Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 7. märtsil 2024(1)
Kohtuasi C‑63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
versus
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Barcelona halduskohus nr 5, Hispaania))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Sisserändepoliitika – Perekonna taasühinemise õigus – Direktiiv 2003/86/EÜ – Artikli 15 lõige 3 – Eraldi elamisloa andmine eriti raskete asjaolude korral – Tingimused – Artikkel 17 – Individuaalne hindamine – Perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmete õigus olla ära kuulatud enne elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse tegemist – Alaealiste laste ärakuulamine
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas kohtuasjas esitab Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 de Barcelona (Barcelona halduskohus nr 5, Hispaania) mitu eelotsuse küsimust, mis puudutavad nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta(2) artikli 15 lõike 3 teise lause tõlgendamist.
2. Selle sätte kohaselt on liikmesriik kohustatud andma perekonna taasühinemist taotleva isiku(3) kolmandate riikide kodanikest pereliikmetele eraldi elamisloa „eriti raskete asjaolude“ korral. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult sellist olukorda iseloomustavate asjaolude laadi kohta ning palub tal täpsustada menetluskorda, mille alusel need kodanikud võiksid tõendada, et nad selles olukorras viibivad.
3. Taotlus on esitatud perekonnaga taasühinemise õiguse alusel väljastatud elamisloa saanud ema ja tema kahe alaealise lapse ning Subdelegación del Gobierno en Barcelona (valitsuse alaline esindus Barcelonas, Hispaania) vahelises kohtuvaidluses. Valitsuse esindus keeldus neile „perekonna taasühinemise õiguse alusel pikaajalise elamisloa andmisest“ ja seega nende elamisloa pikendamisest, kuna taasühinemist taotlevale isikule – isale – keelduti pikaajalist elamisluba andmast(4). See otsus kaevati edasi ja kaebajad taotlesid seejärel eraldi elamisluba direktiivi 2003/86/EÜ artikli 15 lõike 3 teise lause tähenduses.
4. Esiteks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas põhikohtuasja kaebajate olukorda saab nimetatud artikli tähenduses kirjeldada „eriti raskete asjaoludena“, kuna see puudutab alaealisi lapsi või kuna pereliikmed kaotavad elamisloa neist mitteolenevatel põhjustel.
5. Käesolevas ettepanekus esitan ma põhjused, miks minu arvates kummastki asjaolust ainuüksi ei piisa, et tõendada „eriti raskete asjaolude“ esinemist. Minu arust tuleb selle tingimuse täitmiseks tõendada, et asjaomased kolmandate riikide kodanikud puutuvad perekondlike tegurite tõttu kokku selliste asjaoludega, mis on oma olemuselt eriti rasked või keerulised või muudavad nende kodanike olukorra väga ebakindlaks või haavatavaks, tekitades neile tegeliku vajaduse kaitse järele, mis tagatakse eraldi elamisloa andmisega. Käesoleval juhul ei tundu mulle, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud asjaolud oleksid sellist laadi.
6. Teiseks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul täpsustada pereliikmete ja eelkõige alaealiste laste menetluslikke tagatisi enne elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse tegemist ning nende käsutuses olevaid vahendeid, mida „eriti raskete asjaolude“ tõendamisel eraldi elamisloa saamiseks kasutada.
7. Sellega seoses selgitan ma põhjuseid, miks liikmesriigi pädev asutus peaks enne sellise otsuse vastuvõtmist elamisloa pikendamise taotlust individuaalselt hindama direktiivi 2003/86 artikli 17 tähenduses, mille käigus on asjaomastel pereliikmetel võimalus esitada tegelikult ja tõhusalt kogu teavet, mida nad peavad oma olukorras asjakohaseks. Lisaksin veel, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peaksid liikmesriigid juhul, kui taotluse esitaja on alaealine laps, võtma kõik asjakohased meetmed, et pakkuda talle tarvilikku ja tõhusat võimalust olla ära kuulatud vastavalt lapse vanusele või küpsusele.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Direktiiv 2003/86
8. Direktiivis 2003/86 on kindlaks määratud perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil.
9. Direktiivi põhjendustes 2, 4, 6, 11 ja 15 on märgitud:
„(2) Perekonna taasühinemist käsitlevad meetmed tuleks vastu võtta kooskõlas kohustusega kaitsta perekonda ja austada pereelu, mis on sätestatud paljudes rahvusvahelise õiguse aktides. Käesolev direktiiv austab põhiõigusi ning peab kinni põhimõtetest, mida tunnustab eelkõige inimõiguste ja põhivabaduste kaitse Euroopa konventsiooni[(5)] artikkel 8 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta[(6)].
[…]
(4) Perekonna taasühinemine on vajalik pereelu võimaldamiseks. See aitab liikmesriigis viibivate kolmandate riikide kodanike integreerumist hõlbustades ühiskonnakultuurilise stabiilsuse loomist ja samuti majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamist, mis on asutamislepingus sätestatud põhieesmärk.
[…]
(6) Perekonna kaitseks ning pereelu loomiseks või hoidmiseks tuleks ühiste kriteeriumide põhjal määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise materiaalsed tingimused.
[…]
(11) Perekonna taasühinemise õigust tuleks kasutada asjakohases kooskõlas liikmesriikide poolt tunnustatavate väärtushinnangute ja põhimõtetega, austades eriti naiste ja laste õigusi[…].
[…]
(15) Pereliikmete integreerumist tuleks edendada. Selleks tuleks neile asjakohastel tingimustel anda perekonna taasühinemist taotlevast isikust sõltumatu seisund, eriti kui tegemist on abi- või kooselu lõppemisega, ning juurdepääs üld- ja kutseharidusele ning tööturule samadel tingimustel isikuga, kellega nad taasühinevad.“
10. Selle direktiivi VI peatükki „Pereliikmete sisenemine liikmesriikide territooriumile ja seal elamine“ kuuluva artikli 13 lõige 3 sätestab:
„Pereliikme(te)le antud elamisload ei kehti põhimõtteliselt kauem kui perekonna taasühinemist taotleva isiku elamisluba.“
11. Direktiivi 2003/86 sama peatüki artikkel 15 sätestab:
„1. Hiljemalt viis aastat pärast liikmesriigis elamist ja tingimusel, et pereliikmele ei ole elamisluba antud muudel kui perekonna taasühinemisega seotud põhjustel, on perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasal või vallalisel elukaaslasel ning täisikka jõudnud lapsel õigus vajadusel taotluse esitamise korral oma, taasühinemist taotleva isiku elamisloast sõltumatule elamisloale.
Liikmesriigid võivad esimeses lõigus osutatud elamisloa andmist abikaasale või vallalisele elukaaslasele piirata peresuhte katkemise korral.
2. Liikmesriigid võivad eraldi elamisloa anda täiskasvanud lastele ja vahetult ülenevatele sugulastele, kelle suhtes kohaldatakse artikli 4 lõiget 2.
3. Lesestumise, lahutuse, lahuselu või vahetult üleneva või alaneva lähisugulase surma korral võib vajadusel taotluse esitamise korral väljastada eraldi elamisloa isikutele, kes on liikmesriigi territooriumile sisenenud seoses perekonna taasühinemisega. Liikmesriigid kehtestavad sätted, mis tagavad eraldi elamisloa andmise eriti raskete asjaolude korral.
4. Eraldi elamisloa andmise ja kehtivusaja tingimused kehtestatakse vastavalt siseriiklikule õigusele.“
12. Direktiivi VII peatükki „Karistused ja õiguskaitsevahendid“ kuuluva artikli 16 lõige 3 sätestab:
„Liikmesriigid võivad pereliikme elamisloa tühistada või selle pikendamisest keelduda, kui taasühinemist taotleva isiku elamisluba lõpeb ning pereliikmel ei ole veel artikli 15 kohast eraldi elamisluba.“
13. Direktiivi selle peatüki artikkel 17 sätestab:
„Liikmesriigid võtavad perekonna taasühinemise taotluste rahuldamata jätmisel või elamislubade tühistamisel või nende pikendamisest keeldumisel või taasühinemist taotleva isiku või tema pereliikmete riigist välja saatmisel asjakohaselt arvesse isiku peresuhete laadi ja kestust ning tema liikmesriigis elamise kestust, ning samuti pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu tema päritolumaaga.“
2. Suunised
14. Komisjoni 3. aprilli 2014. aasta teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile „Suunised perekonna taasühinemise õigust käsitleva direktiivi 2003/86/EÜ kohaldamiseks“(7) sisaldab punkti 5.3 „Juurdepääs autonoomsele elamisloale“, mille kolmas lõik on sõnastatud järgmiselt:
„Artikli 15 lõike 3 kolmandas lauses on sätestatud, et liikmesriik peab pereliikmetele, kes on liikmesriigi territooriumile sisenenud seoses perekonna taasühinemisega, väljastama autonoomse elamisloa eriti raskete asjaolude korral. Liikmesriigid peavad selleks kehtestama sätted liikmesriigi õiguses. Eriti raskete asjaolude põhjuseks peab olema perekonna olukord või selle katkemine, mitte muudest põhjustest tulenevad raskused. Eriti raskete asjaolude näited on näiteks naiste- ja lastevastane perevägivald, teatavad sundabielu juhtumid, naiste suguelundite moonutamise oht või juhtumid, kus isik oleks eriti raskes perekonnaga seotud olukorras, kui ta oleks sunnitud oma päritoluriiki tagasi pöörduma.“
B. Hispaania õigus
15. 11. jaanuari 2000. aasta konstitutsioonilise seaduse 4/2000, mis käsitleb välismaalaste õigusi ja vabadusi Hispaanias ning nende lõimumist ühiskonda (Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social),(8) artikkel 19 näeb põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis ette:
„1. Perekonna taasühinemiseks antud elamisluba, mis laieneb ka taasühinenud abikaasale ja tööikka jõudnud lastele, annab neile õiguse töötada, ilma vajaduseta täiendavate haldusmeetmete järele.
2. Abikaasa, kellele on antud luba perekonna taasühinemiseks, võib saada eraldi elamisloa, kui tal on piisavad rahalised vahendid enda ülalpidamiseks.
Juhul kui abikaasa, kel on luba perekonna taasühinemiseks, on soolise vägivalla ohver, võib ta saada elamisloa ja füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise loa, ilma et eelmine tingimus oleks täidetud, kui tema kasuks on antud välja lähenemiskeeld või selle puudumisel on olemas Hispaania prokuratuuri (Ministerio Fiscal) aruanne, mis viitab soolise vägivalla tunnustele.
3. Lapsed, kel on luba perekonna taasühinemiseks, võivad saada eraldi elamisloa, kui nad saavad täisealiseks ja neil on piisavad rahalised vahendid enda ülalpidamiseks.
4. Selliste rahaliste vahendite vorm ja suurus, mida peetakse taasühinenud pereliikmetele eraldi loa saamiseks piisavaks, kehtestatakse määrusega.
5. Taasühinemist taotlenud isiku surma korral võivad taasühinenud pereliikmed saada eraldi elamisloa tingimustel, mis määratakse kindlaks edaspidi.“
16. Kuninga 20. aprilli 2011. aasta dekreedi 557/2011, millega kiidetakse heaks konstitutsiooniline seadus 4/2000, mis käsitleb välismaalaste õigusi ja vabadusi Hispaanias ning nende lõimumist ühiskonda, muudetud konstitutsioonilise seadusega 2/2009 (Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009),(9) artikkel 59, millega reguleeritakse taasühinenud pereliikmete elamisõigust taasühinemist taotlenud isikust eraldiseisvalt, sätestab:
„1. Abikaasa või elukaaslane, kellele on antud luba perekonna taasühinemiseks, võib saada eraldi elamis- ja tööloa, kui ta vastab ühele järgmistest tingimustest ja tal ei ole maksu- või sotsiaalasutuste ees võlgu:
a) tal on piisavad rahalised vahendid ajutise elamisloa saamiseks ilma mingi majandustegevusega tegelemata.
b) tal on taotluse esitamise hetkest alates üks või mitu töölepingut, milles on ette nähtud vähemalt ametlik valdkonnaülene kuu miinimumpalk päeva kohta või kehtivast kollektiivlepingust tulenev töötasu.
c) täidetud on ajutise elamisloa ja füüsilisest isikust ettevõtja staatuse tingimused.
[…]
2. Lisaks võib abikaasa või elukaaslane saada eraldi elamis- ja tööloa järgmistel juhtudel:
a) Kui abielusuhe, mis oli riigis viibimise aluseks, on lahuselu, abielulahutuse, abielu tühistamise või abielu lõpetamise tõttu katkenud, tingimusel et suudetakse tõendada, et nad on elanud koos perekonna taasühinemist taotleva abikaasaga või elukaaslasega Hispaanias vähemalt kaks aastat.
b) Kui naine on soolise vägivalla ohver, siis alates hetkest, mil tema kaitseks on välja antud lähenemiskeeld või selle puudumisel on olemas prokuratuuri aruanne, mis viitab soolise vägivalla tunnustele. See kehtib ka juhul, kui abikaasa või elukaaslane on perekonnas vägivaldse käitumise ohvriks langenud, tingimusel, et ohvri kaitseks on väljastatud lähenemiskeeld või selle puudumisel on olemas prokuratuuri aruanne, mis viitab vägivaldsele käitumisele perekonnas.
Käesoleva punkti alusel esitatud taotlusi menetletakse eelisjärjekorras ning eraldi elamis- ja tööloa kehtivusaeg on viis aastat.
c) Taasühinemist taotlenud isiku surma korral.
3. Eelmises punktis ette nähtud juhtudel, kui lisaks abikaasale või elukaaslasele on ka teised pereliikmed saanud loa perekonna taasühinemiseks, säilitavad nad oma elamisloa ja sõltuvad perekonna taasühinemise alusel saadud elamisloa pikendamisel sellest pereliikmest, kellega nad koos elavad.
4. Lapsed ja alaealised, kelle seaduslikuks esindajaks on perekonna taasühinemist taotlenud isik, saavad eraldi elamisloa, kui nad jõuavad täisikka ja suudavad tõendada, et nad on ühes käesoleva artikli lõikes 1 kirjeldatud olukorras, või kui nad on jõudnud täisikka ja elanud Hispaanias viis aastat.
[…]“.
17. Kuninga dekreedi 557/2011 artikli 61, millega reguleeritakse perekonna taasühinemise alusel väljastatud elamislubade pikendamist, lõige 3 sätestab:
„Perekonna taasühinemise alusel antud elamisloa pikendamiseks peavad olema täidetud järgmised tingimused:
a) Perekonna taasühinemiseks loa saanud isiku puhul:
1) tal peab olema perekonna taasühinemise alusel saadud kehtiv elamisluba või selle kehtivuse lõpust on möödunud kuni üheksakümmend kalendripäeva.
2) tal peab säilima perekondlik või sugulussuhe või tegelik side, mille alusel pikendamisluba anti.
[…]
b) Taasühinemist taotlenud isiku puhul:
1) tal peab olema kehtiv elamisluba või selle kehtivuse lõpust on möödunud kuni üheksakümmend kalendripäeva.
[…]“.
18. Kuninga dekreedi 557/2011 esimese lisasätte lõike 4 kohaselt:
„Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración (sisserände ja väljarände riigisekretär, Hispaania) ettepanekul, võttes arvesse Secretaría de Estado de Seguridad (julgeolekuküsimuste eest vastutav riigisekretär, Hispaania) aruannet ning vajaduse korral Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública (välis- ja koostööasjade ning territoriaalpoliitika ja avaliku halduse eest vastutavad aseriigisekretärid, Hispaania) aruandeid, võib Consejo de Ministros (ministrite nõukogu, Hispaania), kui see on põhjendatud majanduslike, sotsiaalsete või tööalaste asjaoludega ning erihuvi pakkuvate reguleerimata juhtude puhul, pärast Comisión Laboral Tripartita de Inmigración (kolmepoolne sisserände töökomisjon, Hispaania) teavitamist ja sellega konsulteerimist, anda juhiseid sellise ajutise elamisloa ja/või tööloa väljastamiseks, mis võib [nende] juhiste kohaselt olla seotud kindla ajavahemiku, töökoha või asukohaga, või elamisloa väljastamiseks […]. Samuti võib sisserände ja väljarände riigisekretär anda julgeolekuküsimuste eest vastutava riigisekretäri ettekande põhjal üksikuid ajutisi elamislubasid erandjuhtudel, mida käesolevas määruses ei ole sätestatud.“
III. Põhikohtuasja faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused
19. Kolmel põhikohtuasja kaebajal, emal ja tema kahel alaealisel lapsel, oli perekonnaga taasühinemise õiguse alusel väljastatud elamisluba, sest perekonna taasühinemist taotlev isik oli ema abikaasa ja mõlema lapse isa.
20. Eelotsusetaotlusest nähtub, et 22. aprillil 2021 taotles neli pereliiget „pikaajalist elamisluba perekonna taasühinemise õiguse alusel“.
21. Liikmesriigi pädev asutus jättis 27. mai 2021. aasta otsusega perekonna taasühinemist taotleva isiku taotluse rahuldamata eelneva kriminaalkaristuse tõttu.
22. Siis jättis see asutus 22. juuni 2021. aasta otsusega põhikohtuasja kaebajate taotlused rahuldamata kuninga dekreedi 557/2011 artikli 61 alusel. Selle artikli pealkirjast nähtuvalt on selles sätestatud perekonna taasühinemiseks antavate elamislubade pikendamise tingimused. Kuna perekonna taasühinemist taotleval isikul ei olnud enam töö- ja/või elamisluba, ei vastanud nende taotlus kuninga dekreedi artikli 61 lõike 3 punkti b alapunktis 1 sätestatud tingimusele.
23. Põhikohtuasja kaebajad esitasid selle otsuse tühistamiseks kaebused eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kes märgib, et see otsus võeti vastu, ilma et liikmesriigi pädev riigiasutus oleks direktiivi 2003/86 artikli 17 kohaselt hinnanud asjaomaste isikute peresuhete laadi ja kestust, liikmesriigis elamise kestust ning pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu elukohariigi ja päritolumaaga.
24. Kuna direktiivi 2003/86 artikli 15 lõige 3 ei täpsusta „eriti raskeid asjaolusid“, mis põhjendaksid eraldi elamisloa andmist taasühinemist taotleva isiku pereliikmetele, ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul välistada, et see mõiste hõlmab olukorda, kus pereliikmed, kellele on antud luba perekonna taasühinemiseks, kaotavad elamisloa neist mitteolenevatel põhjustel, eriti juhul, kui tegemist on alaealistega ja isikutega, kes kogevad päritoluühiskonnas struktuurset diskrimineerimist, näiteks naised teatavates kolmandates riikides, kus naissugu on kaitseta.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib siiski, et ühelt poolt ei ole kuninga dekreedi 557/2011 artiklis 59, vaatamata direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 imperatiivsusele, mainitud viimases sättes sisalduvaid „eriti raskeid asjaolusid“. Pealegi, kuigi kuninga dekreedi esimese lisasätte lõikes 4 on sätestatud elamisloa andmine erandjuhtudel, mida ei ole õigusaktidega ette nähtud, ei näi see säte olevat kooskõlas direktiiviga 2003/86. Nimetatud sätte laia tõlgenduse kohaselt kehtestatud on sellise loa andmine kaalutlusotsus, mis ei takista elamislubade kohta automaatset otsuste tegemist, ning vastav pädevus ei kuulu piirkondlikule haldusasutusele, vaid keskvalitsusele.
26. Teiselt poolt ei ole Hispaania õiguses nähtud ette ühtegi menetlust, mille kaudu saaksid huvitatud isikud esitada isiklikke asjaolusid, ega alaealiste eelnevat ärakuulamist, mistõttu liikmesriigi pädevad asutused teevad oma otsuse, võtmata arvesse pereliikmete isiklikku olukorda, kellele on antud luba perekonna taasühinemiseks. Viimased võivad seetõttu leida end olukorras, kus nad viibivad riigis seadusliku aluseta. Euroopa Kohtu kohtupraktikast tuleneb aga, et enne perekonna taasühinemist käsitleva otsuse tegemist peavad need asutused hindama kõiki kõnealuse juhtumi konkreetseid asjaolusid, mitte langetama otsust automaatselt.
27. Nendel asjaoludel otsustas Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 de Barcelona (Barcelona halduskohus nr 5) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi [2003/86] artikli 15 lõike 3 lõpuosa ja artikkel 17 peavad hõlmama „eriti raskete asjaolude“ puhul automaatselt kõiki asjaolusid, mis mõjutavad alaealisi ja/või mis on samalaadsed artiklis 15 ette nähtud asjaoludega?
2. Kas direktiivi [2003/86] artikli 15 lõike 3 lõpuosa ja artikliga 17 on kooskõlas liikmesriigi õigusnorm, milles ei ole nähtud ette eraldi elamisloa andmist, millega tagataks, et nimetatud eriti raskete asjaolude esinemise korral ei viibi taasühinenud pereliikmed riigis seadusliku aluseta?
3. Kas direktiivi [2003/86] artikli 15 lõike 3 lõpuosa ja artiklit 17 saab tõlgendada nii, et õigus eraldi loale on olemas juhul, kui taasühinenud perekond jääb neist mitteolenevatel põhjustel elamisloast ilma?
4. Kas direktiivi [2003/86] artikli 15 lõikega 3 ja artikliga 17 on kooskõlas liikmesriigi õigusnorm, milles ei ole nähtud enne taasühinenud pereliikmete elamisloa pikendamisest keeldumist ette [selle] direktiivi artiklis 17 osutatud asjaolude vajalikku ja kohustuslikku hindamist?
5. Kas direktiivi [2003/86] artikli 15 lõikega 3 ja artikliga 17 ning [EÕIK] artikli 6 lõikega 1 ning artikli 8 lõigetega 1 ja 2 ning [harta] artiklitega 7, 24 ja 47 ning artikli 33 lõikega 1 on kooskõlas liikmesriigi õigusnorm, milles ei ole nähtud enne taasühinenud isikule elamisloa andmisest või selle pikendamisest keeldumist ette konkreetset menetlust laste ärakuulamiseks, kui perekonna taasühinemist taotleva isiku puhul on keeldutud talle elamisloa andmisest või selle pikendamisest?
6. Kas direktiivi [2003/86] artikli 15 lõikega 3 ja artikliga 17 ning [EÕIK] artikli 6 lõikega 1 ning artikli 8 lõigetega 1 ja 2 ning [harta] artiklitega 7, 24 ja 47 ning artikli 33 lõikega 1 on kooskõlas liikmesriigi õigusnorm, milles ei ole nähtud enne abikaasale, kellele on antud luba taasühinemiseks, elamisloa andmisest või selle pikendamisest keeldumist, kui taasühinemist taotleva isiku puhul on keeldutud talle elamisloa andmisest või selle pikendamisest, ette menetlust, mille kaudu ta saaks esitada direktiivi [2003/86] artiklis 17 ette nähtud asjaolud, et talle jäetaks võimalus oma varasemat elamisõigust katkestamata riiki elama jääda?“
28. Kirjalikke seisukohti esitasid põhikohtuasja kaebajad, põhikohtuasja vastustaja, Hispaania valitsus ja Euroopa Komisjon. Nimetatud pooled osalesid kohtuistungil, mis toimus 17. jaanuaril 2024 ja mille vältel nad vastasid Euroopa Kohtu esitatud küsimustele suuliselt.
IV. Analüüs
29. Esimene kuni kolmas küsimus puudutab direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 kohaldamise tingimusi, mille kohaselt on liikmesriigid kohustatud andma „eriti raskete asjaolude“ korral eraldi elamisloa kolmandate riikide kodanikele, kes on saabunud liikmesriiki seoses perekonna taasühinemisega, ning eelkõige selle mõiste ulatust.
30. Teisest küljest puudutavad neljas kuni kuues eelotsuse küsimus menetluslikke tagatisi, mida kohaldatakse perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmete elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse vastuvõtmisel. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab selles osas direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikele 3, ei puuduta see säte tingimusi, mille alusel liikmesriik võib keelduda nende elamisloa pikendamisest, mida reguleerib selle direktiivi artikli 16 lõige 3. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku uurida neid küsimusi viimati nimetatud artiklit arvestades.
A. Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teise lause alusel eraldi elamisloa andmise tingimused (esimene kuni kolmas eelotsuse küsimus)
31. Oma esimeses ja kolmandas küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teist lauset tuleb tõlgendada nii, et „eriti raskete asjaolude“ esinemist saab automaatselt tuvastada, kui tegemist on alaealise lapsega või kui pereliige kaotab oma elamisloa temast mitteolenevatel põhjustel.
32. Oma teises küsimuses küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus lisaks, kas selle sättega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis ei näe ette eraldi elamisloa andmist perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmetele, kui nende olukord ei ole mitte ainult eriti raske alaealiste laste olemasolu tõttu, vaid see muutub ka ebaseaduslikuks elamisloa pikendamisest keeldumise tõttu.
33. Kuivõrd põhikohtuasja kaebajate poolt kohtuistungil esitatud argumendid osutasid selles osas selgituste vajadusele, teen ma esialgse märkuse kolmandate riikide kodanike liikmesriigis elamise õiguse olemuse kohta, mis anti perekonna taasühinemise eesmärgil direktiivi 2003/86 alusel, enne kui asun tõlgendama nimetatud artikli 15 lõike 3 teist lauset.
1. Sissejuhatav märkus
34. Direktiivi 2003/86 põhjendustest 4 ja 6 nähtub, et selle direktiivi üldeesmärk on hõlbustada kolmandate riikide kodanike lõimimist liikmesriikidesse, tagades perekonna kaitse ja eelkõige pereelu austamise perekonna taasühinemise kaudu(10). Euroopa Kohus järeldas nimetatud eesmärgist ning direktiivist kui tervikust, eriti selle artikli 13 lõikest 3 ja artikli 16 lõikest 3, et kuni asjaomased pereliikmed ei ole omandanud eraldi riigis elamise õigust nimetatud direktiivi artikli 15 alusel, tuleneb nende riigis elamise õigus perekonna taasühinemist taotleva isiku õigusest, mis on mõeldud viimase lõimumise soodustamiseks(11).
35. Selline olukord nagu käesolevas asjas, kus perekonna taasühinemise eesmärgil liikmesriiki saabunud ema ja tema lapsed ei saa oma elamisluba pikendada isa elamisloa kehtivuse lõppemise tõttu, on perekonna taasühinemise raames tavaline olukord, mitte „eriti rasked asjaolud“, millele liidu seadusandja on viidanud direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teises lauses.
36. Nagu Hispaania valitsus kohtuistungil õigesti märkis, on alaealiste laste olemasolu kolmandate riikide kodanike perekonna taasühinemise puhul tavaline ja normaalne asjaolu. Kui nõustuda sellega, et nende olukorda võib iseenesest selle artikli tähenduses „eriti raskete asjaoludena“ kirjeldada, ei võetaks arvesse direktiivi väljendatud eesmärke, kuna alaealistele lastele on antud iseseisva elamise õigus ja neil lubataks jääda vastuvõtva liikmesriigi territooriumile, samas kui nende vanemaid võib kohustada sealt lahkuma.
37. Lisaks iseloomustab nende tuletatud elamisõigust asjaolu, et taasühinemist taotlenud isiku pereliikmed kaotavad elamisloa nendest mitteolenevatel põhjustel. Kohtuotsuse Y. Z. jt (pettus perekonna taasühinemisel) aluseks olnud kohtuasja kontekstis, milles olid perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmed kaotanud oma elamisloa taotleja toime pandud pettuse tõttu, millest nad ei olnud teadlikud, otsustas Euroopa Kohus, et arvestades perekonna taasühinemist taotleva isiku keskset rolli direktiiviga 2003/86 loodud süsteemis, on selle direktiivi eesmärkidega ja selle aluseks oleva loogikaga kooskõlas, et vastav pettus annab tagasilöögi perekonna taasühinemise protsessile ja eelkõige mõjutab taasühinemise taotleja pereliikmetele antud elamislubasid, isegi siis, kui nad ei olnud toime pandud pettusest teadlikud(12). Neid põhimõtteid kohaldatakse analoogia alusel sellises olukorras nagu kõnealune, kus pereliikmed, kes on sisenenud liikmesriiki seoses perekonna taasühinemisega, ei saa oma elamisluba pikendada põhjusel, et taasühinemist taotlenud isik kaotas oma elamisloa kuriteo toimepanemise tõttu.
38. Nüüd tuleb analüüsida, mil määral võib siin olla täidetud direktiivi artikli 15 lõike 3 teises lauses sätestatud „eriti raskete asjaolude“ esinemise tingimus.
2. Mõiste „eriti rasked asjaolud“ kohaldamisala direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teise lause tähenduses
39. Liidu seadusandja kavatsuse kohaselt on direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teine lause imperatiivne säte. Vastavalt sellele sättele on „eriti rasked asjaolud“ isikute puhul, kes sisenevad liikmesriiki seoses perekonna taasühinemisega, ainus oluline tingimus eraldi elamisloa andmiseks. Erinevalt direktiivi 2004/38/EÜ(13) artikli 13 lõike 2 punktist c ei sisalda see artikkel ega ükski teine selle direktiivi säte „eriti raskete asjaolude“ määratlust ega illustreeri sellist olukorda, mis viitaks sõnaselgelt neile liidu kodaniku pereliikmetele kui koduvägivalla ohvritele. Seetõttu viitas Euroopa Kohus oma kohtupraktikas komisjoni suuniste punktis 5.3 esitatud tõlgendusele, milles on „eriti raskete asjaolude“ näitena nimetatud koduvägivalda(14).
40. Hispaania valitsus väitis kohtuistungil, et mõiste „eriti rasked asjaolud“ kohaldamisala võivad liikmesriigid ühepoolselt kindlaks määrata. Mina seda seisukohta ei jaga. Leian, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teises lauses kasutatud mõistet tuleb käsitleda liidu õiguse autonoomse mõistena. Vastasel juhul, kui liikmesriikidel oleks selliste asjaolude määratlemisel kaalutlusõigus, võivad riigisisestes õigusaktides sisalduvad erinevused kahjustada neile pandud kohustuse ulatust ja soovitavat toimet. Lisaks tuleb märkida, et direktiivi artikli 15 lõike 3 teises lauses ei viidata selle mõiste määratlemisel liikmesriikide õigusele vastupidi direktiivi artikli 15 lõikele 4. Oluline teha vahet nende kahe sätte vahel. Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teises lauses tunnustatakse asjaomase pereliikme õigust, nõudes, et liikmesriigid võtaksid vastu sätted, mis tagavad eraldi elamisloa andmise „eriti raskete asjaolude“ korral. Niisiis sätestab liidu seadusandja olulise sisulise tingimuse sellise elamisloa andmiseks. Teiselt poolt on direktiivi artikli 15 lõikel 4 erinev eesmärk, kehtestades liikmesriikidele kohustuse määratleda oma riigisiseses õiguses tingimused, mille alusel ja kuidas on seda õigust võimalik kasutada, tingimusel et järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet ning direktiivi eesmärki ja soovitavat toimet(15).
41. Neid asjaolusid arvestades näib minu arvates seega vajalik rakendada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt kooskõlas nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudega kui ka võrdse kohtlemise põhimõttega seotud nõuetega tuleb liidu õigusnormi, milles ei ole õigusnormi tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramiseks sõnaselgelt viidatud liikmesriikide õigusele, tavaliselt kogu liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt(16). Kuna direktiivis 2003/86 ei määratleta mõistet „eriti rasked asjaolud“, tuleb seda tõlgendada väljakujunenud kohtupraktika kohaselt vastavalt selle harilikule tähendusele tavakeeles, võttes arvesse selle kasutamise konteksti ning eesmärke, mida taotletakse õigusaktiga, mille osaks see on(17).
42. Ma alustan analüüsi direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teise lause eesmärgi uurimisega. „Eriti raskete asjaolude“ esinemise tingimust tuleb tõlgendada eelkõige selle sätte eesmärki silmas pidades, milleks on perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmete kaitsmine.
43. Tuletan meelde, et vastavalt kõnealuse direktiivi põhjendustele 4 ja 6 on perekonna taasühinemise õigus eelkõige mõeldud perekonna kaitse, pereelu hoidmise või loomise tagamiseks vastuvõtvas liikmesriigis(18). See õigus tagab seega igaühele õiguse elada oma perekonnaga selles liikmesriigis.
44. See õigus ei ole siiski absoluutne ja liidu seadusandja näeb ette õiguspärased piirangud selle kasutamisele. Nii rõhutab seadusandja direktiivi 2003/86 põhjenduses 2, et perekonna taasühinemisega seotud meetmeid tuleb rakendada eelkõige kooskõlas hartas sätestatud põhiõigustega. Seega tuleb nende meetmete rakendamisel järgida harta artiklis 1 sätestatud õigust inimväärikusele, artiklis 2 osutatud õigust isikupuutumatusele, artiklis 4 sätestatud piinamise ning ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise keeldu ning artiklis 24 ette nähtud lapse õigusi. Lisaks tunnustab liidu seadusandja selle direktiivi põhjenduses 11 sõnaselgelt liikmesriikide õigust võtta perekonna taasühinemise suhtes „piiravaid meetmeid“, kui see on õigustatud seoses liikmesriikide poolt tunnustatavate väärtushinnangute ja põhimõtete, eelkõige naiste ja laste õiguste austamisega. Seega võib liikmesriigi pädev asutus direktiivi artikli 4 lõigete 4 ja 5 alusel jätta rahuldamata abikaasa esitatud perekonna taasühinemise taotluse, kui abikaasa on sunnitud elama koos perekonna taasühinemist taotleva isiku teiste abikaasadega (polügaamsed leibkonnad) või kui ta ei ole jõudnud liikmesriigis sel eesmärgil nõutavasse miinimumikka, mis hoiaks ära sundabielud.
45. Ma leian, et liidu seadusandja poolt direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teises lauses kehtestatud meetmel on sama eesmärk, nimelt pereliikmete kaitse, kuid menetluse hilisemas etapis, kui pereliikmed on juba perekonna taasühinemise eesmärgil sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile. Eraldi elamisloa andmine kujutab endast seega kaitsemeedet pereliikme jaoks, kes puutub perekondlike tegurite tõttu kokku „eriti raskete asjaoludega“(19).
46. Sellest järeldub, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teise lause alusel eraldi elamisloa andmine eeldab pereliikmete tegeliku kaitsevajaduse tõendamist.
47. Liidu seadusandja poolt selles artiklis kasutatud mõistete endi ja nende kasutamise konteksti analüüs võimaldab täpsemalt kindlaks määrata „eriti raskete asjaolude“ esinemise tingimuse ulatuse.
48. Esiteks tähistab mõiste „asjaolud“ oma tavapärases tähenduses kõiki neid sündmusi, tingimusi, konkreetseid suhteid, milles asjaomane isik või isikute rühm on(20). Kohtuistungil väideti, et mõiste „asjaolud“ peab eelkõige viitama „perekondlikele asjaoludele“, võttes arvesse direktiivi 2003/86 eset ja eesmärke. Ma jagan seda seisukohta, sest usun, et on oluline eristada selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvaid asjaolusid ja neid, millega kolmanda riigi kodanik erinevatel põhjustel kokku puutub, näiteks: tagakiusamise või tõsise kahju oht oma päritoluriiki tagasisaatmisel, mida reguleerib direktiiv 2011/95/EL(21), või langemine inimkaubanduse ohvriks, mille suhtes kohaldatakse direktiivi 2004/81/EÜ(22). Komisjon rõhutab oma suunistes ka, et „eriti raskete asjaolude põhjuseks peab olema perekonna olukord või selle katkemine, mitte muudest põhjustest tulenevad raskused“(23). Minu arvates on siiski õigem järeldada, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teises lauses viidatud mõiste „asjaolud” viitab „perekondlikele teguritele“. Ma usun, et paljudes riigisisestes õigusaktides, eelkõige maksualastes ja sotsiaalõigusaktides, kuid ka igapäevakeeles viitab mõiste „perekondlikud asjaolud“ perekonna koosseisule ja struktuurile. Teisest küljest võimaldab mõiste „perekondlikud tegurid“ võtta arvesse ka muid elemente, nagu perekondlik kogemus, konfliktide esinemine perekonnas või iga pereliikme käitumine.
49. Teiseks viitab liidu seadusandja asjaoludele, mida ta nimetab „eriti raskeks“, viidates oma ettevalmistavas töös „eriti keerulistele asjaoludele“(24) või „hädaolukorrale“(25). Seetõttu tundub mulle, et „eriti rasked asjaolud“ on asjaomase pereliikme jaoks oma olemuselt eriti keerulised või rasked tingimused või sellised, mis muudavad ta olukorra väga ebakindlaks või haavatavaks, ning on seetõttu erandlikud.
50. Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 kontekstis võib need asjaolud tuvastada, kui pereliige on de facto või de jure oma perekonna kaitsest ilma jäetud.
51. Esimesel juhul tulenevad „eriti rasked asjaolud“ perekondliku sideme katkemisest perekonna taasühinemist taotleva isikuga, millest johtuvalt pereliige kaotab oma elamisõiguse. Sellised asjaolud kujutavad endast raskendavat tegurit, mis õigustab seda, et liikmesriikidele direktiivi artikli 15 lõike 3 esimeses lauses ette nähtud võimalus – anda eraldi elamisluba lesestumise, lahutuse, lahuselu või perekonna taasühinemist taotleva isiku surma korral – muutub selle artikli teises lauses kohustuseks(26).
52. See võib olla nii, kui lahutus või lahuselu seab asjaomase isiku päritoluriiki tagasipöördumise korral ohtu, et ta ei suuda oma sotsiaalse staatuse või olukorra tõttu enam ennast või oma lapsi ülal pidada. Nagu komisjon oma ettevalmistavates materjalides(27) märgib, võib see juhtuda ka siis, kui lesestunud, lahutatud või hüljatud naine puutub päritoluriiki tagasipöördumisel kokku „eriti raskete asjaoludega“ või satub seal „hädaolukorda“.
53. Teisel juhul on asjaomase pereliikme „eriti raskete asjaolude“ põhjuseks hoopis (jätkuv) kooselu perekonna taasühinemist taotleva isikuga, mistõttu on vastuvõetamatu, et pereliikme elamisluba tuleneb taasühinemist taotleva isiku elamisloast. Sellises olukorras peab vastuvõttev liikmesriik andma kolmanda riigi kodanikule, kes viibib tema territooriumil perekonna taasühinemise eesmärgil, õiguse elada seal ilma perekonna taasühinemist taotleva isikuta liikmesriigi õiguses sätestatud ajavahemiku jooksul ja tingimustel.
54. Seega on direktiivi 2003/86 ettevalmistavaid materjale ja Euroopa Kohtu praktikat arvestades selge(28), et naise koduvägivalla ohvriks langemine kuulub „eriti raskete asjaolude“ hulka selle direktiivi artikli 15 lõike 3 teise lause tähenduses(29). Lisaks vägivallaaktidele, mida pereliikmed kogevad, rõhutab nende olukorra tõsidust asjaolu, et nad sõltuvad vastuvõtvas liikmesriigis elamise õiguse osas vägivallaaktide toimepanijast. Eraldi elamisloa andmine kujutab endast seega kaitsemeedet, mis võimaldab veenda pereliiget(30) ühisest kodust lahkuma ja kaebust esitama, kartmata oma õigusliku seisundi kaotamist(31). Ma juhin tähelepanu asjaolule, et seda toetab ka naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni artikli 59 lõige 1(32).
55. Teised perevägivalla vormid seavad pereliikme, kelle elamisluba sõltub perekonna taasühinemist taotleva isiku elamisloast, tõenäoliselt sama raskesse olukorda. Perevägivald võib olla füüsiline, seksuaalne või psühholoogiline ning esineda rahalise ärakasutamise kujul. See võib hõlmata ka olukorda, kus pereliige on väärkohtlemise või hooletusse jätmise, auvägivalla ja sundabielu ohver, oma lapsest sunniviisiliselt eraldatud või teda ohustab naiste suguelundite moonutamine(33), sunniviisiline abort või väljasaatmine, mis võtab sellelt isikult võimaluse end ise ülal pidada ja elada päritoluriigis ilma kolmanda isiku abita. Niisugused olukorrad muudavad vastuvõetamatuks tuletatud elamisõigusest lähtuva sõltuvussuhte säilitamise ja põhjendavad eraldi elamisloa andmist.
56. Siin ei ole võimalik koostada ammendavat loetelu „eriti rasketest asjaoludest“, millega perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliige võib kokku puutuda. Nagu märkis kohtujurist Wathelet oma ettepanekus kohtuasjas NA(34), peavad need olema erakorralised asjaolud, „mida peab kaitsma“(35). Need asjaolud võivad liikmesriigiti, ajaliselt ja juhtumipõhiselt varieeruda ning lisaks tuleb liikmesriigi pädevale asutusele jätta vajalik kaalutlusruum, et hinnata igal üksikjuhul asjaomase isiku olukorra raskust või keerulisust või tema ebakindluse/haavatavuse taset.
57. Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes leian, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teist lauset tuleb tõlgendada nii, et „eriti raskete asjaolude“ esinemise tingimus nõuab tõendamist, et kolmanda riigi kodanik, kes elab vastuvõtva liikmesriigi territooriumil perekonna taasühinemise eesmärgil, puutub perekondlike tegurite tõttu kokku asjaoludega, mis on oma olemuselt eriti rasked või keerulised või muudavad tema olukorra väga ebakindlaks või haavatavaks, tekitades talle tegeliku vajaduse eraldi elamisloa andmisega tagatud kaitse järele.
58. Eeldusel, et olukorda hinnatakse individuaalselt, ei piisa selle artikli tähenduses „eriti raskete asjaolude“ tuvastamiseks ainuüksi sellest, et tegemist on alaealiste lastega või et perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmed on kaotanud oma elamisloa neist mitteolenevatel põhjustel.
59. Selline tõlgendus muudab teise eelotsuse küsimuse uurimise asjakohatuks.
60. Tuletan meelde, et eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib siin Euroopa Kohtult, kas direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 teist lauset tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis ei näe ette eraldi elamisloa andmist perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmetele, kui nende olukord selles riigis, mis on eriti raske alaealiste laste olemasolu tõttu, muutub elamisloa pikendamisest keeldumise järel ebaseaduslikuks.
61. See küsimus põhineb eeldusel, et põhikohtuasja kaebajad puutuvad kokku „eriti raskete asjaoludega“ nimetatud direktiivi artikli 15 lõike 3 teise lause tähenduses, kuna asjaga on seotud kaks alaealist last. Ent eespool esitatud põhjustel ei piisa ainuüksi sellest asjaolust, et kehtestada õigus eraldi elamisloale direktiivi artikli 15 lõike 3 teise lause tähenduses. Sellises olukorras kohaldatakse perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmete suhtes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(36), ning nende puhul nähakse ette vastavad õigused ja tagatised.
B. Perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmete elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse vastuvõtmisega seotud menetlustagatised
62. Neljandast kuni kuuenda eelotsuse küsimusega palub eelotsuse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2003/86 artiklit 17 koostoimes harta artiklitega 7, 24, 33 ja 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusaktid, mis lubavad liikmesriigi pädeval asutusel lükata tagasi perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmete elamisloa pikendamise taotluse, ilma et enne oleks läbi viidud nende taotluse individuaalne hindamine, mille käigus kuulatakse ära pereliikmed ja eelkõige alaealised lapsed.
63. Direktiivi 2003/86 artikli 16 lõike 3 kohaselt „[l]iikmesriigid võivad pereliikme elamisloa tühistada või selle pikendamisest keelduda, kui taasühinemist taotleva isiku elamisluba lõpeb ning pereliikmel ei ole veel artikli 15 kohast eraldi elamisluba“.
64. Mis puudutab kontrolli, mida liikmesriigi pädevad asutused peavad läbi viima seoses pereliikmete elamisloa pikendamise taotlusega, siis tuleneb selle direktiivi artikli 16 lõikest 3 ja eelkõige fraasist „võib […] pikendamisest keelduda“ selles sättes, et liikmesriikidel on selles osas kaalutlusruum(37). Ma juhiksin siiski tähelepanu sellele, et liikmesriigid võivad seda kasutada ainult proportsionaalsuse põhimõtet ning nimetatud direktiivi eesmärki ja soovitavat toimet järgides(38).
65. Lisaks on selge, et direktiivi 2003/86 nagu iga teise liidu õigusakti rakendamisel tuleb järgida põhiõigusi. Nagu nähtub selle direktiivi põhjendusest 2, tuleb perekonna taasühinemist käsitlevad meetmed vastu võtta kooskõlas põhiõiguste ja hartas tunnustatud põhimõtetega(39) ning eelkõige tagada õigus era- ja perekonnaelu austamisele harta artikli 7 kohaselt. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb seda artiklit tõlgendada ka koostoimes lapse põhiõigustega, mis on tagatud harta artiklis 24(40).
66. Sellest järeldub, et taasühinemist taotleva isiku pereliikmete elamisloa pikendamise taotluse läbivaatamine peab toimuma kooskõlas põhiõigustega, eelkõige harta artiklitega 7 ja 24(41).
1. Taotluse individuaalne hindamine
67. Eespool nimetatud nõudeid silmas pidades leiab Euroopa Kohus, et liikmesriikide pädevad asutused peavad hindama kõiki kaalul olevaid huve tasakaalustatult ja mõistlikult(42).
68. Sellega seoses kohustab direktiivi 2003/86 artikkel 17 väga selgelt liikmesriigi pädevat asutust taasühinemist taotleva isiku pereliikme esitatud elamisloa pikendamise taotlust individuaalselt hindama(43). Individuaalse hindamise eesmärk on teha kindlaks, kas on põhjusi, miks see asutus ei tohiks keelduda pereliikme elamisloa pikendamisest. Lisaks direktiivi artiklis 17 sõnaselgelt nimetatud asjaoludele, nõuab Euroopa Kohus nagu ka komisjon oma suunistes, et see asutus kaaluks kõiki kõnealuse juhtumi tegureid ühena paljudest asjakohastest teguritest ning arvestaks asjaomaste laste huve, ja soodustaks perekonnaelu(44).
69. Euroopa Kohtu sõnul peab see hindamine võimaldama iga taotleja olukorda konkreetselt uurida(45). Kui pereliikme elamisloa pikendamise taotlus lükatakse tagasi taasühinemist taotleva isiku elamisõiguse kaotamise tõttu, usun ma, et individuaalne läbivaatamine võimaldab hinnata, kas liikmesriigi pädeval asutusel on alust anda talle eraldi elamisluba vastavalt direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikele 3. Kui liikmesriikidele on jäetud kaalutlusruum, mis võimaldab neil keelduda elamisloa pikendamisest või määratleda eraldi elamisloa andmise tingimused, siis piirab seda vabadust kohustus võtta arvesse konkreetset olukorda, milles on pereliige, kes võib kokku puutuda või puutub kokku „eriti raskete asjaoludega” direktiivi artikli 15 lõike 3 teise lause tähenduses, ja anda elamisluba, kui olukord seda nõuab.
70. Antud juhul puudutab olukord ema koos kahe alaealise lapsega, kellele ei antud „perekonna taasühinemise alusel pikaajalist elamisluba“ ja kelle elamisluba ei ole seega pikendatud, sest isale kui perekonna taasühinemist taotlevale isikule keelduti andmast pikaajalist elamisluba. Neil asjaoludel peaks liikmesriigi pädev asutus võtma arvesse perekondlikku olukorda ja eelkõige perekondlike sidemete tugevust. Samuti tuleks arvesse võtta nende liikmesriigis elamise kestust, ning samuti pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu nii vastuvõtvas liikmesriigis kui päritoluriigis(46), nende laste sünnikohta(47) ja vajaduse korral ka nende vanust vastuvõtvasse liikmesriiki saabudes, asjaolu, et nad on seal üles kasvanud ja hariduse saanud. Arvesse tuleks võtta ka asjakohast üldist ja konkreetset teavet olukorra kohta nende päritoluriigis, nagu elamistingimused, sotsiaalne staatus või selle riigi konkreetsed kultuurilised aspektid(48), sest eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutas, et ema puhul esineb selles riigis struktuurilise diskrimineerimise oht. Lõpuks tuleks arvesse võtta põhjusi, miks nende elamisluba ei pikendata, st pereisa eelnevat kriminaalkorras karistamist(49).
71. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kindlaks tegema, kas põhikohtuasjas tehtud otsus, millega liikmesriigi pädev asutus keeldus isa elamisloa kaotamise tõttu ema ja tema kahe lapse elamisloa pikendamisest perekonna taasühinemise alusel, on nende kaalutlustega põhjendatud või tuleb viimaseid silmas pidades neile eraldi elamisluba anda.
2. Õiguse olla ära kuulatud tagamine
72. Direktiivis 2003/86 ei ole täpsustatud, kas ja kui, siis millistel tingimustel võib taasühinemist taotleva isiku pereliikmeid enne elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse vastuvõtmist ära kuulata, ning eelkõige seda, kuidas nad võivad tugineda direktiivi artiklis 17 nimetatud asjaoludele.
73. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale tuleb õigust olla ära kuulatud järgida ka siis, kui kohaldatavad õigusnormid niisugust formaalsust sõnaselgelt ette ei näe(50).
74. Sellega seoses on Euroopa Kohus korduvalt sedastanud, et õigus olla ära kuulatud igas menetluses on kaitseõiguse austamise lahutamatu osa, mis on harta artiklis 47 sätestatud liidu õiguse aluspõhimõte(51). Ärakuulamise õigus tagab igaühele võimaluse teha haldusmenetluses enne tema huve kahjustada võiva otsuse tegemist tõhusalt ja tegelikult teatavaks oma seisukoht(52). Elamisloa pikendamise taotluse tagasilükkamise otsus tõenäoliselt kahjustab taasühinemist taotleva isiku pereliikmete huve.
75. Sellest tuleneb, et liikmesriigid on kohustatud enne elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse vastuvõtmist ära kuulama taasühinemist taotleva isiku pereliikmed(53).
76. Kuigi väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tähenda ärakuulamine tingimata kohustust võimaldada asjaomasel isikul oma seisukohti suuliselt väljendada(54), peab tal siiski olema võimalik oma seisukoht haldusmenetluse käigus tõhusalt ja tegelikult esitada. Seega peab sel isikul elamisloa pikendamise taotluse kontekstis olema võimalik esitada eelkõige oma isiklike ja perekondlike asjaolude kohta kogu teave, mida ta peab oluliseks. Teatavaid direktiivi 2003/86 artiklis 17 sätestatud individuaalse hindamise raames nõutavaid asjaolusid võib kinnitada toetavate tõenditega – dokumentidega, näiteks laste vanuse või pereliikmete vastuvõtvas liikmesriigis elamise kestuse kohta. Teiselt poolt nõuavad muud tegurid, nagu peresuhete laad ja kestus vastuvõtvas liikmesriigis või elamistingimused päritoluriigis, selle isiku kirjalikke või suulisi ütlusi. Muud asjaolud, nagu need, mis võivad osutuda „eriti rasketeks asjaoludeks“ selle direktiivi artikli 15 lõike 3 teise lause tähenduses, võivad siiski lisaks nõuda erimenetluse rakendamist.
77. Seega tähendab õigus olla ära kuulatud, et liikmesriigi pädev asutus pöörab asjaomase isiku esitatud märkustele nõuetekohast tähelepanu, uurides hoolikalt ja erapooletult kõiki kõnealuse juhtumi asjakohaseid elemente ning põhjendades oma otsust üksikasjalikult, kusjuures kohustus põhjendada otsust piisavalt spetsiifiliselt ja konkreetselt tuleneb kaitseõiguste tagamise põhimõttest, mistõttu asjaomasel isikul on võimalik mõista tema taotluse rahuldamata jätmise põhjuseid(55).
78. Lõpuks, seoses alaealistega nõutakse harta artikli 24 lõikes 1, et lapsed saaksid vabalt väljendada oma seisukohti ning nende väljendatud seisukohti võetaks arvesse neid puudutavates küsimustes vastavalt lapse vanusele ja küpsusele(56). Euroopa Kohus selgitas, et see säte ei viita lapse ärakuulamisele kui sellisele, vaid võimalusele seda teha(57). Lapse õigus olla ära kuulatud ei eelda seega tingimata kohtuistungi pidamist, vaid nõuab, et alaealisele võimaldataks menetlused ja õiguslikud tingimused, mis annavad talle võimaluse vabalt arvamust avaldada, ning et see kuulataks ära.
79. Lisaks kohustab harta artikli 24 lõige 2 liikmesriigi pädevat asutust võtma arvesse lapse parimaid huve. Euroopa Kohtu arvates tähendab see säte, et kõigis lastega seotud toimingutes, eelkõige nendes, mida teevad liikmesriigid direktiivi 2003/86 kohaldamisel, lähtutakse eelkõige lapse parimatest huvidest(58). 22. detsembri 2010. aasta kohtuotsuses Aguirre Zarraga(59) lapse hooldusõigust käsitleva menetluse kohta leidis Euroopa Kohus, et see huvi võib õigustada lapse ära kuulamata jätmist(60). Seega ei saa ära kuulatud olemine, mis jääb küll lapse õiguseks, kujutada endast absoluutset kohustust, vaid seda peab hindama lapse huvidega seotud nõuetest lähtuvalt igal korral eraldi vastavalt harta artikli 24 lõikele 2(61).
80. Teisisõnu, kui taotluse esitab alaealine laps, peavad liikmesriigid võtma kõik asjakohased meetmed, et anda sellele talle tegelik ja tõhus võimalus olla ära kuulatud vastavalt lapse vanusele või küpsusele(62).
81. Neid asjaolusid arvestades tuleb direktiivi 2003/86 artiklit 17 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis võimaldavad liikmesriigi pädeval asutusel lükata tagasi elamisloa pikendamise taotluse, mille on esitanud taasühinemist taotleva isiku pereliikmed, ilma eelneva individuaalse hindamiseta, mille käigus oleks pereliikmetel olnud võimalus esitada tegelikult ja tõhusalt kogu teave, mida nad oma olukorras asjakohaseks peavad.
82. Kui taotluse esitab alaealine laps, peavad liikmesriigid võtma kõik asjakohased meetmed, et anda lapsele tegelik ja tõhus võimalus olla ära kuulatud vastavalt tema vanusele ja küpsusele.
V. Ettepanek
83. Eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Barcelona provintsi halduskohus nr 5, Hispaania) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta artikli 15 lõike 3 teist lauset
tuleb tõlgendada nii, et
– „eriti raskete asjaolude“ esinemise tingimus nõuab tõendamist, et kolmanda riigi kodanik, kes elab vastuvõtva liikmesriigi territooriumil perekonna taasühinemise eesmärgil, puutub perekondlike tegurite tõttu kokku asjaoludega, mis on oma olemuselt eriti rasked või keerulised või muudavad tema olukorra väga ebakindlaks või haavatavaks, tekitades talle tegeliku vajaduse eraldi elamisloa andmisega tagatud kaitse järele;
– eeldusel, et olukorda hinnatakse individuaalselt, ei piisa selle artikli tähenduses „eriti raskete asjaolude“ tuvastamiseks ainuüksi sellest, et tegemist on alaealiste lastega või et perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmed on kaotanud oma elamisloa neist mitteolenevatel põhjustel.
2. Direktiivi 2003/86 artiklit 17 tuleb tõlgendada nii, et
– sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis võimaldavad liikmesriigi pädeval asutusel lükata tagasi elamisloa pikendamise taotluse, mille on esitanud perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmed, ilma eelneva individuaalse hindamiseta, mille käigus oleks pereliikmetel olnud võimalus esitada tegelikult ja tõhusalt kogu teave, mida nad oma olukorras asjakohaseks peavad;
– kui taotluse esitab alaealine laps, peavad liikmesriigid võtma kõik asjakohased meetmed, et anda lapsele tegelik ja tõhus võimalus olla ära kuulatud vastavalt tema vanusele või küpsusele.