Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
7 päivänä maaliskuuta 2024 (1)
Asia C‑63/23
Sagrario,
Joaquín ja
Prudencio
vastaan
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
(Ennakkoratkaisupyyntö – Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Barcelonan maakunnallinen hallintotuomioistuin nro 5, Espanja))
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Maahanmuuttopolitiikka – Oikeus perheenyhdistämiseen – Direktiivi 2003/86/EY – 15 artiklan 3 kohta – Erillisen oleskeluluvan myöntäminen ”erityisen vaikeissa olosuhteissa” – Edellytykset – 17 artikla – Tutkiminen yksilölliset olosuhteet huomioon ottaen – Perheenkokoajan perheenjäsenten oikeus tulla kuulluksi ennen heidän oleskelulupansa uusimatta jättämisestä tehtävää päätöstä – Alaikäisten kuuleminen
I Johdanto
1. Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Barcelonan maakunnallinen hallintotuomioistuin nro 5, Espanja) on tässä asiassa esittänyt useita ennakkoratkaisukysymyksiä, jotka koskevat oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY(2) 15 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen tulkintaa.
2. Tämän säännöksen mukaan jäsenvaltion on ”erityisen vaikeissa olosuhteissa” myönnettävä erillinen oleskelulupa perheenkokoajan(3) perheenjäsenille, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta, millaiset seikat ovat ominaisia erityisen vaikeille olosuhteille, ja pyytää sitä lisäksi täsmentämään, minkä menettelysääntöjen mukaisesti nämä kolmannen maan kansalaiset voivat osoittaa, että kyse on tällaisista olosuhteista.
3. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä perheenäiti ja tämän kaksi alaikäistä lasta, joilla on perheenyhdistämiseen perustuva oleskelulupa, ja toisaalta Subdelegación del Gobierno en Barcelona (valtion aluehallintovirasto Barcelonassa, Espanja). Aluehallintovirasto kieltäytyi myöntämästä heille ”perheenyhdistämiseen perustuvaa pitkäaikaista oleskelulupaa” ja siten uusimatta heidän oleskelulupaansa, koska perheenkokoajana olevalle isälle ei ollut myönnetty pitkäaikaista oleskelulupaa.(4) Tästä päätöksestä nostamansa kanteen yhteydessä pääasian kantajat hakivat direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua erillistä oleskelulupaa.
4. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta ensinnäkin, voidaanko pääasian kantajien olosuhteita pitää tässä artiklassa tarkoitetulla tavalla ”erityisen vaikeina” sillä perusteella, että olosuhteet koskevat alaikäisiä lapsia tai että perheenjäsenet menettävät oleskelulupansa itsestään riippumattomista syistä.
5. Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa syyt, joiden vuoksi kumpikaan näistä seikoista ei mielestäni yksinään riitä osoittamaan, että kyse olisi ”erityisen vaikeista olosuhteista”. Katson, että tällaisen edellytyksen täyttymiseksi on osoitettava, että asianomaiset kolmannen maan kansalaiset ovat perhetekijöiden vuoksi joutuneet olosuhteisiin, jotka ovat luonteeltaan erittäin vakavia tai vaikeita tai joihin liittyy huomattavaa epävarmuutta tai haavoittuvuutta, jolloin heille syntyy todellinen tarve suojeluun, joka taataan myöntämällä heille erillinen oleskelulupa. Tässä tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille tuomat olosuhteet eivät nähdäkseni ole tällaisia.
6. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään, mitä menettelyllisiä takeita perheenjäsenillä ja erityisesti alaikäisillä lapsilla on käytettävissään ennen heidän oleskelulupansa uusimatta jättämistä koskevan päätöksen tekemistä ja mitä keinoja he voivat käyttää osoittaakseen erillisen oleskeluluvan saamiseksi, että kyse on ”erityisen vaikeista olosuhteista”.
7. Tässä yhteydessä selitän, miksi toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on ennen tällaisen päätöksen tekemistä tutkittava oleskeluluvan uusimishakemus direktiivin 2003/86 17 artiklassa tarkoitetulla tavalla yksilölliset olosuhteet huomioon ottaen, ja siinä yhteydessä kyseisillä perheenjäsenillä on oltava tilaisuus esittää hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kaikki olosuhteidensa kannalta merkityksellisiksi katsomansa tiedot. Totean vielä, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että jos hakemuksen on tehnyt alaikäinen lapsi, jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet antaakseen tälle lapselle todellisen ja tehokkaan tilaisuuden tulla kuulluksi ikänsä tai kehitystasonsa mukaisesti.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 2003/86
8. Direktiivissä 2003/86 vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen.
9. Direktiivin johdanto-osan 2, 4, 6, 11 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2) Perheenyhdistämistä koskevat toimenpiteet olisi hyväksyttävä perheen suojelua ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan velvoitteen mukaisesti, joka on kirjattu useisiin kansainvälisen oikeuden säädöksiin. Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan yleissopimuksen[(5)] 8 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa[(6)] tunnustetut periaatteet.
– –
(4) Perheiden yhdistäminen on tarpeen, jotta perhe-elämä olisi mahdollista. Se edistää sellaisen sosiaalisen ja kulttuurisen vakauden muodostumista, joka helpottaa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista jäsenvaltioissa. Se myös lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, mikä on [Euroopan unionin] perustavoitteita, kuten Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa todetaan.
– –
(6) Perheen suojelun ja perhe-elämän ylläpitämisen tai luomisen varmistamiseksi olisi vahvistettava perheenyhdistämistä koskevan oikeuden aineelliset edellytykset yhteisten perusteiden mukaisesti.
– –
(11) Perheenyhdistämistä koskevan oikeuden osalta olisi kunnioitettava jäsenvaltioiden tunnustamia, erityisesti naisten ja lasten oikeuksia koskevia arvoja ja periaatteita – –
– –
(15) Olisi edistettävä perheenjäsenten kotoutumista. Tätä varten heille olisi myönnettävä perheenkokoajasta riippumaton asema erityisesti avioliittojen ja avioliitonomaisten olosuhteiden lakatessa. Heillä olisi oltava oikeus opiskeluun, työssäkäyntiin ja ammatilliseen koulutukseen samoin edellytyksin kuin henkilöllä, jonka kanssa heidät yhdistetään.”
10. Direktiivin VI lukuun, jonka otsikkona on ”Perheenjäsenten maahantulo ja maassaoleskelu”, sisältyvän 13 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Perheenjäsenelle tai ‑jäsenille myönnettyjen oleskelulupien voimassaoloaika päättyy periaatteessa viimeistään silloin, kun perheenkokoajan oleskelulupa lakkaa olemasta voimassa.”
11. Direktiivin 2003/86 samaan lukuun kuuluvan 15 artiklan sanamuoto on seuraava:
”1. Aviopuolisolla tai avioliitonomaisissa olosuhteissa elävällä henkilöllä ja täysi-ikäisyyden saavuttaneella lapsella on viimeistään viiden vuoden maassa oleskelun jälkeen, mikäli hän ei ole saanut oleskelulupaa muusta kuin perheenyhdistämiseen perustuvasta syystä, oikeus saada hakemuksesta, jos sitä edellytetään, myönnettävä erillinen oleskelulupa, joka ei ole sidoksissa perheenkokoajan oleskelulupaan.
Jäsenvaltiot voivat rajoittaa tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainitun oleskeluluvan myöntämistä aviopuolisolle tai avioliitonomaisissa olosuhteissa elävälle henkilölle, jos perhesuhteet hajoavat.
2. Jäsenvaltiot voivat myöntää erillisen oleskeluluvan täysi-ikäisille lapsille ja suoraa ylenevää polvea oleville sukulaisille, joihin 4 artiklan 2 kohtaa sovelletaan.
3. Perheenyhdistämistä varten maahan tulleet henkilöt voivat leskeyden, avioeron, asumuseron taikka suoraa ylenevää tai alenevaa polvea olevien ensimmäisen asteen sukulaisten kuoleman yhteydessä saada hakemuksesta, jos sitä edellytetään, erillisen oleskeluluvan. Jäsenvaltiot antavat säännökset sen varmistamiseksi, että erityisen vaikeissa olosuhteissa myönnetään erillinen oleskelulupa.
4. Erillisen oleskeluluvan myöntämistä ja sen kestoa koskevat edellytykset vahvistetaan kansallisessa lainsäädännössä.”
12. Direktiivin VII lukuun, jonka otsikkona on ”Seuraamukset ja muutoksenhaku”, sisältyvän 16 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat myös peruuttaa perheenjäsenen oleskeluluvan tai olla jatkamatta sen voimassaoloa, jos perheenkokoajan oleskelu päättyy ja perheenjäsenellä ei vielä ole oikeutta erilliseen oleskelulupaan 15 artiklan nojalla.”
13. Direktiivin samaan lukuun kuuluvassa 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan.”
2. Soveltamisohjeet
14. Komission 3.4.2014 Euroopan parlamentille ja neuvostolle antama tiedonanto oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY soveltamista koskevista ohjeista(7) sisältää 5.3 kohdan, jonka otsikkona on ”Erillinen oleskelulupa” ja jonka kolmannessa alakohdassa todetaan seuraavaa:
”Direktiivin 15 artiklan 3 kohdan [toisen virkkeen] mukaan jäsenvaltioiden on myönnettävä erityisen vaikeissa olosuhteissa perheenyhdistämistä varten maahan tulleille henkilöille erillinen oleskelulupa. Jäsenvaltioiden on annettava tätä varten säännökset kansallisessa lainsäädännössä. Näiden erityisen vaikeiden olosuhteiden syynä on oltava perhetilanne tai perhesuhteen hajoaminen, ei muut tekijät. Esimerkkejä erityisen vaikeista tilanteista voivat olla naisiin ja lapsiin kohdistuva perheväkivalta, tietyt pakkoavioliitot, naisten sukupuolielinten silpomisen riski tai tapaukset, joissa henkilö kohtaisi erityisen vaikean perhetilanteen, jos hänen olisi pakko palata lähtömaahan.”
B Espanjan oikeus
15. Ulkomaalaisten oikeuksista ja vapauksista Espanjassa sekä heidän kotouttamisestaan 11.1.2000 annetun lain 4/2000 (Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social),(8) sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 19 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Perheenyhdistämiseen perustuva oleskelulupa, joka myönnetään perheenyhdistämisen kohteena oleville aviopuolisolle ja lapsille heidän tultuaan työikään, antaa heille oikeuden työskennellä ilman muita hallinnollisia muodollisuuksia.
2. Perheenyhdistämisen kohteena oleva aviopuoliso voi saada erillisen oleskeluluvan, jos hänellä on riittävästi varoja huolehtiakseen toimeentulostaan.
Jos perheenyhdistämisen kohteena oleva aviopuoliso on joutunut sukupuoleen perustuvan väkivallan kohteeksi, hän voi saada erillisen oleskelu- ja työluvan ilman, että edellisen edellytyksen olisi täytyttävä, kun hänelle on annettu suojelumääräys tai, jollei tällaista määräystä ole, Ministerio Fiscalin [syyttäjäviranomainen, Espanja] kertomus, josta ilmenee merkkejä sukupuoleen perustuvasta väkivallasta.
3. Perheenyhdistämisen kohteena olevat lapset voivat saada erillisen oleskeluluvan, kun he saavuttavat täysi-ikäisyyden ja heillä on riittävästi varoja huolehtiakseen toimeentulostaan.
4. Niiden varojen muoto ja määrä, joita pidetään riittävinä perheenyhdistämisen kohteena olevien perheenjäsenten erillisen oleskeluluvan saamiseksi, määritetään asetuksella.
5. Jos perheenkokoaja kuolee, perheenyhdistämisen kohteena olevat perheenjäsenet voivat saada erillisen oleskeluluvan erikseen määriteltävin edellytyksin.”
16. Ulkomaalaisten oikeuksista ja vapauksista Espanjassa sekä heidän kotouttamisestaan annetun lain 4/2000, jota on muutettu lailla 2/2009, soveltamisesta annetun asetuksen hyväksymisestä 20.4.2011 annetun kuninkaan asetuksen 557/2011 (Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009)(9) 59 §:ssä, jonka otsikkona on ”Perheenyhdistämisen kohteena olevien perheenjäsenten oleskelulupa, joka ei ole sidoksissa perheenkokoajan oleskelulupaan”, säädetään seuraavaa:
”1. Perheenyhdistämisen kohteena oleva aviopuoliso tai kumppani voi saada erillisen oleskelu- ja työluvan, jos hän täyttää jonkin seuraavista edellytyksistä eikä hänellä ole veroihin tai sosiaaliturvamaksuihin perustuvaa velkaa:
a) hänellä on riittävästi varoja voidakseen saada tilapäisen oleskeluluvan ilman taloudellisen toiminnan harjoittamista
b) hänellä on hakemuksen tekemisestä lähtien yksi tai useampi työsopimus, jossa määrättävä palkka vastaa suuruudeltaan vähintään lakisääteiseltä työpäivältä maksettavaa alakohtaista vähimmäiskuukausipalkkaa tai sovellettavaan työehtosopimukseen perustuvaa palkkaa
c) hän täyttää tilapäiseen oleskeluun ja itsenäiseen ammatinharjoittamiseen myönnettävän luvan myöntämisedellytykset.
– –
2. Lisäksi perheenyhdistämisen kohteena oleva aviopuoliso tai kumppani voi saada erillisen oleskelu- ja työluvan seuraavissa tapauksissa:
a) kun oleskelun perusteena ollut aviosuhde on purkautunut asumuseron, avioeron, rekisteröinnin peruuttamisen tai avioelämän päättymisen vuoksi, edellyttäen, että henkilö osoittaa asuneensa yhdessä perheenkokoajana olevan aviopuolison tai kumppanin kanssa Espanjassa vähintään kahden vuoden ajan
b) kun nainen on joutunut sukupuoleen perustuvan väkivallan kohteeksi ja hänelle on annettu suojelumääräys tai, jollei tällaista määräystä ole, syyttäjäviranomaisen kertomus, josta ilmenee merkkejä sukupuoleen perustuvasta väkivallasta. Tämä koskee myös tapausta, jossa aviopuoliso tai kumppani on joutunut rikoksen uhriksi perheessä tapahtuneen väkivaltaisen käyttäytymisen vuoksi, kun uhrille on annettu suojelumääräys tai, jollei tällaista määräystä ole, syyttäjäviranomaisen kertomus, josta ilmenee, että perheessä on ollut väkivaltaista käyttäytymistä.
Tämän momentin nojalla jätetyt hakemukset käsitellään ensisijaisesti, ja erillisen oleskelu- ja työluvan voimassaoloaika on viisi vuotta.
c) perheenkokoajan kuoleman tapauksessa.
3. Edellisessä momentissa tarkoitetuissa tapauksissa, joissa perheenyhdistämisen kohteena on aviopuolison tai kumppanin lisäksi muita perheenjäseniä, nämä muut perheenjäsenet säilyttävät heille myönnetyn oleskeluluvan ja ovat perheenyhdistämiseen perustuvaa oleskelulupaa uusittaessa riippuvaisia siitä perheenjäsenestä, jonka kanssa he asuvat.
4. Lapset ja alaikäiset, joiden laillisena edustajana on perheenkokoaja, saavat erillisen oleskeluluvan, kun he saavuttavat täysi-ikäisyyden ja voivat osoittaa, että he ovat jossakin tämän pykälän 1 momentissa kuvatuista tilanteista, tai kun he ovat saavuttaneet täysi-ikäisyyden ja asuneet Espanjassa viiden vuoden ajan.
– –”
17. Kuninkaan asetuksen 557/2011 61 §:n, jonka otsikkona on ”Oleskeluluvan uusiminen perheenyhdistämisen perusteella”, 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Perheenyhdistämiseen perustuvan oleskeluluvan uusimiseksi on täytettävä seuraavat edellytykset:
a) Perheenyhdistämisen kohteena olevalla
1) on voimassa oleva perheenyhdistämiseen perustuva oleskelulupa tai tämän oleskeluluvan päättymisestä on kulunut enintään 90 kalenteripäivää
2) perhe- tai sukulaisuussuhde tai avoliitto, jonka perusteella uusittava oleskelulupa on myönnetty, säilyy ennallaan.
– –
b) Perheenkokoajalla
1) on voimassa oleva oleskelulupa tai oleskeluluvan päättymisestä on kulunut enintään 90 kalenteripäivää.
– –”
18. Kuninkaan asetuksen 557/2011 ensimmäisen lisäsäännöksen 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Secretaría de Estado de Inmigración y Emigraciónin [maahanmuutto- ja maastamuuttoasioista vastaava valtiosihteeri, Espanja] ehdotuksesta, ottaen huomioon Secretaría de Estado de Seguridadin [turvallisuusasioista vastaava valtiosihteeri, Espanja] kertomuksen ja tarvittaessa Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Públican [ulko- ja yhteistyöasioista ja aluepolitiikasta ja julkishallinnosta vastaavat alivaltiosihteerit, Espanja] kertomukset, Consejo de Ministros [valtioneuvosto, Espanja] voi taloudellisten, sosiaalisten tai työhön liittyvien olosuhteiden perusteella sekä erityisen tärkeissä tilanteissa, joista ei ole erikseen säädetty, Comisión Laboral Tripartita de Inmigraciónia [maahanmuuttoa käsittelevä kolmikantainen työmarkkinavaliokunta, Espanja] informoituaan ja kuultuaan antaa ohjeita sellaisen tilapäisen oleskelu- ja/tai työluvan myöntämiseksi, joka voi annettujen ohjeiden mukaan olla sidottu ajanjaksoon, työpaikkaan tai paikkakuntaan, tai oleskeluluvan myöntämiseksi – – Vastaavasti maahanmuutto- ja maastamuuttoasioista vastaava valtiosihteeri voi turvallisuusasioista vastaavan valtiosihteerin kertomuksen perusteella myöntää erillisiä tilapäisiä oleskelulupia sellaisten poikkeuksellisten olosuhteiden perusteella, joista ei ole säädetty tässä asetuksessa.”
III Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
19. Pääasian kolmella kantajalla, perheenäidillä ja tämän kahdella alaikäisellä lapsella, oli perheenyhdistämisen perusteella myönnetty oleskelulupa, ja perheenkokoajana oli perheenäidin aviomies ja lasten isä.
20. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, että nämä neljä perheenjäsentä tekivät 22.4.2021 ”perheenyhdistämiseen perustuvaa pitkäaikaista oleskelulupaa” koskevan hakemuksen.
21. Toimivaltainen Espanjan viranomainen hylkäsi 27.5.2021 tekemällään päätöksellä perheenkokoajan hakemuksen tämän rikosrekisterin vuoksi.
22. Tämän jälkeen kyseinen viranomainen hylkäsi 22.6.2021 tekemällään päätöksellä pääasian kantajien hakemukset kuninkaan asetuksen 557/2011 61 §:n perusteella. Kuten kyseisen pykälän otsikosta ilmenee, siinä vahvistetaan edellytykset oleskeluluvan uusimiselle perheenyhdistämisen perusteella. Koska perheenkokoajalla ei ollut enää työ- ja/tai oleskelulupaa, heidän hakemuksensa ei täyttänyt kuninkaan asetuksen 61 §:n 3 momentin b kohdan 1 alakohdassa asetettua edellytystä.
23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jossa pääasian kantajat ovat vaatineet tämän päätöksen kumoamista, toteaa, että kyseinen päätös on tehty ilman, että toimivaltainen kansallinen viranomainen olisi direktiivin 2003/86 17 artiklan mukaisesti arvioinut asianomaisten henkilöiden perhesiteiden luonnetta ja kiinteyttä, oleskelun kestoa sekä perheeseen liittyviä, kulttuurisia ja sosiaalisia siteitä oleskelumaahan ja kotimaahan.
24. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että koska direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdassa ei täsmennetä ”erityisen vaikeita olosuhteita”, joissa erillisen oleskeluluvan myöntäminen perheenkokoajan perheenjäsenille on perusteltua, ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että tämä käsite kattaa tilanteen, jossa perheenyhdistämisen kohteena olevat perheenjäsenet menettävät oleskelulupansa itsestään riippumattomista syistä, erityisesti kun on kyse alaikäisistä lapsista ja henkilöistä, jotka kohtaavat kotimaassaan rakenteellista syrjintää, kuten naiset, jotka tulevat tietyistä kolmansista maista, joissa naiset ovat vailla minkäänlaista suojelua.
25. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan pakottavasta sanamuodosta huolimatta kuninkaan asetuksen 557/2011 59 §:ssä ei mainita kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ”erityisen vaikeita olosuhteita”. Vaikka kyseisen kuninkaan asetuksen ensimmäisen lisäsäännöksen 4 momentissa säädetään oleskeluluvan myöntämisestä poikkeustapauksissa, joista ei ole säädetty asetuksessa, tämä säännös ei näytä olevan direktiivin 2003/86 mukainen. Tällaisen oleskeluluvan myöntäminen on nimittäin kyseisen säännöksen laajan tulkinnan mukaan harkinnanvaraista, mikä ei estä oleskelulupia koskevaa automaattista päätöksentekoa, eikä toimivalta kuulu tältä osin valtion aluehallintoviranomaiselle vaan keskushallinnolle.
26. Espanjan lainsäädännössä ei säädetä menettelystä, jossa asianomaiset henkilöt voisivat vedota yksilöllisiin olosuhteisiin, eikä alaikäisten kuulemisesta ennen päätöksentekoa, minkä vuoksi toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tekevät ratkaisunsa ottamatta huomioon perheenyhdistämisen kohteena olevien perheenjäsenten henkilökohtaista tilannetta. Nämä henkilöt joutuvat näin ollen välittömästi sääntöjenvastaiseen tilanteeseen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että näiden viranomaisten on ennen perheenyhdistämistä koskevan päätöksen tekemistä arvioitava kaikkia yksittäistapauksen erityisiä olosuhteita, eikä automaattinen päätöksenteko ole sallittua.
27. Tässä tilanteessa Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Kattavatko direktiivin [2003/86] 15 artiklan 3 kohdan loppuosassa ja 17 artiklassa tarkoitetut ’erityisen vaikeat olosuhteet’ automaattisesti kaikki olosuhteet, joissa on kyse alaikäisestä lapsesta, ja/tai olosuhteet, jotka vastaavat kyseisessä 15 artiklassa tarkoitettuja olosuhteita?
2) Onko kansallinen säännöstö, jossa ei säädetä erillisen oleskeluluvan myöntämisestä sen varmistamiseksi, että perheenyhdistämisen kohteena olevat perheenjäsenet eivät joudu tällaisissa erityisen vaikeissa olosuhteissa hallinnollisesti sääntöjenvastaiseen tilanteeseen, direktiivin [2003/86] 15 artiklan 3 kohdan loppuosan ja 17 artiklan mukainen?
3) Voidaanko direktiivin [2003/86] 15 artiklan 3 kohdan loppuosaa ja 17 artiklaa tulkita siten, että tämä oikeus erilliseen oleskelulupaan on olemassa silloin, jos perheenyhdistämisen kohteena oleva perhe jää itsestään riippumattomista syistä ilman oleskelulupaa?
4) Onko kansallinen säännöstö, jossa ei säädetä direktiivin [2003/86] 17 artiklassa tarkoitettujen olosuhteiden tarpeellisesta ja pakollisesta arvioimisesta ennen perheenyhdistämisen kohteena olevien perheenjäsenten oleskeluluvan uusimatta jättämistä, direktiivin 15 artiklan 3 kohdan ja 17 artiklan mukainen?
5) Onko kansallinen säännöstö, jossa ei säädetä perheenyhdistämisen kohteena olevan henkilön oleskeluluvan epäämistä tai uusimatta jättämistä edeltävästä erityisestä alaikäisten lasten kuulemismenettelystä, kun perheenkokoajan oleskelulupa on evätty tai jätetty uusimatta, direktiivin [2003/86] 15 artiklan 3 kohdan ja 17 artiklan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen ja 8 artiklan 1 ja 2 kappaleen ja [perusoikeuskirjan] 7, 24 ja 47 artiklan ja 33 artiklan 1 kohdan mukainen?
6) Onko kansallinen säännöstö, jossa ei säädetä perheenyhdistämisen kohteena olevan aviopuolison oleskeluluvan epäämistä tai uusimatta jättämistä edeltävästä menettelystä, jossa tämä voisi vedota direktiivin [2003/86] 17 artiklassa tarkoitettuihin olosuhteisiin ja vaatia, että hänelle annetaan mahdollisuus jatkaa oleskelua aiemman oleskelunsa keskeytymättä, kun perheenkokoajan oleskelulupa on evätty tai jätetty uusimatta, direktiivin [2003/86] 15 artiklan 3 kohdan ja 17 artiklan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen ja 8 artiklan 1 ja 2 kappaleen ja [perusoikeuskirjan] 7, 24 ja 47 artiklan ja 33 artiklan 1 kohdan mukainen?”
28. Pääasian kantaja, Espanjan hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Nämä osapuolet osallistuivat 17.1.2024 pidettyyn istuntoon ja vastasivat siinä yhteydessä suullisesti unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin.
IV Asian tarkastelu
29. Ensimmäinen, toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys koskevat sitä, millä edellytyksillä voidaan soveltaa direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohtaa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on myönnettävä perheenyhdistämistä varten jäsenvaltioon tulleille kolmansien maiden kansalaisille erillinen oleskelulupa ”erityisen vaikeissa olosuhteissa”, ja erityisesti tämän käsitteen ulottuvuutta.
30. Neljäs, viides ja kuudes ennakkoratkaisukysymys koskevat sen sijaan menettelyllisiä takeita, joita sovelletaan tehtäessä päätös perheenkokoajan perheenjäsenten oleskeluluvan uusimatta jättämisestä. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tältä osin direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohtaan, tämä säännös ei koske edellytyksiä, joiden täyttyessä jäsenvaltio voi olla jatkamatta tällaisten perheenjäsenten oleskeluluvan voimassaoloa, vaan siitä säädetään kyseisen direktiivin 16 artiklan 3 kohdassa. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin tarkastelee näitä kysymyksiä tämän viimeksi mainitun artiklan valossa.
A Edellytykset erillisen oleskeluluvan myöntämiselle direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen perusteella (ensimmäinen, toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys)
31. Ensimmäisellä, toisella ja kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään, onko direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toista virkettä tulkittava siten, että ”erityisen vaikeat olosuhteet” voidaan todeta automaattisesti, jos kyse on alaikäisestä lapsesta tai jos perheenjäsen menettää oleskelulupansa itsestään riippumattomista syistä.
32. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii lisäksi, onko tämä säännös esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa ei säädetä erillisen oleskeluluvan myöntämisestä perheenkokoajan perheenjäsenille, kun sen lisäksi, että heidän olosuhteensa ovat erityisen vaikeat, koska asiaan liittyy alaikäisiä lapsia, he joutuvat sääntöjenvastaiseen tilanteeseen oleskelulupansa uusimatta jättämisen vuoksi.
33. Koska pääasian kantajien istunnossa esittämien väitteiden vuoksi asiaa on tarpeen selventää, esitän alustavan toteamuksen, joka koskee perheenyhdistämistä varten jäsenvaltioon tulleille kolmansien maiden kansalaisille direktiivin 2003/86 perusteella myönnetyn oleskeluoikeuden luonnetta, minkä jälkeen tulkitsen direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen sanamuotoa.
1. Alustava toteamus
34. Direktiivin 2003/86 johdanto-osan neljännestä ja kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, että direktiivin yleisenä tavoitteena on helpottaa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista jäsenvaltioissa varmistamalla perheen suojelu ja erityisesti takaamalla perhe-elämän ylläpitäminen perheenyhdistämisen ansiosta.(10) Unionin tuomioistuin on todennut, että tästä tavoitteesta ja tämän direktiivin säännöksistä niitä yhdessä tulkittuina ja erityisesti 13 artiklan 3 kohdasta ja 16 artiklan 3 kohdasta seuraa, että siihen asti, kunnes kyseiset perheenjäsenet saavat erillisen oleskeluoikeuden mainitun direktiivin 15 artiklan perusteella, heidän oleskeluoikeutensa on perheenkokoajan oleskeluoikeudesta johdettu oikeus, jonka tarkoituksena on helpottaa perheenkokoajan kotoutumista.(11)
35. Nyt kyseessä olevan kaltainen tilanne, jossa perheenäiti ja tämän lapset, jotka ovat tulleet jäsenvaltioon perheenyhdistämisen perusteella, eivät voi uusia oleskelulupaansa perheenisän oleskeluluvan päättymisen vuoksi, on perheenyhdistämisen yhteydessä tavanomainen, mitä unionin lainsäätäjän direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoittamat ”erityisen vaikeat olosuhteet” eivät ole.
36. Kuten Espanjan hallitus aivan oikein huomautti istunnossa, se, että asiaan liittyy alaikäisiä lapsia, on yleinen ja normaali seikka kolmansien maiden kansalaisten perheenyhdistämisen yhteydessä. Jos heidän olosuhteidensa katsottaisiin olevan kyseisessä artiklassa tarkoitettuja ”erityisen vaikeita olosuhteita”, tämän direktiivin tavoitteet jätettäisiin huomiotta, sillä alaikäisillä lapsilla olisi erillinen oleskeluoikeus ja siten oikeus jäädä vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, vaikka heidän vanhempansa voitaisiin velvoittaa poistumaan sieltä.
37. Lisäksi se, että perheenkokoajan perheenjäsenet menettävät oleskelulupansa itsestään riippumattomista syistä, liittyy olennaisesti heidän oleskeluoikeutensa johdettuun luonteeseen. Siten asiassa Y. Z. ym. (Petos perheenyhdistämisessä), jossa perheenkokoajan perheenjäsenet olivat menettäneet oleskelulupansa perheenkokoajan tehtyä petoksen, josta perheenjäsenet eivät olleet tietoisia, unionin tuomioistuin totesi antamassaan tuomiossa, että ottaen huomioon ”perheenkokoajan keskeisen merkityksen direktiivillä 2003/86 perustetussa järjestelmässä”, on yhteensopivaa direktiivillä tavoiteltujen päämäärien sekä sen taustalla olevan logiikan kanssa, että tästä petoksesta aiheutuu seurauksia perheenyhdistämistä koskevaan menettelyyn ja että sillä on vaikutuksia erityisesti perheenjäsenille myönnettyihin oleskelulupiin, vaikka viimeksi mainitut eivät olisi olleet tietoisia tehdystä petoksesta.(12) Näitä periaatteita voidaan soveltaa analogisesti nyt kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen, jossa perheenyhdistämistä varten jäsenvaltioon tulleet perheenjäsenet eivät voi uusia oleskelulupaansa, koska perheenkokoaja on menettänyt oleskeluoikeutensa tekemänsä rikoksen vuoksi.
38. Seuraavaksi on tutkittava, miltä osin direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä asetettu ”erityisen vaikeita olosuhteita” koskeva edellytys voi täyttyä.
2. Direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetun käsitteen ”erityisen vaikeat olosuhteet” ulottuvuus
39. Unionin lainsäätäjä on tarkoittanut direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen pakottavaksi säännökseksi. Tämän säännöksen mukaan se, että perheenyhdistämistä varten jäsenvaltioon tulleet henkilöt ovat joutuneet ”erityisen vaikeisiin olosuhteisiin”, on ainoa erillisen oleskeluluvan myöntämiselle asetettu aineellinen edellytys. Tässä artiklassa tai missään muussakaan tämän direktiivin säännöksessä ei kuitenkaan määritellä käsitettä ”erityisen vaikeat olosuhteet” tai kuvata tällaisia olosuhteita, toisin kuin direktiivin 2004/38/EY(13) 13 artiklan 2 kohdan c alakohdassa, jossa viitataan nimenomaisesti perheväkivallan kohteeksi joutuneisiin unionin kansalaisen perheenjäseniin. Unionin tuomioistuin on siten oikeuskäytännössään viitannut komission soveltamisohjeiden 5.3 kohdassa esitettyyn tulkintaan, jossa mainitaan esimerkkinä ”erityisen vaikeista olosuhteista” perheväkivalta.(14)
40. Espanjan hallitus väitti istunnossa, että jäsenvaltiot voivat yksipuolisesti määrittää käsitteen ”erityisen vaikeat olosuhteet” ulottuvuuden. En yhdy tähän näkemykseen. Katson, että tätä direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä käytettyä käsitettä on pidettävä unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä. Jos jäsenvaltioilla sen sijaan olisi harkintavaltaa tällaisiin olosuhteisiin kuuluvien seikkojen määrittämisessä, kansallisten lainsäädäntöjen erot saattaisivat heikentää jäsenvaltioille tällä tavoin asetetun velvollisuuden ulottuvuutta ja tehokasta vaikutusta. Lisäksi on todettava, että direktiivin 15 artiklan 3 kohdassa ei viitata jäsenvaltioiden lainsäädäntöön kyseisen käsitteen määrittelemiseksi, toisin kuin direktiivin 15 artiklan 4 kohdassa. On tärkeää tehdä ero näiden kahden säännöksen välillä. Direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tunnustetaan kyseisen perheenjäsenen oikeus edellyttämällä, että jäsenvaltiot antavat säännökset sen varmistamiseksi, että ”erityisen vaikeissa olosuhteissa” myönnetään erillinen oleskelulupa. Unionin lainsäätäjä asettaa näin ollen olennaisen aineellisen edellytyksen tällaisen oleskeluluvan myöntämiselle. Direktiivin 15 artiklan 4 kohdalla on sen sijaan eri tarkoitus, koska siinä jäsenvaltioille asetetaan velvollisuus vahvistaa kansallisessa lainsäädännössä edellytykset, joiden täyttyessä tähän oikeuteen voidaan vedota, ja sen käyttämistä koskevat menettelysäännöt, edellyttäen että suhteellisuusperiaatetta noudatetaan eikä kyseisen direktiivin tavoitetta ja tehokasta vaikutusta vaaranneta.(15)
41. Näiden seikkojen vuoksi on mielestäni näin ollen sovellettava unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaista säännöstä, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti.(16) Koska direktiivissä 2003/86 ei määritellä käsitettä ”erityisen vaikeat olosuhteet”, tätä ilmaisua on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tulkittava sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ottamalla samalla huomioon asiayhteys, jossa sitä käytetään, ja sen säännöstön tavoitteet, johon se kuuluu.(17)
42. Aloitan tarkasteluni käsittelemällä direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen tavoitetta. ”Erityisen vaikeita olosuhteita” koskevaa edellytystä on ennen kaikkea tulkittava tämän säännöksen tavoitteen eli perheenkokoajan perheen suojelun valossa.
43. Huomattakoon, että tämän direktiivin johdanto-osan neljännen ja kuudennen perustelukappaleen mukaan perheenyhdistämistä koskevalla oikeudella pyritään muun muassa takaamaan perheen suojelu varmistamalla perhe-elämän ylläpitäminen tai luominen vastaanottavassa jäsenvaltiossa.(18) Tällä oikeudella voidaan siis taata jokaiselle oikeus asua perheensä kanssa kyseisessä valtiossa.
44. Tämä oikeus ei kuitenkaan ole ehdoton, ja unionin lainsäätäjä on säätänyt sen käyttämiselle oikeutettuja rajoituksia. Direktiivin 2003/86 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa korostetaan, että perheenyhdistämistä koskevat toimenpiteet on toteutettava erityisesti perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia kunnioittaen. Näitä toimenpiteitä toteutettaessa on näin ollen kunnioitettava perusoikeuskirjan 1 artiklassa vahvistettua oikeutta ihmisarvoon, 2 artiklassa tarkoitettua oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, 4 artiklassa vahvistettua kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen tai kohtelun kieltoa ja sen 24 artiklassa vahvistettuja lapsen oikeuksia. Lisäksi direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa unionin lainsäätäjä tunnustaa nimenomaisesti jäsenvaltioiden oikeuden soveltaa perheenyhdistämistä koskevaa oikeutta ”rajoittavia toimenpiteitä” jäsenvaltioiden tunnustamien, erityisesti naisten ja lasten oikeuksia koskevien arvojen ja periaatteiden kunnioittamisen perusteella. Toimivaltainen kansallinen viranomainen voi siten direktiivin 4 artiklan 4 ja 5 kohdan perusteella hylätä aviopuolison perheenyhdistämistä koskevat hakemukset, jos kyseisen aviopuolison on asuttava yhdessä perheenkokoajan muiden aviopuolisoiden kanssa (moniavioiset perheet) tai jos hän ei ole täyttänyt jäsenvaltion tässä tarkoituksessa edellyttämää vähimmäisikää, millä pyritään estämään pakkoavioliitot.
45. Katson, että unionin lainsäätäjän direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä käyttöön ottamalla toimenpiteellä on sama tavoite eli perheenjäsenten suojelu mutta menettelyn myöhemmässä vaiheessa, kun nämä perheenjäsenet ovat jo tulleet vastaanottavaan jäsenvaltioon perheenyhdistämistä varten. Erillisen oleskeluluvan myöntäminen on näin ollen toimenpide, jolla suojellaan perhetekijöiden vuoksi ”erityisen vaikeisiin olosuhteisiin” joutunutta perheenjäsentä.(19)
46. Tästä seuraa, että erillisen oleskeluluvan myöntäminen direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen perusteella edellyttää, että perheenjäsenillä osoitetaan olevan todellinen suojelun tarve.
47. Kun tarkastellaan sanamuotoa sinänsä ja sitä asiayhteyttä, jossa unionin lainsäätäjä on sitä tässä artiklassa käyttänyt, ”erityisen vaikeita olosuhteita” koskevan edellytyksen ulottuvuus voidaan määritellä tarkemmin.
48. Tavanomaisessa merkityksessään ”olosuhteilla” tarkoitetaan kaikkia niitä tapahtumia, tilanteita ja konkreettisia suhteita, joissa asianomainen henkilö tai henkilöryhmä on.(20) Istunnossa väitettiin, että ”olosuhteilla” on ennen kaikkea tarkoitettava perhetilannetta, kun otetaan huomioon direktiivin 2003/86 tarkoitus ja päämäärät. Yhdyn tähän näkemykseen, koska mielestäni on tärkeää erottaa toisistaan direktiivin soveltamisalaan kuuluvat olosuhteet ja olosuhteet, joihin kolmannen maan kansalainen joutuu eri syistä, esimerkiksi siksi, että hän on vaarassa joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa, jos hän palaa alkuperämaahansa, mitä säännellään direktiivillä 2011/95/EU,(21) tai siksi, että hän on ollut ihmiskaupan uhri, mitä säännellään direktiivillä 2004/81/EY.(22) Komissio korostaa soveltamisohjeissaan, että näiden ”erityisen vaikeiden olosuhteiden” ”syynä on oltava perhetilanne tai perhesuhteen hajoaminen, ei muut tekijät”.(23) Mielestäni olisi kuitenkin oikeampaa katsoa, että direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä käytetyllä olosuhteiden käsitteellä viitataan ”perhetekijöihin”. Käsittääkseni useissa kansallisissa lainsäädännöissä, erityisesti vero- ja sosiaalilainsäädännössä, mutta myös yleisessä kielenkäytössä, perhetilanteen käsitteellä tarkoitetaan kotitalouden kokoonpanoa ja rakennetta. Sen sijaan perhetekijöiden käsite mahdollistaa sen, että huomioon voidaan ottaa muita seikkoja, kuten perhekokemukset, perheiden sisäiset ristiriidat tai kunkin perheenjäsenen omaksuma käyttäytyminen.
49. Toiseksi unionin lainsäätäjä viittaa ”erityisen vaikeiksi” luonnehtimiinsa olosuhteisiin, ja komissio viittaa valmisteluasiakirjoissaan ”erityisen vaikeaan tilanteeseen”(24) tai ”vaikeisiin olosuhteisiin”.(25) Mielestäni ”erityisen vaikeille olosuhteille” on siten oltava ominaista se, että kyse on olosuhteista, jotka ovat luonteeltaan erittäin vakavia tai vaikeita asianomaiselle perheenjäsenelle tai joihin liittyy huomattavaa epävarmuutta tai haavoittuvuutta ja jotka ovat näin ollen poikkeuksellisia.
50. Direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan yhteydessä tällaiset olosuhteet voidaan todeta, jos perheenjäsen on tosiasiallisesti tai oikeudellisesti menettänyt perheensä suojelun.
51. Ensimmäisessä tapauksessa ”erityisen vaikeat olosuhteet” johtuvat siitä, että perhesuhde perheenkokoajan kanssa on hajonnut ja perheenjäsen on tämän seurauksena menettänyt oleskeluoikeutensa. Tällaisen tilanteen syntyminen on tällöin painava syy, joka oikeuttaa sen, että direktiivin 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä jäsenvaltioille annettu mahdollisuus erillisen oleskeluluvan myöntämiseen leskeyden, avioeron, asumuseron tai perheenkokoajan kuoleman yhteydessä muuttuu säännöksen toisessa virkkeessä velvollisuudeksi.(26)
52. Tästä voi olla kyse silloin, jos avioero tai asumusero saattaa kyseisen henkilön tämän palatessa kotimaahansa vaaraan, ettei hän pysty enää huolehtimaan toimeentulostaan tai lastensa toimeentulosta sosiaalisen asemansa tai kyseisessä maassa vallitsevan tilanteen vuoksi, tai vaaraan, ettei hän näe enää lapsiaan. Tästä voi olla kyse myös silloin, kun leskeksi jäänyt, eronnut tai puolisonsa hylkäämä nainen joutuisi ”erityisen vaikeaan tilanteeseen” tai ”vaikeisiin olosuhteisiin”, jos hänen olisi palattava kotimaahansa, kuten komissio tuo esille valmisteluasiakirjoissaan.(27)
53. Toinen tapaus koskee sitä, että asianomaisen perheenjäsenen ”erityisen vaikeat olosuhteet” johtuvat sitä vastoin hänen perhe-elämästään (sen jatkamisesta) perheenkokoajan kanssa, jolloin ei voida hyväksyä sitä, että hänen oleskeluoikeutensa johdetaan perheenkokoajan oleskeluoikeudesta. Tällaisessa tilanteessa vastaanottavan jäsenvaltion on myönnettävä sen alueella perheenyhdistämisen perusteella oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle oikeus oleskella siellä ilman perheenkokoajaa kansallisessa lainsäädännössä säädetyn ajan ja siinä säädetyin edellytyksin.
54. Direktiivin 2003/86 valmisteluasiakirjojen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön(28) perusteella on siis selvää, että perheväkivallan kohteeksi joutuneiden naisten olosuhteet ovat direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla ”erityisen vaikeat”.(29) Sen lisäksi, että he ovat joutuneet väkivallan kohteeksi, heidän tilanteensa vakavuutta lisää se, että he ovat riippuvaisia väkivallan tekijästä siltä osin kuin kyse on heidän oleskeluoikeudestaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Erillisen oleskeluluvan myöntäminen on siten suojelutoimenpide, jolla varmistetaan, ettei perheenjäsen(30) jätä lähtemättä avioparin yhteisestä kodista ja tekemättä rikosilmoitusta oikeudellisen asemansa menettämisen pelossa.(31) On pantava merkille, että myös naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen 59 artiklan 1 kohta on tämän suuntainen.(32)
55. Perheenjäsen, jonka oleskeluoikeus riippuu perheenkokoajan oleskeluoikeudesta, voi joutua yhtä vaikeisiin olosuhteisiin muiden perheväkivallan muotojen seurauksena. Perheväkivalta voi olla ruumiillista, seksuaalista tai henkistä, ja se voi ilmetä taloudellisena hyväksikäyttönä. Siinä voi olla kyse myös siitä, että perheenjäsentä pahoinpidellään tai laiminlyödään, häneen kohdistuu kunniaväkivaltaa tai pakkoavioliitto, hänet erotetaan väkisin lapsestaan, häneen kohdistuu naisen sukupuolielinten silpomisen(33) tai raskauden keskeyttämiseen pakottamisen riski tai hänet on ajettu pois kotoaan, jolloin häneltä on viety mahdollisuus huolehtia toimeentulostaan ja asua kotimaassaan ilman kolmannen henkilön apua. Tällaisissa olosuhteissa ei voida hyväksyä johdettuun oleskeluoikeuteen liittyvän riippuvuussuhteen säilyttämistä, ja niissä on perusteltua myöntää erillinen oleskelulupa.
56. Tässä ei ole mahdollista laatia tyhjentävää luetteloa ”erityisen vaikeista olosuhteista”, joihin perheenkokoajan perheenjäsen voi joutua. Kuten julkisasiamies Wathelet totesi ratkaisuehdotuksessaan NA,(34) kyseessä on oltava ”suojaamista edellyttävät erityiset olosuhteet”.(35) Nämä olosuhteet voivat vaihdella eri jäsenvaltioissa, eri aikoina ja eri tapauksissa, ja toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle on lisäksi annettava tarvittava harkintavalta, jotta se voi kussakin yksittäistapauksessa arvioida, kuinka vakavia tai vaikeita asianomaisen henkilön olosuhteet ovat tai millaista epävarmuutta tai haavoittuvuutta niihin liittyy.
57. Kaikilla näillä perusteilla katson, että direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toista virkettä on tulkittava siten, että ”erityisen vaikeita olosuhteita” koskevan edellytyksen täyttymiseksi on osoitettava, että vastaanottavan jäsenvaltion alueella perheenyhdistämisen perusteella oleskeleva kolmannen maan kansalainen on perhetekijöiden vuoksi joutunut olosuhteisiin, jotka ovat luonteeltaan erittäin vakavia tai vaikeita tai joihin liittyy huomattavaa epävarmuutta tai haavoittuvuutta, jolloin hänelle syntyy todellinen tarve suojeluun, joka taataan myöntämällä hänelle erillinen oleskelulupa.
58. Edellyttäen, että asiassa tutkitaan yksilölliset olosuhteet, pelkästään se, että ne koskevat alaikäisiä lapsia tai että perheenkokoajan perheenjäsenet ovat menettäneet oleskelulupansa itsestään riippumattomista syistä, ei riitä osoittamaan, että kyse olisi tässä artiklassa tarkoitetuista ”erityisen vaikeista olosuhteista”.
59. Tämä tulkinta tekee toisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun merkityksettömäksi.
60. Muistutan, että tällä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta, onko direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan toista virkettä tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa ei säädetä erillisen oleskeluluvan myöntämisestä perheenkokoajan perheenjäsenille, kun sen lisäksi, että heidän olosuhteensa tässä valtiossa ovat erityisen vaikeat, koska asiaan liittyy alaikäisiä lapsia, he joutuvat sääntöjenvastaiseen tilanteeseen oleskelulupansa uusimatta jättämisen seurauksena.
61. Tämä kysymys perustuu olettamaan, jonka mukaan pääasian kantajien olosuhteet ovat direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla ”erityisen vaikeat”, koska ne koskevat kahta alaikäistä lasta. Edellä esittämistäni syistä tämä seikka ei kuitenkaan yksinään riitä perusteeksi oikeudelle direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuun erilliseen oleskelulupaan. Tällaisessa tilanteessa perheenkokoajan perheenjäsenet kuuluvat jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY(36) säännösten soveltamisalaan ja saavat siinä säädetyt oikeudet ja takeet.
B Perheenkokoajan perheenjäsenten oleskeluluvan uusimatta jättämistä koskevan päätöksen tekemiseen liittyvät menettelylliset takeet
62. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy neljännellä, viidennellä ja kuudennella ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuimelta, onko direktiivin 2003/86 17 artiklaa, luettuna perusoikeuskirjan 7, 24, 33 ja 47 artiklan valossa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan toimivaltainen kansallinen viranomainen voi hylätä perheenkokoajan perheenjäsenten tekemän oleskeluluvan uusimishakemuksen ilman, että se ensin tutkii heidän hakemuksensa heidän yksilölliset olosuhteensa huomioon ottaen ja että siinä yhteydessä kuullaan perheenjäseniä ja erityisesti alaikäisiä lapsia.
63. Direktiivin 2003/86 16 artiklan 3 kohdan mukaan ”jäsenvaltiot voivat – – olla jatkamatta [perheenjäsenen oleskeluluvan] voimassaoloa, jos perheenkokoajan oleskelu päättyy ja perheenjäsenellä ei vielä ole oikeutta erilliseen oleskelulupaan 15 artiklan nojalla”.
64. Siltä osin kuin toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on tutkittava perheenjäsenten oleskeluluvan uusimishakemus, direktiivin 16 artiklan 3 kohdasta ja erityisesti tässä säännöksessä käytetystä sanamuodosta ”voivat – – olla jatkamatta sen voimassaoloa” käy ilmi, että jäsenvaltioilla on tältä osin harkintavaltaa.(37) Muistutan kuitenkin, että jäsenvaltiot voivat käyttää harkintavaltaa vain suhteellisuusperiaatteen mukaisesti sekä kyseisen direktiivin tavoitteen ja tehokkaan vaikutuksen huomioon ottaen.(38)
65. Lisäksi on selvää, että direktiivi 2003/86, kuten mikä tahansa unionin säädös, on pantava täytäntöön perusoikeuksien mukaisesti. Direktiivin johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että perheenyhdistämistä koskevat toimenpiteet on hyväksyttävä perusoikeuksien ja perusoikeuskirjassa tunnustettujen periaatteiden mukaisesti,(39) ja niillä on erityisesti varmistettava perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattu oikeus yksityis- tai perhe-elämän kunnioittamiseen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tätä artiklaa on myös luettava yhdessä perusoikeuskirjan 24 artiklassa vahvistettujen lasten perusoikeuksien kanssa.(40)
66. Tästä seuraa, että perheenkokoajan perheenjäsenten oleskeluluvan uusimishakemus on tutkittava perusoikeuksia kunnioittaen ja erityisesti perusoikeuskirjan 7 ja 24 artiklaa noudattaen.(41)
1. Hakemuksen tutkiminen yksilölliset olosuhteet huomioon ottaen
67. Edellä esitetyt vaatimukset huomioon ottaen unionin tuomioistuin on todennut, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on arvioitava tasapainoisesti ja järkevästi kaikkia käsillä olevia etuja.(42)
68. Tässä yhteydessä direktiivin 2003/86 17 artiklassa edellytetään hyvin selvästi, että toimivaltainen kansallinen viranomainen tutkii perheenkokoajan perheenjäsenen tekemän oleskeluluvan uusimishakemuksen tämän yksilölliset olosuhteet huomioon ottaen.(43) Tämän tutkinnan tarkoituksena on selvittää, onko olemassa syitä, joiden vuoksi tämä viranomainen ei voi olla uusimatta perheenjäsenen oleskelulupaa. Direktiivin 17 artiklassa nimenomaisesti mainittujen seikkojen lisäksi unionin tuomioistuin, kuten komissio soveltamisohjeissaan, edellyttää, että kyseinen viranomainen ottaa huomioon kaikki käsiteltävän asian merkitykselliset seikat ja kiinnittää erityistä huomiota asianomaisten lasten etuun ja perhe-elämän edistämisestä huolehtimiseen.(44)
69. Unionin tuomioistuimen mukaan tässä arvioinnissa on voitava ”tutkia konkreettisesti kunkin hakijan tilanne”.(45) Jos perheenjäsenen oleskeluluvan uusimishakemus hylätään, koska perheenkokoaja on menettänyt oleskelulupansa, katson, että tämän tutkinnan perusteella on voitava arvioida, onko toimivaltaisella kansallisella viranomaisella perusteita myöntää perheenjäsenelle erillinen oleskelulupa direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan nojalla. Vaikka jäsenvaltioilla on harkintavaltaa kieltäytyä uusimasta oleskelulupaa tai määrittää erillisen oleskeluluvan myöntämiseen sovellettavat edellytykset, tätä vapautta rajoittaa velvollisuus ottaa huomioon sellaisen perheenjäsenen erityistilanne, joka joutuisi tai olisi vaarassa joutua direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuihin ”erityisen vaikeisiin olosuhteisiin”, ja myöntää erillinen oleskelulupa näiden olosuhteiden sitä edellyttäessä.
70. Tässä tapauksessa kyse on perheenäidistä ja hänen kahdesta alaikäisestä lapsestaan, joille ei ole myönnetty ”perheenyhdistämiseen perustuvaa pitkäaikaista oleskelulupaa” ja joiden oleskelulupaa ei siten ole uusittu, koska perheenkokoajana olevalle isälle ei ole myönnetty pitkäaikaista oleskelulupaa. Tässä tilanteessa toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on otettava huomioon perhetilanne ja erityisesti perhesiteiden kiinteys. Sen on myös otettava huomioon heidän oleskelunsa kesto sekä se, onko heillä perheeseen liittyviä, taloudellisia, kulttuurisia ja sosiaalisia siteitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja kotimaassa,(46) näiden lasten syntymäpaikka(47) ja tarvittaessa se, minkä ikäisinä he saapuivat vastaanottavaan jäsenvaltioon ja se, onko heidät kasvatettu ja koulutettu siellä. Lisäksi on otettava huomioon yleiset ja erityiset merkitykselliset tiedot heidän kotimaansa olosuhteista, kuten heidän elinolonsa, yhteiskunnallinen asemansa tai kyseisen maan erityiset kulttuuriset seikat,(48) ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa perheenäidin kyseisessä maassa mahdollisesti kohtaaman rakenteellisen syrjinnän riskiä. Kyseisen viranomaisen on myös otettava huomioon syyt, joiden vuoksi heidän oleskelulupaansa ei uusita ja jotka liittyvät perheenisän rikosrekisteriin.(49)
71. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, ovatko pääasiassa kyseessä olevat päätökset, joilla toimivaltainen kansallinen viranomainen on jättänyt uusimatta perheenäidin ja tämän kahden lapsen oleskeluluvan perheenyhdistämisen perusteella, koska isä on menettänyt oleskelulupansa, perusteltuja näiden näkökohtien valossa vai onko heille näiden näkökohtien perusteella myönnettävä erillinen oleskelulupa.
2. Oikeuden tulla kuulluksi kunnioittaminen
72. Direktiivissä 2003/86 ei täsmennetä, voidaanko perheenkokoajan perheenjäseniä kuulla ennen heidän oleskelulupansa uusimatta jättämistä koskevan päätöksen tekemistä, ja jos voidaan, millä edellytyksillä, eikä erityisesti menettelysääntöjä, joiden mukaisesti he voivat vedota kyseisen direktiivin 17 artiklassa tarkoitettuihin olosuhteisiin.
73. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että oikeutta tulla kuulluksi on kunnioitettava silloinkin, kun sovellettavissa oikeussäännöissä ei nimenomaisesti säädetä tällaisesta muodollisuudesta, kunhan nämä oikeussäännöt kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan.(50)
74. Unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että oikeus tulla kuulluksi kaikissa menettelyssä on olennainen osa puolustautumisoikeuksien kunnioittamista, joka on perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettu unionin oikeuden perustavanlaatuinen periaate.(51) Tämä oikeus takaa jokaiselle henkilölle tilaisuuden esittää hallintomenettelyn aikana hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kantansa ennen sellaisen päätöksen tekemistä, joka saattaa vaikuttaa hänen intresseihinsä epäedullisesti.(52) Päätös, jolla oleskeluluvan uusimishakemus hylätään, on päätös, joka saattaa vaikuttaa perheenkokoajan perheenjäsenten intresseihin epäedullisesti.
75. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden on kuultava perheenkokoajan perheenjäseniä ennen kuin ne tekevät päätöksen heidän oleskelulupansa uusimatta jättämisestä.(53)
76. Vaikka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus tulla kuulluksi ei välttämättä merkitse sitä, että asianomaiselle henkilölle on annettava mahdollisuus ilmaista itseään suullisesti,(54) hänelle on kuitenkin annettava tilaisuus esittää hallintomenettelyn aikana hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kantansa. Näin ollen tämän henkilön on oleskeluluvan uusimishakemuksen yhteydessä ensinnäkin voitava esittää kaikki tiedot, joita hän pitää henkilökohtaisen ja perhetilanteensa kannalta merkityksellisinä. Jotkin seikat, joita edellytetään tutkittaessa hakemus direktiivin 2003/86 17 artiklassa tarkoitetulla tavalla yksilölliset olosuhteet huomioon ottaen, voidaan osoittaa asiakirjanäytön perusteella, kuten lasten ikä tai perheenjäsenten oleskelun kesto vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Sen sijaat jotkin muut seikat, kuten perhesiteiden kiinteys, siteiden luonne tai merkitys vastaanottavassa jäsenvaltiossa tai elinolot kotimaassa, edellyttävät kyseisen henkilön kirjallista tai suullista todistajanlausuntoa. Myös muut olosuhteet, kuten ne, jotka voivat viitata direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuihin ”erityisen vaikeisiin olosuhteisiin”, voivat edellyttää erityisen menettelyn käyttöönottoa.
77. Oikeus tulla kuulluksi merkitsee sitä, että toimivaltainen kansallinen viranomainen kiinnittää kaiken tarvittavan huomion asianomaisen näin esittämiin huomautuksiin tutkimalla huolella ja puolueettomasti kaikki käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset seikat ja erittelemällä päätöksensä perustelut; velvollisuus perustella päätös riittävän yksityiskohtaisesti ja konkreettisesti on siis seuraus puolustautumisoikeuksien noudattamisen periaatteesta, sillä asianomainen voi näin ymmärtää syyt päätökseen, jolla hänen hakemuksensa on hylätty.(55)
78. Siltä osin kuin kyse on alaikäisen osallistumista koskevista menettelysäännöistä, perusoikeuskirjan 24 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että lapsen on saatava ilmaista vapaasti mielipiteensä ja että lapsen mielipide on hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti otettava huomioon häntä koskevissa asioissa.(56) Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että tässä määräyksessä ei viitata lapsen kuulemiseen sellaisenaan vaan siihen, että lapsella on tilaisuus tulla kuulluksi.(57) Lapsen oikeus tulla kuulluksi ei siis edellytä, että on välttämättä toteutettava kuuleminen, vaan se edellyttää, että lapsen käytettävissä ovat sellaiset lailliset menettelyt ja edellytykset, joiden mukaisesti hän voi vapaasti ilmaista mielipiteensä, ja että tämä mielipide selvitetään.
79. Lisäksi perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdassa toimivaltainen kansallinen viranomainen velvoitetaan ottamaan lapsen etu huomioon. Unionin tuomioistuimen mukaan tässä määräyksessä edellytetään, että lapsen etu otetaan ensisijaisesti huomioon kaikissa lasta koskevissa toimissa ja erityisesti toimissa, joita jäsenvaltiot direktiiviä 2003/86 sovellettaessa toteuttavat.(58) Unionin tuomioistuin totesi 22.12.2010 antamassaan tuomiossa Aguirre Zarraga,(59) jossa oli kyse lapsen huoltoa koskevasta menettelystä, että lapsen etu voi edellyttää, että lasta ei kuulla.(60) Näin ollen on niin, että vaikka kuuleminen säilyy lapsen oikeutena, se ei voi olla absoluuttinen velvollisuus vaan sitä on arvioitava lapsen etuun liittyvien vaatimusten perusteella kussakin yksittäistapauksessa perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohtaa noudattaen.(61)
80. Toisin sanoen silloin, jos hakemuksen on tehnyt alaikäinen lapsi, jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet antaakseen tälle lapselle todellisen ja tehokkaan tilaisuuden tulla kuulluksi ikänsä tai kehitystasonsa mukaisesti.(62)
81. Näillä perusteella direktiivin 2003/86 17 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan toimivaltainen kansallinen viranomainen voi hylätä perheenkokoajan perheenjäsenten tekemän oleskeluluvan uusimishakemuksen ilman, että se on ensin tutkinut heidän hakemuksensa heidän yksilölliset olosuhteensa huomioon ottaen ja että siinä yhteydessä heillä on ollut tilaisuus esittää hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kaikki olosuhteidensa kannalta merkityksellisiksi katsomansa tiedot.
82. Jos hakemuksen on tehnyt alaikäinen lapsi, jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet antaakseen tälle lapselle todellisen ja tehokkaan tilaisuuden tulla kuulluksi ikänsä tai kehitystasonsa mukaisesti.
V Ratkaisuehdotus
83. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelonan esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY 15 artiklan 3 kohdan toista virkettä
on tulkittava siten, että
– ”erityisen vaikeita olosuhteita” koskevan edellytyksen täyttymiseksi on osoitettava, että vastaanottavan jäsenvaltion alueella perheenyhdistämisen perusteella oleskeleva kolmannen maan kansalainen on perhetekijöiden vuoksi joutunut olosuhteisiin, jotka ovat luonteeltaan erittäin vakavia tai vaikeita tai joihin liittyy huomattavaa epävarmuutta tai haavoittuvuutta, jolloin hänelle syntyy todellinen tarve suojeluun, joka taataan myöntämällä hänelle erillinen oleskelulupa
– edellyttäen, että asiassa tutkitaan yksilölliset olosuhteet, pelkästään se, että ne koskevat alaikäisiä lapsia tai että perheenkokoajan perheenjäsenet ovat menettäneet oleskelulupansa itsestään riippumattomista syistä, ei riitä osoittamaan, että kyse olisi tässä artiklassa tarkoitetuista ”erityisen vaikeista olosuhteista”.
2) Direktiivin 2003/86 17 artiklaa on tulkittava siten, että
– se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan toimivaltainen kansallinen viranomainen voi hylätä perheenkokoajan perheenjäsenten tekemän oleskeluluvan uusimishakemuksen ilman, että se on ensin tutkinut heidän hakemuksensa heidän yksilölliset olosuhteensa huomioon ottaen ja että siinä yhteydessä heillä on ollut tilaisuus esittää hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kaikki olosuhteidensa kannalta merkityksellisiksi katsomansa tiedot
– jos hakemuksen on tehnyt alaikäinen lapsi, jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet antaakseen tälle lapselle todellisen ja tehokkaan tilaisuuden tulla kuulluksi ikänsä tai kehitystasonsa mukaisesti.