Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 7. marts 2024 (1)
Forenede sager C-771/22 og C-45/23
Bundesarbeitskammer
mod
HDI Global SE
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bezirksgericht für Handelssachen Wien (distriktsdomstolen for handelssager i Wien, Østrig))
og
A,
B,
C,
D
mod
MS Amlin Insurance SE
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (den nederlandsksprogede ret i handels- og erhvervsretlige sager i Bruxelles, Belgien))
»Præjudiciel forelæggelse – forbrugerbeskyttelse – pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer – direktiv (EU) 2015/2302 – uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder – covid-19-pandemien – rejsearrangørens insolvens – artikel 17, stk. 1 – opsigelse af aftalen om pakkerejsen inden insolvensens indtræden – sikkerhed for refusion af alle betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende – omfanget af insolvensgarantien«
I. Indledning
1. Rejse- og turismesektoren var en af de sektorer, der blev hårdest ramt af covid-19-pandemien, og påvirkningen af hele rejsebranchen var uden fortilfælde (2). Udbruddet af pandemien førte til masseaflysninger af pakkerejser, og samtidig blev der ikke foretaget nye reservationer. Dette skabte alvorlige likviditetsproblemer for pakkerejsearrangører, der stod over for et stort antal anmodninger om refusion. I denne sammenhæng rejser den foreliggende sag spørgsmålet om omfanget af beskyttelsen af rejsende i tilfælde af insolvens hos rejsearrangører, der er omfattet af artikel 17, stk. 1, i direktiv (EU) 2015/2302 (3).
II. Retsforskrifter
EU-retten
2. 39. og 40. betragtning til direktiv 2015/2302 har følgende ordlyd:
»(39) Medlemsstaterne bør sikre, at rejsende, der køber en pakkerejse, fuldt ud er beskyttet i tilfælde af, at rejsearrangøren går konkurs eller bliver insolvent. De medlemsstater, hvor rejsearrangørerne er etableret, bør sikre, at de stiller sikkerhed for refusion af alle betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende, og, for så vidt som en pakkerejse indbefatter befordring af passagerer, for de rejsendes hjemtransport i tilfælde af rejsearrangørernes konkurs eller insolvens. Dog bør det være muligt at rejsende tilbydes fortsættelse af pakkerejsen. Medlemsstaterne bør fortsat have et skøn med hensyn til, hvordan der arrangeres beskyttelse mod konkurs eller insolvens, men de bør sikre, at beskyttelsen er effektiv. Effektivitet betyder, at beskyttelsen bør blive tilgængelig, så snart rejseydelser som en konsekvens af rejsearrangørens likviditetsproblemer ikke bliver udført, ikke vil blive udført eller kun delvist vil blive udført, eller når tjenesteydere kræver, at de rejsende betaler for dem. Medlemsstaterne bør kunne kræve, at rejsearrangører giver de rejsende en attest, der dokumenterer et direkte krav over for den udbyder, der yder beskyttelse mod konkurs eller insolvens.
(40) For at beskyttelsen mod konkurs eller insolvens kan være effektiv, bør den dække de forventelige betalinger, der rammes af rejsearrangørens konkurs eller insolvens, og i givet fald de forventelige hjemtransportomkostninger. Det betyder, at beskyttelsen bør være tilstrækkelig til at dække alle forventelige betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende i forbindelse med pakkerejser i højsæsonen under hensyntagen til perioden mellem modtagelsen af sådanne betalinger og afslutningen af rejsen eller ferien, samt i givet fald de forventede hjemtransportomkostninger. [...] Ved den effektive beskyttelse mod konkurs eller insolvens bør der dog ikke tages hensyn til meget usandsynlige risici, f.eks. den samtidige insolvens eller konkurs af flere af de største rejsearrangører, hvilket i uforholdsmæssig høj grad ville have en indvirkning på omkostningerne til beskyttelse og således hæmme dens effektivitet. I sådanne tilfælde kan garantien for tilbagebetaling være begrænset.«
3. Artikel 12 i direktiv 2015/2302 med overskriften »Opsigelse af aftalen om en pakkerejse og fortrydelsesret inden pakkerejsens begyndelse« fastsætter:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at den rejsende når som helst kan opsige aftalen om en pakkerejse inden pakkerejsens begyndelse. Hvis den rejsende opsiger aftalen om en pakkerejse i henhold til dette stykke, kan den rejsende være forpligtet til at betale et passende og begrundet opsigelsesgebyr til rejsearrangøren. […]
2. Uanset stk. 1 har den rejsende ret til at opsige aftalen om pakkerejsen inden pakkerejsens begyndelse uden at betale noget opsigelsesgebyr i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, der indtræffer på rejsedestinationen eller i umiddelbar nærhed heraf, og som væsentligt berører leveringen af pakkerejsen, eller som i væsentlig grad berører befordringen af passagerer til destinationen. I tilfælde af opsigelse af aftalen om pakkerejsen i henhold til dette stykke har den rejsende ret til fuld refusion af alle betalinger for pakkerejsen, men har ikke ret til yderligere kompensation.
3. Rejsearrangøren kan opsige aftalen om pakkerejsen og give den rejsende fuld refusion af alle betalinger for pakkerejsen, men hæfter ikke for yderligere kompensation, hvis:
[…]
b) rejsearrangøren er forhindret i at opfylde aftalen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder og underretter den rejsende om opsigelsen af kontrakten snarest muligt inden pakkerejsens begyndelse.
4. Rejsearrangøren foretager de refusioner, der kræves i henhold til stk. 2 og 3, eller, for så vidt angår stk. 1, refunderer alle betalinger, som er foretaget af eller på vegne af den rejsende for pakkerejsen minus et passende opsigelsesgebyr. Sådanne refusioner skal ske til den rejsende hurtigst muligt og under alle omstændigheder senest 14 dage efter, at aftalen om pakkerejsen er opsagt.
[…]«
4. Artikel 17 i direktiv 2015/2302, der har overskriften »Omfanget og effektiviteten af beskyttelsen mod konkurs eller insolvens«, har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at rejsearrangører, der er etableret på medlemsstatens område, stiller garanti for, at alle betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende refunderes, i det omfang de relevante ydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens. Hvis befordring af passagerer er omfattet af aftalen om en pakkerejse, stiller rejsearrangørerne også sikkerhed for de rejsendes hjemtransport. Fortsættelse af pakkerejsen kan tilbydes.
[…]
2. Garantien omhandlet i stk. 1 skal være effektiv og dække omkostninger, der med rimelighed kan forudsiges. Den skal dække de betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende i forbindelse med pakkerejser under hensyntagen til længden af den tid, der er gået mellem betaling af depositum og slutbetaling og afslutningen af pakkerejserne, og de anslåede hjemtransportomkostninger i tilfælde af rejsearrangørens konkurs eller insolvens.
[…]
5. Rejseydelser, der endnu ikke er leveret, refunderes hurtigst muligt på anmodning af den rejsende.«
National ret
Østrigsk ret
5. § 3 i Verordnung der Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort über Pauschalreisen und verbundene Reiseleistungen (bekendtgørelse fra forbundsministeren for digitalisering og erhvervsforhold om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer) lyder som følger:
»(1) Rejseydelsesleverandører skal sikre, at den rejsende får refunderet
1. de allerede betalte beløb (depositum og restbetalinger), såfremt rejseydelserne som følge af rejseydelsesleverandørens insolvens helt eller delvist ikke leveres, eller hvis tjenesteyderen kræver, at den rejsende betaler disse
[…]«
Belgisk ret
6. Artikel 54, første punktum, i Loi relative à la vente de voyages à forfait, de prestations de voyage liées et de services de voyage (belgisk lov om salg af pakkerejser, sammensatte rejsearrangementer og rejseydelser) af 21. november 2017 (Moniteur belge nr. 2017014061 af 1.12.2017, s. 106673) (herefter »lov om pakkerejser«) bestemmer:
»Rejsearrangører og formidlere med hjemsted i Belgien stiller garanti for, at alle betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende, refunderes, i det omfang de relevante ydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens.«
7. Arrêté Royal relatif à la protection contre l’insolvabilité lors de la vente de voyages à forfait, de prestations de voyage liées et de services de voyage (kongelig bekendtgørelse om insolvensbeskyttelse ved salg af pakkerejser, sammensatte rejsearrangementer og rejseydelser) af 29. maj 2018 (Moniteur belge nr. 2018012508, af 11.6.2018, s. 48438, herefter »bekendtgørelsen«) definerer den måde, hvorpå den garanti, der er fastsat i artikel 54 i lov om pakkerejser, skal stilles.
8. Den kongelige bekendtgørelses artikel 12, stk. 1, har følgende ordlyd:
»I tilfælde af rejsearrangørens insolvens yder forsikringsaftalen følgende garanti:
1 fortsættelse af pakkerejsen, hvis det er muligt
2 refusion af alle betalinger foretaget i forbindelse med indgåelsen af aftalen med den erhvervsdrivende
3 refusion af de betalinger, der er foretaget for de pakkerejseydelser, der ikke kan gennemføres som følge af den erhvervsdrivendes insolvens
4 hjemtransport af de rejsende, når opfyldelsen af kontrakten med den erhvervsdrivende allerede er påbegyndt [...]«
9. Den kongelige bekendtgørelses artikel 13, stk. 1, første punktum, fastsætter:
»Refusionen omfatter alle betalinger, som den rejsende har ydet til den erhvervsdrivende for rejseaftalen, hvis aftalen som følge af den erhvervsdrivendes insolvens ikke opfyldes, eller alle betalinger, som er blevet ydet for rejseydelser, der på grund af den erhvervsdrivendes insolvens ikke leveres.«
III. Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-771/22
10. En østrigsk forbruger indgik den 3. marts 2020 en aftale med rejsearrangøren Flamenco Sprachreisen GmbH (herefter »Flamenco«) om en pakkerejse til Spanien. Rejsen skulle finde sted fra den 3. maj 2020 til den 2. juni 2020. Forbrugeren betalte den samlede pris for rejsen den 9. marts 2020.
11. Den 16. marts 2020 opsagde forbrugeren aftalen om pakkerejsen på grund af de uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder i forbindelse med covid-19-udbruddet. Retten til at opsige rejseaftalen er ikke blevet anfægtet i hovedsagen.
12. Den 20. maj 2020 blev behandlingen af konkursboet efter Flamenco indledt ved Landesgericht Linz (den regionale domstol i Linz, Østrig). Flamenco blev lukket. Konkursen blev efter den endelige fordeling af virksomhedens aktiver afsluttet ved kendelse af 9. juni 2022.
13. Kuratoren meddelte den 8. juni 2020 formelt opsigelsen af aftalen om pakkerejsen.
14. Forbrugeren overdrog sit krav om tilbagebetaling af de beløb, der var betalt for pakkerejsen til Flamenco, til Bundesarbeitskammer (det østrigske forbundskammer for arbejdsmarkedet), som er sagsøger i hovedsagen.
15. Sagsøgeren anlagde sag mod HDI Global SE, Flamencos forsikringsselskab. HDI Global gjorde gældende, at selskabet ikke var forpligtet til at refundere forbrugeren, eftersom insolvensen ikke var årsagen til den manglende levering af rejseydelserne. Sagsøgeren har gjort gældende, at en sådan årsagssammenhæng ikke er påkrævet i henhold til artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302.
16. Den forelæggende ret har anført, at ordlyden af såvel artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 som af den nationale gennemførelsesbestemmelse angiver, at der skal være årsagssammenhæng mellem insolvensen og den manglende levering af rejseydelserne. Dette ville medføre, at insolvensbeskyttelsen ikke omfatter refusionskrav på grund af en opsigelse af pakkerejsen, inden en rejsearrangør bliver insolvent. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at 39. betragtning til direktiv 2015/2302 indikerer noget andet, idet det fremgår heraf, at medlemsstaterne bør sikre, at der stilles sikkerhed for refusion af »alle betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende«. En fortolkning, hvorefter artikel 17, stk. 1, omfatter refusion af alle foretagne betalinger, støttes af målet om at opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i henhold til artikel 114, stk. 3, TEUF og artikel 169 TEUF samt artikel 38 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
17. Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om den omstændighed, at rejsearrangøren blev insolvent på et tidspunkt, hvor rejsen var planlagt, eller den omstændighed, at årsagen til opsigelsen af rejseaftalen og indirekte til insolvensen er den samme usædvanlige omstændighed, nemlig covid-19-pandemien, er relevant for fortolkningen af artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302.
18. Idet Bezirksgericht für Handelssachen Wien (distriktsdomstolen for handelssager i Wien, Østrig) er af den opfattelse, at afgørelsen af den tvist, der er indbragt for den, afhænger af fortolkningen af direktiv 2015/2302, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 17 i [direktiv 2015/2302] fortolkes således, at betalinger, som en rejsende har erlagt til rejsearrangøren inden rejsens begyndelse, kun er sikrede, hvis rejsen som følge af insolvensen ikke finder sted, eller er også betalinger, som er erlagt til rejsearrangøren inden indledningen af insolvensbehandlingen, sikrede, hvis den rejsende inden insolvensens indtræden opsiger rejseaftalen på grund af usædvanlige omstændigheder som omhandlet i artikel 12 i direktiv 2015/2302?
2) Skal artikel 17 i [direktiv 2015/2302] fortolkes således, at betalinger, som en rejsende har erlagt til rejsearrangøren inden rejsens begyndelse, er sikrede, hvis den rejsende inden rejsen og inden insolvensens indtræden opsiger rejseaftalen på grund af usædvanlige omstændigheder som omhandlet i artikel 12 i direktiv 2015/2302, men insolvensen ville være indtruffet under den reserverede rejse?
3) Skal artikel 17 i [direktiv 2015/2302] fortolkes således, at betalinger, som en rejsende har erlagt til rejsearrangøren inden rejsens begyndelse, er sikrede, hvis den rejsende inden rejsen og inden insolvensens indtræden opsiger rejseaftalen på grund af usædvanlige omstændigheder som omhandlet i artikel 12 i direktiv 2015/2302, og rejsearrangørens insolvens er indtruffet som følge af disse usædvanlige omstændigheder?«
19. Parterne i hovedsagen, den græske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De samme parter har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der fandt sted den 7. december 2023.
Sag C-45/23
20. Sagsøgerne er forbrugere, mens sagsøgte, MS Amlin Insurance SE, er insolvensforsikringsselskab for Exclusive Destinations NV, rejsearrangøren.
21. Den 13. november 2019 indgik den første sagsøger gennem en formidler en aftale om en pakkerejse med Exclusive Destinations. Pakkerejsen var planlagt til marts 2020.
22. Rejsen blev som følge af covid-19-pandemien ombooket til november 2020 og til en højere pris. Den oprindelige pris var allerede blevet betalt til rejsearrangøren.
23. I oktober 2020 underrettede formidleren på forbrugernes anmodning rejsearrangøren om forbrugerens beslutning om at ophæve aftalen og modtage fuld refusion. Rejsearrangøren tilkendegav at ville foretage det nødvendige.
24. Ved dom af 8. december 2020 erklærede Ondernemingsrechtbank Gent (retten i handels- og erhvervsretlige sager i Gent, Belgien) rejsearrangøren insolvent.
25. Den 9. december 2020 refunderede formidleren forbrugerne den del af pakkerejsen, der endnu ikke var blevet betalt til rejsearrangøren.
26. Den 22. januar 2021 blev MS Amlin Insurance opfordret til at refundere hele rejsens pris. Forsikringsselskabet afviste kravet, idet opsigelsen af aftalen ikke skyldtes rejsearrangørens, Exclusive Destinations, insolvens.
27. Forbrugerne har for den forelæggende ret nedlagt påstand om refusion af den betalte pris for rejsen. Til støtte for deres krav har de gjort gældende, at det fremgår af de generelle vilkår i forsikringsaftalen mellem MS Amlin Insurance og Exclusive Destinations, at refusion til den rejsende af de beløb, der er betalt til den forsikrede rejsearrangør ved aftalens indgåelse eller efter denne dato, klart er dækket.
28. MS Amlin Insurance har bestridt, at sagsøgernes situation er omfattet af forsikringsaftalen, med den begrundelse, at forsikringsgarantien kun finder anvendelse på refusioner i relation til en rejse, som ikke har fundet sted som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens.
29. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den i artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 omhandlede garanti kun er obligatorisk, såfremt de pågældende ydelser som følge af rejsearrangørens insolvens ikke leveres. Den er af den opfattelse, at direktiv 2015/2302 ikke foreskriver nogen obligatorisk garanti, hvis ydelserne af en anden grund end rejsearrangørens insolvens ikke leveres, såsom i tilfælde af den rejsendes opsigelse af pakkerejsen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder i henhold til artikel 12, stk. 1, i direktiv 2015/2302.
30. Den forelæggende ret har anført, at ordlyden af artikel 54 i den belgiske lov om pakkerejser, der gennemfører direktiv 2015/2302, i det væsentlige svarer til ordlyden af direktivets artikel 17, stk. 1, og ikke fastsætter en mere omfattende beskyttelse.
31. Henset til ordlyden af direktiv 2015/2302 og dets nationale gennemførelse er den forelæggende ret af den opfattelse, at forbrugernes krav i hovedsagen ikke er forsikret, og at det normalt ville skulle tilsidesættes.
32. Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt et sådant resultat er foreneligt med formålet om at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau, og hvorvidt det kan medføre forskelsbehandling.
33. Mere specifikt har den forelæggende ret for det første anført, at Domstolen i henhold til direktiv 90/314/EØF (4) har fastslået, at garantien for tilbagebetaling af de beløb, som forbrugeren har erlagt, har til formål at beskytte forbrugeren mod de økonomiske risici, der følger af rejsearrangørens insolvens eller konkurs (5).
34. For det andet har den forelæggende ret anført, at der i tilfælde af insolvens i store træk findes to kategorier af rejsende, som bærer en økonomisk risiko forbundet med den betalte pris. Den første kategori omfatter rejsende, hvis rejse ikke kan gennemføres, fordi rejsearrangøren bliver insolvent. Disse rejsende lider et økonomisk tab, idet de mister den pris, de har betalt for rejsen. Den anden kategori omfatter rejsende, der som følge af opsigelsen af deres aftale om en pakkerejse på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder har ret til fuld refusion af den pris, de har betalt for rejsen. Disse rejsende lider også et økonomisk tab, når rejsearrangøren bliver insolvent efter opsigelsen af aftalen om pakkerejsen, men før rejsens pris er blevet refunderet til dem.
35. Den forelæggende ret har fremhævet, at de to kategorier af rejsende bærer den samme økonomiske risiko. Den anerkender, at situationen for disse to kategorier af rejsende er forskellig i andre henseender. F.eks. gør rejsearrangørens insolvens det endegyldigt umuligt at opfylde aftalen om pakkerejsen, mens de uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder sædvanligvis er af forbigående art. Desuden har den første kategori af rejsende en aftale om en pakkerejse, når rejsearrangøren bliver insolvent, mens den anden kategori af rejsende har opsagt deres aftale, inden rejsearrangøren bliver insolvent. Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, i hvilket omfang disse forhold kan begrunde en forskelsbehandling.
36. Idet Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (den nederlandsksprogede ret i handels- og erhvervsretlige sager i Bruxelles, Belgien) er af den opfattelse, at afgørelsen af den tvist, der er indbragt for den, afhænger af fortolkningen af direktiv 2015/2302, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 17, stk. 1, i [direktiv 2015/2302] fortolkes således, at den heri foreskrevne garanti for, at alle betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende refunderes, også gælder, når den rejsende opsiger aftalen om pakkerejsen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder som omhandlet i dette direktivs artikel 12, stk. 2, og rejsearrangøren – efter at aftalen om pakkerejsen er blevet opsagt af denne grund, men før disse beløb er blevet refunderet til den rejsende – erklæres insolvent, hvorved den rejsende lider et økonomisk tab og dermed bærer en økonomisk risiko i tilfælde af rejsearrangørens insolvens?«
37. Parterne i hovedsagen, den belgiske, den danske og den græske regering, Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af den danske regering afgav disse parter mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 7. december 2023.
38. Ved Domstolens beslutning af 24. oktober 2023 er sagerne C-771/22 og C-45/23 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.
IV. Bedømmelse
Det første spørgsmål i sag C-771/22 og det eneste spørgsmål i sag C-45/23
39. Med deres spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker de forelæggende retter nærmere bestemt at få fastslået omfanget af den insolvensbeskyttelse med henblik på refusion af alle betalinger foretaget af rejsende, som er fastsat i artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302.
40. Med det første spørgsmål i sag C-771/22 og det eneste spørgsmål i sag C-45/23 ønsker de forelæggende retter nærmere bestemt oplyst, om garantien for refusion kun omfatter betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende, når rejsen eller ferien ikke har fundet sted som følge af rejsearrangørens insolvens, eller også betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende, som har opsagt aftalen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i direktiv 2015/2302 inden rejsearrangørens insolvens.
41. Det skal indledningsvis nævnes, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse i henhold til fast retspraksis ikke blot skal tages hensyn til bestemmelsens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af, og eventuelt dens tilblivelseshistorie (6).
42. Det følger også af fast retspraksis, at fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke kan resultere i, at bestemmelsens ellers klare og præcise ordlyd berøves enhver effektiv virkning. Når betydningen af en bestemmelse i EU-retten således er utvetydig i henhold til selve bestemmelsens ordlyd, kan Domstolen ikke fravige denne fortolkning (7).
43. Endelig, og for så vidt som den forelæggende ret i sag C-45/23 stiller spørgsmålstegn ved gyldigheden af artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302, henledes opmærksomheden på, at en EU-retsakt ifølge et almindeligt fortolkningsprincip i videst muligt omfang skal fortolkes således, at dens gyldighed ikke drages i tvivl, og i overensstemmelse med hele den primære ret og navnlig med chartrets bestemmelser. Når en bestemmelse i den afledte EU-ret kan fortolkes på flere måder, bør den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med den primære ret, således lægges til grund frem for den, som medfører, at bestemmelsen må anses for uforenelig med denne (8).
44. Det skal derfor indledningsvis undersøges, om ordlyden af artikel 17, stk. 1, kan fortolkes på mere end én måde.
a) Er ordlyden af artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 åben for mere end én fortolkning?
45. Artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 bestemmer, at rejsearrangører skal stille garanti for, at alle betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende refunderes, »i det omfang de relevante ydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens«.
46. De forelæggende retter i begge sager er af den opfattelse, at ordlyden af artikel 17, stk. 1, kræver årsagssammenhæng mellem insolvensen og den manglende levering af ydelserne, hvilket gør dækning af refusionskrav betinget af manglende levering som følge af insolvens. Virkningen af denne årsagssammenhæng eller denne konditionalitet synes at udelukke (ubestridte) udestående refusionskrav opstået som følge af opsigelse af aftalen inden insolvensen fra garantien.
47. Parterne har i deres skriftlige bemærkninger divergerende synspunkter med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 17, stk. 1, klart udelukker udestående krav, eller om den kunne være åben for mere end én fortolkning. Skematisk set er HDI Global, MS Amlin Insurance, den belgiske og den danske regering samt Kommissionen af den opfattelse, at ordlyden af artikel 17, stk. 1, kræver en klar årsagssammenhæng mellem insolvensen og den manglende opfyldelse af aftalen (eller manglende overensstemmelse med denne aftale). Bundesarbeitskammer, A og den græske regering er af den modsatte opfattelse. Parlamentet har anført, at det er muligt af fortolke artikel 17, stk. 1, i lyset af ligebehandlingsprincippet, hvorefter den omfatter alle rejsendes krav, således at spørgsmålet om gyldighed ikke opstår. Rådet har ikke taget stilling til dette aspekt.
48. Det skal i denne forbindelse påpeges, at ordene »i det omfang de relevante ydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens«, og nærmere bestemt udtrykket »som følge af«, ved første øjekast kan forstås således, at garantien for refusion kræver en årsagsforbindelse mellem den manglende levering og insolvensen. Den franske version af denne bestemmelse (9) såvel som andre sprogversioner (10) kan ligeledes fortolkes på samme måde, idet de alle understreger, at misligholdelse af kontrakten skal være en direkte følge af insolvensen.
49. Spørgsmålet om fortolkningen af denne bestemmelse kan løses, hvis man følger Bundesarbeitskammers argument, som også blev støttet af den græske regering i retsmødet, for så vidt angår betydningen af udtrykket »relevante ydelser«. Ifølge Bundesarbeitskammers og den græske regerings indlæg skal udtrykket »relevante ydelser« forstås bredt som omfattende enhver forpligtelse for rejsearrangøren i forbindelse med rejseaftalen, herunder refusion.
50. Jeg er ikke overbevist om, at udtrykket »ydelser« skal forstås således, at det omfatter et refusionskrav. For det første har refusionen retligt karakter af en fordring, som den rejsende har mod rejsearrangøren. Den rejsendes krav om refusion kan ikke kategoriseres som en »ydelse«, der skal leveres.
51. For det andet fremgår det klart af den sammenhæng, hvori artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 indgår, at de »relevante ydelser« skal forstås som »rejseydelser«. »Rejseydelser« defineres i artikel 3, stk. 1, som passagerbefordring, indkvartering, udlejning af biler og enhver anden turistydelse, der ikke er en uløselig del af en rejseydelse. Artikel 17, stk. 5, fastslår, at »rejseydelser«, der endnu ikke er leveret, skal refunderes hurtigst muligt. 39. betragtning henviser også til »rejseydelser [...] [der] ikke bliver udført [...]«. Artikel 19, stk. 1, der regulerer beskyttelse mod konkurs eller insolvens i forbindelse med sammensatte rejsearrangementer, henviser til den manglende levering af »en rejseydelse«. Mere generelt henviser artikel 13, stk. 1, der regulerer ansvaret for leveringen af pakkerejsen, til leveringen af de »rejseydelser«, der er inkluderet i aftalen om pakkerejsen. Det følger heraf, at begrebet »ydelser« inden for rammerne af direktiv 2015/2302 skal forstås i sammenhæng med en aftale om en pakkerejse, der dækker rejseydelser.
52. Selv om det juridiske krav om refusion ikke kan forstås som en »relevant ydelse«, må det imidlertid konstateres, at det har en tæt forbindelse til opfyldelsen af rejseaftalen. Dette kunne tyde på, at konsekvenserne for forsikringsdækningen af kravet om refusion ikke kan differentieres alt efter, om den pågældende fordring følger af opsigelsen af rejseaftalen eller af den manglende levering af rejseydelserne.
53. Derudover skal det påpeges, at artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 kan forstås, som Bundesarbeitskammer i det væsentlige har gjort gældende, således, at den pris, der er betalt for rejseydelser, som allerede er delvist leveret, ikke refunderes i tilfælde af insolvens.
54. Artikel 17, stk. 1, i dette direktiv kan også forstås således, at den foreskriver forsikringsdækning i alle de situationer, hvor de rejsende på grund af rejsearrangørens insolvens betalte prisen uden at modtage ydelser fra rejsearrangøren.
55. Forstået på denne sidstnævnte måde, er artikel 17, stk. 1, en bestemmelse, der øger effektiviteten af insolvensbeskyttelsen ved at omfatte alle tilfælde af manglende levering af rejseydelser som følge af rejsearrangørens insolvens, uden dog at udelukke (ubestridte) udestående refusionskrav.
56. 39. betragtning til direktivet styrker denne sidste fortolkning af direktivets artikel 17, stk. 1. Ifølge denne betragtning bør medlemsstaterne sikre, at rejsende, der køber en pakkerejse, »fuldt ud er beskyttet« i tilfælde af, at rejsearrangøren går konkurs eller bliver insolvent, og de bør sikre, at der stilles sikkerhed for refusion af »alle betalinger«, der er foretaget af eller på vegne af rejsende. I denne betragtning præciseres det ligeledes, at medlemsstaterne bør sikre, at beskyttelsen er »effektiv«.
57. Det er også vigtigt at være opmærksom på, at den måde, artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 er formuleret på, minder om den formulering, der er anvendt i Domstolens praksis i relation til fortolkningen af dens forgænger, nemlig artikel 7 i direktiv 90/314. Dommen i sagen Verein fur Konsumenteninformation (11) vedrørte nærmere bestemt spørgsmålet om, hvorvidt sidstnævnte bestemmelse skulle fortolkes således, at den omfattede en situation, hvor en hotelejer tvinger den rejsende til at betale for indkvarteringen, idet han gør gældende, at rejsearrangøren, som er blevet insolvent, ikke har betalt ham dette beløb. Domstolen fandt, at artikel 7 i direktiv 90/314, henset til dens formål, som er at beskytte forbrugerne mod de risici, der følger af rejsearrangørens insolvens, omfattede en sådan situation. Domstolen fastslog, at de beløb, som den rejsende havde betalt til rejsearrangøren, skulle tilbagebetales, »eftersom rejsearrangøren på grund af sin insolvens ikke havde leveret ham de aftalte ydelser« (12). Det følger af denne retspraksis, at de situationer, der er omfattet af artikel 7 i direktiv 90/314, skulle fortolkes bredt.
58. Formuleringen »som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens« i den gældende artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 kan forstås således, at den afspejler dommen i sagen Verein fur Konsumenteninformation. I stedet for at udelukke udestående krav fra beskyttelsen mod insolvens, kunne ordlyden af artikel 17, stk. 1, forstås således, at den omfatter alle risikosituationer, der opstår som følge af rejsearrangørens insolvens.
59. De regeringer, der har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen, har givet udtryk for forskellige synspunkter med hensyn til betydningen af ordlyden af artikel 17, stk. 1. Mens den belgiske regering er af den opfattelse, at denne bestemmelse ikke omfatter udestående refusionskrav, er den græske regering (13) af den opfattelse, at det modsatte er tilfældet. Den danske regering har gjort gældende, at EU-retten ikke er harmoniseret på dette område, og at medlemsstaterne (som det er tilfældet i Danmark) fortsat bør have kompetence til at fastsætte et højere beskyttelsesniveau (14). Sådanne divergerende synspunkter fra de nationale regeringer viser i det mindste, at artikel 17, stk. 1, er formuleret på en sådan måde, at den ikke skal anses for entydigt at udelukke udestående refusionskrav (15).
60. Uanset formuleringen i relation til årsagssammenhængen indeholder artikel 17, stk. 1, endnu et udtryk, som kan give anledning til forskellige fortolkninger. Denne bestemmelse henviser til »rejsearrangørens insolvens«. 39. betragtning til direktivet henviser imidlertid mere bredt til »likviditetsproblemer«. Som Bundesarbeitskammer har fremhævet, ville det, hvis begrebet »rejsearrangørens insolvens« skulle forstås strengt som den formelle indledning af insolvensbehandlingen, indebære, at refusionskrav vedrørende ydelser, der ikke er blevet leveret, og som er opstået kort før insolvenstidspunktet på grund af likviditetsproblemer, ikke er omfattet af garantien.
61. På baggrund af det ovenstående mener jeg ikke, at det fremgår fuldstændigt klart af selve ordlyden af artikel 17, stk. 1, at rejsendes krav om refusion, som opstod før insolvensen, er udelukket fra denne bestemmelses beskyttende anvendelsesområde (16).
b) Tilblivelseshistorien for artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302: om der var en lovgivningsmæssig intention om at forringe forbrugerbeskyttelsen
62. Ifølge fast retspraksis kan en EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (17).
63. Kommissionen har såvel i sine skriftlige indlæg som i de mundtlige indlæg fremført argumenter vedrørende tilblivelseshistorien for artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302, som ifølge Kommissionen fører til den konklusion, at EU-lovgiver havde til hensigt at udelukke refusionskrav, der opstår, inden rejsearrangøren bliver insolvent, fra garantien. Med henblik på en korrekt gennemgang af Kommissionens opfattelse er det hensigtsmæssigt kort at gennemgå tilblivelseshistorien for artikel 17, stk. 1, begyndende med dens forgænger.
64. I henhold til artikel 7 i direktiv 90/314 skulle en rejsearrangør »godtgøre, at han stiller tilstrækkelig garanti til i tilfælde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beløb og hjemtransport af forbrugeren«. I henhold til Domstolens faste praksis siden dommen i sagen Dillenkofer m.fl. (18) tilsigtede denne bestemmelse »fuldt ud at beskytte de i denne bestemmelse nævnte forbrugeres rettigheder og dermed at beskytte disse mod samtlige de i artiklen omhandlede risici, der står i forbindelse med rejsearrangørens insolvens« (19). Disse risici er »uadskilleligt forbundet med den kontrakt, der er indgået mellem forbrugeren og arrangøren af pakkerejsen«, og de er »en følge af forudbetalingen af pakkerejsens pris« (20).
65. Kommissionen fremhævede, at det overordnede formål med dens forslag om at ophæve direktiv 90/314 (21) var at opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau som nedfældet i artikel 169 TEUF. Med hensyn til beskyttelsen mod insolvens forklarede denne institution, at forslaget havde til formål at opretholde det samme beskyttelsesniveau. 34. betragtning til og artikel 15 i Kommissionens forslag var således baseret på det eksisterende beskyttelsesniveau (22).
66. Kommissionen forklarede imidlertid, at der i løbet af lovgivningsprocessen var sket et kursskifte med hensyn til omfanget af insolvensbeskyttelsen.
67. I den forbindelse har Kommissionen henvist til Rådets begrundelse for sin førstebehandlingsholdning til lovgivningsforslaget (23). I dette dokuments punkt 15 anførte Rådet, at teksten (der regulerer insolvensbeskyttelsen i direktivet) fastsætter, at »beskyttelsen i tilfælde af konkurs eller insolvens skal sikre passende dækning under alle sandsynlige omstændigheder og afspejle den finansielle risiko, som den erhvervsdrivendes aktiviteter repræsenterer, men at dette ansvar ikke bør være ubegrænset«. I samme punkt anføres det, at »[a]nsvaret i forbindelse med en ordning til beskyttelse i tilfælde af konkurs eller
insolvens bør være begrænset til omstændigheder, som afspejler den normale risikovurdering«, og at »[v]ed den effektive beskyttelse i tilfælde af konkurs eller insolvens bør der dog ikke tages hensyn til meget usandsynlige risici [...]«.
68. Ifølge Kommissionen afviger ordlyden af artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302, som endelig vedtaget af lovgiver »væsentligt« fra ordlyden af artikel 7 i direktiv 90/314 og fra artikel 15 i Kommissionens forslag.
69. Ovennævnte faktorer får Kommissionen til at mene, at artikel 17, stk. 1, i dette direktiv kræver en årsagssammenhæng mellem insolvensen og den manglende levering af rejseydelserne, hvilket udelukker udestående refusionskrav.
70. Kommissionens restriktive forståelse af anvendelsesområdet for artikel 17, stk. 1, ligger til grund for henstilling (EU) 2020/648 (24). Af præamblen til denne henstilling fremgår det, at »hvis arrangører [...] bliver insolvente, er der risiko for, at mange rejsende [...] ikke modtager nogen refusion overhovedet, da deres krav mod arrangørerne [...] ikke er beskyttet« (25). For at beskytte rejsende mod denne risiko anbefalede Kommissionen, at vouchere skulle være dækket af beskyttelsen mod insolvens (26).
71. Kommissionens fremlæggelse af tilblivelseshistorien bag artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 rejser en vis tvivl om dens betydning. Denne fremlæggelse gør det imidlertid ikke i sig selv muligt at konkludere, at der forelå et klart ønske fra lovgivers side om at fravige det tidligere beskyttelsesniveau og Domstolens praksis og at udelukke rejsendes refusionskrav, der eksisterede inden insolvensen.
72. I modsætning til, hvad Kommissionen har anført, har Parlamentet gjort gældende, at ordlyden af direktiv 2015/2302 har til formål at sikre »kontinuiteten« mellem artikel 7 i direktiv 90/314 og artikel 17 i direktiv 2015/2302. Sidstnævnte bestemmelse har til formål fortsat at sikre et højt og ensartet beskyttelsesniveau for rejsende i den forstand, at denne beskyttelse »udvides og styrkes«.
73. Parlamentet har nærmere bestemt anført, at artikel 7 i direktiv 90/314 ifølge Domstolens praksis er blevet fortolket således, at den pålægger en »forpligtelse til at nå det resultat, at deltagerne i pakkerejser opnår en ret til garanteret tilbagebetaling af erlagte beløb og hjemtransport i tilfælde af rejsearrangørens konkurs« (27). Denne forpligtelse til at nå et resultat var allerede klar på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 2015/2302, uden at der var tvetydigheder, der skulle fjernes, eller manglende regulering af visse forhold, der skulle afhjælpes i denne henseende (28).
74. Parlamentet har endvidere anført, at »ingen bestemmelse eller præambel« i dette direktiv indeholder en angivelse af, at EU-lovgiver har haft til hensigt at påvirke denne forpligtelse til at nå et resultat med henblik på beskyttelsen af de rejsende. Det har bemærket, at det ville være i strid med logikken og den faste retspraksis at antage, at beskyttelsen i henhold til artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 ikke finder anvendelse, hvis den rejsende har udøvet sin ret til at opsige aftalen i henhold til direktivets artikel 12, stk. 2.
75. Parlamentet har i sine mundtlige indlæg ligeledes taget stilling til relevansen af Rådets begrundelse. Parlamentet har gjort gældende, at det kun kan udledes heraf, at tilpasningerne af Kommissionens forslag har haft til formål at præcisere, hvordan medlemsstaterne skulle etablere insolvensmekanismerne. Disse tilpasninger vedrørte hovedsageligt beregningen af risikoen på grundlag af faktorer såsom omsætning, forudbetalinger og sæsonudsving. Parlamentet har endvidere anført, at lovgivers hensigt som afspejlet i sidste del af 40. betragtning til direktiv 2015/2302 om at undgå, at en effektiv insolvensbeskyttelse skal tage hensyn til meget usandsynlige risici, ikke er knyttet til nogen bestemmelse, der begrænser beskyttelsen af den rejsende i tilfælde af opsigelse af aftalen inden insolvensen.
76. Hvad angår Rådet har det i sine skriftlige indlæg ikke taget stilling til fortolkningen af artikel 17, stk. 1, eller, mere specifikt, til spørgsmålet om, hvorvidt EU-lovgiver havde til hensigt at udelukke visse rejsendes krav fra beskyttelsen mod insolvens.
77. I retsmødet stillede Domstolen et spørgsmål til Kommissionen og Rådet om at forklare den mulige årsag til ændringen af ordlyden i artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 i løbet af lovgivningsprocessen. I den forbindelse henviste Kommissionen til, at direktivets artikel 12, stk. 2, indførte en ny ret for den rejsende til at opsige aftalen i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, mens den tilsvarende ret til refusion ikke var omfattet af beskyttelsesområdet for artikel 17, stk. 2. Ifølge Kommissionen blev forbrugerbeskyttelsesniveauet ikke sænket i forhold til det beskyttelsesniveau, der fulgte af det tidligere direktiv, idet udelukkelsen fra insolvensbeskyttelsen vedrører krav, der udspringer af udøvelsen af en rettighed, der ikke eksisterede tidligere.
78. Som svar på det samme spørgsmål anførte Rådet, at hvis Domstolen måtte finde, at artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 skal fortolkes således, at den udelukker rejsendes refusionskrav, der opstår, før rejsearrangøren bliver insolvent, fra insolvensbeskyttelsen, kunne lovgiveren anses for at have truffet en politisk beslutning om at indføre en særlig beskyttelsesordning. Rådet har imidlertid ikke udtrykkeligt bekræftet, at der forelå en lovgivningsmæssig hensigt om at udelukke visse kategorier af krav.
79. Som jeg forstår Kommissionens standpunkt, er det en form for »modvægtslogik«, der forklarer, hvorfor artikel 17, stk. 1, efter Kommissionens opfattelse udelukker udestående refusionskrav. Modvægten til de rejsendes nye ret til at opsige aftalen er begrænsningen af insolvensbeskyttelsen af denne ret. Da retten til at opsige aftalen er ny, er der ifølge Kommissionens argumentation ingen sænkning i forhold til det eksisterende forbrugerbeskyttelsesniveau, der er fastsat i EU-retten.
80. Problemet med dette synspunkt er, at det bygger på antagelser. Kommissionen har i retsmødet præciseret, at dette er det, den »tror«, der er årsagen til en anden formulering mellem dens forslag og direktivets tekst, således som den endeligt blev vedtaget.
81. Desuden er tanken om, at lovgiver har villet skabe en slags »halv ret«, nemlig retten til refusion efter opsigelse af aftalen i henhold til artikel 12, stk. 2, i direktiv 2015/2302, men uden nogen tilsvarende beskyttelse mod insolvens, intetsteds afspejlet i betragtningerne eller i de dokumenter, som Kommissionen har støttet sig til. Som Parlamentet i det væsentlige har anført, vedrører Rådets begrundelse, som Kommissionen har henvist til, spørgsmålet om begrænsning af garantien i tilfælde af meget fjerntliggende risici, som er genstand for en anden bestemmelse, nemlig artikel 17, stk. 2.
82. Der er efter min opfattelse ligeledes en uoverensstemmelse for så vidt angår argumentet om forbrugerbeskyttelsesniveauet. Den rejsendes ret til at opsige aftalen i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder fandtes ganske vist ikke i direktiv 90/314. Hvis artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 skulle fortolkes således, at den udelukker rejsendes krav, der er opstået før insolvensen, skulle denne udelukkelse ikke kun vedrøre krav, der opstår som følge af udøvelsen af retten til at opsige aftalen i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, men også til refusionskrav, der opstår som følge af rejsearrangørens eller den rejsendes udøvelse af retten til at opsige aftalen i andre tilfælde. F.eks. har den rejsende ret til refusion i tilfælde af arrangørens opsigelse af aftalen i henhold til artikel 12, stk. 3, i direktiv 2015/2302 eller i tilfælde af opsigelse af aftalen i henhold til direktivets artikel 11, stk. 5. Denne ret til refusion eksisterede allerede i direktiv 90/314 (29). I sådanne situationer ville forbrugerbeskyttelsen blive reduceret i forhold til den gamle ordning, hvis det blev lagt til grund, at de pågældende krav om refusion ikke længere ville være omfattet af insolvensbeskyttelsen.
83. I betragtning af, at en af medlovgiverne, nemlig Parlamentet, har indtaget den klare holdning, at lovgiver ikke havde til hensigt at begrænse omfanget af beskyttelsen mod insolvens i henhold til artikel 17, stk. 1, er det under alle omstændigheder ikke muligt at udlede en klar lovhensigt om det modsatte (30).
84. I lyset af det ovenstående er det herefter nødvendigt at se på den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af, inden der foretages en fortolkning, der er i overensstemmelse med hele den primære EU-ret.
c) Sammenhængen for og formålet med de regler, som artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 er en del af
85. Med hensyn til den sammenhæng, som artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 indgår i, skal det påpeges, at det af første del af første punktum fremgår, at garantien vedrører refusion af »alle betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende«. Artikel 17, stk. 5, fastsætter, at »[r]ejseydelser, der endnu ikke er leveret, refunderes hurtigst muligt på anmodning af den rejsende«. Det fremgår af 39. betragtning, der redegør for de grunde, der førte til vedtagelsen af denne bestemmelse, at rejsende »fuldt ud er beskyttet i tilfælde af, at rejsearrangøren går konkurs eller bliver insolvent«, og at rejsearrangørerne skal sikre, at de stiller sikkerhed for refusion af »alle betalinger, der er foretaget«. Det fremgår af samme betragtning, at »[e]ffektivitet betyder, at beskyttelsen bør blive tilgængelig, så snart rejseydelser som en konsekvens af rejsearrangørens likviditetsproblemer ikke bliver udført [...]«.
86. Som det er blevet påpeget ovenfor (31), skal »aktiveringen« af insolvensbeskyttelsen, i det omfang de pågældende ydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørens insolvens, forbindes med effektiviteten af insolvensbeskyttelsen. Artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 kan derfor ikke fortolkes på en måde, der udelukker visse kategorier af refusionskrav fra anvendelsesområdet for insolvensbeskyttelsen.
87. Det skal også påpeges, at artikel 17, stk. 2, i direktiv 2015/2302 har et andet anvendelsesområde end direktivets artikel 17, stk. 1, idet førstnævnte regulerer begrænsningen i tilbagebetalingsgarantien. Den relevante begrænsning vedrører dækning af »omkostninger, der med rimelighed kan forudsiges«. 40. betragtning forklarer, at »[v]ed den effektive beskyttelse mod konkurs eller insolvens bør der dog ikke tages hensyn til meget usandsynlige risici, f.eks. den samtidige insolvens eller konkurs af flere af de største rejsearrangører, hvilket i uforholdsmæssig høj grad ville have en indvirkning på omkostningerne til beskyttelse og således hæmme dens effektivitet.«
88. Rejsendes udøvelse af deres ret til at opsige aftalen i henhold til artikel 12, stk. 2, i direktiv 2015/2302 og rejsearrangørens tilsvarende forpligtelse til at sørge for fuld refusion i henhold til artikel 12, stk. 4, kan dog ikke betragtes som en »meget usandsynlig risiko«, der ville udelukke forudbetalinger fra garantien.
89. I den forbindelse skal det erindres, at artikel 12, stk. 2, anerkender retten til at opsige aftalen i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. De rejsende har tilsvarende ret til fuld refusion. Denne ret, som den følger af artikel 23, stk. 2, i direktiv 2015/2302, er bydende nødvendig (32). Artikel 17, stk. 1, skal fortolkes således, at den fulde virkning af retten til at opsige aftalen og til at opnå fuld refusion i henhold til artikel 12, stk. 2, sikres, og ikke på en måde, der begrænser den effektive virkning af denne ret. Hvis en rejsende skulle miste fordelen ved insolvensbeskyttelsen alene af den grund, at den pågældende opsagde aftalen inden insolvensen, ville dette kunne afholde de rejsende fra at udøve deres rettigheder i første omgang. Som Parlamentet i det væsentlige har anført, ville artikel 12, stk. 2, miste sin effektive virkning, hvis det blev accepteret, at beskyttelsen mod insolvens ikke finder anvendelse på rejsende, der har udøvet en ret i henhold til direktivet.
90. Mere generelt ville en anden fortolkning stille de rejsende, der beslutter sig for at opsige aftalen før pakkerejsens start i henhold til artikel 12, stk. 1, i direktiv 2015/2302, så snart de opdager, at der er likviditetsproblemer, i en mindre gunstig situation end de rejsende, der beslutter ikke at gøre det. I en sådan situation kan der nemlig være rejsende, som foretrækker at betale et opsigelsesgebyr og opnå refusion af det resterende beløb i henhold til artikel 12, stk. 4, i stedet for at løbe risikoen for en eventuel hjemtransport som følge af insolvens under deres rejse.
91. Det skal dernæst nævnes, at garantien i henhold til artikel 17, stk. 2, dækker »de betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende i forbindelse med pakkerejser«. Parametrene for beregningen af dækningen omfatter »længden af den tid, der er gået mellem betaling af depositum og slutbetaling og afslutningen af pakkerejserne«. 40. betragtning præciserer, at »beskyttelsen bør være tilstrækkelig til at dække alle forventelige betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende i forbindelse med pakkerejser i højsæsonen« (33). Ifølge samme betragtning vil dette generelt betyde, at sikkerheden skal dække »en tilstrækkelig høj procentdel af rejsearrangørens omsætning, for så vidt angår pakkerejser«. Det fremgår af artikel 17, stk. 2, og af 40. betragtning, at alle betalinger, der foretages i forbindelse med pakkerejser, indgår i beregningen af insolvensbeskyttelsen, som er baseret på omsætningstal (34). Derimod synes den retlige begrundelse for kravet om refusion af disse betalinger ikke at være relevant for beregningen af den nødvendige dækning.
92. Endelig ville udelukkelsen fra insolvensbeskyttelsen af udestående krav skabe en alvorlig inkonsistens mellem artikel 17, stk. 1, og de oplysninger, der skal gives til de rejsende forud for aftaleindgåelsen ved hjælp af de relevante formularer i bilag I, del A eller del B. Indholdet af disse standardoplysninger fastslår, at »[h]vis rejsearrangøren eller i nogle medlemsstater formidleren går konkurs eller bliver insolvent, refunderes betalingerne« (35). Det skal fremhæves, at der ikke er nogen som helst forbehold i den information, der gives til den rejsende om, at beskyttelse mod insolvens er udelukket. Som Bundesarbeitskammer i det væsentlige har anført, kan det ikke antages, at lovgiver har tilskyndet den rejsende til at misforstå vejledningen ved i standardoplysningsformularen at give det fejlagtige indtryk, at alle rejsende er beskyttet mod insolvens, hvis det reelt kun er visse rejsende, der er beskyttet.
93. Hvad angår det specifikke formål med artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 er formålet med denne bestemmelse at beskytte rejsende mod de risici, der følger af rejsearrangørens insolvens. I henhold til det tidligere direktiv 90/314 fastslog Domstolen i dommen i sagen Verein für Konsumenteninformation, at de risici, der følger af insolvens, og som er uadskilleligt forbundet med den kontrakt, der er indgået mellem den rejsende og rejsearrangøren af pakkerejsen, er en følge af forudbetalingen af pakkerejsens pris (36). Som følge heraf har Domstolen fastslået, at det mål, der tilsigtes med direktivets artikel 7, indebærer, at der tillægges deltageren i en pakkerejse ret til garanti for tilbagebetaling af erlagte beløb. Den risiko, der er forbundet med insolvens, har ikke ændret sig i henhold til det nuværende direktiv. Derfor må målet med artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 også være at give deltagere i pakkerejser rettigheder, der garanterer refusion af de beløb, de har betalt, herunder de fordringer, der bestod inden insolvensen.
94. Den fortolkning, hvorefter alle rejsende skal beskyttes fuldt ud mod insolvens, herunder personer, der har opsagt aftalen inden rejsearrangørens insolvens, understøttes ligeledes af formålet med direktiv 2015/2302, der, som det fremgår af direktivets artikel 1, er at opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau. Målet om at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau er også forankret i den primære ret (artikel 169 TEUF og chartrets artikel 38). En anden fortolkning ville, som den græske regering har påpeget, indebære, at en rejsende ville bære den økonomiske risiko, der er forbundet med rejsearrangørens senere insolvens.
95. I lyset af det ovenstående støtter den sammenhæng, som artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 indgår i, og de mål, der forfølges med de regler, den er en del af, konklusionen om, at beskyttelsen mod insolvens også omfatter rejsendes refusionskrav, som opstod, før arrangøren blev insolvent.
d) Fortolkning af artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 i lyset af ligebehandlingsprincippet
96. Som det allerede er blevet påpeget ovenfor (37), skal en fællesskabsretsakt ifølge et almindeligt fortolkningsprincip i videst muligt omfang fortolkes således, at dens gyldighed ikke drages i tvivl. Tilsvarende gælder, at hvis en fællesskabsbestemmelse kan fortolkes på flere måder, skal den fortolkning, som kan sikre bestemmelsens effektive virkning, foretrækkes (38).
97. I denne henseende skal enhver fællesskabsretsakt fortolkes i overensstemmelse med hele den primære ret, herunder i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, der kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (39).
98. Henset til formålet om at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau – fastsat i den primære ret (40) – og til det mere specifikke formål med artikel 17 i direktiv 2015/2302, som er at beskytte rejsende mod risikoen som følge af insolvens (41), skal de situationer, der er omfattet af denne bestemmelse særligt sammenlignes med hensyn til den økonomiske risiko, som de rejsende bærer.
99. I den foreliggende sag bør situationen for rejsende, der anmoder om refusion efter at have opsagt deres rejseaftale (på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder), sammenlignes med situationen for rejsende, der anmoder om refusion, fordi rejseydelserne ikke leveres som følge af rejsearrangørens insolvens. Som den græske regering har fremhævet i retsmødet, er de to kategorier af rejsende udsat for den samme finansielle risiko som følge af de forskud, de har betalt til rejsearrangøren, som efterfølgende bliver insolvent.
100. Kommissionen, Rådet og den belgiske regering samt Parlamentet har subsidiært gjort gældende, at der ikke er tale om forskelsbehandling mellem de forskellige kategorier af rejsende, fordi deres situation ikke er sammenlignelig. På den ene side har rejsende, der har opsagt deres aftale inden insolvensen, ikke noget kontraktmæssigt krav på levering af rejseydelser; de har kun et økonomisk krav på refusion. På den anden side har rejsende, der ikke har opsagt deres aftale på tidspunktet for insolvensen, et krav på levering af rejseydelserne.
101. Den forskel, som Kommissionen, Rådet, Parlamentet og den belgiske regering har beskrevet i retsforholdet mellem de kontraherende parter på tidspunktet for insolvensen, er imidlertid ikke det rette sammenligningsgrundlag. På trods af forskellen i kontraktforholdet har rejsende i de to kategorier det samme krav om refusion af alle betalinger foretaget. Som jeg allerede har påpeget, og som den græske regering har anført, er sammenligningsgrundlaget den finansielle risiko, som de rejsende løber. Eftersom risikoen for faktisk at få refunderet alle betalinger foretaget af rejsende, der har opsagt deres aftale, og dem, der endnu ikke har opsagt på tidspunktet for insolvensen, er den samme, kan disse risici ikke behandles forskelligt, uden at ligebehandlingsprincippet tilsidesættes. Dette gælder så meget desto mere med hensyn til det formål, der forfølges med direktiv 2015/2302, som er at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau for alle rejsende (42).
102. På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at artikel 17, stk. 1, læst i lyset af ligebehandlingsprincippet, skal fortolkes således, at tilbagebetalingsgarantien omfatter krav om tilbagebetaling af alle betalinger, der er foretaget af eller på vegne af rejsende, herunder dem, der opsiger aftalen, inden rejsearrangøren bliver insolvent.
e) Retssikkerhedsprincippet
103. HDI Global har i sine mundtlige indlæg gjort gældende, at selskabet ved beregningen af omfanget af den risiko, man påtog sig, og dermed ved fastsættelsen af forsikringsbetingelserne (43) og de præmier, arrangørerne skulle betale, baserede sig på de relevante retsforskrifter. Henset til, at ordlyden af artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 efter HDI Globals opfattelse klart kræver en årsagsforbindelse mellem insolvensen og den manglende levering af rejseydelserne, ville en modsat fortolkning være i strid med retssikkerhedsprincippet, som er et grundlæggende princip i EU-retten.
104. I denne henseende, som det er blevet påpeget ovenfor (44), ville Domstolen, hvis det fremgik helt klart af selve ordlyden af artikel 17, stk. 1, at den kræver en sådan årsagssammenhæng, ikke være i stand til at afvige fra denne fortolkning. Som det imidlertid er blevet påvist ovenfor [underafsnit a)], udelukker ordlyden af artikel 17, stk. 1, ikke entydigt krav fra rejsende, der har opsagt deres aftale på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. Den er derfor åben for fortolkning. Ifølge den tilgang, der er fulgt i dette forslag til afgørelse, bør denne fortolkning føre til den konklusion, at alle betalinger skal beskyttes i tilfælde af insolvens.
105. Endvidere skal der henvises til, at i henhold til Domstolens faste praksis skal den fortolkning, som Domstolen foretager af en EU-retlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF, belyse og præcisere betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes henholdsvis burde have været forstået og anvendt fra sin ikrafttræden. Det følger heraf, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes af nationale domstole endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen, såfremt betingelserne for at forelægge de kompetente domstole en tvist om anvendelsen af den nævnte regel i øvrigt er opfyldt (45).
106. Kun undtagelsesvis kan Domstolen under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er forankret i Unionens retsorden, finde anledning til at begrænse borgernes mulighed for at påberåbe sig den således fortolkede bestemmelse med henblik på anfægtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold. For at der kan træffes bestemmelse om en sådan begrænsning, skal to hovedbetingelser være opfyldt, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige forstyrrelser (46).
107. I den foreliggende sag har hverken de forsikringsselskaber, der er parter i hovedsagen, eller den belgiske regering imidlertid anmodet Domstolen om at begrænse dommens tidsmæssige virkninger af hensyn til retssikkerheden. Selv om det antages, at en sådan anmodning var blevet fremsat, har disse parter ikke påberåbt sig alvorlige økonomiske følger, der kan begrunde en tidsmæssig begrænsning af virkningerne af den fremtidige dom, hvis Domstolen skulle følge den fortolkning, der foreslås i dette forslag til afgørelse (47).
108. Det er ligeledes relevant at anføre, at de i hovedsagen omhandlede aftaler ligger forud for Kommissionens henstilling 2020/648, hvilket kunne tyde på, at de rejsendes fordringer, der er opstået før insolvensen, ikke er beskyttet. De forsikringsselskaber, der er parter i tvisten i hovedsagen, kunne ikke have udformet deres forsikringspolice på grundlag af den fortolkning, der er anlagt i denne henstilling. Endvidere, og som det allerede er blevet påpeget ovenfor (48), udgøres grundlaget for beregningen af risikoen desuden af størrelsen af alle de betalinger, der er foretaget af eller på vegne af de rejsende i forbindelse med pakkerejser. Denne bestemmelse giver en klar indikation til forsikringsselskaberne om grundlaget for beregningen af den nødvendige dækning.
109. Det kan i øvrigt nævnes, at der i forbindelse med udbruddet af covid-19-pandemien blev indført specifikke foranstaltninger i EU-retten for at give medlemsstaterne mulighed for at anvende den fleksibilitet, der er fastsat i statsstøttereglerne, til at støtte rejsearrangører og forsikringsselskaber og til at beskytte rejsende mod konsekvenserne af rejsearrangørernes insolvens (49).
110. På baggrund af det ovenstående er retssikkerhedsprincippet ikke til hinder for en fortolkning, hvorefter forsikringsgarantien i henhold til artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 dækker alle betalinger foretaget af rejsende inden insolvensen.
111. I lyset af det ovenstående skal artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302, henset til bestemmelsens ordlyd, sammenhæng og formål samt i lyset af ligebehandlingsprincippet, fortolkes således, at garantien for refusion ikke kun dækker betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende, når rejsen eller ferien ikke har fundet sted som følge af rejsearrangørens insolvens, men også betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende, som har opsagt aftalen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i direktiv 2015/2302, inden rejsearrangørens insolvens.
Det andet og det tredje spørgsmål i sag C-771/22
112. Den forelæggende ret har stillet det andet og det tredje spørgsmål i sag C-771/22 for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares benægtende. Med disse spørgsmål, som skal besvares samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 skal fortolkes således, at den i det mindste i følgende to tilfælde dækker de rejsende, der på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder har opsagt aftalen inden rejsearrangørens insolvens: for det første, når insolvensbehandlingen blev indledt i den periode, hvor rejsen var planlagt til at finde sted, og for det andet, når opsigelsen af aftalen og insolvensen har deres oprindelse i den samme usædvanlige omstændighed.
113. Hvis Domstolen vælger at følge den fortolkningsmæssige tilgang, der er beskrevet i dette forslag til afgørelse, er det ufornødent at besvare disse spørgsmål. Hvis dette ikke er tilfældet, vil jeg besvare disse spørgsmål benægtende. Hvis omfanget af garantien i henhold til artikel 17, stk. 1, ikke dækker refusionskrav, der er opstået før insolvensen, kan omfanget af denne garanti ikke være forskelligt afhængigt af de omstændigheder, der er beskrevet af den forelæggende ret. Som Kommissionen har påpeget, kan anvendelsesområdet for denne bestemmelse ikke variere afhængigt af de datoer, hvor rejsen skulle finde sted, eller afhængigt af, om de omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse for opsigelsen af aftalen, har medført rejsearrangørens insolvens.
114. Henset til det ovenstående er jeg af den opfattelse, at det med henblik på fortolkningen af anvendelsesområdet for artikel 17, stk. 1, ikke er afgørende, om rejsen var planlagt til at finde sted under eller efter insolvensen, eller om insolvensen skyldes de samme uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, som den rejsende har påberåbt sig for at opsige aftalen i henhold til direktivets artikel 12, stk. 2.
V. Forslag til afgørelse
115. Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Bezirksgericht für Handelssachen Wien (distriktsdomstolen for handelssager i Wien, Østrig) og Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (den nederlandsksprogede ret i handels- og erhvervsretlige sager i Bruxelles, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 17, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2302 af 25. november 2015 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer samt om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/83/EU og om ophævelse af Rådets direktiv 90/314/EØF, skal, henset til dens ordlyd, sammenhæng og formål samt i lyset af ligebehandlingsprincippet,
fortolkes således, at garantien for refusion ikke kun dækker betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende, når rejsen eller ferien ikke har fundet sted som følge af rejsearrangørens insolvens, men også betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende, som har opsagt aftalen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i direktiv 2015/2302, inden rejsearrangørens insolvens.
Subsidiært er det med henblik på fortolkningen af anvendelsesområdet for artikel 17, stk. 1, i direktiv 2015/2302 ikke afgørende, om rejsen var planlagt til at finde sted under eller efter insolvensen, eller om insolvensen skyldes de samme uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, som den rejsende har påberåbt sig for at opsige aftalen i henhold til direktivets artikel 12, stk. 2.«