Ideiglenes változat
Anthony Michael COLLINS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. március 7.(1)
C‑652/22. sz. ügy
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
kontra
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave;
a HŽ Infrastruktura d.o.o.,
a Strabag AG,
a Strabag d.o.o.,
a Strabag Rail a.s.
részvételével
(a Visoki upravni sud Republike Hrvatske [közigazgatási fellebbviteli bíróság, Horvátország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Közbeszerzés a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban – 2014/25/EU irányelv – 43. cikk – Olyan harmadik országban letelepedett gazdasági szereplők hozzáférése, amely nem kötött a közbeszerzésekről szóló szerződést az Unióval – Az ajánlatok benyújtása – Az ajánlattevő lehetősége arra, hogy további bizonyítékokat szolgáltasson a műszaki és szakmai képesítésére vonatkozóan az ajánlattételi határidő lejárta után – Az egyenlő bánásmód elve”
I. Bevezetés
1. A Visoki upravni sud Republike Hrvatske (közigazgatási fellebbviteli bíróság, Horvátország) jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelme lehetőséget nyújt a Bíróságnak arra, hogy tisztázza azokat a körülményeket, amelyek között az ajánlatkérő szerv az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejártát követően helyesbítést vagy pontosítást kérhet az ajánlattevőktől. Mindazonáltal, mielőtt a Bíróság élne e lehetőséggel, először az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságával kapcsolatos két jogkérdésről kell határoznia. Az olyan harmadik országokban letelepedett gazdasági szereplők, amelyekkel az Európai Unió nem kötött a közbeszerzésekről szóló szerződést,(2) jogosultak‑e közbeszerzési eljárásokban részt venni az Európai Unióban? Igenlő válasz esetén a tagállamok meghatározhatják‑e azokat a feltételeket, amelyek mellett a gazdasági szereplők ezt megtehetik, vagy ez a kérdés kizárólag az Európai Unió hatáskörébe tartozik?
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. A 2014/25/EU irányelv
2. A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről] szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(3) (27) preambulumbekezdése kimondja:
„A 94/800/EK tanácsi határozattal(4) a Tanács jóváhagyta különösen a Kereskedelmi Világszervezet közbeszerzésről szóló megállapodását (a továbbiakban: a közbeszerzésről szóló megállapodás). A közbeszerzésről szóló megállapodás célja a közbeszerzési szerződésekkel összefüggő, kiegyensúlyozott jogok és kötelezettségek multilaterális keretének a létrehozása a világkereskedelem liberalizálása és bővítése céljából. A közbeszerzésről szóló megállapodás 3., 4. és 5. melléklete és az Európai Uniónak szóló általános megjegyzések I. függeléke, továbbá az Európai Uniót kötelező egyéb vonatkozó nemzetközi megállapodások hatálya alá tartozó szerződések esetében a közszolgáltató ajánlatkérőknek úgy kell teljesíteniük az említett megállapodások alapján fennálló kötelezettségeiket, hogy ezt az irányelvet alkalmazzák azon harmadik országok gazdasági szereplőire, amelyek a megállapodások aláíró felei.”
3. A 2014/25 irányelv „A beszerzés alapelvei” című 36. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A közszolgáltató ajánlatkérőknek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban kell részesíteniük, továbbá átlátható és arányos módon kell eljárniuk.
[…]”
4. A 2014/25 irányelv „A közbeszerzésről szóló megállapodással és az egyéb nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos feltételek” című 43. cikke szerint:
„Amennyiben vonatkozik rájuk a közbeszerzésről szóló megállapodás 3., 4. és 5. melléklete, valamint az Európai Uniónak szóló általános megjegyzések I. függeléke, továbbá vonatkoznak rájuk az Európai Uniót kötelező nemzetközi megállapodások, a 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja értelmében vett közszolgáltató ajánlatkérők az említett megállapodások aláíróinak építési beruházásait, áruit, szolgáltatásait és gazdasági szereplőit nem részesíthetik kevésbé kedvező bánásmódban, mint az Európai Unió építési beruházásait, áruit, szolgáltatásait és gazdasági szereplőit.”
5. A 2014/25 irányelv 76. cikkének (4) bekezdése kimondja:
„Amennyiben a gazdasági szereplők által benyújtott információk vagy dokumentumok nem teljes körűek, hiányosak vagy hibásak, vagy nem teljes körűnek, hiányosnak vagy hibásnak tűnnek, illetve bizonyos dokumentumok hiányoznak, a közszolgáltató ajánlatkérő – hacsak az ezen irányelvet végrehajtó nemzeti jogszabályok másként nem rendelkeznek – felkérheti az érintett gazdasági szereplőket, hogy megfelelő határidőn be lül nyújtsák be, egészítsék ki vagy pontosítsák a szóban forgó információkat vagy dokumentumokat, feltéve, hogy a felkérés teljes mértékben megfelel az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvének.”
6. A 2014/25 irányelv „Harmadik országokkal építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések tekintetében fennálló kapcsolatok” című 86. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot minden olyan általános – akár jogi, akár gyakorlati – nehézségről, amellyel vállalkozásaik szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések elnyerése tekintetében szembesültek harmadik országokban, és amelyekről e vállalkozások beszámoltak.
(2) A Bizottság 2019. április 18‑ig majd azt követően rendszeres időközönként jelentést készít a Tanács számára a harmadik országokbeli szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződésekhez való hozzájutásról és az ezen országokkal e tárgykörben, különösen a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) keretében folyó tárgyalások során elért előrehaladásról.
(3) A Bizottság az érintett harmadik ország megkeresése révén törekszik orvosolni a helyzetet, amennyiben – akár a (2) bekezdésben említett jelentések, akár más információk alapján – megállapítja, hogy a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések odaítélésével kapcsolatban valamely harmadik ország:
a) nem biztosít az uniós vállalkozások számára a piachoz való olyan tényleges hozzáférést, amely hasonló ahhoz, amelyet az Unió biztosít az adott ország vállalkozásai számára;
b) nem biztosít az uniós vállalkozások számára nemzeti bánásmódot vagy a nemzeti vállalkozások rendelkezésére álló versenylehetőségekkel azonos lehetőségeket; vagy
c) az egyéb harmadik országokból származó vállalkozásokat kedvezőbb bánásmódban részesíti, mint az uniós vállalkozásokat.
(4) A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot minden olyan – akár jogi, akár gyakorlati –, a XIV. mellékletben felsorolt nemzetközi munkajogi rendelkezések be nem tartásából következő nehézségről, amellyel vállalkozásaik akkor szembesültek, amikor megpróbáltak harmadik országban elnyerni szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződést, és amelyekről e vállalkozások beszámoltak.
(5) A (3) és a (4) bekezdésben említett körülmények között a Bizottság bármikor javasolhatja a Tanácsnak, hogy fogadjon el olyan végrehajtási jogi aktust, amellyel az említett végrehajtási jogi aktusban megállapítandó időtartamra felfüggeszti vagy korlátozza a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződéseknek a következők részére történő odaítélését:
a) az érintett harmadik ország joga által szabályozott vállalkozások;
b) az a) pontban említett vállalkozásokhoz kapcsolt vállalkozásként működő, a Közösségben bejegyzett székhellyel rendelkező, de tagállam gazdaságával közvetlen és tényleges kapcsolatban nem álló vállalkozások;
c) olyan ajánlatokat benyújtó vállalkozások, amelyek tárgya az érintett harmadik országból származó szolgáltatás.
A Tanács haladéktalanul és minősített többséggel jár el.
A Bizottság az említett intézkedéseket saját kezdeményezésére vagy egy tagállam kérésére javasolhatja.
(6) E cikk alkalmazása nem sértheti az Uniónak harmadik országokkal szemben fennálló, a közbeszerzésről szóló, különösen a WTO keretrendszerében kötött nemzetközi megállapodásokból eredő kötelezettségeit.”
2. A 2014/24/EU irányelv
7. A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(5) „Egységes európai közbeszerzési dokumentum” című 59. cikke kimondja:
„(1) Az ajánlatkérő szervnek a részvételi jelentkezések vagy ajánlatok benyújtásakor a hatóságok vagy harmadik felek által kibocsátott igazolások helyett előzetes bizonyítékként a gazdasági szereplő naprakész nyilatkozatából álló egységes európai közbeszerzési dokumentumot is el kell fogadnia előzetes bizonyítékként annak megerősítésére, hogy az érintett gazdasági szereplő megfelel a következő feltételek mindegyikének:
a) nincsen az 57. cikkben felsorolt helyzetek egyikében sem, amelyek miatt a gazdasági szereplőket ki kell, illetve ki lehet zárni;
b) megfelel az 58. cikk alapján meghatározott vonatkozó kiválasztási szempontoknak;
c) adott esetben megfelel a 65. cikk alapján meghatározott objektív szabályoknak és kritériumoknak.
Ha a gazdasági szereplő a 63. cikknek megfelelően más szervezetek kapacitásait veszi igénybe, az egységes európai közbeszerzési dokumentumnak e szervezetek vonatkozásában is tartalmaznia kell az e cikk első albekezdésében említett információkat.
Az egységes európai közbeszerzési dokumentumban a gazdasági szereplő egyrészt hivatalosan kinyilvánítja, hogy az adott kizárási ok nem áll fenn, és/vagy az adott kiválasztási kritérium teljesül, másrészt megadja az ajánlatkérő szerv által kért releváns információkat. A nyilatkozatnak emellett tartalmaznia kell, hogy a kiegészítő iratok kiállításáért melyik hatóság vagy harmadik fél a felelős, továbbá tartalmaznia kell a gazdasági szereplő arra vonatkozó hivatalos nyilatkozatát, hogy kérésre haladéktalanul be tudja mutatni az említett kiegészítő iratokat.
[…]
(4) Az ajánlatkérő szerv az eljárás során bármikor kérheti az ajánlattevőket és a részvételre jelentkezőket, hogy nyújtsák be az összes kiegészítő iratot vagy azok egy részét, amennyiben az az eljárás megfelelő lefolytatásához szükséges.
Az ajánlatkérő szervnek a szerződés odaítélése előtt – kivéve a 33. cikk (3) bekezdésének vagy (4) bekezdése a) pontjának megfelelően megkötött keretmegállapodásokon alapuló szerződések tekintetében – fel kell kérnie azt az ajánlattevőt, amelynek a szerződést odaítélte, hogy nyújtsa be a 60. cikk – és adott esetben a 62. cikk – szerinti naprakész igazoló dokumentumokat. Az ajánlatkérő szerv felkérheti a gazdasági szereplőket arra, hogy egészítsék ki vagy pontosítsák az 60. és a 62. cikk értelmében benyújtott igazolásokat.”
3. A nemzetközi jog
8. 1963. szeptember 12‑én megkötötték az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulás létrehozásáról szóló megállapodást (a továbbiakban: társulási megállapodás).(6) 1970. november 23‑án az Európai Gazdasági Közösség és Törökország kiegészítő jegyzőkönyvet (a továbbiakban: kiegészítő jegyzőkönyv) írt alá.(7) Bár ezek a megállapodások nem rendelkeznek a gazdasági szereplőknek a közbeszerzési eljárásokban való részvételéről, a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében a Szerződő Felek megállapodnak abban, hogy tartózkodnak attól, hogy egymás között új korlátozásokat vezessenek be a letelepedés szabadságára és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozóan.
9. 1995. december 22‑én a társulási megállapodás által létrehozott Társulási Tanács elfogadta a vámunió végső szakaszának megvalósításáról szóló 1/95 határozatot.(8) Az 1/95 határozat 48. cikke előírja, hogy a Társulási Tanács a hatálybalépést követően a lehető leghamarabb meghatározza a felek közbeszerzési piacának kölcsönös megnyitására irányuló tárgyalások megkezdésének napját, majd a Tanács évente felülvizsgálja az e téren elért előrehaladást.
10. 2000. április 11‑én a Társulási Tanács elfogadta a Közösség és Törökország közötti, a szolgáltatási szektor liberalizálásáról és a közbeszerzési piacok kölcsönös megnyitásáról szóló tárgyalások megkezdéséről szóló 2/2000 határozatot.(9) E tárgyalások még nem zárultak le.(10) Az Európai Unióval ellentétben Törökország nem tagja a közbeszerzésről szóló megállapodásnak.
B. A horvát jog
11. A Zakon o javnoj nabavi(11) (közbeszerzésről szóló törvény) 3. cikkének (8) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„»Gazdasági szereplő«: bármely természetes vagy jogi személy – beleértve a fióktelepet is –, közjogi intézmény vagy ilyen személyek vagy szervezetek csoportja, beleértve az ilyen személyek vagy szervezetek ideiglenes szövetségeit is, aki vagy amely a piacon építési beruházások vagy építmények kivitelezését, áruk szállítását vagy szolgáltatások nyújtását kínálja.”
12. A közbeszerzésekről szóló törvény 4. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„E törvény alkalmazása során valamennyi gazdasági szereplő tekintetében az ajánlatkérő szerv tiszteletben tartja az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvét, valamint az ezekből levezethető elveket, mint például a verseny, az egyenlő bánásmód, a hátrányos megkülönböztetés tilalma, a kölcsönös elismerés, az arányosság és az átláthatóság elvét.”
13. A közbeszerzésekről szóló törvény 84. cikke értelmében:
„A közbeszerzési eljárásokban az ajánlatkérő szerv a közbeszerzésről szóló megállapodásban (GPA) vagy más, az Európai Uniót kötelező nemzetközi megállapodásban részes államok gazdasági szereplőinek legalább olyan kedvező bánásmódot biztosít, mint a tagállamok gazdasági szereplőinek nyújtott bánásmód.”
14. A közbeszerzésekről szóló törvény 263. cikkének (2) bekezdése alapján az ajánlatkérő szervek felhívhatják a gazdasági szereplőket, hogy egészítsék ki vagy ismertessék az általuk beadott dokumentumokat. A törvény 293. cikke értelmében:
„(1) Amennyiben a gazdasági szereplők által benyújtandó információk vagy dokumentumok hiányosak vagy helytelenek, illetve ilyennek tűnnek, vagy bizonyos dokumentumok hiányoznak, az ajánlatkérő szerv az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvének tiszteletben tartása mellett felkérheti az érintett gazdasági szereplőket, hogy a szükséges információkat vagy dokumentumokat megfelelő, legalább öt napos határidőn belül egészítsék ki, tegyék egyértelművé, pontosítsák vagy nyújtsák be.
(2) Az e cikk (1) bekezdése alapján hozott intézkedések nem vezethetnek a szerződés odaítélésének szempontjaira vagy a tervezett szerződés tárgyára vonatkozó tárgyalásokhoz.”
III. Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás
15. A HŽ Infrastruktura d.o.o. (a továbbiakban: HŽ Infrastruktura) 2020. szeptember 7‑én eljárást indított egy két horvátországi város közötti vasúti infrastruktúra korszerűsítésére irányuló szerződés odaítélése céljából. Az ajánlati felhívás előírta, hogy az ajánlattevők rendelkezzenek minimális műszaki és szakmai alkalmassággal. Ahhoz, hogy e kiválasztási szempont teljesüljön, az ajánlattevőknek be kellett nyújtaniuk az előző évtizedben elvégzett munkák listáját, azok részletes ismertetésével együtt.
16. A HŽ Infrastruktura megállapította, hogy a 15 pályázatból hat felelt meg a kiválasztási kritériumoknak. A Kolin insaat turizm sanayl ve ticaret A.Ş. törökországi székhelyű társaság (a továbbiakban: Kolin) nyújtotta be a hat kiválasztott ajánlat egyikét. A HŽ Infrastruktura 2022. január 25‑én a közbeszerzési szerződést a Strabag AG‑nak ítélte oda (a továbbiakban: eredeti odaítélési határozat).
17. A Kolin panaszát követően a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság, Horvátország) 2022. március 10‑én hatályon kívül helyezte az eredeti odaítélési határozatot. Úgy ítélte meg, hogy a HŽ Infrastruktura nem támasztotta alá azt a megállapítását, hogy a Strabag megfelelt a műszaki és szakmai alkalmasság követelményének. A Strabag ajánlatában kizárólagosan hivatkozott munkák, vagyis azok, amelyeket a Pragersko‑Hodos (Szlovénia) vasútvonalon végzett el, nem feleltek meg az ajánlati felhívás feltételeinek.
18. A HŽ Infrastruktura 2022. április 6‑án felkérte a Strabagot, hogy nyújtsa be számára a munkák módosított listáját, valamint a munkák megfelelő elvégzéséről szóló igazolást. A Strabag benyújtotta ezt az igazolást a Pragersko‑Hodos vasútvonal munkái tekintetében. Emellett megragadta az alkalmat a Steyr‑völgyi (Ausztria) autópályán elvégzett munkákra vonatkozó igazolások bemutatása és bemutatása céljából is. A HŽ Infrastruktura mindezen dokumentumok áttekintését követően 2022. április 28‑án a közbeszerzési szerződést a Strabagnak ítélte oda (a továbbiakban: végleges odaítélési határozat).
19. A Kolin panaszt nyújtott be a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) előtt a végleges odaítélési határozat ellen, arra hivatkozva, hogy a HŽ Infrastruktura nem hívhatta fel a Strabagot arra, hogy további bizonyítékokat szolgáltasson műszaki és szakmai alkalmasságáról. 2022. június 15‑én a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) elutasította ezt a panaszt. Bár a Pragersko‑Hodos vasútvonalon végzett munkákra való hivatkozás nem felelt meg az ajánlattételi felhívás műszaki és szakmai alkalmassági követelményének, semmi sem akadályozta a HŽ Infrastrukturát abban, hogy ebben az összefüggésben figyelembe vegye a Steyr‑völgyi autópályán végzett munkákat.
20. A Kolin keresetet indított a Visoki upravni sud Republike Hrvatske (közigazgatási fellebbviteli bíróság, Horvátország) előtt a végleges odaítélési határozat megsemmisítése iránt. A Visoki upravni sud Republike Hrvatske (közigazgatási fellebbviteli bíróság) úgy véli, hogy az eredeti odaítélési határozat hatályon kívül helyezését követően a HŽ Infrastruktura további bizonyítékokat kérhetett, sőt kellett is kérnie a Strabagtól a Pragersko‑Hodos vasútvonalon elvégzett munkákról. A Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) helyesen állapította meg, hogy e munkák nem bizonyították, hogy a Strabag megfelel a műszaki és szakmai alkalmasságra vonatkozó feltételnek.
21. A Visoki upravni sud Republike Hrvatske (közigazgatási fellebbviteli bíróság) mindazonáltal kételkedik abban, hogy a Strabag hivatkozhatott‑e a Steyr‑völgyi autópályán végzett munkákra, mivel azokat eredeti ajánlatában nem említette. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a Törvényszék Esaprojekt ítélete(12) analógia útján szolgálhatott‑e iránymutatással ebben a kérdésben.(13) Ennek megfelelően úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Megengedi‑e a [2014/25 irányelv] 36. cikkével összefüggésben értelmezett 76. cikke, hogy az ajánlatkérő figyelembe vegye azokat a dokumentumokat, amelyeket az ajánlattevő először az ajánlattételi határidő lejártát követően nyújtott be, amely dokumentumok nem szerepeltek az eredeti ajánlatban, és amelyek olyan körülményekre hivatkoznak, amelyeket az ajánlattevő az eredeti ajánlatában nem említett meg?
2) Az első kérdésre adott igenlő válasz esetén úgy kell‑e értelmezni a [2014/25 irányelv] 36. cikkével összefüggésben értelmezett 76. cikkét, hogy azzal ellentétes, ha az ajánlatkérő szerv az első eljárást lezáró döntés megsemmisítését és az ügynek az ajánlatok újbóli megvizsgálása és értékelése céljából az ajánlatkérőhöz történő visszautalását követően a közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételeinek való megfelelést igazoló további, az eredeti ajánlatban nem szereplő dokumentumokat kért a gazdasági szereplőtől, például a megvalósított építési beruházások olyan referenciával kiegészített listáját, amely nem szerepelt az építési beruházások eredeti listájában, azaz nem volt része az eredeti ajánlatnak?
3) Úgy kell‑e értelmezni a [2014/25 irányelv] 36. cikkével összefüggésben értelmezett 76. cikkét, hogy azzal ellentétes, ha az első eljárást lezáró döntés megsemmisítését és az ügynek az ajánlatok újbóli megvizsgálása és értékelése érdekében az ajánlatkérőhöz történő visszautalását követően a gazdasági szereplő az ajánlatkérőnek a közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételeinek való megfelelést igazoló olyan dokumentumokat nyújtott be, amelyek nem szerepeltek az eredeti ajánlatban, például a megvalósított építési beruházások olyan referenciával kiegészített listáját, amely nem szerepelt az építési beruházások eredeti listájában, azaz nem volt része az eredeti ajánlatnak?”
22. A Kolin, a Strabag, a HŽ Infrastruktura, a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság), a horvát, a cseh, az észt, a francia és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be.
23. Jóllehet a felek egyik írásbeli észrevétele sem emelt kifogást az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságával kapcsolatban, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bíróságnak hivatalból kell vizsgálnia, hogy rendelkezik‑e hatáskörrel az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolására, vagy hogy e kérelem elfogadható‑e.(14) A Bíróság, mivel kétségei voltak azzal kapcsolatban, hogy a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők jogosultak‑e részt venni a 2014/25 irányelv által szabályozott közbeszerzési eljárásokban, felhívta az ezen irányelv 23. cikkének (1) bekezdésében említett feleket, hogy írásban válaszoljanak két kérdésre. A Kolin, a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság), az osztrák, a horvát, az észt, a francia és a lengyel kormány, valamint a Bizottság válaszolt ezekre a kérdésekre.
24. A 2023. november 21‑i tárgyaláson Kolin, a HŽ Infrastruktura, a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság), a horvát, a cseh, a dán és a francia kormány, valamint a Bizottság szóbeli érvelést adott elő, és válaszolt a Bíróság kérdéseire.
IV. Értékelés
A. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósága
25. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósága azt feltételezi, hogy a Bíróság által az előterjesztett kérdésekre adott válasz szükséges ahhoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az előtte folyamatban lévő jogvitát el tudja bírálni. Ebből következik, hogy az uniós jogi rendelkezések értelmezésére vagy érvényességére vonatkozó kérdésekre adott válasznak valamilyen módon alkalmazandónak kell lennie az említett jogvita kimenetelére.(15)
1. A nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők részvétele az Európai Unióban a közbeszerzési eljárásokban
– Benyújtott észrevételek
26. Úgy tűnik, hogy a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) és a horvát kormány szerint a 2014/25 irányelv személyi hatálya a székhelyük szerinti országtól függetlenül valamennyi gazdasági szereplőre kiterjed. Az osztrák kormány arra hivatkozik, hogy bár főszabály szerint a 2014/25 irányelv nem alkalmazandó a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplőkre, az ilyen gazdasági szereplők hivatkozhatnak ezen irányelvre, amennyiben az ajánlatkérő szerv lehetővé tette a közbeszerzési eljárásban való részvételüket.
27. Az észt, a francia és a lengyel kormány azt állítja, hogy a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők nem tartoznak a 2014/25 irányelv személyi hatálya alá. Ez kitűnik többek között a 2014/25 irányelv 43. cikkéből, amely felesleges lenne, ha nem ez lenne a helyzet.
28. A Bizottság úgy véli, hogy a 2014/25 irányelv 43. cikkében említett gazdasági szereplők kivételével a harmadik országbeli gazdasági szereplők nem vehetnek részt az Unióban a közbeszerzési eljárásokban, és ezért kizárhatók abból.(16) A Kolin és a Bizottság úgy véli, hogy bár az Unió és Törökország közötti egyetlen nemzetközi megállapodás sem szabályozza a közbeszerzési eljárásokat, az ezen államban letelepedett gazdasági szereplők ezt a jogot a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkében szereplő, a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó új korlátozások bevezetésére vonatkozó „standstill” klauzula alapján érvényesíthetik.
– Elemzés
29. Ami a harmadik országok gazdasági szereplőit illeti, a 2014/25 irányelv 43. cikke előírja, hogy az irányelvet a közbeszerzésről szóló megállapodásban vagy az Unióra kötelező bármely más nemzetközi közbeszerzési megállapodásban részes országban letelepedett gazdasági szereplőkre kell alkalmazni. Úgy tűnik tehát, hogy e rendelkezés szövege azt sugallja, hogy a 2014/25 irányelv nem alkalmazandó a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplőkre.
30. A 2014/25 irányelv egyetlen másik, nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli szolgáltatókra alkalmazandó rendelkezése a 86. cikk,(17) amelyet a jelen indítvány 6. pontja idéz.(18) Mivel e cikk megkönnyíti a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők részvételét a közbeszerzési eljárásokban az Unióban, ebből arra lehet következtetni, hogy az ilyen részvételt legalábbis bizonyos körülmények között előirányozták.(19) A 2014/25 irányelv 43. cikkével összefüggésben értelmezett 86. cikke arra is utal, hogy a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők ilyen közbeszerzési eljárásokban való részvétele eseti alapon határozható meg.(20)
31. A jelen indítvány 10. pontjából kitűnik, hogy a törökországi székhelyű gazdasági szereplőknek az Unióban a közbeszerzési eljárásokban való részvételét sem az uniós jog egyetlen rendelkezése, sem olyan nemzetközi megállapodás nem szabályozza, amelynek az Unió és Törökország a részes fele. A Bizottság és a Kolin mindazonáltal azt állítja, hogy az ilyen gazdasági szereplők hivatkozhatnak a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikk (1) bekezdésében szereplő standstill klauzulára ebben az összefüggésben.
32. A Bíróság következetesen úgy ítélte meg, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése annyira egyértelmű, pontos és feltétel nélküli, hogy közvetlen hatállyal bír.(21) E rendelkezés nem biztosít jogot a törökországi székhelyű gazdasági szereplők számára az Unióban történő szolgáltatásnyújtáshoz. Ez minden olyan új intézkedés bevezetésének tilalmát jelenti, amelynek az lenne a célja vagy hatása, hogy e gazdasági szereplőket szigorúbb feltételeknek vesse alá, mint amelyek a kiegészítő jegyzőkönyvnek valamely tagállamban történő hatálybalépésekor voltak alkalmazandók.(22) A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében foglaltakhoz hasonló standstill klauzula kvázi eljárási jellegű szabály, amely ratione temporis meghatározza azokat a tagállami jogi rendelkezéseket, amelyekre hivatkozni lehet annak értékelése során, hogy a törökországi székhelyű vállalkozás gyakorolhatja‑e a letelepedés szabadságát ebben a tagállamban. Így az új korlátozás bevezetésére irányuló minden későbbi jogszabály helyébe lép.(23) Márpedig, amikor ez a kérdés a tárgyaláson felmerült, a Bizottság nem tudott azonosítani egyetlen olyan, Horvátország Unióhoz való csatlakozásakor hatályos jogi rendelkezést sem, amely a törökországi székhelyű gazdasági szereplők számára hozzáférést biztosított volna e tagállamban a közbeszerzési eljárásokhoz.
33. Ebből következik, hogy a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők nem tartoznak a 2014/25 irányelv személyi hatálya alá.(24) Bár a kérdést előterjesztő bíróság feladata ennek vizsgálata, a Bíróság rendelkezésére álló adatokból az tűnik ki, hogy a felperes ebben a helyzetben van. Mivel a felperes nem jogosult részt venni a 2014/25 irányelv által szabályozott valamely közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárásban, nem hivatkozhat e rendelkezésekre valamely tagállam bírósága előtt. A kérdést előterjesztő bíróság tehát nem kaphat választ az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre e rendelkezések értelmezésére vonatkozóan, mivel a Bíróság által a kérelmére adott esetleges válasz nem bír kötelező erővel. Ez az indok elegendő a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlanságának megállapításához.
34. Mindazonáltal lehet azzal érvelni, hogy amennyiben a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők részvétele a közbeszerzési eljárásokban a tagállamok szabályozási hatáskörébe tartozik, az érintett harmadik országok gazdasági szereplői akkor is hivatkozhatnak a nemzeti jog által biztosított jogokra, ha ezen intézkedéseket az uniós jog rendelkezéseinek átültetése érdekében fogadták el. E kérdés tárgyalása érdekében megvizsgálom a Bíróság által hivatalból felvetett második kérdést.
2. A harmadik országbeli gazdasági szereplők Európai Unión belüli közbeszerzési eljárásokban való részvételének szabályozására vonatkozó hatáskörről
– Benyújtott észrevételek
35. A Bíróság előtti eljárásban részt vevő szinte valamennyi fél úgy vélte, hogy a tagállamok szabályozhatják a harmadik országbeli gazdasági szereplők közbeszerzési eljárásokban való részvételét. Ennek alátámasztására két fő érvet terjesztettek elő. Egyes felek úgy vélik, hogy az ilyen részvétel az Európai Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik.(25) Bár mások elismerték, hogy az ilyen részvétel szabályozására vonatkozó hatáskör kizárólag az Unióra tartozik, azt állították, hogy a tagállamok mégis eljárhatnak ezen a területen.(26)
36. A horvát kormány – anélkül, hogy kifejezetten megjelölné, hogy a kérdés az Európai Unió kizárólagos hatáskörébe vagy az utóbbival megosztott hatáskörbe tartozik‑e – arra hivatkozik, hogy az uniós jog nem tartalmaz a harmadik országbeli gazdasági szereplők uniós közbeszerzési eljárásokban való részvételére vonatkozó általános tilalmat.(27) Azzal érvel, hogy a harmadik országbeli ajánlattevők részvételéről szóló bizottság iránymutatás(28) megerősíti ezen álláspontot, mivel megállapítja, hogy a harmadik országok gazdasági szereplői ki lehetnek zárva ezekből az eljárásokból, anélkül hogy megkövetelné a kizárásukat. A Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) azzal érvelt, hogy ugyanezek az elvek alkalmazandók a horvátországi közbeszerzési eljárásokban részt vevő valamennyi gazdasági szereplőre, függetlenül a székhelyük szerinti országtól.
37. A Kolin előadja, hogy a harmadik országbeli gazdasági szereplők közbeszerzési eljárásokban való részvétele az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik. Amíg az előbbi nem ír elő külön rendelkezést e részvétel szabályozására, a tagállamok továbbra is szabadon járhatnak el. Ugyanezen gondolatmenetet követve a lengyel kormány úgy véli, hogy a 2014/25 irányelvnek a harmadik országbeli gazdasági szereplőkre történő alkalmazása nem a közös kereskedelempolitika – az Unió kizárólagos hatásköre –, hanem a belső piac körébe tartozik, amely megosztott hatáskör. Ebből következik, hogy az uniós joggal nem ellentétes, ha a tagállamok úgy döntenek, hogy az egyenlő bánásmód elve a 2014/25 irányelv 43. cikkében hivatkozottaktól eltérő harmadik országbeli gazdasági szereplőkre is alkalmazandó.
38. Az észt kormány arra hivatkozik, hogy mivel az EUM‑Szerződés belső piacra vonatkozó rendelkezései képezik a 2014/25 irányelv jogalapját, a tagállamok szabályokat állapíthatnak meg a harmadik országokban letelepedett gazdasági szereplőknek a közbeszerzési eljárásokban való részvételére vonatkozóan. A tagállamok korlátozhatják a harmadik országbeli gazdasági szereplők ilyen eljárásokban való részvételét, de ezt nem kötelesek megtenni.
39. Bár az osztrák, a dán és a francia kormány úgy véli, hogy a harmadik államok gazdasági szereplőinek a közbeszerzési eljárásokban való részvétele az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, különböző okokból azt állítják, hogy a tagállamok e területen eljárhatnak.
40. Az osztrák kormány elismeri, hogy a harmadik országok gazdasági szereplőinek az ilyen eljárásokban való részvételére vonatkozó szabályozás a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartozik. A 2014/25 irányelv erre vonatkozó rendelkezéseinek hiányában a tagállamok továbbra is szabadon fogadhatnak el e célból intézkedéseket. A dán kormány arra hivatkozik, hogy amennyiben az Unió nem gyakorolja a közbeszerzésre vonatkozó nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó kizárólagos hatáskörét, a tagállamok meghatározhatják azokat a részletes szabályokat, amelyek szerint a harmadik országbeli gazdasági szereplők részt vehetnek ilyen eljárásokban. A francia kormány is úgy véli, hogy a harmadik országok gazdasági szereplőinek az uniós közbeszerzési eljárásokból való kizárására irányuló intézkedések a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartoznak. Ez megakadályozza a tagállamokat abban, hogy általános intézkedéseket fogadjanak el a harmadik országok gazdasági szereplőinek ezen eljárásokban való részvételére vonatkozóan, de egyedi esetekben intézkedéseket fogadhatnak el.
41. A Bizottság azzal érvel, hogy azok a részletes szabályok, amelyek szerint a harmadik országbeli gazdasági szereplők részt vehetnek az Unióban szervezett közbeszerzési eljárásokban, az Unió kizárólagos hatáskörébe tartoznak, így kizárólag a Bizottság hozhat olyan, jogilag kötelező erejű aktusokat, amelyek biztosítják a harmadik országok gazdasági szereplői közötti egyenlő bánásmódot.(29)
– Elemzés
42. Az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének e) pontja kimondja, hogy a közös kereskedelempolitika az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik. Az EUMSZ 207. cikk (1) bekezdése alapján ez a politika egységes elveken alapul, és kiterjed az áruk és szolgáltatások kereskedelmére.(30) Mivel a Szerződések nem utalnak a közbeszerzési szerződések odaítélésére, felmerülhet a kérdés, hogy az ezen odaítélésekre vonatkozó eljárások a belső piachoz, az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe(31) vagy a közös kereskedelempolitikához tartoznak‑e. Ezzel összefüggésben érdemes emlékeztetni arra, hogy a belső piac szabályozza a tagállamok közötti kereskedelmet, míg a közös kereskedelempolitika a tagállamok és harmadik országok közötti kereskedelmet érinti.(32) A közbeszerzési szerződések odaítélésének tehát mind belső, mind külső dimenziója lehet.
43. A letelepedés szabadságára vonatkozó EUMSZ 53. cikk, a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó EUMSZ 62. cikk és a belső piaccal kapcsolatos intézkedések elfogadására vonatkozó EUMSZ 114. cikk képezi a 2014/25 irányelv jogalapját.(33) Ennek eredményeként úgy tűnik, hogy a közbeszerzési szabályok, köztük a 2014/25 irányelv Unión belüli dimenziója a belső piac hatálya alá tartozik.
44. A nemzetközi kereskedelmi kapcsolatok előmozdítására, elősegítésére vagy szabályozására irányuló, arra közvetlen és azonnali hatást gyakorló intézkedés a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartozik.(34) Az olyan intézkedés, amely csak járulékosan érinti a nemzetközi kereskedelmet, nem tartozik e politika hatálya alá.(35) Az első vagy a második kategóriába tartoznak‑e a harmadik országbeli gazdasági szereplők Európai Unión belüli közbeszerzési eljárásokban való részvételének megkönnyítésére irányuló szabályok?
45. A 2/15 véleményében (EU‑Szingapúr szabadkereskedelmi megállapodás) a Bíróság az Európai Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást vizsgálta a Szingapúri Köztársasággal tervezett kereskedelmi megállapodás megkötése tekintetében. E nemzetközi megállapodás tartalmazott egy, a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó fejezetet, amely meghatározta, hogy az egyes felek gazdasági szereplői milyen módon vehetnek részt a másik fél hatóságai által szervezett közbeszerzési eljárásokban. Mivel e fejezet közvetlen és azonnali hatást gyakorolt az e nemzetközi megállapodásban részes felek közötti áru‑ és szolgáltatáskereskedelemre, a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartozott.(36) Úgy tűnik tehát, hogy ez a döntés megerősíti azt az elgondolást, amely szerint a közbeszerzési szerződések odaítélésének külső dimenziója az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ebből következik, hogy az Uniónak meg kell határoznia, hogy a harmadik országok gazdasági szereplői részt vehetnek‑e az Unióban a közbeszerzési eljárásokban, és ha igen, milyen feltételek mellett.(37) Az EUMSZ 207. cikk kimondja, hogy ez a hatáskör magában foglalja egyoldalú intézkedések elfogadását a rendes jogalkotási eljárás keretében, és adott esetben nemzetközi megállapodások megtárgyalását. Az Európai Unió ebben az összefüggésben jelentette be azon szándékát, hogy kereskedelmi lehetőségeket kíván teremteni az ott letelepedett vállalkozások számára azáltal, hogy megpróbálja kölcsönös alapon megnyitni a harmadik országok közbeszerzési piacait.(38)
46. Az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése alapján ha a Szerződések egy meghatározott területen a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok hatáskörüket olyan mértékben gyakorolják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolja. A tagállamok tehát hatáskörüket akkor is gyakorolhatják, ha az Unió ezt még nem tette meg, olyan mértékben, amilyen mértékben az Unió erről lemondott.(39)
47. Amennyiben egy adott területen a Szerződések kizárólagos hatáskört ruháznak az Unióra, ezen a területen kizárólag az Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktusokat,(40) a tagállamok pedig csak akkor jogosultak erre, ha az Unió felhatalmazza őket, vagy uniós jogi aktusokat hajthatnak végre.(41) Még ha az Unió nem is gyakorolta kizárólagos hatáskörét egy adott területen, a tagállam – e területen valamely rendelkezés elfogadásának igazolása érdekében – nem hivatkozhat arra, hogy az Unió nem gyakorolta hatáskörét.(42) Miután kizárólagos hatáskört ruháztak az Unióra, a tagállamok hatásköre azonnal megszűnik, és erre a hatáskör‑átruházásra attól függetlenül kerül sor, hogy az Unió gyakorolta‑e ezt a hatáskört.(43) Mivel az Unió kizárólagos hatáskörrel való felruházása megfosztja a tagállamokat minden hatáskörtől az érintett területen, ebből az következik, hogy a tagállamok valamennyi fellépése eleve ellentétes a Szerződésekkel.(44)
48. Mivel az EUMSZ 2. cikk (1) bekezdése csak kivételként hatalmazza fel a tagállamokat arra, hogy olyan területen járjanak el, amely az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik,(45) és a kivételeket általában szigorúan értelmezik és alkalmazzák, a tagállamok részére adott valamennyi felhatalmazásnak egyedinek,(46) korlátozottnak és ideiglenesnek kell lennie.(47)
49. A Bizottság kontra Egyesült Királyság ítéletben(48) a Bíróság megvizsgálta azokat a körülményeket, amelyek között valamely tagállam intézkedéseket fogadott el az Európai Gazdasági Közösség által a közös halászati politika területén tanúsított tétlenség miatt.(49) A Bíróság nem zárta ki, hogy a biológiai és technológiai feltételek változása miatt a tagállamok a védelmi intézkedések módosítására kényszerülhetnek,(50) és hogy e körülmények között a tagállamok az Unió közös érdekeinek képviselőjeként járhatnak el.(51) Mindazonáltal az ilyen intézkedések elfogadása előtt az érintett tagállamnak jóhiszeműen kérnie kell az Unió jóváhagyását, és nem fogadhat el olyan intézkedéseket, amelyeket az Unió kifogásol, vagy amelyeket az Unió feltételekhez köt.(52) Ez az ítélet azt sugallja, hogy a tagállamok kivételesen elfogadhatnak intézkedéseket egy olyan területen, amely az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, ha az Unió nem járt el, amennyiben ezen intézkedésekre objektív szükség van, a tagállam értesítette az Uniót szándékairól, és az Unió nem emel kifogást.
50. Ami a jelen ügyet illeti, a 2014/25 irányelv 43. cikkének elfogadásával az Európai Unió a közbeszerzésről szóló megállapodásban vagy a közbeszerzési szerződések odaítéléséről szóló, az Európai Uniót kötelező egyéb nemzetközi megállapodásban részes országban letelepedett gazdasági szereplőkkel kapcsolatban gyakorolta hatáskörét. Amint azt a jelen indítvány 10. pontjában kifejtettem, a Törökországban letelepedett gazdasági szereplők nem tartoznak ebbe a kategóriába. Jóllehet az Unió nem gyakorolta kizárólagos hatáskörét annak meghatározására, hogy a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők részt vehetnek‑e ilyen eljárásokban, a tagállamok nem hivatkozhatnak e körülményre az e területen való fellépésre vonatkozó hatáskör visszanyerése érdekében.
51. Amint arra a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) és a Kolin rámutatott, a horvát hatóságok azon az állásponton vannak, hogy a 2016. évi közbeszerzési törvény 3. cikkének (8) bekezdést, amely láthatóan a 2014/25 irányelv 2. cikkének (6) bekezdésében szereplő „gazdasági szereplő” fogalmát ülteti át a horvát jogba, úgy kell értelmezni, hogy a közbeszerzési eljárások Horvátországban a letelepedésük helyétől függetlenül minden gazdasági szereplő számára nyitva állnak, ugyanolyan feltételek mellett, mint amelyek a más tagállamok gazdasági szereplőire vonatkoznak
52. Ez a megközelítés legalább három nehézséget vet fel. Elsőként ugyanis a tagállamok nem fogadhatnak el jogszabályt az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó területen, kivéve ha az uniós jogot kívánják végrehajtani, vagy az Unió erre felhatalmazta őket. Mivel úgy tűnik, hogy az Unió nem gyakorolta a nemzetközi szerződés hatálya alá nem tartozó harmadik országbeli gazdasági szereplők hozzáférésének meghatározására vonatkozó kizárólagos hatáskörét, azok a tagállamok, amelyek e célból intézkedéseket kívánnak hozni, tájékoztathatják az illetékes uniós intézményeket arról, hogy milyen lépéseket terveznek, az előírt engedély megszerzése érdekében. Az iratokban semmi nem utal arra, hogy Horvátország ilyen lépéseket tett volna. Másodszor a tagállamok egyoldalú fellépése sértheti az Uniónak a harmadik országok közbeszerzési piacainak kölcsönös megnyitására irányuló erőfeszítéseivel kapcsolatos tárgyalási pozícióját. Harmadszor sértheti az uniós jog egységes alkalmazását is, mivel ilyen körülmények között a 2014/25 irányelv személyi hatálya tagállamonként eltérő lehet.
53. Bár a 2014/25 irányelv nem alkalmazandó Törökországban letelepedett gazdasági szereplőkre, most megvizsgálom, hogy a tagállamok jogszabályai mégis alkalmazhatók‑e olyan helyzetekre, amelyek nem tartoznak ezen irányelv hatálya alá. A Dzodzi ítéletben a Bíróság olyan ügyet vizsgált, amelyben a nemzeti jog a fordított hátrányos megkülönböztetés elkerülése érdekében kiterjesztette az uniós belső piaci szabályok alkalmazását tisztán belső helyzetekre.(53) Bár az uniós jog nem vonatkozik a tisztán belső helyzetekre,(54) a Bíróság úgy ítélte meg, hogy ez nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy így járjanak el. E körülmények között a Bíróság az uniós jog egységes értelmezésének biztosítása érdekében válaszolt a feltett kérdésekre.(55)
54. Az ezen ítélet alapjául szolgáló helyzettel ellentétben a kérdést előterjesztő bíróság előtt fekvő ügy nem tisztán belső jellegű, és nem érint az Unió és a tagállamok közötti megosztott hatáskört. Mivel a jelen ügyben feltett kérdések az Unió kizárólagos hatáskörére vonatkoznak, a tagállamok egyoldalúan nem dönthetnek úgy, hogy kiterjesztik a vonatkozó uniós szabályok hatályát. Tájékoztatom tehát a Bíróságot, hogy álláspontom szerint a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdéseket a Dzodzi ítélet alapján nem lehet megválaszolni.
55. Mivel a kérdést előterjesztő bíróság valamennyi kérdése a 2014/25 irányelv értelmezésére vonatkozik, amely a jelen indítvány 29–33. és 42–54. pontjában részletesen kifejtett okok miatt nem alkalmazható az előtte folyamatban lévő jogvita keretében, azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet teljes egészében nyilvánítsa elfogadhatatlannak.
56. Arra az esetre, ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadható, a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett valamennyi kérdés vizsgálatát javaslom.
B. Az ügy érdeméről
1. Az első és a második kérdésről
– A felek észrevételei
57. A Kolin, az észt kormány és a Bizottság úgy véli, hogy a 2014/25 irányelv 36. és 76. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az ajánlatok beérkezésére nyitva álló határidő lejártát követően az ajánlatkérő szerv nem kérhet az eredeti ajánlatban nem szereplő kérdésekre vonatkozó dokumentumokat vagy információkat. Bár az egyenlő bánásmód elvével főszabály szerint nem ellentétes az, hogy az ajánlattevők kijavítsák vagy bővítsék ajánlataik részleteit, ezen információk nem módosíthatják az ajánlat lényegét. Minden pontosítás iránti kérelmet a hasonló helyzetben lévő valamennyi ajánlattevőnek is meg kell küldeni. A Kolin, az észt kormány és a Bizottság azt állítja, hogy a jelen ügy tényállása nem felel meg e követelményeknek.
58. Az észt kormány hozzáteszi, hogy álláspontja szerint a HŽ Infrastruktura megsértette a 2014/24 irányelv 59. cikkét. Mivel ez a rendelkezés az egységes európai közbeszerzési dokumentumban szereplő információk pontosítására és az alátámasztó dokumentumok benyújtására korlátozódik, nem írja elő új információk benyújtását.(56) Mivel a Strabag egységes európai közbeszerzési dokumentuma az ajánlatával összhangban csak a Pragersko‑Hodos vasútvonalon végzett munkákat említette, a HŽ Infrastruktura által a pontosításra és az alátámasztó dokumentumokra irányuló bármely kérésnek ezekre a munkákra kellett korlátozódnia.
59. A Bíróság előtti eljárásban részt vevő többi fél azzal érvel, hogy az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejártát követően az ajánlatkérő kérheti az ajánlattevőtől az eredeti ajánlatban nem említett körülményekre vonatkozó dokumentumok benyújtását.
60. A horvát kormány, amelyet a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság), a cseh, a francia és a lengyel kormány támogat, azzal érvel, hogy az ajánlatkérő szervek felhívhatják az ajánlattevőket információk vagy dokumentumok tisztázására vagy kiegészítésére, amennyiben e felhívás nem minősül az ajánlat lényeges módosításának. Ebben az összefüggésben különbséget kell tenni a kiválasztási szempontok és az odaítélési szempontok között. Míg az ajánlattevők nem módosíthatják ajánlatukat az odaítélési szempontok tekintetében, mivel ez lényeges módosítást jelentene, kiegészíthetik a kiválasztási szempontokra vonatkozó információkat vagy dokumentumokat. A Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) és a cseh kormány szerint az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 51. cikkének, a 2014/24 irányelv 56. cikke (3) bekezdésének, valamint a 2014/25 irányelv(57) 76. cikke (4) bekezdésének összehasonlítása alapján kitűnik, hogy az utóbbi két rendelkezést azért alkották meg, hogy az ajánlatkérő szervek számára nagyobb mozgásteret biztosítsanak arra, hogy további információkat vagy dokumentumokat kérjenek a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat kiválasztásának megkönnyítése érdekében.
61. A horvát kormány és a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) továbbá előadja, hogy az egységes európai közbeszerzési dokumentumra vonatkozó szabályok felhatalmazzák az ajánlatkérő szervet arra, hogy az eljárás bármely szakaszában felkérje az ajánlattevőket igazoló dokumentumok benyújtására, valamint a már megkapott dokumentumok kiegészítésére vagy pontosítására. Az ajánlatkérő szerv azon lehetőségének meghatározó eleme, hogy ilyen dokumentumokat kaphat‑e, és azokat figyelembe veheti‑e, az a kérdés, hogy a kért kiegészítő információk olyan tényekre vonatkoznak‑e, amelyek az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejárta előtt következtek be. Mivel a Strabag olyan munkákra hivatkozott, amelyeket az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejárta előtt befejezett, jogosult volt azokra – akár első alkalommal is – e határidő lejártát követően hivatkozni.
62. A cseh kormány által támogatott Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) azt is előadja, hogy a nyertes ajánlattevő – mivel az ajánlatkérő szerv választotta ki – nincs ugyanolyan helyzetben, mint a sikertelen ajánlattevők. Ebből következik, hogy az ajánlattevő kiegészítő információk szolgáltatására való felhívása nem sérti az egyenlő bánásmód elvét.
63. A horvát kormány, amelyet a HŽ Infrastruktura, a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság), valamint a cseh és a lengyel kormány támogat, emellett azt állítja, hogy az Esaprojekt ítélet nem alkalmazható analógia alapján. Ez az ítélet azt a kérdést vizsgálta, hogy a műszaki alkalmasságával kapcsolatos fenntartásokra tekintettel a nyertes ajánlattevő benyújthat‑e új dokumentumot annak érdekében, hogy olyan szerződésre hivatkozzon, amelyet egy másik gazdasági szereplő teljesített, amely kötelezettséget vállalt arra, hogy a szóban forgó közbeszerzési szerződés teljesítéséhez szükséges eszközöket a nyertes ajánlattevő rendelkezésére bocsátja. Az alapügyben kért pontosításokkal ellentétben, amelyek olyan munkákra vonatkoztak, amelyeket maga az ajánlattevő teljesített, e szerződés igénybevétele hatással volt az ajánlat egyik alapvető elemére, nevezetesen az ajánlattevő személyére és műszaki kapacitására.
64. A Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) hozzáteszi, hogy a Manova ítéletben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az ajánlattevő később benyújthatja az eredeti ajánlatában nem szereplő dokumentumot, azaz a mérlegbeszámolóját, amennyiben e dokumentum az ajánlatok benyújtásának határideje előtt létezett.(58)
– Elemzés
65. Első és második kérdésével, amelyeket együttesen lehet megválaszolni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014/25 irányelv 76. cikkét az egyenlő bánásmód ezen irányelv 36. cikkében rögzített elvével összefüggésben úgy kell‑e értelmezni, hogy az lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára, hogy az eredeti ajánlatban nem említett munkákra való hivatkozással új dokumentumokat kérjen az ajánlattevőtől a műszaki és szakmai alkalmasságára vonatkozóan, amennyiben az eredeti odaítélési határozatot megsemmisítették, és az ügyet újbóli értékelés céljából visszautalták.
66. Kiindulásként megjegyzem, hogy a 2014/25 irányelv, azaz az alkalmazandó ágazati irányelv 76. cikke (4) bekezdésének szövege megegyezik a 2014/24 irányelv, azaz az általános irányelv 56. cikke (3) bekezdésének szövegével. Láthatóan nincs akadálya annak, hogy e két rendelkezést azonos módon értelmezzük. Mivel a 2014/25 irányelv (6) preambulumbekezdése kimondja, hogy a közbeszerzés ezen irányelvben szereplő fogalmát a lehető legközelebb kell értelmezni a 2014/24 irányelvben alkalmazott fogalomhoz, az ágazati irányelv jellegzetességeire tekintettel, ez megerősíti ezt az álláspontot. Ezenkívül megállapításra került, hogy a 2004/18 irányelv 51. cikkének értelmezésére vonatkozó ítélkezési gyakorlat analógia útján alkalmazandó a 2014/24 irányelv 56. cikkének (3) bekezdésére is.(59)
67. Az ajánlatkérő azon kötelezettsége, hogy tiszteletben tartsa az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvét, a közbeszerzési eljárásokban részt vevő vállalkozások közötti egészséges és hatékony verseny előmozdítására, és ezáltal a szolgáltatások szabad mozgásának biztosítására irányul.(60) Az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvével ellentétes valamely közbeszerzési szerződés odaítélési eljárásában az ajánlatkérő és az ajánlattevő között minden tárgyalás. Az ajánlat benyújtását követően az sem az ajánlatkérő, sem az ajánlattevő kezdeményezésére nem módosítható. Következésképpen, ha az ajánlatkérő úgy ítéli meg, hogy az ajánlat pontatlan, vagy nem felel meg valamely műszaki követelménynek, nem kérheti az ajánlattevőtől, hogy pontosítsa vagy indokolja ajánlatát.(61) Annak lehetővé tétele, hogy az ajánlatkérő szerv az ajánlattevőtől az általa pontatlannak ítélt vagy a vonatkozó műszaki követelményeknek vagy leírásoknak meg nem felelő ajánlat pontosítását vagy magyarázatát kérje, azzal a kockázattal jár, hogy olyan látszatot kelthet, hogy az ajánlatkérő bizalmasan tárgyal ezen ajánlattevővel, ezáltal megsértve az egyenlő bánásmód elvét.(62)
68. Az egyenlő bánásmód elvével nem ellentétes az ajánlat adatainak kijavítása vagy kiegészítése, ha nyilvánvaló, hogy ez nyilvánvaló elírások orvoslásához szükséges. Ahhoz, hogy ez elfogadható legyen, két feltételnek kell teljesülnie. Egyrészt ugyanis a felvilágosításkérés nem eredményezheti az ajánlat olyan lényeges módosítását, amely valójában új ajánlatnak tekinthető.(63) A tájékoztatáskérés nem pótolhatja olyan dokumentum vagy információ hiányát, amelyet az ajánlati felhívás előírt,(64) és amely nélkül az ajánlattevőt ki kell zárni.(65) Másrészt az ilyen kérést minden hasonló helyzetben lévő ajánlattevő részére meg kell küldeni.(66)
69. A kérdést előterjesztő bíróság által feltett első és második kérdést ezen elvek fényében kell megvizsgálni.
70. Az ajánlattevő műszaki és szakmai alkalmasságára vonatkozó új dokumentumoknak az eredeti ajánlatban nem említett munkákra való hivatkozással történő benyújtása nem tűnik javításnak, pontosításnak vagy magyarázatnak. Inkább ezen ajánlat jelentős módosításáról van szó, amely nélkül ezt az ajánlatot elutasítanák. Az ügy irataiból kitűnik, hogy az eredeti odaítélési határozatot éppen azért semmisítették meg, mert az ajánlattevő az eredeti ajánlatában foglalt információkra és dokumentumokra való hivatkozással nem tudta bizonyítani, hogy eleget tett az ajánlati felhívás műszaki és szakmai követelményeinek.
71. A 2014/24 irányelv 59. cikkének (1) bekezdése szerint az egységes európai közbeszerzési dokumentum az ajánlattevő nyilatkozata arról, hogy megfelel többek között az alkalmazandó kiválasztási feltételeknek. Ez a nyilatkozat ebben az értelemben előzetes bizonyítéknak minősül, és így felváltja a hatóságok vagy harmadik személyek által kiállított tanúsítványok bemutatására vonatkozó követelményt.(67) Az egységes európai közbeszerzési dokumentum célja, hogy az ajánlatkérő szervek részére pontos és megbízható képet adjon minden olyan gazdasági szereplő helyzetéről, amely ajánlatot kíván benyújtani.(68) Az ajánlatkérő szervekre és a gazdasági szereplőkre háruló adminisztratív terhek ebből eredő csökkentését azonban össze kell egyeztetni az egészséges és hatékony verseny előmozdításával, valamint az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvének alkalmazásával.(69)
72. Az egységes európai közbeszerzési dokumentum formanyomtatványának meghatározásáról szóló, 2016. január 5‑i (EU) 2016/7 bizottsági végrehajtási rendelet(70) 2. melléklete IV. részének címe „Kiválasztási szempontok”. A „Technikai és szakmai alkalmasság” című C. cím szerint az ajánlattevőnek fel kell sorolnia és részletesen ismertetnie kell az általa elvégzett releváns munkák bizonyos adatait. Noha e rendelkezés ily módon lehetővé teszi az ajánlattevő számára, hogy kérelemre benyújtsa a megfelelő igazolásokat és igazoló dokumentumokat, nem teszi lehetővé számára, hogy az ajánlat benyújtására nyitva álló határidő lejártát követően módosítsa azokat a lényeges elemeket, amelyek alapján úgy nyilatkozott, hogy megfelel az alkalmazandó kiválasztási szempontoknak, azaz meghatározott munkák elvégzésének.
73. Ami az egyenlő bánásmód elvének a jelen ügyben történő alkalmazását illeti, a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) és a HŽ Infrastruktura a tárgyaláson kijelentette, hogy a kiválasztási feltételek nem teljesítése miatt elutasított kilenc ajánlat közül négy nem tartalmazott elegendő bizonyítékot a műszaki és szakmai alkalmasságról, miközben állítólag más hiányosságokkal is rendelkezett.
74. A további pontosítások lehetőségére vonatkozó korlátozások sérelme nélkül az egyenlő bánásmód elve megköveteli, hogy az ajánlatkérő felvilágosítást kérjen minden olyan résztvevőtől, akinek ajánlata kétségeket vetett fel a kiválasztási szempontok teljesítését illetően, és e felhívásokat nem korlátozza arra az ajánlattevőre, amelynek a szerződést odaítéli. A tárgyaláson a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság) és a HŽ Infrastruktura kijelentette, hogy miután a HŽ Infrastruktura megvizsgálta az ajánlatokat, és kilencet elutasított, mivel azok nem feleltek meg a kiválasztási feltételeknek, a fennmaradó hat ajánlatot az odaítélési kritériumok alapján vizsgálta. Nem zárható ki tehát, hogy ha lehetőséget kaptak volna arra, hogy ismertessék ajánlataikat, a kiválasztási szempontok be nem tartása miatt eredetileg elutasított kilenc ajánlattevő közül valamelyiket úgy lehetett volna tekinteni, mint amely a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot nyújtotta be. Ennek vizsgálata végső soron a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
75. Amint arra több fél helyesen rámutatott, az Esaprojekt ítélet alapjául szolgáló tényállás eltér a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő tényállástól. Ezen ítéletből kitűnik, hogy az ajánlatkérő szerv, mivel úgy ítélte meg, hogy az ajánlattevő tapasztalata nem felel meg az ajánlati felhívás követelményeinek, felvilágosítást kért erről az ajánlatról. Az ajánlattevő benyújtott egy olyan dokumentumot, amely az általa az eredeti ajánlatban említett alvállalkozó tapasztalatára támaszkodott.(71) A Bíróság ítélete arra enged következtetni, hogy mivel az ajánlattevő személyét és kapacitását érintette, a megkeresésre adott válasz az eredeti ajánlat lényeges módosításának minősült.(72) Az Esaprojekt ítélet meghozatalának körülményei és a jelen ügyben felmerült körülmények között esetlegesen fennálló ténybeli különbségek ugyanis nincsenek hatással az alkalmazandó, a jelen indítvány 67–68. pontjában felidézett jogelvekre.
76. A Bíróság előtt folyamatban lévő eljárásban részt vevő felek közül többen úgy érveltek, hogy a Manova ítélet alátámasztja azt az álláspontot, hogy a 2014/25 irányelv 76. cikkének (4) bekezdése felhatalmazza az ajánlatkérő szervet arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyhöz hasonló körülmények között olyan dokumentumokat vagy információkat kérjen, amelyek nem szerepelnek az eredeti ajánlatban. Tisztelettel ki kell jelentenem, hogy ez az érv ezen ítélet téves értelmezésén alapul. Kétségtelen, hogy a Bíróság kimondta, hogy az ajánlatkérő szerv kérheti az ajánlat korlátozott vagy meghatározott helyesbítését vagy az adatok kiegészítését, például oly módon, hogy kéri az ajánlattételi határidő előtt közzétett mérlegbeszámoló másolatát. Ezt annak kimondásával árnyalta, hogy az ilyen kérés tilos, ha az ajánlati felhívás e hiányzó dokumentum vagy információ benyújtását követeli meg, a közbeszerzési eljárásból való kizárás terhe mellett.(73) A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy a Steyr‑völgyi autópálya munkálataira való hivatkozás hiányában a Strabag eredeti ajánlata nem felelt volna meg a kiválasztási szempontoknak, és így azt elutasították volna, ami a Bíróság által a Manova ítéletben rögzített minősítés körébe tartozik.
77. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az első és a második kérdésre azt a választ adja, hogy a 2014/25 irányelv 76. cikkét az egyenlő bánásmód ezen irányelv 36. cikkében rögzített elvével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha az ajánlatkérő szerv az eredeti ajánlatban nem említett munkákra való hivatkozással a műszaki és szakmai alkalmasságára vonatkozó új dokumentumokat kér az ajánlattevőtől, amennyiben az eredeti odaítélési határozatot megsemmisítették, és az ügyet újbóli értékelés céljából visszautalták.
2. A harmadik kérdésről
78. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a 2014/25 irányelv 76. cikkét az egyenlő bánásmód ezen irányelv 36. cikkében rögzített elvével összefüggésben úgy kell‑e értelmezni, hogy az lehetővé teszi az ajánlattevő számára, hogy az eredeti ajánlatban nem említett munkákra való hivatkozással saját kezdeményezésére új dokumentumokat nyújtson be a műszaki és szakmai alkalmasságára vonatkozóan, amennyiben az eredeti odaítélési határozatot megsemmisítették, és az ügyet újbóli értékelés céljából visszautalták.
79. A Bírósághoz benyújtott észrevételek többsége nem foglalkozik külön a harmadik kérdéssel. A francia kormány azzal érvel, hogy bár az ajánlatkérő az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejártát követően is felhívhatja az ajánlattevőket, hogy adjanak felvilágosítást, az ajánlattevők nem jogosultak arra, hogy saját kezdeményezésükre felvilágosítással szolgáljanak. A Bizottság ezzel szemben azt állítja, hogy a 2014/25 irányelv kizárja az ajánlatnak az ajánlatok beérkezésére nyitva álló határidő lejártát követő bármely lényeges módosítását. Nem bír tehát jelentőséggel, hogy az ajánlatkérő szerv kért‑e felvilágosítást, vagy hogy az ajánlattevő azt saját kezdeményezésére szolgáltatta.
80. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében az EUMSZ 267. cikk szerinti eljárás keretében egyedül a jogvitában eljáró és a meghozandó bírósági döntésért felelősséggel tartozó nemzeti bíróság feladata, hogy az ügy sajátosságaira figyelemmel megítélje mind a Bíróság elé terjesztett kérdések szükségességét, mind pedig azok relevanciáját. Következésképpen, amennyiben a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság – főszabály szerint – köteles határozatot hozni. A Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EUMSZ 267. cikkel létrehozott együttműködési eljárás keretében az uniós jogra vonatkozó kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor tagadhatja meg a nemzeti bíróság által feltett, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elbírálását, ha különösen az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tartalmát illetően a Bíróság eljárási szabályzatának 94. cikkében meghatározott követelményeket nem tartják tiszteletben, vagy ha nyilvánvalóan kitűnik, hogy az uniós szabály értelmezése semmilyen módon nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, vagy ha a probléma hipotetikus jellegű.(74)
81. A jelen ügyben az ügy irataiból kitűnik, hogy a Strabag az ajánlatkérő szerv kérésére további dokumentumokat és információkat nyújtott be. Ebből következik, hogy álláspontom szerint a harmadik kérdés egy feltételezésen alapul, és ezért azt elfogadhatatlannak kell nyilvánítani. Abban az esetben, ha a Bíróság nem értene egyet ezzel az állásponttal, a jelen indítvány 67–76. pontjában kifejtett okok miatt azt javaslom, hogy a Bíróság a harmadik kérdésre azt a választ adja, hogy a 2014/25 irányelvnek az egyenlő bánásmód ezen irányelv 36. cikkében rögzített elvével összefüggésben értelmezett 76. cikke nem teszi lehetővé az ajánlattevő számára, hogy saját kezdeményezésére új dokumentumokat nyújtson be a műszaki és szakmai alkalmasságára vonatkozóan az eredeti ajánlatban nem említett munkákra való hivatkozással, amennyiben az eredeti odaítélési határozatot megsemmisítették, és az ügyet újbóli értékelés céljából visszautalták.
V. Végkövetkeztetés
82. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság nyilvánítsa elfogadhatatlannak a Visoki upravni sud Republike Hrvatske (közigazgatási fellebbviteli bíróság, Horvátország) 2022. október 10‑i határozatával előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet.