Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 7 marca 2024 r.(1)
Sprawa C‑701/22
SC AA SRL
przeciwko
MFE
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Cluj (sąd apelacyjny w Klużu, Rumunia)]
Odesłanie prejudycjalne – Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Fundusze strukturalne – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) – Rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 – Artykuł 60 – Funkcja instytucji zarządzającej – Zasada należytego zarządzania finansami – Obowiązek zwrotu wydatków kwalifikowalnych – Wypowiedzenie umowy o finansowanie z EFRR z powodu nieprawidłowości w jej wykonaniu – Ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia – Opóźnienia w płatnościach– Odsetki za zwłokę – Zasady równoważności i skuteczności – Nieprawidłowości w wykonaniu umowy o finansowanie – Konsekwencje
Wprowadzenie
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu między SC AA SRL, spółką z ograniczoną odpowiedzialnością prawa rumuńskiego (zwaną dalej „AA”), a Ministerul Fondurilor Europene (ministerstwem funduszy europejskich, Rumunia, zwanym dalej „MFE”) w przedmiocie zapłaty odsetek za zwłokę w związku z opóźnieniem w zwrocie przez MFE wydatków kwalifikujących się z tytułu umowy o finansowanie zawartej między MFE a AA w wykonaniu programu współfinansowanego przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR).
2. Niniejsza opinia dotyczy zasadniczo dwóch zagadnień. Po pierwsze – pytania czy zasada należytego zarządzania finansami, ustanowiona w art. 60 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006(2), w związku z zasadą równoważności, wymaga, czy też stoi na przeszkodzie temu, by osoba prawna mogła uzyskać od właściwego organu krajowego odsetki za zwłokę w związku z opóźnieniem w zwrocie wydatków kwalifikujących się z tytułu funduszy europejskich za okres, w którym obowiązywał akt administracyjny rozwiązujący umowę o finansowanie, nieważność którego to aktu została następnie stwierdzona przez właściwy sąd krajowy. Po drugie, w wypadku potwierdzenia możliwości uzyskania takich odsetek – pytania czy kwota tych odsetek może zostać ograniczona przez sąd odsyłający w konsekwencji nieprawidłowości, których dopuścił się beneficjent przy wykonywaniu umowy o finansowanie, wobec braku korekt finansowych dokonanych przez właściwy organ krajowy.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006
3. Artykuł 7 rozporządzenia nr 1080/2006(3), zatytułowany „Kwalifikowalność wydatków”, ma następujące brzmienie w ust. 1 lit. a):
„Następujące wydatki nie są kwalifikowalne do wsparcia EFRR:
a) odsetki od zadłużenia”.
Rozporządzenie nr 1083/2006
4. Artykuł 14 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Podział zarządzania”, stanowi w ust. 1:
„Budżet Unii Europejskiej alokowany na fundusze jest wykonywany w ramach podziału zarządzania między państwa członkowskie i Komisję, zgodnie z art. 53 [lit.] b) [rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1605/2002(4)], z wyjątkiem instrumentu, o którym mowa w art. 36a niniejszego rozporządzenia i pomocy technicznej, o której mowa w art. 45 niniejszego rozporządzenia.
Stosuje się zasadę należytego zarządzania finansami zgodnie z art. 48 ust. 2 [rozporządzenia nr 1605/2002]”.
5. Artykuł 60 tego rozporządzenia, zatytułowany „Funkcje instytucji zarządzającej”, przewiduje:
„Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za:
a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji;
b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi; weryfikacje na miejscu poszczególnych operacji mogą być dokonywane na podstawie badania próby zgodnie ze szczegółowymi zasadami, które zostaną przyjęte przez Komisję zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 103 ust. 3;
[…]”
6. Artykuł 70 owego rozporządzenia, zatytułowany „Zarządzanie i kontrola”, stanowi:
„1. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:
a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58–62 i że funkcjonują skutecznie;
b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.
2. W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony.
3. Przepisy wykonawcze do ust. 1 i 2 są przyjmowane przez Komisję zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 103 ust. 3”.
7. Artykuł 80 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Niepodzielność płatności na rzecz beneficjentów”, ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie upewniają się, że instytucje odpowiedzialne za dokonywanie płatności zapewniają, aby beneficjenci otrzymali pełną kwotę wkładu ze środków publicznych możliwie najszybciej i w całości. Nie potrąca się ani nie wstrzymuje żadnych kwot, ani też nie nakłada się żadnych opłat szczególnych lub innych opłat o równoważnym skutku, które powodowałyby zmniejszenie kwot wypłacanych beneficjentom”.
8. Artykuł 98 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1. Państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych.
2. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze”.
Prawo rumuńskie
Ustawa nr 554/2004
9. Artykuł 28 ust. 1 legea nr. 554/2004(5) (ustawy nr 554/2004) przewiduje:
„Przepisy niniejszej ustawy są uzupełniane przepisami kodeksu postępowania cywilnego, o ile nie są one niezgodne ze specyfiką stosunków władzy między organami władzy publicznej z jednej strony a osobami, których prawa lub prawnie uzasadnione interesy zostały naruszone z drugiej strony, a także z postępowaniem uregulowanym w niniejszej ustawie. Zgodność stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego musi zostać ustalona przez sąd podczas orzekania w przedmiocie wyjątków”.
Kodeks cywilny
10. Artykuł 1535 kodeksu cywilnego(6), zatytułowany „Odsetki za zwłokę mające zastosowanie do zobowiązań pieniężnych”, stanowi:
„1) Jeżeli kwota pieniężna nie zostanie zapłacona w terminie wierzyciel ma prawo do odsetek za zwłokę liczonych od dnia wymagalności do dnia zapłaty według stopy uzgodnionej przez strony lub, w jej braku, do odsetek ustawowych, bez konieczności wykazywania jakiejkolwiek szkody. W takim przypadku dłużnik nie ma prawa wykazywać, że szkoda poniesiona przez wierzyciela z tytułu opóźnienia w płatności byłaby mniejsza.
2) Jeżeli przed upływem terminu płatności dłużnik winien był odsetki według stopy wyższej niż stopa odsetek ustawowych, odsetki za zwłokę należne są według stopy odsetek obowiązującej przed upływem terminu wymagalności.
3) Jeżeli stopa należnych odsetek za zwłokę nie jest wyższa niż stopa odsetek ustawowych, wierzyciel ma prawo, oprócz odsetek ustawowych, do odszkodowania w celu naprawienia w całości poniesionej szkody”.
OG nr 13/2011
11. Artykuł 1 OG nr 13/2011(7) ma następujące brzmienie:
„1) Strony mają swobodę ustalenia w drodze umowy stopy odsetek zarówno za spłatę pożyczki w kwocie pieniężnej, jak i za opóźnienie w spłacie zobowiązania pieniężnego.
2) Odsetki należne od dłużnika z tytułu zobowiązania do zapłaty kwoty pieniężnej w ustalonym terminie, obliczone za okres poprzedzający termin wymagalność zobowiązania określa się mianem odsetek stanowiących wynagrodzenie.
3) Odsetki należne od dłużnika z tytułu zobowiązania pieniężnego z powodu niewykonania danego zobowiązania w terminie określa się mianem odsetek karnych.
[…]”
12. Artykuł 3 tego zmienionego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1) Stopę odsetek ustawowych stanowiących wynagrodzenie ustala się na poziomie referencyjnej stopy procentowej Narodowego Banku Rumunii, która jest stopą główną ustanowioną decyzją zarządu Narodowego Banku Rumunii).
2) Ustawową stopę odsetek karnych ustala się na poziomie referencyjnej stopy procentowej powiększonej o cztery punkty procentowe.
2 a. W stosunkach między przedsiębiorcami oraz między przedsiębiorcami a instytucjami zamawiającymi ustawowe odsetki karne ustala się na poziomie stopy referencyjnej powiększonej o osiem punktów procentowych.
3) W stosunkach prawnych, które nie wynikają z prowadzenia przedsiębiorstwa w celach zarobkowych w rozumieniu art. 3 ust. 3 [kodeksu cywilnego] […] stopę odsetek ustawowych ustala się zgodnie z przepisami odpowiednio ust. 1 i ust. 2, pomniejszoną o 20 %.
[…]”
13. Zgodnie z art. 10 wspomnianego rozporządzenia „art. 1535 i art. 1538–1543 [kodeksu cywilnego] […] stosuje się do odsetek karnych”.
OUG nr 66/2011
14. Artykuł 42 ust. 1 i 2 OUG nr 66/2011(8), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowił:
„(1) Należności budżetowe wynikające z nieprawidłowości stają się wymagalne wraz z upływem terminu płatności określonego w tytule dłużnym lub w ciągu 30 dni od dnia powiadomienia o tym tytule.
(2) W przypadku gdy dłużnik nie spełni w terminie zobowiązań przewidzianych w tytule dłużnym, jest on zobowiązany do zapłaty odsetek obliczonych przy zastosowaniu stopy odsetek należnych od pozostałej do zapłaty kwoty należności budżetowej wyrażonej w [lejach rumuńskich (RON)], od pierwszego dnia następującego po upływie terminu zapłaty określonego zgodnie z ust. 1 do dnia wygaśnięcia wierzytelności, chyba że przepisy Unii Europejskiej lub międzynarodowego darczyńcy publicznego stanowią inaczej”.
Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
15. W dniu 22 kwietnia 2015 r. MFE, instytucja zarządzająca sektorowym programem operacyjnym z EFRR „Zwiększenie konkurencyjności gospodarczej w latach 2007–2013” oraz AA, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością prawa rumuńskiego, zawarły w ramach tego programu umowę o finansowanie (zwaną dalej „umową o finansowanie”) przeznaczone na realizację projektu zatytułowanego „Zakup sprzętu w celu zwiększenia zdolności produkcyjnych spółki AA” (zwanego dalej „rozpatrywanym projektem”). Na podstawie tej umowy MFE zobowiązało się do przyznania na rzecz AA bezzwrotnego finansowania w kwocie 3 334 257,20 lei rumuńskich (RON) (około 753 000 EUR) na realizację rozpatrywanego projektu(9).
16. W celu rozpoczęcia procedur zakupu sprzętu w ramach wspomnianego projektu, AA zaciągnęła w instytucji bankowej kredyt odpowiadający kwocie finansowania, mający na celu pokrycie wydatków kwalifikujących się do zwrotu.
17. Wykonanie umowy o finansowanie było przedmiotem dwóch skarg, z których pierwsza doprowadziła do odesłania prejudycjalnego, które stanowi przedmiot niniejszej sprawy.
18. Pierwsza skarga wynikała z faktu, że po zakończeniu rozpatrywanego projektu AA wystąpiła z żądaniem zwrotu kwalifikujących się wydatków , które nie stało się przedmiotem dalszych działań(10), co spowodowało dodatkowe wydatki związane z przedłużeniem kredytu(11). W konsekwencji w dniu 18 kwietnia 2016 r. AA wystąpiła do Curtea de Appel Cluj (sądu apelacyjnego w Klużu, Rumunia), sądu odsyłającego, ze skargą mającą na celu nakazanie MFE, po pierwsze wydania decyzji uwzględniającej żądanie zwrotu, po drugie zwrotu kwalifikujących się wydatków w kwocie odpowiadającej bezzwrotnej pomocy finansowej z tytułu umowy o finansowanie, po trzecie zapłaty odsetek ustawowych od tej kwoty od dnia wniesienia skargi i po czwarte, tytułem żądania ewentualnego, zapłaty odszkodowania z tytułu poniesionej szkody majątkowej.
19. Druga skarga wynikała z faktu, że w tym czasie, w dniu 29 sierpnia 2016 r., MFE wypowiedziało umowę o finansowanie ze względu na pewne nieprawidłowości(12). W konsekwencji w dniu 27 kwietnia 2017 r. AA wystąpiła do Curtea de Apel Cluj (sądu apelacyjnego w Klużu) ze skargą przeciwko MFE, tym razem mającą na celu ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy o finansowanie. Wyrokiem, który uprawomocnił się w dniu 10 marca 2021 r.(13), sąd ten uwzględnił skargę na tej podstawie, że niezależnie od pewnych nieprawidłowości, których dopuściła się AA przy wykonywaniu umowy o finansowanie jej wypowiedzenie było nieproporcjonalne w stosunku do niewielkiej wagi nieprawidłowości. Wspomniany sąd uznał bowiem, że MFE mogło zastosować mniej dotkliwe środki, a mianowicie zastosować korekty finansowe(14).
20. W następstwie tego wyroku i następującej po nim wypłaty przez MFE kwoty wydatków kwalifikujących się do zwrotu (15), w ramach pierwszej skargi sąd odsyłający pozostał właściwy do rozpoznania, , wyłącznie żądań dotyczących po pierwsze zapłaty odsetek za zwłokę od kwoty wypłaconej przez MFE w ramach wykonania wspomnianego wyroku i po drugie zapłaty odszkodowania z tytułu szkody majątkowej(16).
21. W tym względzie sąd ten rozważa w szczególności, czy prawo Unii, a konkretnie zasada należytego zarządzania finansami i ochrona interesów finansowych Unii, stoją na przeszkodzie temu, aby prawo krajowe przewidywało zapłatę na rzecz beneficjenta umowy o finansowanie odsetek za zwłokę od kwalifikujących się do zwrotu wydatków obciążających EFRR, które zostały zwrócone z opóźnieniem przez instytucję zarządzającą w następstwie ustalenia bezskuteczności wypowiedzenia rozpatrywanej umowy o finansowanie, za okres, w którym to wypowiedzenie, którego bezskuteczność ustalił następnie sąd obowiązywało.
22. Wobec braku przepisów szczególnych w prawie Unii, a także w prawie krajowym oraz wobec sprzecznego orzecznictwa krajowego w tej dziedzinie, sąd odsyłający ocenił, że do prawa krajowego należy określenie zasad i warunków mających zastosowanie do odsetek, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej(17). Wyraża on jednak wątpliwości, czy w takim przypadku zapłata odsetek za zwłokę na podstawie przepisów krajowych zgodnie z zasadą równoważności, jest zgodna z ochroną interesów finansowych Unii, w szczególności z zasadą należytego zarządzania finansami czy też przeciwnie, zasada ta raczej nie nakłada na niego obowiązku stosowania w drodze analogii przepisów prawa krajowego regulujących cofnięcie korzyści finansowej w przypadku nieprawidłowości, które nie przewidują płatności odsetek(18). Ponadto sąd ten dąży do ustalenia, czy sąd krajowy może ograniczyć kwotę ewentualnie należnych odsetek za zwłokę w celu uwzględnienia nieprawidłowości, których dopuścił się beneficjent przy wykonywaniu umowy o finansowanie, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – organ ten nie dokonał żadnej korekty finansowej w tym względzie.
23. W tych okolicznościach Curtea de Apel Cluj (sąd apelacyjny w Klużu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z czterema pytaniami prejudycjalnymi, z których trzy następujące są przedmiotem niniejszej opinii:
„[1)] Czy zasadę należytego zarządzania finansami należy interpretować w ten sposób, że w związku z zasadą równoważności stoi ona na przeszkodzie temu, aby osoba prawna, która prowadzi przedsiębiorstwo w celach zarobkowych i jest beneficjentem bezzwrotnego finansowania z EFRR, mogła uzyskać od organu publicznego państwa członkowskiego odsetki za zwłokę (odsetki karne) w związku z opóźnieniem w płatności wydatków kwalifikujących się do zwrotu za okres, w którym obowiązywał akt administracyjny wykluczający zwrot tych wydatków, nieważność którego to aktu administracyjnego stwierdzono następnie orzeczeniem sądowym?
[2)] W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy wina beneficjenta finansowania stwierdzona we wspomnianym orzeczeniu sądu ma znaczenie dla ustalenia wysokości odsetek za zwłokę, w okolicznościach w których, ten organ publiczny właściwy w dziedzinie zarządzania funduszami europejskimi uznał ostatecznie, po wydaniu owego orzeczenia, wszystkie wydatki za kwalifikujące się do zwrotu ?
[3)] Czy przy dokonywaniu wykładni zasady równoważności w odniesieniu do momentu, w którym zasądza się odsetki za zwłokę na rzecz beneficjenta bezzwrotnego finansowania z EFRR, ma znaczenie przepis prawa krajowego, który stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości jedyną konsekwencją jest nieprzyznanie danej korzyści finansowej lub, w zależności od przypadku, cofnięcie tej korzyści (zwrot nienależnych kwot) w wysokości, w jakiej kwoty te zostały przyznane, bez otrzymania odsetek, mimo iż beneficjent tych kwot czerpał z nich korzyści do czasu zwrotu, i tylko wtedy, gdy wspomniany zwrot nie nastąpi w ustawowym terminie 30 dni od dnia powiadomienia o tytule dłużnym, na otrzymanie których to odsetek zezwala po upływie wspomnianego terminu art. 42 ust. 1 i 2 [OUG nr 66/2011]?”(19)
24. Uwagi na piśmie złożyli Trybunałowi: MFE, rządy rumuński i portugalski oraz Komisja Europejska.
Analiza
25. Poprzez pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego, które są przedmiotem niniejszej opinii, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie AA ma prawo do otrzymania odsetek za zwłokę (pytanie pierwsze i trzecie) oraz czy kwota tych odsetek może zostać ograniczona w następstwie nieprawidłowości, których dopuściła się ta spółka (pytanie drugie).
26. W pierwszej kolejności zbadam więc łącznie pierwsze i trzecie pytanie prejudycjalne, a następnie drugie pytanie prejudycjalne.
W przedmiocie pytań pierwszego i trzeciego
27. Co się tyczy pytań pierwszego i trzeciego, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zgodnie z zasadami Unii, a w szczególności z zasadami należytego zarządzania finansami i równoważności, osoba prawna ma prawo do otrzymania odsetek za zwłokę w związku z opóźnieniem w płatności wydatków kwalifikujących się do zwrotu z funduszy Unii za okres, w którym obowiązywał akt cofający tę korzyść, którego nieważność została następnie stwierdzona przez właściwy sąd krajowy.
28. Wobec braku wyraźnych przepisów w prawie Unii i w prawie krajowym, sąd ten rozważa dwa możliwe rozwiązania:
– z jednej strony (pierwsze pytanie prejudycjalne) zapłata odsetek za zwłokę mogłaby być uzasadniona na podstawie przepisów prawa powszechnego(20), pod warunkiem, że przepisy te są zgodne z zasadami ochrony interesów finansowych Unii i należytego zarządzania finansami;
– z drugiej strony (trzecie pytanie prejudycjalne) zapłata tychże odsetek mogłaby być wykluczona w wyniku zastosowania, w drodze analogii, przepisów szczególnych prawa krajowego regulujących cofnięcie korzyści finansowej w przypadku nieprawidłowości(21), które przewidują zapłatę odsetek za zwłokę dopiero od upływu terminu wykonania obowiązku zwrotu kwot, które zostały mu nienależnie wypłacone(22).
29. W tym względzie MFE podkreśla, że zasada równoważności nie może uzasadniać w niniejszym przypadku obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę, zasadniczo ze względu na nierówną pozycję stron(23), tym bardziej, że AA uchybiła swoim zobowiązaniom(24) oraz że zasada należytego zarządzania finansami także nie może uzasadniać takiego obowiązku, który spowodowałby znaczne szkody w budżecie danego państwa członkowskiego na korzyść beneficjentów funduszy, bez jakiejkolwiek podstawy umownej lub prawnej. MFE opowiada się zatem za zastosowaniem przepisu prawa krajowego, który reguluje cofnięcie korzyści finansowej w przypadku nieprawidłowości(25). W podobny sposób rządy rumuński i portugalski wykluczają przyznanie odsetek za zwłokę w niniejszym przypadku na podstawie zasady należytego zarządzania finansami(26) oraz zasady równoważności wobec braku przepisów krajowych regulujących podobne sytuacje(27) i podkreślają istnienie szerokiego zakresu uznania przyznanego państwom członkowskim w takiej sytuacji.
30. Komisja uważa, że wobec braku przepisów szczególnych(28) to do porządku prawnego danego państwa członkowskiego należy uregulowanie kwestii zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, z poszanowaniem zasad równoważności i skuteczności, pod warunkiem, że zapłata tych odsetek nie naruszałaby zasady należytego zarządzania finansami(29). Co się tyczy w szczególności zastosowania zasady równoważności Komisja uważa, że do sądu odsyłającego należy ustalenie porównywalnych procedur w prawie krajowym, uściślając jednocześnie, że przepis prawa krajowego, który reguluje cofnięcie korzyści finansowej w przypadku nieprawidłowości(30) nie jest w tym względzie istotny, ponieważ dotyczy kategorii skargi, która jest również oparta na prawie Unii.
31. Tytułem wstępu pragnę zauważyć, że wykonanie budżetu Unii na podstawie rozporządzenia nr 1083/2006(31) jest przedmiotem zarządzania dzielonego, w ramach którego z jednej strony Komisja jest odpowiedzialna w szczególności za planowanie i zatwierdzanie programów, a z drugiej strony państwa członkowskie, za pośrednictwem swoich instytucji zarządzających, są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację(32), w szczególności w stosunku do beneficjentów, którzy mają prawo do otrzymania całkowitej kwoty wkładu publicznego w najkrótszym możliwym terminie i w całości(33). Dane państwo członkowskie jest zatem odpowiedzialne za zarządzanie i kontrolę programu operacyjnego, a w szczególności za zapobieganie, wykrywanie i za korektę nieprawidłowości, a także za odzyskiwanie nienależnie wypłaconych kwot, w stosownym przypadku powiększonych o odsetki za zwłokę(34).
32. W szczególności instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami(35). Na podstawie tej zasady wykonywanie budżetu musi być realizowane zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności(36), co oznacza, że europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne mają być wykorzystywane przez państwa członkowskie zgodnie z zasadami i wymogami prawnymi leżącymi u podstaw przepisów sektorowych Unii(37).
33. Tymczasem rozporządzenia sektorowe Unii, interpretowane w świetle zasady należytego zarządzania finansami, nie zawierają żadnej zasady przewidującej, że odsetki za zwłokę w zwrotach lub odzyskiwaniu środków między państwami członkowskimi i beneficjentami, muszą lub nie muszą być zapłacone obok zwrotu lub odzyskania nienależnych świadczeń(38). Rozporządzenia te oraz zasada należytego zarządzania finansami ograniczają się do przyznania państwom członkowskim możliwości domagania się odsetek od kwot odzyskanych zgodnie z prawem krajowym, nie określając charakteru ani zasad uzyskiwania tychże odsetek(39).
34. W tych okolicznościach do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy ustanowienie szczególnych przepisów proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem jednak, że przepisy te nie są mniej korzystne niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że praktycznie nie uniemożliwiają lub nie czynią one nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności)(40).
35. W niniejszym przypadku gdy chodzi, w pierwszej kolejności, o zasadę równoważności, moim zdaniem nic w prawie Unii nie stoi na przeszkodzie, aby sąd odsyłający przyjął jedno z dwóch rozwiązań przewidzianych w pkt 28 niniejszej opinii, z zastrzeżeniem, że do tego ostatniego należy ustalenie, jaki przepis w podobnej sytuacji miałby zastosowanie na podstawie prawa krajowego. W szczególności to w tym kontekście do tegoż sądu należy ocena znaczenia przepisu prawa krajowego przywołanego przez niego w trzecim pytaniu prejudycjalnym(41), zgodnie z którym odsetki są należne jedynie w przypadku, gdy zwrot nienależnej korzyści finansowej nie następuje w terminie przewidzianym przez prawo.
36. Wobec powyższego uściślenia i z zastrzeżeniem ustaleń, które należą do sądu odsyłającego, pragnę zauważyć, że w prawie państw członkowskich odsetki za zwłokę mają zwykle na celu naprawienie opóźnienia w wykonaniu zobowiązania, bez spełniania funkcji sensu stricto „wyrównawczej”(42) i występują zwykle po wezwaniu do usunięcia uchybienia przez dłużnika ze strony wierzyciela(43). Istnieją jednakże przypadki, w których odsetki za zwłokę mają zastosowanie nawet w braku rzeczywistego opóźnienia w płatności i mają na celu w istocie wyrównanie zwykłego pozbawienia możliwości korzystania z kwoty zapłaconej niezgodnie z prawem(44).
37. Jeśli chodzi, w drugiej kolejności, o zasadę skuteczności, wobec braku wspólnego podejścia w prawodawstwie Unii, a także w orzecznictwie Unii i państw członkowskich, uważam, że co do zasady, zapłata odsetek za zwłokę przez instytucję zarządzającą w przypadku opóźnienia w dokonaniu zwrotu z funduszy Unii kwalifikujących się wydatków, chociaż nie jest wyraźnie przewidziana w prawodawstwie Unii, nie stanowiłaby przeszkody dla celów mających zastosowanie przepisów i nie byłaby sprzeczna z zasadami i wymogami prawnymi, które leżą u podstaw rozporządzeń sektorowych Unii, a w szczególności z zasadą należytego zarządzania finansami(45).
38. Ponadto przyznanie odsetek za zwłokę w niniejszym przypadku nie mogłoby wpłynąć na interesy finansowe Unii zważywszy, że takie wydatki nie kwalifikują się do zwrotu przez Komisję państwu członkowskiemu(46).
39. W związku z powyższym proponuję, aby na pierwsze i trzecie pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że zasadę należytego zarządzania finansami w związku z zasadą równoważności należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, na mocy których beneficjent bezzwrotnego finansowania z EFRR może otrzymać od instytucji zarządzającej państwa członkowskiego odsetki za zwłokę w związku z opóźnieniem w płatności wydatków kwalifikujących się do zwrotu za okres, w którym obowiązywał akt administracyjny wykluczający zwrot tych wydatków, którego nieważność stwierdzono następnie orzeczeniem sądowym i że w tym względzie do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, zgodnie z zasadą równoważności, znaczenia przepisu prawa krajowego takiego jak ten, zgodnie z którym odsetki są należne jedynie w przypadku, gdy zwrot nienależnej korzyści finansowej nie następuje w terminie przewidzianym w ustawie.
W przedmiocie pytania drugiego
40. Co się tyczy drugiego pytania prejudycjalnego, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy kwota odsetek za zwłokę może zostać ograniczona w następstwie nieprawidłowości, których dopuścił się beneficjent przy wykonywaniu umowy o finansowanie, chociaż właściwy organ nie dokonał żadnej korekty finansowej w tym względzie.
41. MFE i rząd rumuński argumentują zasadniczo, że ponieważ w orzeczeniu sądu ustalającym bezskuteczność wypowiedzenia umowy o finansowanie, stwierdzono również nieprawidłowości jakich dopuściła się AA w wykonaniu umowy o finansowanie, nieprawidłowości te stanowiłyby – przynajmniej w części – przeszkodę w zapłacie odsetek za zwłokę. Zdaniem Komisji do sądu krajowego należy ustalenie czy nieprawidłowości te można uwzględnić przy obliczaniu kwoty odsetek za zwłokę na podstawie prawa krajowego stosowanego w podobnych sporach krajowych, z poszanowaniem zasad ogólnych prawa Unii, a w szczególności zasady proporcjonalności.
42. Moim zdaniem, wobec braku przepisów prawa Unii mających zastosowanie w niniejszej sytuacji, również w tym przypadku do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy ustanowienie przepisów proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przyznanych podmiotom prawa, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, z poszanowaniem zasad równoważności i skuteczności(47). Ponadto w zakresie, w jakim procedura rozpatrywana w postępowaniu głównym dotycząca przyznania płatności pochodzących z budżetu Unii stanowi środek wykonawczy prawa Unii, podlega ona ogólnym zasadom prawa Unii, do których należy w szczególności zasada proporcjonalności(48).
43. W związku z tym, w pierwszej kolejności, do sądu odsyłającego należy, zgodnie z zasadą równoważności, ocena czy nieprawidłowości, których dopuścił się beneficjent należy uwzględniać w ramach podobnych sporów krajowych oraz czy zasady przewidziane przez prawo krajowe są zgodne z prawem Unii.
44. W tym względzie, nie chcąc wkraczać w oceny, których dokonanie należy do sądu odsyłającego uważam, że należy odróżnić z jednej strony kwestię ewentualnego dokonania korekt finansowych z uwagi na naruszenia obowiązków umownych przez beneficjenta, ocenianą w kontekście przepisów Unii i przepisów krajowych dotyczących przyznawania funduszy Unii, a z drugiej strony kwestię zapłaty odsetek za zwłokę z tytułu opóźnienia w przyznaniu funduszy, ocenianą w kontekście przepisów krajowych, które regulują zapłatę odsetek w podobnych sytuacjach. Sąd ten będzie musiał zatem zbadać, w jakim zakresie prawo krajowe pozwala mu na uwzględnienie nieprawidłowości, których dopuszczono się przy realizacji projektu, w celu uzasadnienia odmowy lub obniżenia samych odsetek za zwłokę(49).
45. Co się następnie tyczy zasady skuteczności, należy przypomnieć, że dane państwo członkowskie jest odpowiedzialne za uwzględnianie przestrzegania przepisów Unii, a zatem za wykrywanie i korygowanie ewentualnych nieprawidłowości, anulując w całości lub części wkład publiczny w ramach programu operacyjnego, biorąc pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze(50).
46. W rozpatrywanej sprawie MFE dokonało zwrotu w pełnej wysokości kwalifikujących się wydatków, bez dokonania korekt(51). W tych szczególnych okolicznościach do sądu odsyłającego należy zbadanie czy i w jakim zakresie prawo krajowe pozwala mu na uwzględnienie, w ramach sprawy w postępowaniu głównym, dotyczącej żądania odsetek za zwłokę, ewentualnie z urzędu(52), nieprawidłowości podniesionych w wyroku wydanym w ramach drugiej skargi, przy uwzględnieniu również faktu, że zwrot został dokonany przez MFE w wykonaniu prawomocnego wyroku wydanego w ramach drugiej skargi(53). Nie jest bowiem jasne, czy i w jakim zakresie organ krajowy miał możliwość dokonania korekt finansowych przy zwrocie kwot kwalifikujących się wydatków, ponieważ początkowo bezskutecznie zastosował on środek bardziej rygorystyczny, taki jak wypowiedzenie umowy o finansowanie(54). Co za tym idzie, prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by sąd odsyłający podważył, w zakresie, w jakim pozwala na to ustawodawstwo krajowe, kwotę ewentualnie należnych odsetek za zwłokę, na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości. W przeciwnym wypadku nieprawidłowości te pozostałyby bez konsekwencji, na korzyść beneficjenta.
47. Co się tyczy wreszcie zasady proporcjonalności, wobec braku w aktach sprawy przedłożonych Trybunałowi dowodów na okoliczność nieprawidłowości, które można ewentualnie przypisać AA w wykonaniu umowy o finansowanie, należy stwierdzić, że do sądu odsyłającego należy, po uznaniu przez niego swojej właściwości w świetle powyższych rozważań, dokonanie oceny, czy w rozpatrywanej sprawie, w przypadku, gdy owe nieprawidłowości istnieją, uzasadniają one uchylenie lub obniżenie ewentualnych odsetek, przy uwzględnieniu faktu, że w przypadku, gdy istnieje wybór miedzy kilkoma równie odpowiednimi środkami, należy, zgodnie z zasadą proporcjonalności, posłużyć się najmniej uciążliwym(55).
48. W tych okolicznościach proponuję, aby na drugie pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że w przypadku, gdy beneficjent bezzwrotnego finansowania z EFRR musi otrzymać od organu publicznego państwa członkowskiego odsetki za zwłokę w związku z opóźnieniem w płatności wydatków kwalifikujących się do zwrotu za okres, w którym obowiązywał akt administracyjny wykluczający zwrot tych wydatków, którego nieważność stwierdzono następnie orzeczeniem sądu, do sądu krajowego należy ustalenie, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, czy nieprawidłowości, których dopuścił się beneficjent finansowania mogą zostać uwzględnione przy obliczeniu kwoty odsetek za zwłokę zgodnie z prawem krajowym mającym zastosowanie do podobnych sporów krajowych, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności, a także ogólnych zasad prawa Unii, a w szczególności zasady proporcjonalności.
Wnioski
49. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego, przedstawione przez Curtea de Apel Cluj (sąd apelacyjny w Klużu, Rumunia) odpowiedział następująco:
1) Zasadę należytego zarządzania finansami w związku z zasadą równoważności
należy interpretować w ten sposób, że:
że nie stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, na mocy których beneficjent bezzwrotnego finansowania z EFRR może otrzymać od instytucji zarządzającej państwa członkowskiego odsetki za zwłokę w związku z opóźnieniem w płatności wydatków kwalifikujących się do zwrotu za okres, w którym obowiązywał akt administracyjny wykluczający zwrot tych wydatków, którego nieważność stwierdzono następnie orzeczeniem sądowym i że w tym względzie do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, zgodnie z zasadą równoważności, znaczenia przepisu prawa krajowego takiego jak ten, zgodnie z którym odsetki są należne jedynie w przypadku, gdy zwrot nienależnej korzyści finansowej nie następuje w terminie przewidzianym w ustawie.
2) W przypadku, gdy beneficjent bezzwrotnego finansowania z EFRR musi otrzymać od organu publicznego państwa członkowskiego odsetki za zwłokę w związku z opóźnieniem w płatności wydatków kwalifikujących się do zwrotu za okres, w którym obowiązywał akt administracyjny wykluczający zwrot tych wydatków, którego nieważność stwierdzono następnie orzeczeniem sądu, do sądu krajowego należy ustalenie, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, czy nieprawidłowości, których dopuścił się beneficjent finansowania mogą zostać uwzględnione przy obliczeniu kwoty odsetek za zwłokę zgodnie z prawem krajowym mającym zastosowanie do podobnych sporów krajowych, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności, a także ogólnych zasad prawa Unii, a w szczególności zasady proporcjonalności.