MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA COLLINSA
od 7. ožujka 2024.(1)
Predmet C-652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A. Ș.
protiv
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave,
uz sudjelovanje:
HŽ Infrastruktura d. o. o.,
Strabag AG,
Strabag d. o. o.,
Strabag Rail a. s.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Visoki upravni sud Republike Hrvatske)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga – Direktiva 2014/25/EU – Članak 43. – Pristup gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u trećoj zemlji koja nije sklopila međunarodni sporazum o javnoj nabavi s Europskom unijom – Podnošenje ponuda – Mogućnost ponuditelja da dostavi dodatne dokaze o svojim tehničkim i stručnim kvalifikacijama nakon isteka roka za podnošenje ponuda – Načelo jednakog postupanja”
I. Uvod
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Visoki upravni sud Republike Hrvatske, Sudu pruža priliku da pojasni okolnosti u kojima javni naručitelji mogu od ponuditelja zahtijevati ispravke ili pojašnjenja nakon isteka roka za podnošenje ponuda. Međutim, prije nego što to učini, Sud mora odlučiti o dvama pravnim pitanjima koja se odnose na dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku. Jesu li gospodarski subjekti s poslovnim nastanom u trećim zemljama s kojima Europska unija nije sklopila međunarodni sporazum o javnoj nabavi(2) ovlašteni sudjelovati u postupcima za dodjelu javne nabave u Uniji? U slučaju potvrdnog odgovora, mogu li države članice odrediti uvjete pod kojima ti gospodarski subjekti to mogu učiniti ili o tom pitanju odlučuje isključivo Unija?
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2014/25/EU
2. Uvodna izjava 27. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ(3) glasi:
„Odlukom Vijeća 94/800/EZ od 22. prosinca 1994.(4) posebno je odobren Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o javnoj nabavi (‚GPA’). Cilj GPA-a jest uspostava multilateralnog okvira uravnoteženih prava i obveza vezanih uz javne ugovore s ciljem postizanja liberalizacije i širenja svjetske trgovine. Za ugovore obuhvaćene prilozima 3., 4. i 5. i Općim napomenama Dodatku 1. Europske unije GPA-u, te za ugovore obuhvaćene drugim relevantnim međunarodnim sporazumima kojima je Unija obvezana, naručitelji bi trebali ispuniti obveze na temelju tih sporazuma tako da primjenjuju ovu Direktivu u slučaju gospodarskih subjekata iz trećih zemalja koje su potpisnice tih sporazuma.”
3. Člankom 36. Direktive 2014/25, naslovljenim „Načela nabave”, u stavku 1. propisuje se:
„Naručitelji s gospodarskim subjektima postupaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
[...]”
4. U skladu s člankom 43. Direktive 2014/25, naslovljenim „Uvjeti povezani s GPA-om i drugim međunarodnim sporazumima”:
„U mjeri u kojoj su obuhvaćeni prilozima 3., 4. i 5. te Općim napomenama u Dodatku I. Europske unije GPA-u te drugih međunarodnih sporazuma koji su obvezujući [...] za Uniju, naručitelji u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim subjektima potpisnika tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i gospodarske subjekte Unije.”
5. Članak 76. stavak 4. Direktive 2014/25 glasi:
„Ako je informacija ili dokumentacija koju je trebao podnijeti gospodarski subjekt nepotpuna ili se pokaže nepotpunom, ako je pogrešna ili ako nedostaju određeni dokumenti, naručitelji mogu, osim ako je drugačije predviđeno, mjerodavnim nacionalnim pravom provodeći ovu Direktivu, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da podnesu, dopune, razjasne ili upotpune nužne informacije ili dokumentaciju u odgovarajućem roku, pod uvjetom da su ti zahtjevi u potpunom skladu s načelima jednakog postupanja i transparentnosti.”
6. Člankom 86. Direktive 2014/25, naslovljenim „Odnosi s trećim zemljama u vezi s ugovorima o radovima, nabavi robe i uslugama”, propisuje se:
„1. Države članice obavještavaju Komisiju o svim općim poteškoćama, pravnim ili činjeničnim, s kojima se susreću i o kojima ih izvještavaju njihova poduzeća, a do kojih dolazi prilikom pribavljanja ugovora o uslugama u trećim zemljama.
2. Komisija izvješćuje Vijeće do 18. travnja 2019., a nakon toga periodično, o otvaranju ugovora o uslugama u trećim zemljama i o napretku u pregovorima s tim zemljama o ovom predmetu, posebno u okviru Svjetske trgovinske organizacije (WTO).
3. Komisija nastoji, stupanjem u kontakt s dotičnom trećom zemljom, popraviti svaku situaciju za koju utvrdi, na temelju izvještaja iz stavka 2. ili drugih informacija, da, u kontekstu sklapanja ugovora o uslugama, treća zemlja:
(a) ne pruža poduzećima Unije stvaran pristup usporediv s onim koji Unija pruža poduzećima iz te zemlje;
(b) ne pruža poduzećima Unije nacionalni tretman ili iste konkurentne mogućnosti koje su na raspolaganju nacionalnim poduzećima; ili
(c) pruža poduzećima drugih trećih zemalja povoljniji tretman nego onaj koji imaju poduzeća Unije.
4. Države članice obavještavaju Komisiju o svim poteškoćama, pravnim ili činjeničnim, s kojima se susreću i o kojima izvještavaju njihova poduzeća, a do kojih dolazi zbog nepridržavanja odredaba međunarodnog radnog prava koje su navedene u Prilogu XIV. ako su ta poduzeća pokušala osigurati dobivanje ugovora u trećim zemljama.
5. U okolnostima iz stavaka 3. i 4. Komisija u svakom trenutku može predložiti da Vijeće donese provedbeni akt o obustavljanju ili ograničavanju dodjele ugovora o uslugama s niže navedenim poduzećima tijekom razdoblja koje bi se utvrdilo u tom provedbenom aktu:
(a) poduzećima koja se ravnaju prema pravu dotične treće zemlje;
(b) poduzećima povezanima s poduzećima navedenima u točki (a) i koja imaju registrirano sjedište u Uniji, ali nemaju izravnu i stvarnu vezu s gospodarstvom države članice;
(c) poduzećima koja dostavljaju ponude čiji su predmet usluge podrijetlom iz dotične treće zemlje.
Vijeće u najkraćem mogućem roku odlučuje kvalificiranom većinom.
Komisija može predložiti te mjere na vlastitu inicijativu ili na zahtjev države članice.
6. Ovaj članak ne smije dovesti u pitanje obveze Zajednice u odnosu na treće zemlje koje proizlaze iz međunarodnih sporazuma o javnoj nabavi, posebno u okviru Svjetske trgovinske organizacije.”
2. Direktiva 2014/24/EU
7. Članak 59. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ(5), naslovljen „Europska jedinstvena dokumentacija o nabavi”, glasi:
„1. U vrijeme podnošenja zahtjeva za sudjelovanje ili ponuda, javni naručitelji dužni su prihvatiti europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi (ESPD) koja se sastoji od ažurirane osobne izjave kao preliminarni dokaz umjesto potvrda koje izdaju tijela javne vlasti ili treće strane, a kojima se potvrđuje da relevantni gospodarski subjekt ispunjava bilo koji od sljedećih uvjeta:
(a) ne nalazi se u jednoj od situacija iz članka 57. u kojoj […] se gospodarski subjekti isključuju ili se mogu isključiti;
(b) ispunjava odgovarajuće kriterije za odabir koji su određeni u skladu s člankom 58.;
(c) ako je to primjenjivo, ispunjava objektivna pravila i kriterije koji su određeni u skladu s člankom 65.
Ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnosti drugih subjekata, u skladu s člankom 63., ESPD također mora sadržavati podatke iz ovog stavka prvog podstavka koji se odnose na te subjekte.
ESPD se sastoji od službene izjave gospodarskog subjekta da nema relevantnih osnova za isključenje i/ili da je odgovarajući kriterij za odabir ispunjen te pruža relevantne informacije koje zahtijeva javni naručitelj. Osim toga, ESPD navodi tijelo javne vlasti ili treću stranu odgovornu za utvrđivanje popratnog dokumenta i sadrži službenu izjavu da će gospodarski subjekt, na zahtjev i bez odlaganja, moći dostaviti te popratne dokumente.
[...]
4. Javni naručitelj može, u bilo kojem trenutku tijekom postupka, zahtijevati od ponuditelja i natjecatelja da dostave sve ili dijelove popratnih dokumen[a]ta ako je to potrebno za pravilno provođenje postupka.
Prije dodjele ugovora, javni naručitelj zahtijeva od ponuditelja kojem je odlučio dodijeliti ugovor, osim kod ugovora koji se temelje na okvirnom sporazumu ako se takvi ugovori sklapaju u skladu s člankom 33. stavkom 3. ili člankom 33. stavkom 4. točkom (a), da podnese ažurne popratne dokumente u skladu s člankom 60. i, prema potrebi, člankom 62. Javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne zaprimljene potvrde sukladno člancima 60. i 62.”
3. Međunarodno pravo
8. Sporazum o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske (u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju) sklopljen je 12. rujna 1963.(6). Europska ekonomska zajednica i Turska potpisale su 23. studenoga 1970. Dodatni protokol (dalje u tekstu: Dodatni protokol)(7). Iako se tim sporazumima ne uređuje sudjelovanje gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave, prema članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola, ugovorne stranke suglasne su da će se suzdržati od međusobnog uvođenja novih ograničenja slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga.
9. Vijeće za pridruživanje EZ – Turska, osnovano Sporazumom o pridruživanju, donijelo je 22. prosinca 1995. Odluku br. 1/95 o provedbi završne faze carinske unije(8). Člankom 48. Odluke br. 1/95 predviđa se da, što je prije moguće nakon datuma njezina stupanja na snagu, Vijeće za pridruživanje određuje datum otvaranja pregovora o uzajamnom otvaranju odnosnih tržišta javne nabave stranaka i nakon toga provodi godišnje preispitivanje napretka u tom području.
10. Vijeće za pridruživanje 11. travnja 2000. donijelo je Odluku br. 2/2000 o otvaranju pregovora o liberalizaciji usluga i uzajamnom otvaranju tržišta javne nabave između Zajednice i Turske(9). Ti pregovori još uvijek nisu zaključeni(10). Za razliku od Unije, Turska nije stranka GPA-a.
B. Hrvatsko pravo
11. Člankom 3. točkom 8. Zakona o javnoj nabavi(11) propisuje se:
„[G]ospodarski subjekt je fizička ili pravna osoba, uključujući podružnicu, ili javno tijelo ili zajednica tih osoba ili tijela, uključujući svako njihovo privremeno udruženje, koja na tržištu nudi izvođenje radova ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga”.
12. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Zakona o javnoj nabavi:
„Naručitelj je u primjeni ovoga Zakona u odnosu na sve gospodarske subjekte obvezan poštovati načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnog nastana i načelo slobode pružanja usluga te načela koja iz toga proizlaze, kao što su načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti.”
13. U skladu s člankom 84. Zakona o javnoj nabavi:
„Naručitelj u postupcima javne nabave ne smije postupati nepovoljnije prema gospodarskim subjektima iz država potpisnica Sporazuma o javnoj nabavi (Agreement on Government Procurement – GPA) te drugih međunarodnih sporazuma koji su obvezujući za Europsku uniju nego prema gospodarskim subjektima iz država članica.”
14. Člankom 263. stavkom 2. Zakona o javnoj nabavi propisuje se da javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili objasne dokumente koji su od njih zaprimljeni. U skladu s člankom 293. tog zakona:
„(1) Ako su informacije ili dokumentacija koje je trebao dostaviti gospodarski subjekt nepotpuni ili pogrešni ili se takvima čine ili ako nedostaju određeni dokumenti, javni naručitelj može, poštujući načela jednakog tretmana i transparentnosti, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da dopune, razjasne, upotpune ili dostave nužne informacije ili dokumentaciju u primjerenom roku ne kraćem od pet dana.
(2) Postupanje sukladno stavku 1. ovoga članka ne smije dovesti do pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir ponude ili ponuđenim predmetom nabave.”
III. Glavni postupak, zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
15. Naručitelj, HŽ Infrastruktura d. o. o. (u daljnjem tekstu: društvo HŽ Infrastruktura), 7. rujna 2020. pokrenuo je postupak nabave za modernizaciju željezničke infrastrukture između dvaju gradova u Hrvatskoj. U pozivu na nadmetanje zahtijevalo se da ponuditelji raspolažu minimalnom razinom tehničke i stručne sposobnosti. Kako bi ispunili taj kriterij za odabir, ponuditelji su bili dužni dostaviti popis izvršenih radova u proteklom desetljeću i njihov detaljan opis.
16. Društvo HŽ Infrastruktura ocijenilo je da je šest od 15 ponuda ispunjavalo kriterije za odabir. Društvo Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A. Ş. (u daljnjem tekstu: društvo Kolin), s poslovnim nastanom u Turskoj, podnijelo je jednu od ponuda koje su ispunjavale kriterije za odabir. Društvo HŽ Infrastruktura 25. siječnja 2022. dodijelilo je javnu nabavu društvu Strabag AG (u daljnjem tekstu: prvotna odluka o dodjeli).
17. Nakon žalbe društva Kolin, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Hrvatska) 10. ožujka 2022. poništila je prvotnu odluku o dodjeli. Ona je smatrala da društvo HŽ Infrastruktura nije dokazalo svoje utvrđenje da je društvo Strabag ispunilo zahtjeve u pogledu tehničke i stručne sposobnosti. Jedini radovi navedeni u ponudi društva Strabag, odnosno radovi izvršeni na željezničkoj pruzi Pragersko-Hodoš (Slovenija), nisu ispunjavali uvjete iz poziva na nadmetanje.
18. Društvo HŽ Infrastruktura 6. travnja 2022. zatražilo je od društva Strabag dostavu nadopunjenog popisa radova s relevantnim potvrdama o njihovu urednom izvršenju. Društvo Strabag dostavilo je takvu potvrdu za radove izvršene na željezničkoj pruzi Pragersko-Hodoš. Također je iskoristilo tu priliku kako bi navelo i dostavilo odgovarajuće potvrde za radove koje je izvršilo na autocesti u dolini Steyr (Austrija). Nakon razmatranja svih tih dokumenata, društvo HŽ Infrastruktura 28. travnja 2022. dodijelilo je javnu nabavu društvu Strabag (u daljnjem tekstu: konačna odluka o dodjeli).
19. Društvo Kolin podnijelo je protiv konačne odluke o dodjeli žalbu Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave, tvrdeći da društvo HŽ Infrastruktura nije moglo pozvati društvo Strabag na dostavu dodatnih dokaza o njegovoj tehničkoj i stručnoj sposobnosti. Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave 15. lipnja 2022. odbila je žalbu smatrajući da, iako referenca na radove na željezničkoj pruzi Pragersko-Hodoš nije ispunjavala zahtjev tehničke i stručne sposobnosti iz poziva na nadmetanje, nije postojala zapreka da društvo HŽ Infrastruktura u tom kontekstu uzme u obzir radove na autocesti u dolini Steyr.
20. Društvo Kolin podnijelo je tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske radi poništenja konačne odluke o dodjeli. Taj sud smatra da je društvo HŽ Infrastruktura nakon poništenja prvotne odluke o dodjeli moglo, pa čak i bilo obvezno, zatražiti od društva Strabag dodatne dokaze o radovima koje je izvršilo na željezničkoj pruzi Pragersko-Hodoš. Kao što je to pravilno utvrdila Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, tim radovima nije bilo dokazano da Strabag ispunjava zahtjev tehničke i stručne sposobnosti.
21. Međutim, Visoki upravni sud Republike Hrvatske dvoji je li društvo Strabag bilo ovlašteno navesti referencu na radove na autocesti u dolini Steyr, s obzirom na to da ih nije navelo u svojoj inicijalnoj ponudi. Taj sud želi doznati može li, po analogiji, presuda Suda u predmetu Esaprojekt(12) pružiti naznake o tom pitanju(13). Stoga je odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Dopušta li članak 76. [Direktive 2014/25] u vezi s člankom 36. te Direktive naručitelju da uzme u obzir dokumente koje je ponuditelj prvi put dostavio nakon proteka roka za dostavu ponuda, a koji dokumenti nisu bili obuhvaćeni inicijalnom ponudom i kojima se dokazuju činjenice koje ponuditelj nije naveo u inicijalnoj ponudi?
2. Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, treba li članak 76. [Direktive 2014/25] u vezi s člankom 36. te Direktive tumačiti na način da im se protivi to da nakon što je poništena prva odluka o odabiru i predmet vraćen naručitelju na ponovni postupak pregleda i ocjene ponuda javni naručitelj traži od gospodarskog subjekta nadopunu dokumenata kojima se dokazuje ispunjavanje uvjeta za sudjelovanje u postupku javne nabave, a koji nisu bili obuhvaćeni inicijalnom ponudom, poput popisa izvršenih radova, nadopunjenog referencom koja nije bila na izvornom popisu radova odnosno koja nije bila sastavni dio inicijalne ponude?
3. Treba li članak 76. [Direktive 2014/25] u vezi s člankom 36. te Direktive tumačiti na način da im se protivi to da nakon što je poništena prva odluka o odabiru i predmet vraćen naručitelju na ponovni postupak pregleda i ocjene ponuda gospodarski subjekt dostavi javnom naručitelju dokumente kojima se dokazuje ispunjavanje uvjeta za sudjelovanje u postupku javne nabave, a koji nisu bili obuhvaćeni inicijalnom ponudom, poput popisa izvršenih radova, nadopunjenog referencom koja nije bila na izvornom popisu radova odnosno koja nije bila sastavni dio inicijalne ponude?”
22. Pisana očitovanja podnijeli su društva Kolin, Strabag i HŽ Infrastruktura, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, češka, estonska, francuska, hrvatska i poljska vlada te Europska komisija.
23. Iako ni u jednom od pisanih očitovanja stranaka nisu istaknuti prigovori o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku, prema ustaljenoj sudskoj praksi, Sud mora po službenoj dužnosti ispitati je li nadležan odgovoriti na zahtjev za prethodnu odluku odnosno je li taj zahtjev dopušten(14). Budući da je imao dvojbe o tome jesu li gospodarski subjekti iz neobuhvaćenih trećih zemalja ovlašteni sudjelovati u postupcima javne nabave koji su uređeni Direktivom 2014/25, Sud je pozvao stranke iz članka 23. stavka 1. Statuta Suda Europske unije da pisanim putem odgovore na dva pitanja. Na ta pitanja odgovorili su društvo Kolin, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, estonska, francuska, hrvatska, austrijska i poljska vlada te Komisija.
24. Na raspravi održanoj 21. studenoga 2023. društva Kolin i HŽ Infrastruktura, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, hrvatska, češka, danska i francuska vlada te Komisija iznijeli su usmena očitovanja i odgovorili na pitanja Suda.
IV. Ocjena
A. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
25. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku ovisi o tome je li odgovor Suda na postavljena pitanja nužan kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo da riješi spor koji se pred njim vodi. Iz toga slijedi da odgovori na pitanja o tumačenju ili valjanosti odredaba prava Unije moraju na neki način biti prikladni za primjenu na rješenje navedenog spora(15).
1. Sudjelovanje gospodarskih subjekata iz neobuhvaćenih trećih zemalja u postupcima javne nabave u Uniji
– Podnesena očitovanja
26. Čini se da Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave i hrvatska vlada navode da primjena ratione personae Direktive 2014/25 obuhvaća sve gospodarske subjekte, neovisno o njihovoj zemlji poslovnog nastana. Austrijska vlada tvrdi da, iako se Direktiva 2014/25 u načelu ne primjenjuje na gospodarske subjekte iz neobuhvaćenih trećih zemalja, takvi se subjekti mogu pozivati na nju nakon što javni naručitelj dopusti njihovo sudjelovanje u postupku javne nabave.
27. Estonska, francuska i poljska vlada tvrde da gospodarski subjekti iz neobuhvaćenih trećih zemalja ne ulaze u područje primjene ratione personae Direktive 2014/25. To jasno proizlazi, među ostalim, iz članka 43. Direktive 2014/25, koji u protivnom ne bi imao svoju svrhu.
28. Komisija smatra da gospodarski subjekti iz trećih zemalja, osim subjekata iz članka 43. Direktive 2014/25, nisu ovlašteni sudjelovati u postupcima javne nabave u Uniji pa ih se stoga iz njih može isključiti(16). Društvo Kolin i Komisija smatraju da, iako postupci javne nabave nisu uređeni nijednim međunarodnim sporazumom između Unije i Turske, gospodarski subjekti s poslovnim nastanom u toj državi mogu tražiti to pravo pozivajući se na klauzulu o mirovanju (standstill) u pogledu uvođenja novih ograničenja slobode pružanja usluga iz članka 41. Dodatnog protokola.
– Analiza
29. Što se tiče gospodarskih subjekata iz trećih zemalja, člankom 43. Direktive 2014/25 propisuje se da se ona primjenjuje na gospodarske subjekte s poslovnim nastanom u zemlji koja je stranka GPA-a ili drugog međunarodnog sporazuma o javnoj nabavi koji je obvezujući za Uniju. Stoga se čini da tekst te odredbe upućuje na to da se Direktiva 2014/25 ne primjenjuje na gospodarske subjekte iz neobuhvaćenih trećih zemalja.
30. Jedina druga odredba Direktive 2014/25 koja se primjenjuje na pružatelje usluga iz neobuhvaćenih trećih zemalja jest članak 86.(17), naveden u točki 6. ovog mišljenja(18). Budući da se tim člankom upućuje na sudjelovanje gospodarskih subjekata iz neobuhvaćenih trećih zemalja u postupcima javne nabave u Uniji, iz toga se može zaključiti da je predviđeno takvo sudjelovanje, barem u određenim okolnostima(19). Članak 86. Direktive 2014/25, u vezi s njezinim člankom 43., također upućuje na to da se sudjelovanje gospodarskih subjekata iz neobuhvaćenih trećih zemalja u postupcima javne nabave može utvrđivati od slučaja do slučaja(20).
31. Iz točke 10. ovog mišljenja proizlazi da se nijednom odredbom prava Unije ni bilo kojim međunarodnim sporazumom kojega su Unija i Turska stranke ne uređuje sudjelovanje gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u Turskoj u postupcima javne nabave u Uniji. Međutim, Komisija i društvo Kolin tvrde da se takvi subjekti mogu u tom kontekstu pozivati na klauzulu o mirovanju (standstill) iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola.
32. Sud je u više navrata smatrao da je članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola sastavljen u tako jasnom, preciznom i bezuvjetnom izričaju da ima izravan učinak(21). Međutim, tom se odredbom ne može gospodarskim subjektima s poslovnim nastanom u Turskoj dodijeliti pravo na pružanje usluga u Uniji. Ta se odredba sastoji od zabrane uvođenja novih mjera čiji bi cilj ili učinak bio podvrgavanje tih subjekata strožim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi u trenutku stupanja na snagu Dodatnog protokola u državi članici(22). Klauzula o mirovanju (standstill), poput one sadržane u članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola, jest kvazipostupovno pravilo kojim se ratione temporis utvrđuju odredbe prava države članice na koje se može pozivati kako bi se ocijenilo može li poduzetnik s poslovnim nastanom u Turskoj ostvarivati slobodu poslovnog nastana u toj državi članici. Njome se tako zamjenjuje svako naknadno pravno pravilo namijenjeno uvođenju novog ograničenja(23). Kada se to pitanje postavilo na raspravi, Komisija nije mogla utvrditi nijednu pravnu odredbu na snazi u trenutku pristupanja Hrvatske Uniji koja je gospodarskim subjektima s poslovnim nastanom u Turskoj pružala pristup postupcima javne nabave u toj državi članici.
33. Iz toga slijedi da gospodarski subjekti iz neobuhvaćenih trećih zemalja ne ulaze u područje primjene ratione personae Direktive 2014/25(24). Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da to provjeri, iz informacija kojima Sud raspolaže čini se da se tužitelj nalazi u tom položaju. Budući da tužitelj nije ovlašten sudjelovati u postupku javne nabave koji je uređen Direktivom 2014/25, on se pred sudom države članice ne može pozivati na njezine odredbe. Sud koji je uputio zahtjev stoga ne može dobiti odgovor na svoj zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju tih odredbi jer bilo koji odgovor koji bi Sud mogao dati ne bi imao obvezujući učinak. To je dovoljno za zaključak da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku nedopušten.
34. Međutim, moglo bi se tvrditi da se – ako je sudjelovanje gospodarskih subjekata iz neobuhvaćenih trećih zemalja u postupcima javne nabave pitanje koje trebaju urediti države članice – tada ti gospodarski subjekti mogu pozivati na prava dodijeljena nacionalnim pravom, čak i ako su primjenjive nacionalne mjere donesene radi prenošenja odredbi prava Unije. Kako bih odgovorio na to pitanje, razmotrit ću drugo pitanje koje je Sud postavio na vlastitu inicijativu.
2. Ovlast uređenja sudjelovanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u postupcima javne nabave u Uniji
– Podnesena očitovanja
35. Gotovo sve stranke u postupku pred Sudom smatrale su da države članice mogu uređivati sudjelovanje gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u postupcima javne nabave. U prilog tom stajalištu iznesena su dva glavna argumenta. Neke stranke smatraju da je takvo sudjelovanje obuhvaćeno podijeljenim nadležnostima između Unije i država članica(25). Druge stranke se pak slažu da je ovlast uređivanja takvog sudjelovanja isključivo u nadležnosti Unije, ali tvrde da države članice ipak mogu djelovati u tom području(26).
36. Hrvatska vlada tvrdi da pravo Unije ne sadržava opću zabranu sudjelovanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u postupcima javne nabave u Uniji, pri čemu ne navodi izričito ulazi li to područje u isključivu nadležnost Unije ili u nadležnost koju dijeli s njom(27). Ona ističe da se Komisijinim Smjernicama za sudjelovanje ponuditeljâ iz trećih zemalja(28) potvrđuje ta tvrdnja jer se u njima navodi da gospodarski subjekti iz trećih zemalja mogu, ali ne moraju, biti isključeni iz tih postupaka. Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave ističe da se ista načela primjenjuju na sve gospodarske subjekte koji sudjeluju u postupcima javne nabave u Hrvatskoj, bez obzira na zemlju njihova poslovnog nastana.
37. Društvo Kolin tvrdi da je sudjelovanje gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u postupcima javne nabave podijeljena nadležnost između Unije i država članica. Sve dok Unija nije specifičnom odredbom uredila to sudjelovanje, države članice slobodne su djelovati. Slično tomu, poljska vlada smatra da primjena Direktive 2014/25 na gospodarske subjekte iz trećih zemalja nije obuhvaćena područjem zajedničke trgovinske politike, koje je u isključivoj nadležnosti Unije, nego područjem unutarnjeg tržišta, za koje je nadležnost podijeljena. Iz toga slijedi da pravu Unije nije protivna odluka država članica da se načelo jednakog postupanja primjenjuje na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje nisu one na koje se upućuje člankom 43. Direktive 2014/25.
38. Estonska vlada ističe da, s obzirom na to da pravnu osnovu Direktive 2014/25 čine odredbe UFEU-a o unutarnjem tržištu, države članice mogu utvrditi pravila kojima se uređuje sudjelovanje gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u trećim zemljama u postupcima javne nabave. Države članice mogu, ali nisu obvezne, ograničiti sudjelovanje takvih gospodarskih subjekata u tim postupcima.
39. Iako danska, francuska i austrijska vlada smatraju da je sudjelovanje gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u postupcima javne nabave u isključivoj nadležnosti Unije, one zbog različitih razloga tvrde da države članice mogu djelovati u tom području.
40. Austrijska vlada navodi da je uređenje sudjelovanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u takvim postupcima obuhvaćeno područjem zajedničke trgovinske politike. Budući da Direktiva 2014/25 ne sadržava nikakve odredbe u tom smislu, države članice slobodne su donositi mjere u tu svrhu. Danska vlada ističe da, kad Unija ne izvršava svoju isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnih sporazuma u pogledu postupaka javne nabave, države članice mogu utvrđivati modalitete pod kojima subjekti iz trećih zemalja mogu sudjelovati u takvim postupcima. Francuska vlada također smatra da su mjere za isključenje gospodarskih subjekata iz trećih zemalja iz postupaka javne nabave u Uniji obuhvaćene područjem zajedničke trgovinske politike. Stoga države članice ne mogu donositi opće mjere koje se odnose na sudjelovanje gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u tim postupcima, ali mogu donositi mjere u pojedinačnim slučajevima.
41. Komisija tvrdi da su modaliteti pod kojima gospodarski subjekti iz trećih zemalja mogu sudjelovati u postupcima javne nabave koji su organizirani unutar Unije obuhvaćeni isključivom nadležnošću Unije, tako da samo ona može donositi pravno obvezujuće akte kojima se osigurava jednako postupanje prema gospodarskim subjektima iz trećih zemalja(29).
– Analiza
42. Člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UFEU-a propisuje se da je zajednička trgovinska politika u isključivoj nadležnosti Unije. U skladu s člankom 207. stavkom 1. UFEU-a, ta se politika temelji na jedinstvenim načelima i obuhvaća trgovinu robom i uslugama(30). Budući da se u Ugovorima ne spominje javna nabava, postavlja se pitanje jesu li postupci koji se odnose na nju obuhvaćeni unutarnjim tržištem, što je podijeljena nadležnost između Unije i njezinih država članica(31), ili zajedničkom trgovinskom politikom. U tom je kontekstu korisno podsjetiti na to da se unutarnjim tržištem uređuje trgovina među državama članicama, dok se zajednička trgovinska politika odnosi na trgovinu između država članica i trećih zemalja(32). Javna nabava stoga može imati i unutarnju i vanjsku dimenziju.
43. Pravna osnova Direktive 2014/25 su članak 53. UFEU-a o slobodi poslovnog nastana, članak 62. UFEU-a o slobodi pružanja usluga i članak 114. UFEU-a o donošenju mjera čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta(33). Čini se da iz toga proizlazi da je unutarnja dimenzija Unijinih pravila o javnoj nabavi, uključujući Direktivu 2014/25, obuhvaćena područjem unutarnjeg tržišta.
44. Mjera koja je namijenjena promicanju, olakšavanju ili uređivanju međunarodne trgovine te ima izravne i neposredne učinke na trgovinu obuhvaćena je zajedničkom trgovinskom politikom(34). Mjera koja samo sporedno utječe na međunarodnu trgovinu nije obuhvaćena područjem te politike(35). Jesu li modaliteti za olakšavanje sudjelovanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u postupcima javne nabave u Uniji obuhvaćeni prvom ili drugom od tih kategorija?
45. Sud je u mišljenju 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) razmatrao podjelu nadležnosti između Unije i država članica u kontekstu sklapanja predviđenog trgovinskog sporazuma s Republikom Singapur. Taj je međunarodni sporazum sadržavao poglavlje posvećeno javnoj nabavi kojim se utvrđivalo modalitete prema kojima bi gospodarski subjekti svake stranke mogli sudjelovati u postupcima javne nabave koje organiziraju javna tijela druge stranke. Budući da to poglavlje ima izravne i neposredne učinke na trgovinu robom i uslugama među strankama tog međunarodnog sporazuma, ono je bilo obuhvaćeno zajedničkom trgovinskom politikom(36). Stoga se čini da se tim mišljenjem podupire ideja prema kojoj je vanjska dimenzija provedbe javne nabave obuhvaćena isključivom nadležnošću Unije. Iz toga proizlazi da Unija mora utvrditi mogu li, i pod kojim uvjetima, gospodarski subjekti iz trećih zemalja sudjelovati u postupcima javne nabave u Uniji(37). U članku 207. UFEU-a navodi se da ta ovlast uključuje donošenje jednostranih mjera u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i, prema potrebi, pregovaranje o međunarodnim sporazumima. U tom je kontekstu Unija najavila svoju namjeru stvaranja poslovnih mogućnosti za poduzeća koja u njoj imaju poslovni nastan nastojeći učiniti dostupnima tržišta javne nabave trećih zemalja na uzajamnoj osnovi(38).
46. U skladu s člankom 2. stavkom 2. UFEU-a, kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena nadležnost koju ona dijeli s državama članicama, pravno obvezujuće akte u tom području mogu donositi i usvajati Unija i države članice. Države članice svoju nadležnost mogu izvršavati u mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost. Države članice mogu stoga izvršavati svoju nadležnost u mjeri u kojoj Unija (i.) još nije izvršavala svoju nadležnost ili (ii.) ju je prestala izvršavati(39).
47. Kada je Ugovorima Uniji dodijeljena isključiva nadležnost u određenom području, samo ona može donositi propise i usvajati pravno obvezujuće akte u tom području(40), pri čemu su države članice ovlaštene to učiniti samo ako ih Unija za to ovlasti ili radi provedbe akata Unije(41). Čak i ako Unija nije izvršavala svoju isključivu nadležnost u određenom području, država članica ne može se pozivati na to da Unija nije izvršavala svoju nadležnost kako bi opravdala donošenje odredbe u tom području(42). Nakon što se Uniji dodijeli isključiva nadležnost, države članice odmah je gube, a učinak te dodjele nastupa neovisno o tome je li Unija izvršavala tu nadležnost(43). Budući da se dodjeljivanjem isključive nadležnosti Uniji državama članicama oduzima svaka nadležnost u dotičnom području, iz toga proizlazi da je svako djelovanje država članica a priori u suprotnosti s Ugovorima(44).
48. Budući da se člankom 2. stavkom 1. UFEU-a države članice samo iznimno ovlašćuje da djeluju u području koje je obuhvaćeno isključivom nadležnošću Unije(45), a iznimke se obično tumače i primjenjuju usko, svako odobrenje dodijeljeno državi članici mora biti specifično(46), ograničeno opsegom i privremeno(47).
49. U presudi Suda u predmetu Komisija/Ujedinjena Kraljevina(48) razmatrane su okolnosti u kojima je država članica donijela mjere zbog propuštanja djelovanja Europske ekonomske zajednice u području zajedničke ribarstvene politike(49). Sud nije isključio da bi zbog razvoja bioloških i tehnoloških okolnosti države članice morale mijenjati mjere očuvanja(50) i da u tim okolnostima države članice mogu djelovati kao povjerenice zajedničkih interesa Unije(51). Međutim, dotična država članica mora prije donošenja takvih mjera u dobroj vjeri zatražiti odobrenje Unije i ne smije donositi mjere kojima se Unija protivi ili u pogledu kojih nalaže uvjete(52). Ta presuda upućuje na to da, u slučaju kada Unija nije djelovala, država članica može iznimno donijeti mjere u području koje je u isključivoj nadležnosti Unije, pod uvjetom da postoji objektivna potreba za tim mjerama, da je država članica obavijestila Uniju o svojim namjerama i da Unija nije iznijela nikakve prigovore.
50. Što se tiče ovog predmeta, Unija je donošenjem članka 43. Direktive 2014/25 izvršila svoju nadležnost u pogledu gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u zemlji koja je stranka GPA-a ili drugog međunarodnog sporazuma o javnoj nabavi koji je obvezujući za Uniju. Kako je to objašnjeno u točki 10. ovog mišljenja, gospodarski subjekti s poslovnim nastanom u Turskoj nisu obuhvaćeni tom kategorijom. Iako Unija nije izvršavala svoju isključivu nadležnost za utvrđivanje mogu li gospodarski subjekti iz neobuhvaćenih trećih zemalja sudjelovati u takvim postupcima, države članice ne mogu se pozivati na tu činjenicu kako bi vratile nadležnost za djelovanje u tom području.
51. Kao što su to naveli Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave i društvo Kolin, hrvatska tijela smatraju da članak 3. točku 8. Zakona o javnoj nabavi, za koji se čini da prenosi pojam „gospodarskog subjekta” iz članka 2. stavka 6. Direktive 2014/25 u hrvatsko pravo, treba tumačiti na način da su postupci za dodjelu javne nabave u Hrvatskoj otvoreni svim gospodarskim subjektima, neovisno o mjestu njihova poslovna nastana, pod istim uvjetima koji se primjenjuju na gospodarske subjekte iz drugih država članica.
52. Taj pristup dovodi do najmanje triju poteškoća. Kao prvo, državama članicama nije dopušteno donositi zakonodavstvo u području koje je u isključivoj nadležnosti Unije, osim ako time nastoje provesti pravo Unije ili pak ako ih je Unija ovlastila da to učine. Budući da se čini da Unija nije izvršavala svoju isključivu nadležnost za utvrđivanje pristupa gospodarskih subjekata iz neobuhvaćenih trećih zemalja postupcima dodjele javne nabave, države članice koje žele poduzeti mjere s tim ciljem mogu obavijestiti nadležne institucije Unije o svojem predloženom smjeru djelovanja kako bi dobile traženo odobrenje. Ništa u spisu Suda ne upućuje na to da je Hrvatska poduzela takav korak. Kao drugo, jednostrano djelovanje država članica moglo bi ugroziti pregovarački položaj Unije u okviru njezinih napora za uzajamno otvaranje tržištâ javne nabave u trećim zemljama. Kao treće, time bi se mogla ometati ujednačena primjena prava Unije jer bi se u takvim okolnostima primjena ratione personae Direktive 2014/25 mogla razlikovati od države članice do države članice.
53. Iako se Direktiva 2014/25 ne primjenjuje na gospodarske subjekte s poslovnim nastanom u Turskoj, sada ću razmotriti mogu li se zakoni države članice ipak primjenjivati na situacije koje nisu obuhvaćene područjem primjene te direktive. U svojoj presudi u predmetu Dzodzi Sud je razmatrao predmet u kojem je nacionalnim pravom primjena pravila Unije o unutarnjem tržištu bila proširena na potpuno unutarnje situacije kako bi se izbjegla obrnuta diskriminacija(53). Iako se pravo Unije ne primjenjuje na potpuno unutarnje situacije(54), Sud je smatrao da to ne onemogućuje države članice da ga one tako primijene. U tim je okolnostima Sud odgovorio na postavljena pitanja kako bi osigurao ujednačeno tumačenje prava Unije(55).
54. Za razliku od situacije koja je dovela do te presude, predmet pred sudom koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku nije potpuno unutarnji i ne uključuje podijeljenu nadležnost između Unije i država članica. Budući da se pitanja postavljena u ovom predmetu odnose na isključivu nadležnost Unije, države članice ne mogu jednostrano odlučiti o proširenju područja primjene relevantnih pravila Unije. Stoga navodim Sudu da na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev nije moguće odgovoriti na temelju presude Dzodzi.
55. Budući da se sva pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose na tumačenje Direktive 2014/25, koja se, zbog razloga detaljno navedenih u točkama 29. do 33. i 42. do 54. ovog mišljenja, ne može primijeniti u okviru spora koji se pred njim vodi, predlažem Sudu da zahtjev za prethodnu odluku proglasi u cijelosti nedopuštenim.
56. U slučaju da Sud odluči da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten, predlažem da se ispita svako od pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.
B. Meritum
1. Prvo i drugo pitanje
– Očitovanja stranaka
57. Društvo Kolin, estonska vlada i Komisija smatraju da članke 36. i 76. Direktive 2014/25 treba tumačiti na način da nakon isteka roka za zaprimanje ponuda javni naručitelj ne može zahtijevati dokumente ili informacije koji se odnose na pitanja koja nisu bila sadržana u inicijalnoj ponudi. Iako načelu jednakog postupanja u pravilu nije protivno to da ponuditelji ispravljaju ili dodaju pojedinosti svojim ponudama, tim se informacijama ne smije promijeniti bit ponude. Svaki zahtjev za pojašnjenje mora se također uputiti svim ponuditeljima koji se nalaze u sličnim okolnostima. Društvo Kolin, estonska vlada i Komisija tvrde da činjenice ovog slučaja ne ispunjavaju te zahtjeve.
58. Estonska vlada dodaje kako smatra da je društvo HŽ Infrastruktura povrijedilo članak 59. Direktive 2014/24. Budući da je ta odredba ograničena na pojašnjenje informacija sadržanih u ESPD-u i dostavu popratnih dokumenata, njome se ne predviđa podnošenje novih informacija(56). Budući da su u ESPD-u u Strabagovoj ponudi bili navedeni samo radovi na željezničkoj pruzi Pragersko-Hodoš, svi zahtjevi društva HŽ Infrastruktura u pogledu pojašnjenja i popratnih dokumenata morali su biti ograničeni na te radove.
59. Druge stranke u postupku pred Sudom tvrde da nakon isteka roka za podnošenje ponuda javni naručitelj može od ponuditelja zatražiti da podnese dokumente koji se odnose na okolnosti koje nisu navedene u inicijalnoj ponudi.
60. Hrvatska vlada, koju podupire Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, te češka, francuska i poljska vlada tvrde da javni naručitelji mogu pozvati ponuditelje da pojasne ili dopune informacije ili dokumente, pod uvjetom da taj poziv ne predstavlja bitnu izmjenu ponude. U tom kontekstu valja razlikovati kriterije za odabir i kriterije za dodjelu. Iako ponuditelji ne mogu izmijeniti svoje ponude u pogledu kriterija za dodjelu jer bi to predstavljalo bitnu izmjenu, oni mogu dopuniti informacije ili dokumente koji se odnose na kriterije za odabir. Prema mišljenju Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave i češke vlade, usporedba članka 51. Direktive 2004/18, članka 56. stavka 3. Direktive 2014/24 i članka 76. stavka 4. Direktive 2014/25(57) otkriva da su potonje dvije odredbe usvojene kako bi se javnim naručiteljima pružila veća fleksibilnost u pogledu zahtijevanja dodatnih informacija ili dokumenata kako bi se olakšao odabir ekonomski najpovoljnije ponude.
61. Hrvatska vlada i Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave nadalje ističu da se pravilima kojima se uređuje ESPD ovlašćuje javnog naručitelja da u bilo kojoj fazi postupka zahtijeva od ponuditeljâ dostavu popratnih dokumenata i dopunu ili pojašnjenje dokumenata koje je već primio. Odlučujući element u pogledu mogućnosti javnog naručitelja da primi takve dokumente i da ih uzme u obzir jest odnose li se zatražene dodatne informacije na činjenice koje su nastale prije isteka roka za podnošenje ponuda. Budući da se društvo Strabag pozvalo na radove koje je izvršilo prije isteka roka za podnošenje ponuda, imalo ih je pravo navesti, čak i prvi put, nakon isteka tog roka.
62. Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, koju podupire češka vlada, također ističe da se uspješni ponuditelj ne nalazi u istoj situaciji kao i neuspješni ponuditelji, zbog toga što ga je javni naručitelj odabrao. Iz toga slijedi da se pozivom tom ponuditelju da dostavi dodatne informacije ne povređuje načelo jednakog postupanja.
63. Hrvatska vlada, koju podupire HŽ Infrastruktura, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave te češka i poljska vlada usto ističu da presuda Esaprojekt nije primjenjiva po analogiji. U toj se presudi razmatralo može li uspješni ponuditelj, u pogledu dvojbi u odnosu na njegovu tehničku sposobnost, podnijeti novi dokument kako bi se pozivao na ugovor koji izvršava drugi subjekt, pri čemu se taj drugi subjekt obvezao staviti na raspolaganje uspješnom ponuditelju sredstva potrebna za izvršenje javne nabave koja se dodjeljuje. Za razliku od pojašnjenja koja su zatražena u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev, a odnose su se na radove koje je ponuditelj sâm izvršio, u presudi Esaprojekt pozivanje na taj ugovor utjecalo je na bitan element ponude, odnosno ponuditeljev identitet i njegovu tehničku sposobnost.
64. Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave dodaje da je Sud u presudi Manova smatrao da ponuditelj može naknadno dostaviti dokument koji se ne nalazi u njegovoj inicijalnoj ponudi, konkretno svoju bilancu, pod uvjetom da je taj dokument postojao prije isteka roka za podnošenje ponuda(58).
– Analiza
65. Svojim prvim i drugim pitanjem, na koja se može odgovoriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 76. Direktive 2014/25, u vezi s načelom jednakog postupanja iz njezina članka 36., tumačiti na način da je javnom naručitelju dopušteno od ponuditelja zatražiti nove dokumente koji se odnose na njegovu tehničku i stručnu sposobnost u obliku reference na radove koji nisu bili navedeni u inicijalnoj ponudi, u okolnostima kada je prvotna odluka o dodjeli poništena i predmet je vraćen na ponovni postupak pregleda.
66. Uvodno primjećujem da je tekst članka 76. stavka 4. Direktive 2014/25, koja je mjerodavna sektorska direktiva, istovjetan izričaju teksta članka 56. stavka 3. Direktive 2014/24, koja je opća direktiva. Ne čini se da postoji razlog zašto se te dvije odredbe ne bi trebale tumačiti na isti način. Ta je tvrdnja potkrijepljena uvodnom izjavom 6. Direktive 2014/25, s obzirom na to da se u njoj navodi da značenje pojma nabave iz te direktive valja tumačiti što sličnije značenju pojma koje se primjenjuje u Direktivi 2014/24, podložno posebnostima sektorske direktive. Štoviše, već se smatralo da se sudska praksa koja se odnosi na tumačenje članka 51. Direktive 2004/18 primjenjuje po analogiji na članak 56. stavak 3. Direktive 2014/24(59).
67. Cilj obveze javnog naručitelja da poštuje načela jednakog postupanja prema ponuditeljima i transparentnosti jest promicati zdravo i učinkovito tržišno natjecanje među poduzetnicima koji sudjeluju u postupcima nabave i tako osigurati slobodno kretanje usluga(60). Načela jednakog postupanja i transparentnosti protive se svakom pregovaranju javnog naručitelja i ponuditelja tijekom postupka javne nabave. Nakon što je podnesena, ponuda se ne može izmijeniti ni na zahtjev javnog naručitelja ni na zahtjev ponuditelja. Slijedom toga, u slučaju kada javni naručitelj smatra da je ponuda neprecizna ili da ne ispunjava tehnički zahtjev, on ne može od ponuditelja tražiti da pojasni ili objasni svoju ponudu(61). Omogućavanje javnom naručitelju da od ponuditelja zahtijeva pojašnjenje ili objašnjenje ponude za koju smatra da je neprecizna ili da ne ispunjava relevantne tehničke zahtjeve ili specifikacije dovodi do opasnosti od stvaranja dojma da javni naručitelj s njim pregovara na povjerljivoj osnovi, čime bi se povrijedilo načelo jednakog postupanja(62).
68. Načelo jednakog postupanja ne protivi se ispravljanju ili dopuni detalja iz ponude kada je očito da je to nužno radi ispravka očitih pogrešaka u pisanju. Kako bi se to moglo dopustiti, moraju biti ispunjene dvije pretpostavke. Kao prvo, zahtjev za pojašnjenje ne može dovesti do tako bitne izmjene ponude da se u stvarnosti može smatrati novom ponudom(63). Zahtjevom za pojašnjenje ne može se nadomjestiti nepostojanje dokumenta ili informacije koja se zahtijeva u pozivu na nadmetanje(64), a bez kojih ponuditelja treba isključiti(65). Kao drugo, takav se zahtjev mora uputiti svim ponuditeljima koji se nalaze u sličnim okolnostima(66).
69. Prvo i drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev valja razmotriti s obzirom na ta načela.
70. Podnošenje novih dokumenata koji se u obliku reference na radove koji nisu navedeni u inicijalnoj ponudi odnose na ponuditeljevu tehničku i stručnu sposobnost nije ispravak, pojašnjenje ili objašnjenje. Naprotiv, radi se o bitnoj izmjeni te ponude, bez koje bi ta ponuda bila odbijena. Iz dokumenata u spisu Suda proizlazi da je prvotna odluka o dodjeli poništena upravo zato što ponuditelj nije mogao referencom na informacije i dokumente iz svoje inicijalne ponude dokazati da je ispunio tehničke i stručne zahtjeve iz poziva na nadmetanje.
71. U skladu s člankom 59. stavkom 1. Direktive 2014/24, ESPD je ponuditeljeva izjava da ispunjava, među ostalim, primjenjive kriterije za odabir. Ta je osobna izjava prethodni dokaz u tom smislu, čime se zamjenjuje obveza podnošenja potvrda koje izdaju tijela javne vlasti ili treće strane(67). Cilj ESPD-a jest pružiti javnim naručiteljima preciznu i točnu sliku okolnosti svakog gospodarskog subjekta koji želi podnijeti ponudu(68). Međutim, posljedično smanjenje administrativnog opterećenja javnih naručitelja i gospodarskih subjekata mora biti usklađeno s ciljem promicanja zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja i primjenom načelâ jednakog postupanja i transparentnosti(69).
72. Dio IV. Priloga 2. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) 2016/7 оd 5. siječnja 2016. o utvrđivanju standardnog obrasca za europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi(70) naslovljen je „Kriteriji za odabir gospodarskog subjekta”. U skladu s odjeljkom C, naslovljenim „Tehnička i stručna sposobnost”, ponuditelj mora istodobno sastaviti popis i dostaviti određeni broj pojedinosti o relevantnim radovima koje je izvršio. Tom se odredbom tako omogućuje ponuditelju da na zahtjev dostavi odgovarajuće potvrde i popratne dokumente, ali mu se ne dopušta da nakon isteka roka za podnošenje svoje ponude izmijeni bitne elemente na temelju kojih izjavljuje da ispunjava primjenjive kriterije za odabir, odnosno izvršenje određenih radova.
73. Što se tiče primjene načela jednakog postupanja u predmetnom slučaju, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave i društvo HŽ Infrastruktura na raspravi su naveli da su, od devet ponuda odbijenih zbog neispunjavanja kriterija za odabir, četiri od njih sadržavale nedostatne dokaze o tehničkoj i stručnoj sposobnosti, uz navodno druge nedostatke.
74. Ne dovodeći u pitanje ograničenja mogućnosti podnošenja naknadnih pojašnjenja, načelom jednakog postupanja zahtijeva se da javni naručitelj uputi zahtjeve za pojašnjenje svim sudionicima čija ponuda izaziva sumnje u pogledu ispunjavanja kriterija za odabir, kao i to da ti zahtjevi nisu ograničeni na ponuditelja kojem je odlučio dodijeliti ugovor. Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave i društvo HŽ Infrastruktura na raspravi su naveli da je to društvo, nakon što je razmotrilo ponude i odbilo njih devet zbog neispunjavanja kriterija za odabir, preostalih šest ponuda razmotrilo s obzirom na kriterije za dodjelu. Stoga se ne može isključiti da bi se – da je devetorici ponuditelja koji su bili odmah odbijeni zbog neispunjavanja kriterija za odabir bila dana mogućnost da objasne svoje ponude – u pogledu jednog od njih moglo smatrati da je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu. To je u konačnici na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
75. Kao što je to nekoliko stranaka pravilno istaknulo, činjenice u odnosu na koje je donesena presuda Esaprojekt razlikuju se od onih o kojima odlučuje sud koji je uputio zahtjev. Iz te presude proizlazi da je javni naručitelj, smatrajući da ponuditeljevo iskustvo nije ispunjavalo zahtjeve iz poziva na nadmetanje, zatražio pojašnjenja te ponude. Ponuditelj je dostavio dokument koji se odnosio na iskustvo podizvođača kojeg je naveo u inicijalnoj ponudi(71). Iz presude Suda proizlazi da je odgovor na zahtjev bio bitna izmjena inicijalne ponude, s obzirom na to da je utjecao na ponuditeljev identitet i sposobnost(72). Iako je moguće postojanje takvih činjeničnih razlika između okolnosti u odnosu na koje je donesena presuda Esaprojekt i onih koje valja razmotriti u ovom slučaju, one ne utječu na primjenjiva pravna načela, navedena u točkama 67. i 68. ovog mišljenja.
76. Nekoliko stranaka u postupku pred Sudom navodi da presuda u predmetu Manova potkrepljuje tvrdnju da se člankom 76. stavkom 4. Direktive 2014/25 ovlašćuje javnog naručitelja da u okolnostima sličnima onima o kojima je riječ u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev zatraži dokumente ili informacije koji nisu sadržani u inicijalnoj ponudi. Uz dužno poštovanje, smatram da se taj argument temelji na pogrešnom tumačenju te presude. Točno je da je Sud presudio da javni naručitelj može zahtijevati ograničen ili specifičan ispravak ili dopunu detalja iz ponude, primjerice traženjem preslike bilance koja je objavljena prije roka za podnošenje ponuda. Sud je to utvrđenje ograničio navodeći da bi takav zahtjev bio zabranjen ako poziv na nadmetanje sadržava, pod prijetnjom isključenja iz postupka nabave, obvezu dostave tog dokumenta ili informacije koja nedostaje(73). U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev navodi da inicijalna ponuda društva Strabag ne bi ispunjavala kriterije za odabir te bi bila odbijena da ne postoji referenca na radove na autocesti u dolini Steyr, čime ona ulazi u okvire kvalifikacije Suda iz presude Manova.
77. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo i drugo pitanje odgovori da se članak 76. Direktive 2014/25, u vezi s načelom jednakog postupanja iz njezina članka 36., mora tumačiti na način da je javnom naručitelju zabranjeno od ponuditelja zatražiti nove dokumente koji se odnose na njegovu tehničku i stručnu sposobnost u obliku reference na radove koji nisu bili navedeni u inicijalnoj ponudi, u okolnostima kada je prvotna odluka o dodjeli poništena i predmet je vraćen na ponovni postupak pregleda.
2. Treće pitanje
78. Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 76. Direktive 2014/25, u vezi s načelom jednakog postupanja iz njezina članka 36., tumačiti na način da je ponuditelju dopušteno na vlastitu inicijativu dostaviti nove dokumente koji se odnose na njegovu tehničku i stručnu sposobnost u obliku reference na radove koji nisu bili navedeni u inicijalnoj ponudi, u slučaju kada je prvotna odluka o dodjeli poništena i predmet je vraćen na ponovni postupak pregleda.
79. Većina očitovanja podnesenih Sudu ne bavi se zasebno trećim pitanjem. Francuska vlada tvrdi da, iako javni naručitelj može pozvati ponuditelje da dostave pojašnjenja nakon isteka roka za podnošenje ponuda, ponuditelji nemaju pravo pružati pojašnjenja na vlastitu inicijativu. Suprotno tomu, Komisija tvrdi da se Direktivom 2014/25 onemogućuje svaka bitna izmjena ponude nakon isteka roka za zaprimanje ponuda. Stoga je nebitno je li javni naručitelj zatražio pojašnjenja ili ih je ponuditelj dostavio na vlastitu inicijativu.
80. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u okviru postupka utvrđenog člankom 267. UFEU-a isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja nacionalnih sudova odnose na tumačenje prava Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku. U okviru postupka suradnje između Suda i nacionalnih sudova, koji je uspostavljen člankom 267. UFEU-a, pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o prethodnom pitanju koje je postavio nacionalni sud samo ako, na primjer, nisu ispunjeni zahtjevi u vezi sa sadržajem zahtjeva za prethodnu odluku navedeni u članku 94. Poslovnika Suda ili ako je očito da tumačenje odredbe Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ili ako je problem hipotetski(74).
81. U ovom je slučaju iz dokumenata u spisu Suda jasno da je društvo Strabag dodatne dokumente i informacije dostavilo na zahtjev javnog naručitelja. Iz toga slijedi da se treće pitanje temelji na hipotetskoj pretpostavci i da ga zbog toga treba proglasiti nedopuštenim. U slučaju da se Sud ne slaže s tim stajalištem, predlažem da se zbog razloga navedenih u točkama 67. do 76. ovog mišljenja na treće pitanje odgovori na način da se člankom 76. Direktive 2014/25, u vezi s načelom jednakog postupanja iz njezina članka 36., ne dopušta ponuditelju da na vlastitu inicijativu dostavi nove dokumente koji se odnose na njegovu tehničku i stručnu sposobnost u obliku reference na radove koji nisu bili navedeni u inicijalnoj ponudi, u okolnostima kada je prvotna odluka o dodjeli poništena i predmet je vraćen na ponovni postupak pregleda.
V. Zaključak
82. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da zahtjev za prethodnu odluku koji je odlukom od 10. listopada 2022. uputio Visoki upravni sud Republike Hrvatske proglasi nedopuštenim.