteitsproducenten uitoefent om hen ertoe aan te zetten hun productie van groene stroom te verhogen, en dus evenmin aan de geschiktheid van die regeling om het gebruik van hernieuwbare energiebronnen te bevorderen met het oog op de bescherming van het milieu en de gezondheid en het leven van personen, dieren en planten. Dergelijke steunregelingen voor groene energie, waarvan de productiekosten nog steeds vrij hoog lijken te zijn in vergelijking met die van elektriciteit uit niet-hernieuwbare energiebronnen, beogen in wezen met name vanuit een langetermijnperspectief investeringen in nieuwe installaties te bevorderen door de producenten bepaalde garanties te verschaffen met betrekking tot de toekomstige afzet van hun groenestroomproductie (arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punten 109 en 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

116    Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat een lidstaat zijn beoordelingsmarge niet overschrijdt bij het nastreven van de legitieme doelstelling om de productie van groene stroom te verhogen door een nationale steunregeling vast te stellen die, zoals die in het hoofdgeding, gebruikmaakt van groenestroomcertificaten en met name beoogt om de met groenestroomproductie gepaard gaande extra kosten rechtstreeks te doen dragen door de markt, te weten door de quotumplichtige leveranciers en verbruikers van elektriciteit en uiteindelijk door de consumenten (zie in die zin arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punten 109 en 110).

117    De goede werking van een dergelijke regeling veronderstelt echter dat er mechanismen worden ingevoerd die verzekeren dat een daadwerkelijke groenestroomcertificatenmarkt tot stand komt waar vraag en aanbod elkaar effectief kunnen ontmoeten en een evenwicht kunnen bereiken zodat de betrokken leveranciers en verbruikers effectief de mogelijkheid hebben om op die markt certificaten aan te kopen tegen billijke voorwaarden (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 114).

118    Uit het voorgaande volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel, voor zover deze de importeurs van elektriciteit verplicht om groenestroomcertificaten of groene stroom aan te kopen, geschikt lijkt om het gebruik van hernieuwbare energiebronnen te bevorderen met het oog op de bescherming van het milieu en de gezondheid en het leven van personen, dieren en planten. Bovendien lijkt er, onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter, een echte markt voor groenestroomcertificaten te bestaan waarop de importeurs zich kunnen bevoorraden en waarvan de doeltreffendheid door tussenkomst van de GSE lijkt te worden gewaarborgd. Uit artikel 11, lid 3, van wetsbesluit nr. 79/1999 lijkt immers voort te vloeien dat de GSE verplicht is om in geval van schaarste groenestroomcertificaten op de markt te brengen, en om in geval van overaanbod certificaten op de markt op te kopen, hetgeen zowel aan de groenestroomproducenten als aan de marktdeelnemers die verplicht zijn om die certificaten aan te kopen de garantie biedt dat er een markt voor groenestroomcertificaten bestaat.

119    Bovendien lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel noodzakelijk te zijn voor de regeling waar hij deel van uitmaakt. Indien de importeurs van elektriciteit waarvan niet is aangetoond dat die groen is, de verplichting om groenestroomcertificaten of groene stroom aan te kopen konden ontlopen, zou immers afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van de steunregeling voor de nationale productie en het verbruik van groene stroom. In dat verband zij eraan herinnerd dat – zoals blijkt uit de punten 41 tot en met 58 van het onderhavige arrest – de lidstaten verplicht zijn om via hun steunregelingen de bij de richtlijnen 2001/77 en 2009/28 opgelegde nationale streefcijfers te halen, en dat het Unierecht de nationale steunregelingen voor groene stroom niet heeft geharmoniseerd zodat het lidstaten in beginsel is toegestaan te bepalen dat enkel de productie van groene stroom op hun grondgebied in aanmerking komt voor dergelijke regelingen (zie in die zin arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punten 106 en 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

120    Gelet op het voorgaande lijkt de steunregeling waarvan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel deel uitmaakt, geschikt om op samenhangende en stelselmatige wijze het gebruik van hernieuwbare energiebronnen te bevorderen, welk gebruik dan weer bijdraagt tot de bescherming van het milieu en de gezondheid en het leven van personen, dieren en planten. De regeling lijkt a priori niet verder te gaan dan nodig is om deze doelstellingen te bereiken.

121    Ten slotte lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, voor zover zij voorziet in een sanctie voor importeurs van elektriciteit die geen garanties van oorsprong overleggen en geen groene stroom of groenestroomcertificaten aankopen in verhouding tot hun invoer, door haar afschrikkende werking geschikt om het gebruik van hernieuwbare energiebronnen te bevorderen. Bovendien kan die sanctie als noodzakelijk worden aangemerkt voor zover zij nodig is om de doeltreffendheid van het ingevoerde stelsel van groenestroomcertificaten te waarborgen. De wijze waarop deze sanctie wordt vastgesteld en de aard ervan mogen echter niet verder gaan dan nodig is om die doeltreffendheid te waarborgen. Het staat aan de verwijzende rechter om deze elementen te beoordelen.

122    Voor zover de aankoopverplichting voor groenestroomcertificaten voor importeurs van elektriciteit die geen garanties van oorsprong overleggen, noodzakelijk is om de doeltreffendheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling te waarborgen, en er daadwerkelijk een markt voor groenestroomcertificaten bestaat, kan deze regeling dus niet worden geacht verder te gaan dan noodzakelijk is om de doelstelling van de verhoging van de productie van groene stroom te bereiken.

123    Onder voorbehoud van de verificaties die door de verwijzende rechter dienen te worden verricht, moet artikel 34 VWEU bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een maatregel als aan de orde in het hoofdgeding.

124    Gelet op het voorgaande moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat:

–        de artikelen 28, 30 en 110 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale maatregel waarbij importeurs van elektriciteit uit een andere lidstaat die niet door de overlegging van garanties van oorsprong aantonen dat die elektriciteit uit hernieuwbare bronnen is opgewekt, worden verplicht om bij nationale producenten groenestroomcertificaten of groene stroom aan te kopen in verhouding tot de hoeveelheid elektriciteit die zij invoeren, en die voorziet in de oplegging van een sanctie in geval van niet-nakoming van deze verplichting, terwijl de nationale groenestroomproducenten niet aan een dergelijke aankoopverplichting zijn onderworpen;

–        artikel 34 VWEU en de richtlijnen 2001/77 en 2009/28 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen die nationale maatregel indien vaststaat dat deze niet verder gaat dan noodzakelijk is om de doelstelling van de verhoging van de productie van groene stroom te bereiken;

–        de artikelen 107 en 108 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen die nationale maatregel voor zover het verschil in behandeling tussen de nationale producenten van groene stroom en de importeurs van elektriciteit die geen garantie van oorsprong overleggen, wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het referentiestelsel waar de maatregel deel van uitmaakt.

 Kosten

125    Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)      De artikelen 28, 30 en 110 VWEU

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen een nationale maatregel waarbij importeurs van elektriciteit uit een andere lidstaat die niet door de overlegging van garanties van oorsprong aantonen dat die elektriciteit uit hernieuwbare bronnen is opgewekt, worden verplicht om bij nationale producenten certificaten van hernieuwbare oorsprong of elektriciteit uit hernieuwbare bronnen aan te kopen in verhouding tot de hoeveelheid elektriciteit die zij invoeren, en die voorziet in de oplegging van een sanctie in geval van niet-nakoming van deze verplichting, terwijl de nationale producenten van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen niet aan een dergelijke aankoopverplichting zijn onderworpen.

2)      Artikel 34 VWEU en richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt en richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG,

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen die nationale maatregel indien vaststaat dat deze niet verder gaat dan noodzakelijk is om de doelstelling van de verhoging van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen te bereiken.

3)      De artikelen 107 en 108 VWEU

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen die nationale maatregel voor zover het verschil in behandeling tussen de nationale producenten van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen en de importeurs van elektriciteit die geen garantie van oorsprong overleggen, wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het referentiestelsel waar de maatregel deel van uitmaakt.

ondertekeningen

*      Procestaal: Italiaans.