Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTA ENTONIJA MAIKLA KOLINSA
[ANTHONY MICHAEL COLLINS]
SECINĀJUMI,
sniegti 2024. gada 7. martā (1)
Lieta C‑652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ș.
pret
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave,
piedaloties:
HŽ Infrastruktura d.o.o.,
Strabag AG,
Strabag d.o.o.,
Strabag Rail a.s.
(Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Horvātijas Republikas Augstā administratīvā tiesa) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Publiskais iepirkums ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs – Direktīva 2014/25/ES – 43. pants – Tādu uzņēmēju piekļuve, kas reģistrēti trešajā valstī, kura nav noslēgusi starptautisku nolīgumu ar Eiropas Savienību par publisko iepirkumu – Piedāvājumu iesniegšana – Pretendenta iespēja sniegt papildu pierādījumus par tā tehnisko un profesionālo kvalifikāciju pēc piedāvājumu iesniegšanas termiņa beigām – Vienlīdzīgas attieksmes princips
I. Ievads
1. Šis Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Horvātijas Republikas Augstā administratīvā tiesa) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu dod Tiesai iespēju precizēt apstākļus, kādos pēc piedāvājumu iesniegšanas termiņa beigām līgumslēdzējas iestādes var pieprasīt no pretendentiem labojumus vai precizējumus. Tomēr, pirms izmantot šo iespēju, Tiesai vispirms ir jālemj par diviem tiesību jautājumiem, kas attiecas uz lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību. Vai trešās valstīs, ar kurām Savienība nav noslēgusi starptautisku nolīgumu par publisko iepirkumu, reģistrēti uzņēmēji (2) ir tiesīgi piedalīties publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās Savienībā? Ja atbilde ir apstiprinoša, vai dalībvalstis var noteikt nosacījumus, saskaņā ar kuriem šie uzņēmumi var to darīt, vai arī to var izlemt tikai Savienība?
II. Tiesiskais regulējums
A. Savienības tiesības
1. Direktīva 2014/25/ES
2. Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/25/ES (2014. gada 26. februāris) par iepirkumu, ko īsteno subjekti, kuri darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs, un ar ko atceļ Direktīvu 2004/17/EK (3), 27. apsvērumā ir noteikts:
“Ar Padomes Lēmumu 94/800/EK (4) jo īpaši apstiprināja Pasaules Tirdzniecības organizācijas Nolīgumu par valsts iepirkumu (“NVI”). NVI mērķis ir izveidot līdzsvarotu tiesību un pienākumu daudzpusēju regulējumu attiecībā uz publiskiem līgumiem, lai panāktu pasaules tirdzniecības liberalizāciju un paplašināšanos. Saistībā ar līgumiem, uz kuriem attiecas NVI 3., 4. un 5. pielikums un Vispārējās piezīmes Eiropas Savienības I papildinājumam, kā arī citi attiecīgi starptautiskie nolīgumi, kas ir saistoši Savienībai, līgumslēdzējiem minētajos nolīgumos paredzētie pienākumi būtu jāpilda, piemērojot šo direktīvu to trešo valstu ekonomikas dalībniekiem, kuras ir šādu nolīgumu parakstītājas.”
3. Direktīvas 2014/25 36. panta “Iepirkuma principi” 1. punktā ir noteikts:
“Līgumslēdzēji nodrošina vienlīdzīgu un nediskriminējošu attieksmi pret visiem ekonomikas dalībniekiem un rīkojas pārredzami un samērīgi.
[..]”
4. Saskaņā ar Direktīvas 2014/25 43. pantu “Nosacījumi, kas saistīti ar NVI un citiem starptautiskiem nolīgumiem”:
“Ciktāl tas paredzēts 3., 4. un 5. pielikumā un NVI Eiropas Savienības I papildinājuma vispārīgās piezīmēs un citos starptautiskos nolīgumos, kuri ir saistoši Savienībai, līgumslēdzēji 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta nozīmē attiecībā uz minēto nolīgumu parakstītājpušu būvdarbiem, piegādēm, pakalpojumiem un ekonomikas dalībniekiem nodrošina attieksmi, kas ir tikpat labvēlīga kā attieksme, kuru nodrošina Savienības būvdarbiem, piegādēm, pakalpojumiem un ekonomikas dalībniekiem.”
5. Direktīvas 2014/25 76. panta 4. punktā ir noteikts:
“Ja informācija vai dokumentācija, kas jāiesniedz ekonomikas dalībniekiem, ir vai šķiet nepilnīga vai kļūdaina, vai trūkst atsevišķu dokumentu, līgumslēdzēji var, ja vien valstu tiesību aktos, ar ko īsteno šo direktīvu, nav paredzēts savādāk, lūgt attiecīgos ekonomikas dalībniekus atbilstīgā termiņā iesniegt, papildināt, precizēt vai pabeigt attiecīgo informāciju vai dokumentāciju ar noteikumu, ka šādi lūgumi tiek izdarīti, pilnībā ievērojot vienlīdzīgas attieksmes un pārredzamības principus.”
6. Direktīvas 2014/25 86. pantā “Attiecības ar trešām valstīm saistībā ar būvdarbu, piegāžu un pakalpojumu līgumiem” ir noteikts:
“1. Dalībvalstis informē Komisiju par vispārējām grūtībām, kas de jure vai de facto radušās to uzņēmumiem, cenšoties iegūt pakalpojumu līgumu slēgšanas tiesības trešās valstīs, un par ko tie ziņojuši.
2. Komisija līdz 2019. gada 18. aprīlim un turpmāk regulāri ziņo Padomei par brīvas piekļuves radīšanu attiecībā uz pakalpojumu līgumiem trešās valstīs un par panākumiem sarunās ar šīm valstīm minētajā jautājumā, jo īpaši Pasaules Tirdzniecības organizācijas (PTO) ietvaros.
3. Komisija, vēršoties pie attiecīgās trešās valsts, cenšas labot jebkuru situāciju, saistībā ar ko tā, pamatojoties vai nu uz 2. punktā minētajiem ziņojumiem, vai uz citu informāciju, konstatē, ka attiecībā uz pakalpojumu līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu trešā valsts:
a) nepiešķir Savienības uzņēmumiem faktisku piekļuvi, kas līdzvērtīga tai, ko Savienība piešķir attiecīgās valsts uzņēmumiem;
b) nepiešķir Savienības uzņēmumiem valsts režīmu vai tādas pašas konkurences iespējas, kādas pieejamas attiecīgās valsts uzņēmumiem;
c) piešķir citu trešo valstu uzņēmumiem labvēlīgāku režīmu nekā Savienības uzņēmumiem.
4. Dalībvalstis informē Komisiju par visām grūtībām, kas de jure vai de facto radušās to uzņēmumiem un par ko tie ziņojuši, un kas ir radušās XIV pielikumā uzskaitīto starptautisko darba tiesību normu neievērošanas dēļ, minētajiem uzņēmumiem cenšoties nodrošināt līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu trešās valstīs.
5. Šā panta 3. un 4. punktā minētajos apstākļos Komisija jebkurā laikā var ierosināt, lai Padome pieņemtu īstenošanas aktu, ar ko laikposmā, kurš noteikts minētajā īstenošanas aktā, atliek vai ierobežo pakalpojumu līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu:
a) uzņēmumiem, ko reglamentē attiecīgās trešās valsts tiesību akti;
b) uzņēmumiem, kuri saistīti ar a) apakšpunktā noteiktajiem uzņēmumiem un kuru juridiskā adrese ir Savienībā, bet kuriem nav tiešas un faktiskas saiknes ar attiecīgās dalībvalsts ekonomiku;
c) uzņēmumiem, kas iesniedz piedāvājumus, kuru priekšmets ir attiecīgās trešās valsts izcelsmes pakalpojumi.
Padome pēc iespējas drīz pieņem lēmumu ar kvalificētu balsu vairākumu.
Komisija var ierosināt minētos pasākumus pēc savas iniciatīvas vai pēc dalībvalsts lūguma.
6. Šis pants neierobežo Savienības saistības attiecībā pret trešām valstīm, ko paredz starptautiski nolīgumi par valsts iepirkumu, jo īpaši PTO ietvaros.”
2. Direktīva 2014/24/ES
7. Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/24/ES (2014. gada 26. februāris) par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK (5), 59. pantā “Eiropas vienotais iepirkuma procedūras dokuments” ir noteikts:
“1. Dalības pieteikumu vai piedāvājumu iesniegšanas laikā līgumslēdzējas iestādes pieņem Eiropas vienoto iepirkuma procedūras dokumentu (ESPD) ar ietvertu atjauninātu pašdeklarāciju, kas kalpo par sākotnēju pierādījumu publiskā sektora iestāžu vai trešo personu izdotu sertifikātu vietā un apliecina, ka attiecīgais ekonomikas dalībnieks atbilst jebkuram no šādiem nosacījumiem:
a) tas nav nonācis kādā no 57. pantā minētajām situācijām, kuru dēļ ekonomikas dalībniekus izslēdz vai var izslēgt;
b) tas atbilst attiecīgajiem atlases kritērijiem, kas noteikti saskaņā ar 58. pantu;
c) attiecīgā gadījumā – tas atbilst objektīvajiem noteikumiem un kritērijiem, kas noteikti saskaņā ar 65. pantu.
Ja ekonomikas dalībnieks paļaujas uz citu subjektu spējām saskaņā ar 63. pantu, ESPD par šādiem subjektiem iekļauj arī šā punkta pirmajā daļā minēto informāciju.
ESPD ietver ekonomikas dalībnieka oficiālu paziņojumu, ka attiecīgais izslēgšanas iemesls nepastāv un/vai ka ir izpildīts attiecīgais atlases kritērijs, un tajā sniedz atbilstīgu informāciju, ko prasa līgumslēdzēja iestāde. ESPD arī norāda publiskā sektora iestādi vai trešo personu, kas atbildīga par apliecinošo dokumentu sagatavošanu, un iekļauj oficiālu paziņojumu par to, ka ekonomikas dalībnieks spēs pēc pieprasījuma un bez kavēšanās iesniegt minētos apliecinošos dokumentus.
[..]
4. Līgumslēdzēja iestāde jebkurā brīdī procedūras laikā var lūgt pretendentiem un kandidātiem iesniegt visus apliecinošos dokumentus vai daļu no tiem, ja tas ir nepieciešams, lai nodrošinātu procedūras pareizu norisi.
Izņemot līgumus, kuru pamatā ir pamatnolīgumi, un ja šādi līgumi ir noslēgti saskaņā ar 33. panta 3. punktu vai 33. panta 4. punkta a) apakšpunktu, pirms līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas līgumslēdzēja iestāde pretendentam, kam tā nolēmusi piešķirt tiesības slēgt līgumu, prasa iesniegt atjauninātus apliecinošos dokumentus saskaņā ar 60. pantu un – attiecīgā gadījumā – 62. pantu. Līgumslēdzēja iestāde var aicināt ekonomikas dalībniekus papildināt vai precizēt sertifikātus, kas saņemti saskaņā ar 60. un 62. pantu.”
3. Starptautiskās tiesības
8. Nolīgums, ar kuru izveido asociāciju starp Eiropas Ekonomikas kopienu un Turciju (turpmāk tekstā – “Asociācijas nolīgums”), tika noslēgts 1963. gada 12. septembrī (6). Eiropas Ekonomikas kopiena un Turcija 1970. gada 23. novembrī parakstīja papildu protokolu (turpmāk tekstā – “Papildprotokols”) (7). Lai gan šie nolīgumi neparedz ekonomikas dalībnieku dalību publiskā iepirkuma procedūrās, saskaņā ar Papildprotokola 41. panta 1. punktu līgumslēdzējas puses vienojas atturēties no jaunu ierobežojumu ieviešanas savā starpā attiecībā uz brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību.
9. EK un Turcijas Asociācijas padome, kas izveidota ar Asociācijas nolīgumu, 1995. gada 22. decembrī pieņēma Lēmumu Nr. 1/95 par muitas savienības pēdējā posma īstenošanu (8). Lēmuma Nr. 1/95 48. pantā paredzēts, ka Asociācijas padome cik drīz vien iespējams pēc šā lēmuma stāšanās spēkā noteiks datumu, kad sāksies sarunas, kuru mērķis ir panākt, lai Puses savstarpēji atver publiskā iepirkuma tirgus, un ik gadu pārskatīs sasniegumus šajā jomā.
10. Asociācijas padome 2000. gada 11. aprīlī pieņēma Lēmumu Nr. 2/2000 par sarunu uzsākšanu starp Kopienu un Turciju par pakalpojumu nozares liberalizēšanu un savstarpēju publisko iepirkumu procedūru atvēršanu (9). Šīs sarunas vēl nav noslēgušās (10). Atšķirībā no Savienības, Turcija nav NVI līgumslēdzēja puse.
B. Horvātijas tiesības
11. Zakon o javnoj nabavi (Publisko iepirkumu likums) (11) 3. panta 8. punktā ir noteikts:
““Ekonomikas dalībnieks” ir jebkura fiziska vai juridiska persona vai publiskā sektora subjekts, vai šādu personu un/vai subjektu grupa, tostarp jebkāda to pagaidu apvienība, kas tirgū piedāvā būvdarbu izpildi un/vai būves realizāciju, preču piegādi vai pakalpojumu sniegšanu” [Šeit un turpmāk – Neoficiāls tulkojums].
12. Saskaņā ar Publisko iepirkumu likuma 4. panta 1. punktu:
“Piemērojot šo likumu, līgumslēdzēja iestāde attiecībā uz visiem ekonomikas dalībniekiem ievēro preču brīvas aprites, brīvības veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvības principus un no tiem izrietošos principus, piemēram, konkurences, vienlīdzīgas attieksmes, nediskriminācijas, savstarpējas atzīšanas, samērīguma un pārredzamības principus.”
13. Saskaņā ar Publisko iepirkumu likuma 84. pantu:
“Publiskā iepirkuma procedūrās līgumslēdzēja iestāde to valstu ekonomikas dalībniekiem, kas parakstījušas Nolīgumu par valsts iepirkumu (“NVI”) vai citus starptautiskus nolīgumus, kas ir saistoši Eiropas Savienībai, nodrošina ne mazāk labvēlīgu režīmu kā dalībvalstu ekonomikas dalībniekiem.”
14. Publisko iepirkumu likuma 263. panta 2. punktā ir paredzēts, ka līgumslēdzējas iestādes var uzaicināt ekonomikas dalībniekus papildināt vai paskaidrot to iesniegtos dokumentus. Saskaņā ar šā likuma 293. pantu:
“1) Ja informācija vai dokumentācija, kas ekonomikas dalībniekiem ir jāiesniedz, ir nepilnīga vai nepareiza vai ja trūkst konkrētu dokumentu, līgumslēdzēja iestāde var pieprasīt attiecīgajiem ekonomikas dalībniekiem, ievērojot vienlīdzīgas attieksmes un pārredzamības principus, papildināt, precizēt vai iesniegt nepieciešamo informāciju vai dokumentus atbilstīgā termiņā, kas nav īsāks par piecām dienām.
2) Saskaņā ar šā panta 1. punktu veiktie pasākumi nedrīkst novest pie sarunām par līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas kritērijiem vai paredzētā līguma priekšmetu.”
III. Strīds pamatlietā, lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu un tiesvedība Tiesā
15. 2020. gada 7. septembrī HŽ Infrastruktura d.o.o. (turpmāk tekstā – “HŽ Infrastruktura”) – līgumslēdzēja – uzsāka līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru, lai modernizētu dzelzceļa infrastruktūru starp divām Horvātijas pilsētām. Uzaicinājumā iesniegt piedāvājumus bija prasīts, lai pretendentiem būtu minimālais tehnisko un profesionālo spēju līmenis. Lai izpildītu šo atlases kritēriju, pretendentiem bija jāiesniedz iepriekšējo desmit gadu laikā paveikto darbu saraksts kopā ar detalizētu to aprakstu.
16. HŽ Infrastruktura secināja, ka seši no 15 iesniegtajiem piedāvājumiem atbilst atlases kritērijiem. Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. (turpmāk tekstā – “Kolin”), Turcijā reģistrēta sabiedrība, iesniedza vienu no atlasītajiem piedāvājumiem. HŽ Infrastruktura 2022. gada 25. janvārī piešķīra publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesības sabiedrībai Strabag AG (turpmāk tekstā – “sākotnējais piešķiršanas lēmums”).
17. Pēc Kolin sūdzības Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija) 2022. gada 10. martā atcēla sākotnējo piešķiršanas lēmumu. Tā uzskatīja, ka HŽ Infrastruktura nav pamatojusi savu konstatējumu, ka Strabag ir izpildījusi prasību par tehniskajām un profesionālajām spējām. Vienīgie Strabag piedāvājumā minētie darbi, proti, tie, ko tā bija veikusi uz Pragersko‑Hodoš dzelzceļa līnijas (Slovēnija), neatbilda konkursa nosacījumiem.
18. HŽ Infrastruktura 2022. gada 6. aprīlī pieprasīja Strabag tai iesniegt grozītu darbu sarakstu kopā ar attiecīgiem sertifikātiem par apmierinošu izpildi. Strabag sniedza šādu sertifikātu par darbiem, kas veikti uz Pragersko‑Hodoš dzelzceļa līnijas. Tā arī izmantoja iespēju atsaukties uz darbiem, ko tā veikusi uz Stīras ielejas automaģistrāles (Austrija), un iesniegt sertifikātus par tiem. Pēc visu šo dokumentu izskatīšanas 2022. gada 28. aprīlī HŽ Infrastruktura piešķīra publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesības Strabag (turpmāk tekstā – “galīgais piešķiršanas lēmums”).
19. Kolin iesniedza Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisijā sūdzību par galīgo piešķiršanas lēmumu, apgalvojot, ka HŽ Infrastruktura nevarēja uzaicināt Strabag sniegt papildu pierādījumus par tā tehniskajām un profesionālajām spējām. Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija 2022. gada 15. jūnijā noraidīja šo sūdzību, pamatojoties uz to, ka, lai gan atsauce uz darbiem Pragersko‑Hodoš dzelzceļa līnijā neatbilda konkursa uzaicinājumā izvirzītajai prasībai par tehniskajām un profesionālajām spējām, nekas neliedza HŽ Infrastruktura šajā kontekstā ņemt vērā darbus uz Stīras ielejas automaģistrāles.
20. Kolin cēla prasību Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Horvātijas Republikas Augstā administratīvā tiesa), lūdzot atcelt galīgo piešķiršanas lēmumu. Šī tiesa uzskata, ka pēc sākotnējā piešķiršanas lēmuma atcelšanas HŽ Infrastruktura varēja pieprasīt un tai pat bija pienākums pieprasīt no Strabag papildu pierādījumus par darbiem, ko tā bija veikusi uz Pragersko‑Hodoš dzelzceļa līnijas. Kā pamatoti konstatēja Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija, šie darbi neliecināja, ka Strabag atbilst prasībai par tehniskajām un profesionālajām spējām.
21. Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Horvātijas Republikas Augstā administratīvā tiesa) tomēr šaubās, vai Strabag bija tiesības atsaukties uz darbiem Stīras ielejas automaģistrālē, jo tā tos nebija minējusi savā sākotnējā piedāvājumā. Iesniedzējtiesa tiesa vēlas zināt, vai Tiesas spriedums Esaprojekt (12) pēc analoģijas varētu sniegt norādes šajā jautājumā (13). Tādējādi tā nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai [Direktīvas 2014/25] 76. pants kopsakarā ar šīs direktīvas 36. pantu ļauj līgumslēdzējai iestādei ņemt vērā dokumentus, kurus pretendents pirmo reizi iesniedzis pēc piedāvājumu iesniegšanas termiņa beigām un kuri nebija pievienoti sākotnējam piedāvājumam, un kuros ir atspoguļoti apstākļi, ko pretendents nav norādījis sākotnējā piedāvājumā?
2) Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša, vai [Direktīvas 2014/25] 76. pants kopsakarā ar minētās direktīvas 36. pantu ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem ir pretrunā tas, ka pēc pirmā lēmuma par līguma slēgšanas tiesību piešķiršanu atcelšanas un lietas nodošanas atpakaļ līgumslēdzējai iestādei, lai atkārtoti pārbaudītu un vērtētu piedāvājumus, līgumslēdzēja iestāde lūdz ekonomikas dalībnieku iesniegt papildu dokumentus, kas apliecina dalības publiska iepirkuma procedūrā prasību izpildi, kuri nebija pievienoti sākotnējam piedāvājumam, proti, veikto darbu sarakstu, kas papildināts ar atsauci, kura nebija pievienota sākotnējam darbu sarakstam, tas ir, kas nebija sākotnējā piedāvājuma sastāvdaļa?
3) Vai [Direktīvas 2014/25] 76. pants kopsakarā ar minētās direktīvas 36. pantu ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem ir pretrunā tas, ka pēc pirmā lēmuma par līguma slēgšanas tiesību piešķiršanu atcelšanas un lietas nodošanas atpakaļ līgumslēdzējai iestādei, lai atkārtoti pārbaudītu un vērtētu piedāvājumus, būvuzņēmējs iesniedz līgumslēdzējai iestādei dokumentus, kuri apliecina dalības publiska iepirkuma procedūrā prasību izpildi un kuri nebija pievienoti sākotnējam piedāvājumam, proti, veikto darbu sarakstu, kas papildināts ar atsauci, kura nebija pievienota sākotnējam darbu sarakstam, tas ir, kura nebija sākotnējā piedāvājuma sastāvdaļa?
22. Kolin, Strabag, HŽ Infrastruktura, Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija, Čehijas, Igaunijas, Francijas, Horvātijas un Polijas valdības un Eiropas Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus.
23. Lai gan neviens no lietas dalībniekiem rakstveida apsvērumos neiebilda pret lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Tiesai pēc savas ierosmes ir jāpārbauda savu kompetenci atbildēt uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu vai šā lūguma pieņemamību (14). Tā kā Tiesai radās šaubas, vai ekonomikas dalībnieki no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības, ir tiesīgi piedalīties Direktīvā 2014/25 paredzētajās publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās, tā aicināja Eiropas Savienības Tiesas Statūtu 23. panta 1. punktā minētās puses rakstveidā atbildēt uz diviem jautājumiem. Uz šiem jautājumiem atbildēja Kolin, Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija, Igaunijas, Francijas, Horvātijas, Austrijas un Polijas valdības, kā arī Komisija.
24. 2023. gada 21. novembra tiesas sēdē Kolins, HŽ Infrastruktura, Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija, Horvātijas, Čehijas, Dānijas un Francijas valdības un Komisija sniedza mutvārdu paskaidrojumus un atbildēja uz Tiesas jautājumiem.
IV. Vērtējums
A. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamība
25. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamība ir atkarīga no tā, vai Tiesas atbilde uz uzdotajiem jautājumiem ir nepieciešama iesniedzējtiesas izskatāmā strīda atrisināšanai. No tā izriet, ka atbildēm uz jautājumiem par Savienības tiesību normu interpretāciju vai spēkā esamību kaut kādā veidā ir jābūt piemērojamām šajā lietā (15).
1. Ekonomikas dalībnieku no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības, dalība publiskā iepirkuma procedūrās Savienībā
– Iesniegtie apsvērumi
26. Šķiet, Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija un Horvātijas valdība norāda, ka Direktīvas 2014/25 ratione personae piemērošana ietverot visus ekonomikas dalībniekus neatkarīgi no to reģistrācijas valsts. Austrijas valdība apgalvo, ka, lai gan Direktīva 2014/25 principā neesot piemērojama ekonomikas dalībniekiem no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības, šādi dalībnieki varot atsaukties uz minēto direktīvu, tiklīdz līgumslēdzēja iestāde ir atļāvusi tiem piedalīties publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrā.
27. Igaunijas, Francijas un Polijas valdības apgalvo, ka uz uzņēmēji no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības, neietilpstot Direktīvas 2014/25 ratione personae piemērošanas jomā. Tas tostarp izrietot no Direktīvas 2014/25 43. panta, kuram nebūtu jēgas, ja tas tā nebūtu.
28. Komisija uzskata, ka, izņemot ekonomikas dalībniekus, uz kuriem attiecas Direktīvas 2014/25 43. pants, trešo valstu ekonomikas dalībnieki neesot tiesīgi piedalīties Savienības publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās, un tādēļ tie varot tikt izslēgti no šīm procedūrām (16). Kolin un Komisija pauž viedokli, ka, lai gan neviens starptautisks nolīgums starp Savienību un Turciju nereglamentējot publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūras, šajā valstī reģistrēti uzņēmēji varot izmantot šīs tiesības, pamatojoties uz Papildprotokola 41. pantā ietverto “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulu par jaunu pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu ieviešanu.
– Juridiskā analīze
29. Attiecībā uz trešo valstu ekonomikas dalībniekiem Direktīvas 2014/25 43. pantā ir noteikts, ka minētā direktīva ir jāpiemēro ekonomikas dalībniekiem, kas veic uzņēmējdarbību valstī, kura ir līgumslēdzēja puse NVI vai citam Savienībai saistošam starptautiskam nolīgumam par publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu. Tāpēc šķiet, ka šīs tiesību normas teksts liek domāt, ka Direktīva 2014/25 neattiecas uz ekonomikas dalībniekiem no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības.
30. Vienīgā cita Direktīvas 2014/25 tiesību norma, kas attiecas uz pakalpojumu sniedzējiem no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības, ir 86. pants (17), kas citēts šo secinājumu 6. punktā (18). Tā kā šis pants attiecas uz trešo valstu, uz kurām neattiecas saistības, ekonomikas dalībnieku dalību publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās Savienībā, no tā var secināt, ka šāda dalība ir paredzēta, vismaz noteiktos apstākļos (19). Direktīvas 2014/25 86. pants kopsakarā ar tās 43. pantu arī liek domāt, ka trešo valstu, uz kurām neattiecas saistības, ekonomikas dalībnieku dalību šādās publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās var noteikt katrā gadījumā atsevišķi (20).
31. Šo secinājumu 10. punktā ir skaidri norādīts, ka neviena Savienības tiesību aktu norma vai kāds starptautisks nolīgums, kura līgumslēdzējas puses ir Savienība un Turcija, nereglamentē Turcijā reģistrētu ekonomikas dalībnieku dalību Savienības publiskā iepirkuma procedūrās. Tomēr Komisija un Kolin uzskata, ka šādi uzņēmēji šajā ziņā varot atsaukties uz Papildprotokola 41. panta 1. punktā ietverto “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulu.
32. Tiesa ir konsekventi lēmusi, ka Papildprotokola 41. panta 1. punkts ir formulēts tik skaidrā, precīzā un beznosacījumu veidā, ka tam ir tieša piemērojamība (21). Tomēr ar šo tiesību normu Turcijā reģistrētiem ekonomikas dalībniekiem nevar piešķirt tiesības sniegt pakalpojumus Savienībā. Tas ietver aizliegumu pieņemt jaunus pasākumus, kuru mērķis vai iedarbība ir izvirzīt šiem uzņēmumiem stingrākus nosacījumus nekā tie, kas bija piemērojami laikā, kad Papildprotokols stājās spēkā dalībvalstī (22). Papildprotokola 41. panta 1. punktā “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula ir kvaziprocesuāla norma, kas ratione temporis nosaka dalībvalstu tiesību normas, uz kurām var atsaukties, lai izvērtētu, vai Turcijā reģistrēts uzņēmums var īstenot brīvību veikt uzņēmējdarbību šajā dalībvalstī. Tādējādi ar to tiek aizstāta jebkura vēlāka tiesību norma, kuras mērķis ir ieviest jaunu ierobežojumu (23). Kad šis jautājums tika uzdots tiesas sēdē, Komisija nevarēja identificēt nevienu tiesību normu, kas bija spēkā Horvātijas pievienošanās laikā Savienībai un kas Turcijā reģistrētiem ekonomikas dalībniekiem piešķirtu piekļuvi publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrām šajā dalībvalstī.
33. No tā izriet, ka ekonomikas dalībnieki no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības, neietilpst Direktīvas 2014/25 ratione personae piemērošanas jomā (24). Lai gan tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai, no Tiesas rīcībā esošās informācijas, šķiet, izriet, ka prasītāja atrodas šādā situācijā. Tā kā prasītājai nav tiesību piedalīties publiskā līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrā, ko reglamentē Direktīva 2014/25, tā nevar atsaukties uz tās tiesību normām dalībvalsts tiesā. Tādējādi iesniedzējtiesa nevar saņemt atbildi uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par šo tiesību normu interpretāciju, jo iespējamai Tiesas atbildei uz tās lūgumu nebūtu saistošas iedarbības. Ar šo iemeslu pietiek, lai pamatotu secinājumu, ka šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu nav pieņemams.
34. Tomēr var apgalvot, ka gadījumā, ja trešo valstu, uz kurām neattiecas saistības, ekonomikas dalībnieku dalība publiskā iepirkuma procedūrās ir dalībvalstu kompetencē, šie ekonomikas dalībnieki var atsaukties uz valsts tiesību aktos piešķirtajām tiesībām pat tad, ja šie piemērojamie valsts pasākumi ir pieņemti, lai transponētu Savienības tiesību normas. Lai izskatītu šo aspektu, es izvērtēšu otro jautājumu, ko Tiesa uzdevusi pēc savas ierosmes.
2. Par pilnvarām reglamentēt trešo valstu ekonomikas dalībnieku dalību iepirkuma procedūrās Savienībā
– Iesniegtie apsvērumi
35. Gandrīz visi lietas dalībnieki Tiesā uzskata, ka dalībvalstis varot regulēt trešo valstu ekonomikas dalībnieku dalību publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās. To pamatojot, ir izvirzīti divi galvenie argumenti. Daži lietas dalībnieki uzskata, ka šāda dalība ietilpstot Savienības un dalībvalstu dalītā kompetencē (25). Lai gan citi lietas dalībnieki atzīst, ka tiesības regulēt šādu dalību esot tikai Savienības kompetencē, tie apgalvo, ka dalībvalstis tomēr varot rīkoties šajā jomā (26).
36. Skaidri nenorādot, vai jautājums ietilpst Eiropas Savienības ekskluzīvā kompetencē vai dalībvalsts dalītā kompetencē ar Savienību, Horvātijas valdība apgalvo, ka Savienības tiesībās neesot ietverts vispārējs aizliegums trešo valstu ekonomikas dalībniekiem piedalīties publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās Savienībā (27). Tā atzīmē, ka Komisijas Vadlīnijas par trešo valstu pretendentu iesaisti (28) apstiprinot šo priekšlikumu, ja tajās esot noteikts, ka trešo valstu ekonomikas dalībniekus var izslēgt no šīm procedūrām, nepieprasot tos izslēgt. Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija norāda, ka uz visiem ekonomikas dalībniekiem, kas piedalās publiskā iepirkuma procedūrās Horvātijā, neatkarīgi no to reģistrācijas valsts, attiecoties vienādi principi.
37. Kolin apgalvo, ka trešo valstu uzņēmēju dalība publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās esot Savienības un dalībvalstu dalītā kompetence. Kamēr Savienība neesot paredzējusi īpašus noteikumus šādas dalības regulēšanai, dalībvalstis varot brīvi rīkoties. Līdzīgi Polijas valdība uzskata, ka Direktīvas 2014/25 piemērošana trešo valstu uzņēmējiem neietilpstot kopējās tirdzniecības politikas jomā, kas ir ekskluzīvā Savienības kompetence, bet gan iekšējā tirgus darbības jomā, kas ir dalītā kompetence. No tā izriet, ka Savienības tiesību akti neliedzot dalībvalstīm nolemt, ka vienlīdzīgas attieksmes princips esot piemērojams ekonomikas dalībniekiem no trešām valstīm, kas nav tās, uz kurām ir atsauce Direktīvas 2014/25 43. pantā.
38. Igaunijas valdība norāda, ka, tā kā LESD iekšējā tirgus noteikumi ir Direktīvas 2014/25 juridiskais pamats, dalībvalstis varot paredzēt noteikumus, lai reglamentētu trešās valstīs reģistrētu ekonomikas dalībnieku dalību publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās. Dalībvalstis varot ierobežot šādu ekonomikas dalībnieku dalību šajās procedūrās, bet tām tas neesot obligāti jādara.
39. Lai gan Dānijas, Francijas un Austrijas valdības uzskata, ka trešo valstu ekonomikas dalībnieku dalība publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās ietilpstot Savienības ekskluzīvā kompetencē, tās dažādu iemeslu dēļ apgalvo, ka dalībvalstis varot rīkoties šajā jomā.
40. Austrijas valdība piekrīt, ka noteikumi par trešo valstu ekonomikas dalībnieku dalību šādās procedūrās ietilpstot kopējās tirdzniecības politikas darbības jomā. Tā kā Direktīvā 2014/25 šajā ziņā neesot noteikumu, dalībvalstis šajā nolūkā varot brīvi pieņemt pasākumus. Dānijas valdība apgalvo, ka gadījumos, kad Savienība neīsteno savu ekskluzīvo kompetenci slēgt starptautiskus nolīgumus par publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrām, dalībvalstis varot noteikt kārtību, kādā trešo valstu uzņēmēji var piedalīties šādās procedūrās. Francijas valdība arī uzskata, ka kopējās tirdzniecības politikas darbības jomā ietilpstot pasākumi, kuru mērķis ir izslēgt trešo valstu ekonomikas dalībniekus no publiskā iepirkuma līgumu piešķiršanas procedūrām Savienībā. Tādēļ dalībvalstīm esot liegts pieņemt vispārējus pasākumus par trešo valstu ekonomikas dalībnieku dalību šādās procedūrās, bet tās varot pieņemt pasākumus atsevišķos gadījumos.
41. Komisija apgalvo, ka kārtība, saskaņā ar kuru trešo valstu ekonomikas dalībnieki var piedalīties Savienībā organizētajās publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās, esot Savienības ekskluzīvā kompetencē, tādējādi tikai tā varot pieņemt juridiski saistošus tiesību aktus, kas nodrošina vienlīdzīgu attieksmi pret trešo valstu ekonomikas dalībniekiem (29).
– Juridiskā analīze
42. LESD 3. panta 1. punkta e) apakšpunkts nosaka, ka kopējā tirdzniecības politika ir Savienības ekskluzīva kompetence. Saskaņā ar LESD 207. panta 1. punktu šī politika ir balstīta uz vienādiem principiem un attiecas uz preču un pakalpojumu tirdzniecību (30). Tā kā Līgumos nav minēta publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršana, rodas jautājums, vai procedūras, kas reglamentē šādu līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu, ietilpst iekšējā tirgū, Savienības un tās dalībvalstu dalītā kompetencē (31), vai kopējā tirdzniecības politikā. Šajā kontekstā ir lietderīgi atgādināt, ka iekšējais tirgus regulē tirdzniecību starp dalībvalstīm, bet kopējā tirdzniecības politika attiecas uz tirdzniecību starp dalībvalstīm un trešām valstīm (32). Tādējādi publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanai var būt gan iekšēja, gan ārēja dimensija.
43. Direktīvas 2014/25 juridiskais pamats ir LESD 53. pants par brīvību veikt uzņēmējdarbību, LESD 62. pants par pakalpojumu sniegšanas brīvību un LESD 114. pants par tādu pasākumu pieņemšanu, kuru mērķis ir iekšējā tirgus izveide un darbība (33). Šķiet, ka no tā izriet, ka publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas noteikumi, tostarp Direktīva 2014/25, Savienības iekšienē ietilpst iekšējā tirgus darbības jomā.
44. Pasākums, kas ir domāts, lai veicinātu, atvieglotu vai reglamentētu starptautisko tirdzniecību, un tieši un tūlītēji to ietekmē, ietilpst kopējās tirdzniecības politikas darbības jomā (34). Pasākums, kam ir vienīgi papildu ietekme tikai uz starptautisko tirdzniecību, neietilpst šīs politikas darbības jomā (35). Vai pasākumi, kas atvieglo trešo valstu ekonomikas dalībnieku dalību publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās Savienībā, ietilpst pirmajā vai otrajā no šīm kategorijām?
45. Atzinumā 2/15 (ES Brīvās tirdzniecības līgums ar Singapūru) Tiesa izskatīja kompetenču sadalījumu starp Savienību un dalībvalstīm saistībā ar paredzētā tirdzniecības nolīguma noslēgšanu ar Singapūras Republiku. Minētajā starptautiskajā nolīgumā bija ietverta nodaļa par publiskajiem iepirkumiem, kurā bija noteikta kārtība, kādā katras puses ekonomikas dalībnieki var piedalīties otras puses iestāžu organizētajās publiskā iepirkuma procedūrās. Tā kā minētajai nodaļai bija tieša un tūlītēja ietekme uz preču un pakalpojumu tirdzniecību šā starptautiskā nolīguma pušu starpā, tā ietilpa kopējā tirdzniecības politikā (36). Tādējādi šis nolēmums, šķiet, apstiprina ideju, ka publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas ārējā dimensija ietilpst Savienības ekskluzīvā kompetencē. No tā izriet, ka Savienībai ir jānosaka, vai un ar kādiem nosacījumiem trešo valstu ekonomikas dalībnieki var piedalīties publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās Savienībā (37). LESD 207. pantā ir norādīts, ka šīs pilnvaras ietver vienpusēju pasākumu pieņemšanu saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru un vajadzības gadījumā sarunas par starptautiskiem nolīgumiem. Tieši šajā kontekstā Savienība ir paziņojusi par savu nodomu radīt uzņēmējdarbības iespējas tajā reģistrētiem uzņēmumiem, cenšoties atvērt trešo valstu publiskā iepirkuma tirgus uz abpusēji izdevīga pamata (38).
46. Saskaņā ar LESD 2. panta 2. punktu, ja kādā konkrētā jomā Līgumos Savienībai ir piešķirta kompetence, ko tā dala ar dalībvalstīm, Savienība un dalībvalstis drīkst veikt likumdošanas funkciju un pieņemt juridiski saistošus aktus šajā jomā. Dalībvalstis var īstenot savu kompetenci tādā mērā, kādā Savienība neīsteno savu kompetenci. Dalībvalstis attiecīgi var īstenot savu kompetenci tiktāl, ciktāl Savienība (i) to vēl nav izdarījusi vai (ii) pārtrauc to darīt (39).
47. Ja Līgumos Savienībai ir piešķirta ekskluzīva kompetence kādā konkrētā jomā, tad veikt likumdošanas funkciju un pieņemt juridiski saistošus aktus šajā jomā drīkst tikai Savienība (40), un dalībvalstīm to ir ļauts darīt tikai tad, ja Savienība tās pilnvaro vai lai īstenotu Savienības aktus (41). Pat tad, ja Savienība nav īstenojusi savu ekskluzīvo kompetenci attiecīgajā jomā, dalībvalsts nevar atsaukties uz to, ka Savienība nav īstenojusi savu kompetenci, lai pamatotu to, ka tā pieņem tiesību normu šajā jomā (42). Tiklīdz Savienībai ir piešķirta ekskluzīva kompetence, dalībvalstu kompetences zudums ir tūlītējs, un šī piešķiršana stājas spēkā neatkarīgi no tā, vai Savienība savu kompetenci ir vai nav īstenojusi (43). Tā kā ekskluzīvas kompetences piešķiršana Savienībai atņem dalībvalstīm jebkādu kompetenci attiecīgajā nozarē, no tā izriet, ka jebkura dalībvalstu rīcība a priori ir pretrunā Līgumiem (44).
48. Tā kā tikai izņēmuma kārtā LESD 2. panta 1. punkts pilnvaro dalībvalstis rīkoties jomā, kas ir Savienības ekskluzīvā kompetencē (45), un izņēmumus parasti interpretē un piemēro šauri, jebkurai dalībvalstij piešķirtajai atļaujai jābūt konkrētai (46), ierobežotas darbības jomas un pagaidu (47).
49. Tiesas spriedumā Komisija/Apvienotā Karaliste (48) tika izvērtēti apstākļi, kādos dalībvalsts veica pasākumus Eiropas Ekonomikas kopienas bezdarbības dēļ kopējās zivsaimniecības politikas jomā (49). Tiesa neizslēdza, ka bioloģisko un tehnoloģisko apstākļu attīstības dēļ dalībvalstīm varētu būt jāgroza saglabāšanas pasākumi (50) un ka šādos apstākļos dalībvalstis var rīkoties kā Savienības kopējo interešu aizbildņi (51). Tomēr pirms šādu pasākumu pieņemšanas attiecīgajai dalībvalstij ir labticīgi jālūdz Savienības piekrišana un tā nedrīkst pieņemt pasākumus, attiecībā uz kuriem Savienība iebilst vai izvirza nosacījumus (52). Minētajā spriedumā ir ierosināts, ka dalībvalsts izņēmuma kārtā var pieņemt pasākumus jomā, kas ietilpst Savienības ekskluzīvā kompetencē, ja tā nav rīkojusies, ar nosacījumu, ka pastāv objektīva vajadzība pēc šiem pasākumiem, dalībvalsts ir paziņojusi Savienībai par saviem nodomiem un tā neceļ iebildumus.
50. Attiecībā uz izskatāmo lietu Savienība, pieņemot Direktīvas 2014/25 43. pantu, ir īstenojusi savu kompetenci attiecībā uz ekonomikas dalībniekiem, kas reģistrēti valstī, kura ir pievienojusies NVI vai citam starptautiskam nolīgumam par publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu, kas ir saistošs Savienībai. Kā paskaidrots šo secinājumu 10. punktu, Turcijā reģistrētie ekonomikas dalībnieki neietilpst šajā kategorijā. Lai gan Savienība nav īstenojusi savu ekskluzīvo kompetenci, lai noteiktu, vai šādās procedūrās var piedalīties ekonomikas dalībnieki no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības, dalībvalstis nevar atsaukties uz šo faktu, lai atgūtu kompetenci rīkoties šajā jomā.
51. Kā norādīja Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija un Kolin, Horvātijas iestādes uzskata, ka Publisko iepirkumu likuma 3. panta 8. punkts, kas, šķiet, transponē Direktīvas 2014/25 2. panta 6. punktā minēto jēdzienu “ekonomikas dalībnieks” Horvātijas tiesību aktos, ir jāinterpretē tādējādi, ka valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūras Horvātijā ir pieejamas visiem ekonomikas dalībniekiem neatkarīgi no to reģistrācijas vietas ar tādiem pašiem nosacījumiem, kādus piemēro citu dalībvalstu ekonomikas dalībniekiem.
52. Šāda pieeja rada vismaz trīs grūtības. Pirmkārt, dalībvalstīm nav atļauts pieņemt tiesību aktus jomā, kas ir Savienības ekskluzīvā kompetencē, ja vien tās necenšas īstenot Savienības tiesību aktus vai Savienība nav pilnvarojusi tās to darīt. Tā kā šķiet, ka Savienība nav izmantojusi savu ekskluzīvo kompetenci, lai noteiktu, vai ekonomikas dalībnieki no trešām valstīm, uz kurām neattiecas saistības, var piekļūt publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrām, dalībvalstis, kas vēlas veikt pasākumus šajā nolūkā, var informēt kompetentās Savienības iestādes par savu plānoto rīcību, lai iegūtu vajadzīgo atļauju. Lietas materiālos nekas neliecina par to, ka Horvātija būtu izvēlējusies šādu pieeju. Otrkārt, dalībvalstu vienpusēja rīcība varētu apdraudēt Savienības pozīciju sarunās saistībā ar tās centieniem atvērt publiskā iepirkuma tirgus trešās valstīs uz abpusēji izdevīga pamata. Treškārt, tas varētu traucēt Savienības tiesību vienveidīgu piemērošanu, jo šādos apstākļos Direktīvas 2014/25 ratione personae piemērošana dažādās dalībvalstīs varētu atšķirties.
53. Lai gan Direktīva 2014/25 neattiecas uz Turcijā reģistrētiem ekonomikas dalībniekiem, tagad izvērtēšu, vai dalībvalstu tiesību aktus tomēr var piemērot situācijām, kas neietilpst šīs direktīvas darbības jomā. Tiesa spriedumā Dzodzi izskatīja lietu, kurā valsts tiesību akti paplašināja Savienības iekšējā tirgus noteikumu piemērošanu uz pilnībā iekšējām situācijām, lai novērstu pretēju diskrimināciju (53). Lai gan Savienības tiesības nav piemērojamas pilnībā iekšējām situācijām (54), Tiesa nosprieda, ka tās neliedz dalībvalstīm to darīt. Šādos apstākļos Tiesa atbildēja uz uzdotajiem jautājumiem, lai nodrošinātu Savienības tiesību vienveidīgu interpretāciju (55).
54. Atšķirībā no situācijas, kurā tika pieņemts minētais spriedums, iesniedzējtiesā izskatāmā lieta nav pilnībā iekšēja un neietver dalītu kompetenci starp Savienību un dalībvalstīm. Tā kā šajā lietā uzdotie jautājumi attiecas uz Savienības ekskluzīvo kompetenci, dalībvalstis nevar vienpusēji nolemt paplašināt attiecīgo Savienības noteikumu darbības jomu. Tādēļ es informēju Tiesu, ka uz iesniedzējtiesas jautājumiem nav iespējams atbildēt, pamatojoties uz spriedumu Dzodzi.
55. Tā kā visi iesniedzējtiesas uzdotie jautājumi attiecas uz Direktīvas 2014/25 interpretāciju, kas šo secinājumu 29.–33. un 42.–54. punktos detalizēti izklāstīto iemeslu dēļ nav piemērojama iesniedzējtiesā izskatāmā strīda kontekstā, es iesaku Tiesai atzīt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par nepieņemamu pilnībā.
56. Ja Tiesa nolemtu, ka lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir pieņemams, es ierosinu izskatīt katru no iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem.
B. Par lietas būtību
1. Par pirmo un otro jautājumu
– Lietas dalībnieku apsvērumi
57. Kolin, Igaunijas valdība un Komisija uzskata, ka Direktīvas 2014/25 36. un 76. pants esot jāinterpretē tādējādi, ka pēc piedāvājumu saņemšanas termiņa beigām līgumslēdzēja iestāde nevarot pieprasīt dokumentus vai informāciju par jautājumiem, kas nav ietverti sākotnējā piedāvājumā. Lai gan vienlīdzīgas attieksmes princips principā neliedz pretendentiem labot vai papildināt savu piedāvājumu detaļas, šāda informācija nevar grozīt piedāvājuma būtību. Jebkurš lūgums sniegt paskaidrojumus esot jāadresē arī visiem pretendentiem, kas atrodas līdzīgos apstākļos. Kolin, Igaunijas valdība un Komisija uzskata, ka šīs lietas fakti neatbilstot šīm prasībām.
58. Igaunijas valdība piebilst, ka, pēc tās domām, HŽ Infrastruktura esot pārkāpusi Direktīvas 2014/24 59. pantu. Tā kā šī tiesību norma attiecoties tikai uz ESPD sniegtās informācijas precizēšanu un apliecinošo dokumentu sniegšanu, tā neparedzot jaunas informācijas iesniegšanu (56). Ievērojot, ka Strabag ESPD ietvertajā piedāvājumā bija minēti tikai darbi uz Pragersko‑Hodoš dzelzceļa līnijas, jebkurš lūgums saistībā ar paskaidrojumiem un apliecinošiem dokumentiem, ko iesniedza HŽ Infrastruktura, esot jāattiecina tikai uz šiem darbiem.
59. Pārējie lietas dalībnieki Tiesā apgalvo, ka pēc piedāvājumu iesniegšanas termiņa beigām līgumslēdzēja iestāde varot pieprasīt pretendentam iesniegt dokumentus, kas attiecas uz sākotnējā piedāvājumā neminētiem apstākļiem.
60. Horvātijas valdība, ko atbalsta Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija, Čehijas, Francijas un Polijas valdības, apgalvo, ka līgumslēdzējas iestādes varot aicināt pretendentus precizēt vai papildināt informāciju vai dokumentus, ja vien šāds uzaicinājums nav uzskatāms par būtisku piedāvājuma grozījumu. Šajā kontekstā esot lietderīgi nošķirt atlases un piešķiršanas kritērijus. Lai gan pretendenti nevarot grozīt savus piedāvājumus attiecībā uz piešķiršanas kritērijiem, jo tas būtu būtisks grozījums, tie varot papildināt informāciju vai dokumentus, kas attiecas uz atlases kritērijiem. Saskaņā ar Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisijas un Čehijas valdības sniegto informāciju, salīdzinot Direktīvas 2004/18 51. pantu, Direktīvas 2014/24 56. panta 3. punktu un Direktīvas 2014/25 76. panta 4. punktu (57), var secināt, ka pēdējās divas minētās tiesību normas esot pieņemtas, lai līgumslēdzējām iestādēm piešķirtu lielāku rīcības brīvību pieprasīt papildu informāciju vai dokumentus, atvieglojot saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma izvēli.
61. Horvātijas valdība un Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija arī norāda, ka ESPD reglamentējošie noteikumi pilnvaro līgumslēdzēju iestādi jebkurā procedūras posmā pieprasīt pretendentiem iesniegt apliecinošus dokumentus un papildināt vai precizēt jau saņemtos dokumentus. Lai noteiktu, vai līgumslēdzēja iestāde var saņemt šādus dokumentus un ņemt tos vērā, izšķirošais elements esot tas, vai pieprasītā papildu informācija attiecas uz faktiem, kas notikuši pirms piedāvājumu iesniegšanas termiņa beigām. Tā kā Strabag atsaucās uz darbiem, ko tā bija pabeigusi pirms piedāvājumu iesniegšanas termiņa beigām, tai esot bijušas tiesības tos minēt pat pirmo reizi pēc šā termiņa beigām.
62. Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija, ko atbalsta Čehijas valdība, arī apgalvo, ka, tā kā līgumslēdzēja iestāde to ir izvēlējusies, izraudzītais pretendents neatrodoties tādā pašā situācijā kā noraidītie pretendenti. No tā izriet, ka uzaicinājums šim pretendentam iesniegt papildu informāciju neesot pretrunā vienlīdzīgas attieksmes principam.
63. Horvātijas valdība, ko atbalsta HŽ Infrastruktura, Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija un Čehijas un Polijas valdības, turklāt apgalvo, ka spriedumu Esaprojekt nevarot piemērot pēc analoģijas. Minētajā spriedumā tika izskatīts jautājums par to, vai, ņemot vērā atrunas par tā tehniskajām iespējām, izraudzītais pretendents varēja iesniegt jaunu dokumentu, lai atsauktos uz līgumu, ko bija izpildījis cits uzņēmējs, kurš bija apņēmies izraudzītajam pretendentam nodrošināt nepieciešamos resursus piešķirtā publiskā iepirkuma izpildei. Pretēji pamatlietā pieprasītajiem precizējumiem, kas attiecoties uz paša pretendenta veiktajiem darbiem, paļaušanās uz šo līgumu ietekmēja piedāvājuma būtisku elementu, proti, pretendenta identitāti un tā tehniskās spējas.
64. Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija piebilst, ka spriedumā Manova Tiesa atzina, ka pretendents vēlāk varēja iesniegt dokumentu, kas nebija iekļauts tā sākotnējā piedāvājumā, proti, tā bilanci, ja vien šis dokuments pastāvēja pirms piedāvājumu iesniegšanas termiņa beigām (58).
– Juridiskā analīze
65. Ar pirmo un otro jautājumu, uz kuriem var atbildēt kopā, iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai Direktīvas 2014/25 76. pants kopsakarā ar tās 36. pantā nostiprināto vienlīdzīgas attieksmes principu ir jāinterpretē tādējādi, ka tas ļauj līgumslēdzējai iestādei pieprasīt no pretendenta jaunus dokumentus par tā tehniskajām un profesionālajām spējām attiecībā uz sākotnējā piedāvājumā neminētiem darbiem, apstākļos, kad sākotnējais piešķiršanas lēmums ir atcelts un lieta nodota atkārtotai izvērtēšanai.
66. Vispirms jānorāda, ka Direktīvas 2014/25, piemērojamās nozaru direktīvas, 76. panta 4. punkta teksts ir identisks Direktīvas 2014/24, vispārīgās direktīvas, 56. panta 3. punkta tekstam. Šķiet, ka nav iemesla, kādēļ šie divi noteikumi nebūtu jāinterpretē vienādi. Ciktāl Direktīvas 2014/25 6. apsvērumā ir noteikts, ka šajā direktīvā ietverto iepirkuma jēdzienu ir lietderīgi interpretēt pēc iespējas tuvāk Direktīvā 2014/24 piemērotajam jēdzienam, ņemot vērā nozaru direktīvas īpatnības, tā atbalsta šo apgalvojumu. Turklāt ir atzīts, ka judikatūra par Direktīvas 2004/18 51. panta interpretāciju pēc analoģijas ir piemērojama arī Direktīvas 2014/24 56. panta 3. punktam (59).
67. Prasība līgumslēdzējai iestādei ievērot vienlīdzīgas attieksmes pret pretendentiem principu un pārskatāmības principu ir vērsta uz veselīgas un efektīvas konkurences veicināšanu starp uzņēmumiem, kas piedalās publiskajos iepirkumos, un tādējādi uz pakalpojumu brīvas aprites nodrošināšanu (60). Vienlīdzīgas attieksmes un pārskatāmības principi nepieļauj nekādas sarunas starp līgumslēdzēju iestādi un pretendentu publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūras laikā. Pēc piedāvājuma iesniegšanas to nevar grozīt ne pēc līgumslēdzējas iestādes, ne pretendenta ierosmes. Tādējādi, ja līgumslēdzēja iestāde uzskata, ka piedāvājums ir neprecīzs vai ka tas neatbilst tehniskajām prasībām, tā nevar prasīt pretendentam precizēt vai izskaidrot savu piedāvājumu (61). Ja līgumslēdzēja iestāde varētu prasīt pretendentam precizēt vai izskaidrot piedāvājumu, kuru tā uzskata par neprecīzu vai neatbilstošu attiecīgajām tehniskajām prasībām vai specifikācijām, tas varētu radīt iespaidu, ka līgumslēdzēja iestāde ar šo pretendentu risina konfidenciālas sarunas, tādējādi pārkāpjot vienlīdzīgas attieksmes principu (62).
68. Vienlīdzīgas attieksmes principam nav pretrunā tas, ka piedāvājums var tikt labots vai papildināts attiecīgos punktos, ja ir jāizlabo acīmredzamas kļūdas pēc būtības. Lai tas būtu pieļaujams, ir jāizpilda divi nosacījumi. Pirmkārt, paskaidrojuma pieprasījums nevar izraisīt tik būtiskus piedāvājuma grozījumus, ka faktiski to varētu uzskatīt par jaunu piedāvājumu (63). Paskaidrojuma pieprasījums nevar kompensēt konkursa uzaicinājumā prasītā dokumenta vai informācijas trūkumu (64), bez kuras pretendents ir izslēdzams (65). Otrkārt, šāds pieprasījums jānosūta visiem pretendentiem, kas atrodas līdzīgos apstākļos (66).
69. Iesniedzējtiesas pirmais un otrais jautājums ir jāizvērtē, ņemot vērā šos principus.
70. Jaunu dokumentu iesniegšana, kas attiecas uz pretendenta tehniskajām un profesionālajām spējām attiecībā uz sākotnējā piedāvājumā neminētiem darbiem, nav uzskatāma par labojumu, precizējumu vai paskaidrojumu. Drīzāk tas ir būtisks piedāvājuma grozījums, bez kura šis piedāvājums tiktu noraidīts. No lietas materiāliem izriet, ka sākotnējais piešķiršanas lēmums tika atcelts tieši tāpēc, ka pretendents, atsaucoties uz sākotnējā piedāvājumā iekļauto informāciju un dokumentiem, nevarēja pierādīt, ka ir izpildījis konkursa uzaicinājumā noteiktās tehniskās un profesionālās prasības.
71. Saskaņā ar Direktīvas 2014/24 59. panta 1. punktu ESPD ir pretendenta deklarācija, ka tas tostarp atbilst piemērojamajiem atlases kritērijiem. Šāda pašdeklarācija ir sākotnējs pierādījums, tādējādi aizstājot prasību uzrādīt publiskā sektora iestāžu vai trešo personu izdotus sertifikātus (67). ESPD mērķis ir sniegt līgumslēdzējām iestādēm precīzu un patiesu priekšstatu par katra ekonomikas dalībnieka, kas vēlas iesniegt piedāvājumu, apstākļiem (68). Tomēr līgumslēdzējām iestādēm un ekonomikas dalībniekiem uzliktā administratīvā sloga sekojoša samazināšana ir jāsalāgo ar mērķi veicināt veselīgu un efektīvu konkurenci un vienlīdzīgas attieksmes un pārredzamības principu piemērošanu (69).
72. Komisijas Īstenošanas regulas (ES) 2016/7 (2016. gada 5. janvāris), ar ko nosaka standarta veidlapu Eiropas vienotajam iepirkuma procedūras dokumentam (70), 2. pielikuma IV daļas ir nosaukums “Atlases kritēriji”. Saskaņā ar C iedaļu “Tehniskās un profesionālās spējas” pretendentam ir gan jāuzskaita, gan jāsniedz sīkāka informācija par attiecīgajiem darbiem, ko tas ir veicis. Lai gan šī tiesību norma tādējādi ļauj pretendentam pēc pieprasījuma iesniegt attiecīgus sertifikātus un apliecinošus dokumentus, tā neļauj pretendentam pēc piedāvājuma iesniegšanas termiņa beigām grozīt būtiskos elementus, pamatojoties uz kuriem tas ir deklarējis, ka atbilst piemērojamajiem atlases kritērijiem, proti, konkrētu darbu veikšanai.
73. Attiecībā uz vienlīdzīgas attieksmes principa piemērošanu šajā lietā Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija un HŽ Infrastruktura tiesas sēdē norādīja, ka no deviņiem piedāvājumiem, kas tika noraidīti par neatbilstību atlases kritērijiem, četros no tiem bija nepietiekami pierādījumi par tehniskajām un profesionālajām spējām, turklāt tiem esot bijuši arī citi trūkumi.
74. Neskarot ierobežojumus iespējai veikt turpmākus precizējumus, vienlīdzīgas attieksmes princips prezumē, lai līgumslēdzēja iestāde visiem dalībniekiem, kuru piedāvājumi rada šaubas par atbilstību atlases kritērijiem, nosūtītu paskaidrojuma pieprasījumus un neattiecinātu šos pieprasījumus tikai uz pretendentu, kuram tā ir izvēlējusies piešķirt tiesības slēgt līgumu. Tiesas sēdē Publisko iepirkumu procedūru kontroles valsts komisija un HŽ Infrastruktura norādīja, ka, izskatot piedāvājumus un noraidot deviņus no tiem par neatbilstību atlases kritērijiem, HŽ Infrastruktura pārbaudīja sešus atlikušos piedāvājumus, pamatojoties uz līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas kritērijiem. Tāpēc nevar izslēgt iespēju, ka gadījumā, ja deviņiem pretendentiem, kas sākotnēji noraidīti par neatbilstību atlases kritērijiem, būtu dota iespēja paskaidrot savus piedāvājumus, varētu uzskatīt, ka viens no šiem pretendentiem ir iesniedzis saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu. Tas galu galā ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.
75. Kā pamatoti ir norādījuši vairāki lietas dalībnieki, fakti, attiecībā uz kuriem tika pasludināts spriedums Esaprojekt, atšķiras no tiem, kas ir jāizskata iesniedzējtiesai. No minētā sprieduma izriet, ka līgumslēdzēja iestāde, uzskatot, ka pretendenta pieredze neatbilda konkursa uzaicinājuma prasībām, lūdza paskaidrot šo piedāvājumu. Pretendents iesniedza dokumentu, kas balstījās uz tā sākotnējā piedāvājumā minētā apakšuzņēmēja pieredzi (71). No Tiesas sprieduma izriet, ka, tā kā atbilde uz pieprasījumu ietekmēja pretendenta identitāti un tā spējas, tā bija būtisks sākotnējā piedāvājuma grozījums (72). Šādas faktiskās atšķirības, kas var pastāvēt starp apstākļiem, kādos tika pasludināts spriedums Esaprojekt, un apstākļiem, kas aplūkojami šajā lietā, neietekmē piemērojamos tiesību principus, kas izklāstīti šo secinājumu 67. un 68. punktā.
76. Vairāki lietas dalībnieki Tiesā norādīja, ka spriedums Manova atbalsta apgalvojumu, ka Direktīvas 2014/25 76. panta 4. punktā līgumslēdzējai iestādei ir piešķirtas pilnvaras pieprasīt dokumentus vai informāciju, kas nav ietverta sākotnējā piedāvājumā, tādos apstākļos, kas ir līdzīgi apstākļiem iesniedzējtiesā izskatāmajā lietā. Jāatzīmē, ka šis arguments ir balstīts uz kļūdainu šā sprieduma interpretāciju. Tiesa skaidri nolēma, ka līgumslēdzēja iestāde var pieprasīt ierobežotu vai konkrētu piedāvājuma precizējumu vai papildinājumu, piemēram, pieprasot pirms piedāvājumu iesniegšanas termiņa publicētās bilances kopiju. Tā precizēja šo konstatējumu, norādot, ka šāds pieprasījums būtu aizliegts, ja konkursa uzaicinājumā iesniegt piedāvājumus būtu prasīts iesniegt iztrūkstošo dokumentu vai informāciju, pretējā gadījumā pieteikums tiktu izslēgts no līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūras (73). Šajā lietā iesniedzējtiesa norāda, ka tad, ja nebūtu atsauces uz darbiem Stīras ielejas automaģistrālē, Strabag sākotnējais piedāvājums neatbilstu atlases kritērijiem un tiktu noraidīts, tādējādi tas ietilpstot Tiesas spriedumā Manova sniegtajā kvalifikācijā.
77. Ņemot vērā iepriekš minēto, es ierosinu Tiesai atbildēt uz pirmo un otro jautājumu, ka Direktīvas 2014/25 76. pants kopsakarā ar tās 36. pantā paredzēto vienlīdzīgas attieksmes principu ir jāinterpretē tādējādi, ka tas liedz līgumslēdzējai iestādei pieprasīt no pretendenta jaunus dokumentus par tā tehniskajām un profesionālajām spējām attiecībā uz sākotnējā piedāvājumā neminētiem darbiem apstākļos, kad sākotnējais piešķiršanas lēmums ir atcelts un lieta nodota atkārtotai izvērtēšanai.
2. Par trešo jautājumu
78. Ar trešo jautājumu iesniedzējtiesa vaicā, vai Direktīvas 2014/25 76. pants kopsakarā ar šīs direktīvas 36. pantā nostiprināto vienlīdzīgas attieksmes principu ir jāinterpretē ka tas ļauj pretendentam pēc savas ierosmes iesniegt jaunus dokumentus par tā tehniskajām un profesionālajām spējām attiecībā uz sākotnējā piedāvājumā neminētiem darbiem apstākļos, kad sākotnējais piešķiršanas lēmums ir atcelts un lieta nodota atkārtotai izvērtēšanai.
79. Lielākajā daļā Tiesai iesniegto apsvērumu trešais jautājums nav aplūkots atsevišķi. Francijas valdība apgalvo, ka, lai gan līgumslēdzēja iestāde varot uzaicināt pretendentus sniegt paskaidrojumus pēc piedāvājumu iesniegšanas termiņa beigām, pretendentiem neesot tiesību sniegt paskaidrojumus pēc savas ierosmes. Savukārt Komisija apgalvo, ka Direktīva 2014/25 nepieļaujot būtisku grozījumu veikšanu piedāvājumā pēc piedāvājumu saņemšanas termiņa beigām. Tādējādi neesot nozīmes tam, vai līgumslēdzēja iestāde esot pieprasījusi paskaidrojumus vai pretendents tos iesniedzis pēc savas ierosmes.
80. Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru LESD 267. pantā noteiktajā procedūrā tikai valsts tiesa, kura izskata strīdu un kurai ir jāuzņemas atbildība par pieņemamo tiesas nolēmumu, ņemot vērā lietas īpatnības, var izvērtēt gan Tiesai uzdoto jautājumu nepieciešamību, gan to atbilstību. Tātad gadījumā, ja uzdotie jautājumi skar Savienības tiesību interpretāciju, Tiesai principā ir pienākums pieņemt nolēmumu. Saistībā ar sadarbības starp Tiesu un valsts tiesām procedūru, kas ieviesta ar LESD 267. pantu, uz jautājumiem par Savienības tiesībām attiecas atbilstības pieņēmums. Tiesa var atteikties lemt par valsts tiesas uzdotu prejudiciālu jautājumu tikai tad, ja, konkrēti, nav izpildītas Tiesas Reglamenta 94. pantā izvirzītās prasības attiecībā uz lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu saturu vai ja ir acīmredzams, ka Savienības tiesību normas interpretācijai nav nekādas saistības ar pamatlietas faktiskajiem apstākļiem vai tās priekšmetu, vai ja problēmai ir hipotētisks raksturs (74).
81. Šajā lietā no lietas materiāliem var skaidri secināt, ka Strabag iesniedza papildu dokumentus un informāciju pēc līgumslēdzējas iestādes pieprasījuma. No tā izriet, ka trešais jautājums ir balstīts uz hipotēzi un šā iemesla dēļ ir jāatzīst par nepieņemamu. Ja Tiesa nepiekristu šim viedoklim, šo secinājumu 67.–76. punktā izklāstīto iemeslu dēļ es ieteiktu tai uz trešo jautājumu atbildēt tādējādi, ka Direktīvas 2014/25 76. pants kopsakarā ar šīs direktīvas 36. pantā nostiprināto vienlīdzīgas attieksmes principu neļauj pretendentam pēc savas ierosmes iesniegt jaunus dokumentus par tā tehniskajām un profesionālajām spējām attiecībā uz sākotnējā piedāvājumā neminētiem darbiem apstākļos, kad sākotnējais lēmums par līguma slēgšanas tiesību piešķiršanu ir atcelts un lieta nodota atkārtotai izvērtēšanai.
V. Secinājumi
82. Ņemot vērā iepriekš minēto, ierosinu Tiesai atzīt par nepieņemamu Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Horvātijas Republikas Augstā administratīvā tiesa) ar 2022. gada 10. oktobra lēmumu iesniegto lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu.