Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 7. marca 2024(1)
Zadeva C‑63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
proti
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 5 de Barcelona (upravno sodišče št. 5 v Barceloni, Španija))
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Politika priseljevanja – Pravica do združitve družine – Direktiva 2003/86/ES – Člen 15(3) – Izdaja nevezanega dovoljenja za prebivanje v ‚posebej težkih okoliščinah‘ – Pogoji – Člen 17 – Posamična preučitev – Pravica družinskih članov sponzorja do izjave pred sprejetjem odločbe o zavrnitvi podaljšanja njihovega dovoljenja za prebivanje – Zaslišanje mladoletnikov“
I. Uvod
1. V tej zadevi Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 5 de Barcelona (upravno sodišče št. 5 v Barceloni, Španija) postavlja več vprašanj za predhodno odločanje, ki se nanašajo na razlago člena 15(3), drugi stavek, Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine.(2)
2. V skladu s to določbo mora država članica državljanom tretjih držav, ki so družinski člani sponzorja,(3) izdati nevezano dovoljenje za prebivanje, če so v „posebej težkih okoliščinah“. Predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o naravi okoliščin, ki so značilne za tak položaj, in ga poleg tega prosi, naj natančneje pojasni postopkovna pravila, po katerih lahko ti državljani dokažejo, da so v takem položaju.
3. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med materjo in njenima mladoletnima otrokoma, ki imajo dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine, ter Subdelegación del Gobierno en Barcelona (poddelegacija vlade v Barceloni, Španija). Ta jim je zavrnila izdajo „dovoljenja za prebivanje za daljši čas zaradi združitve družine“ in torej podaljšanje njihovega dovoljenja za prebivanje, ker je bila očetu sponzorju zavrnjena izdaja dovoljenja za prebivanje za daljši čas.(4) Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so v okviru tožbe, ki so jo vložile zoper to odločbo, nato zaprosile za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje v smislu člena 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86.
4. Na prvem mestu, predložitveno sodišče sprašuje Sodišče, ali je položaj tožečih strank v postopku v glavni stvari mogoče opredeliti kot „posebej težke okoliščine“ v smislu tega člena, ker se nanaša na mladoletne otroke ali ker družinski člani izgubijo svoje dovoljenje za prebivanje iz razlogov, ki niso odvisni od njihove volje.
5. V teh sklepnih predlogih bom pojasnil razloge, zaradi katerih menim, da nobena od teh okoliščin sama po sebi ni dovolj za dokaz obstoja „posebej težkih okoliščin“. Menim namreč, da je za tak pogoj treba dokazati, da se morajo zadevni državljani tretje države zaradi družinskih dejavnikov spopadati z okoliščinami, ki so po svoji naravi zelo resne ali težavne ali zaradi katerih so izpostavljeni veliki negotovosti ali ranljivosti, kar pri njih ustvarja resnično potrebo po varstvu, ki ga zagotavlja izdaja nevezanega dovoljenja za prebivanje. V obravnavanem primeru se mi ne zdi, da so okoliščine, ki jih navaja predložitveno sodišče, take.
6. Na drugem mestu, predložitveno sodišče prosi Sodišče, naj pojasni postopkovna jamstva, ki jih imajo družinski člani in zlasti mladoletni otroci pred sprejetjem odločbe o zavrnitvi podaljšanja njihovega dovoljenja za prebivanje, ter sredstva, ki jih imajo na voljo, da dokažejo obstoj „posebej težkih okoliščin“ za namene pridobitve nevezanega dovoljenja za prebivanje.
7. V zvezi s tem bom pojasnil razloge, zaradi katerih menim, da mora pristojni nacionalni organ pred sprejetjem take odločbe opraviti posamično preučitev prošnje za podaljšanje dovoljenja za prebivanje v smislu člena 17 Direktive 2003/86, med katero so morali imeti zadevni družinski člani možnost ustrezno in učinkovito predstaviti vse informacije, ki se jim zdijo upoštevne v zvezi z njihovim položajem. Dodal bom tudi, da morajo v skladu z ustaljeno sodno prakso države članice, kadar prošnjo vloži mladoletni otrok, sprejeti vse ustrezne ukrepe, da temu otroku ponudijo dejansko in učinkovito možnost, da se izjavi, glede na njegovo starost ali stopnjo zrelosti.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2003/86
8. Direktiva Sveta 2003/86 določa pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družin za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic.
9. V uvodnih izjavah 2, 4, 6, 11 in 15 te direktive je navedeno:
„(2) Ukrepe, ki se nanašajo na združitev družine, je treba sprejeti v skladu z obvezo, da se družina varuje in družinsko življenje spoštuje, kar je poudarjeno v mnogih aktih mednarodnega prava. Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava zlasti člen 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin[(5)] in Listina Evropske unije o temeljnih človekovih pravicah.[(6)]
[…]
(4) Združitev družine je potrebna, da se omogoči družinsko življenje. Pomaga ustvariti socialno in kulturno stabilnost, ki olajša vključevanje državljanov tretjih držav v državo članico, kar spodbuja tudi ekonomsko in socialno kohezijo, ki je temeljni cilj [Evropske unije], določen v Pogodbi.
[…]
(6) Da se zavaruje družina in zagotovi ali ohrani družinsko življenje, je treba na podlagi skupnih meril določiti materialne pogoje za uresničevanje pravice do združitve družine.
[…]
(11) Pravico do združitve družine je treba uveljavljati v skladu z vrednotami in načeli, ki jih priznavajo države članice, zlasti v zvezi s pravicami žena in otrok […].
[…]
(15) Treba je spodbujati integracijo družinskih članov. V ta namen jim je treba odobriti status, ki ni odvisen od sponzorja, zlasti v primeru razdrtih zakonskih zvez in partnerstev, in dostop do izobraževanja, zaposlovanja in poklicnega usposabljanja pod enakimi pogoji, kot jih ima oseba, s katero so združeni, in sicer pod ustreznimi pogoji.“
10. Člen 13(3), ki je del poglavja VI navedene direktive, naslovljenega „Vstop in bivanje družinskih članov“, določa:
„Veljavnost dovoljenj za prebivanje za družinskega člana (družinske člane) načeloma ne presega dne poteka veljavnosti dovoljenja za prebivanje, ki ga ima sponzor.“
11. Člen 15 Direktive 2003/86 v tem poglavju določa:
„1. Najkasneje po petih letih bivanja in pod pogojem, da družinski član ni dobil dovoljenja za prebivanje iz drugih razlogov, kot je združitev družine, sta zakonec ali izvenzakonski partner in otrok, ki je dosegel polnoletnost, upravičena, na podlagi prošnje, če se ta pogojuje, do nevezanega dovoljenja za prebivanje, ki je neodvisno od dovoljenja za prebivanje sponzorja.
Države članice lahko omejijo odobritev dovoljenja za prebivanje, omenjenega v prvem pododstavku, na zakonca ali izvenzakonskega partnerja v primerih, če se družinsko razmerje razdre.
2. Države članice lahko izdajo nevezano dovoljenja za prebivanje odraslim otrokom in sorodnikom v ravni črti, na katere se nanaša člen 4(2).
3. V primeru vdovstva, razveze, ločitve ali smrti sorodnikov v prvem kolenu v ravni vrsti se lahko na podlagi prošnje, če se ta pogojuje, izda nevezano dovoljenje za prebivanje osebam, ki so vstopile zaradi združitve družine. Države članice določijo določbe, ki zagotavljajo odobritev nevezanega dovoljenja za prebivanje v posebej težkih okoliščinah.
4. Pogoje v zvezi z odobritvijo in veljavnostjo nevezanega dovoljenja za prebivanje določa nacionalno pravo.“
12. Člen 16(3) v poglavju VII te direktive, naslovljenem „Kazni in pritožbe“, določa:
„Države članice lahko prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje za družinskega člana, če se bivanje sponzorja izteče in družinski član še nima nevezane pravice do prebivanja po členu 15.“
13. Člen 17 navedene direktive, ki je v tem poglavju, določa:
„Države članice ustrezno upoštevajo naravo in trdnost družinskih razmerij osebe in trajanje njegovega bivanja v državi članici ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z njegovo državo izvora, kadar zavrnejo prošnjo, prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje ali se odločijo, da bodo ukazale izgon sponzorja ali članov njegove družine.“
2. Smernice
14. Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 3. aprila 2014 o smernicah za uporabo Direktive 2003/86/ES o pravici do združitve družine(7) vsebuje točko 5.3, naslovljeno „Dostop do nevezanega dovoljenja za prebivanje“, katere tretji odstavek določa:
„V členu 15(3) (drugi stavek) je navedeno, da morajo DČ nevezano dovoljenje za prebivanje v posebej težkih okoliščinah izdati vsem družinskim članom, ki so vstopili zaradi združitve družine. Od DČ se zahteva, da za ta namen določijo določbe v nacionalnem pravu. Posebej težke okoliščine so morale povzročiti družinske razmere ali razdrtje družine, ki ni v težavah zaradi drugih razlogov. Primeri posebej težkih okoliščin so lahko na primer primeri nasilja v družini nad ženskami in otroki, nekateri primeri prisilnih porok, tveganje za pohabljanje ženskih spolnih organov ali primeri, ko bi se oseba znašla v posebej težkih družinskih razmerah, če bi se bila prisiljena vrniti v državo izvora.“
B. Špansko pravo
15. Člen 19 Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (sistemski zakon št. 4/2000 o pravicah in svoboščinah tujcev v Španiji in njihovem vključevanju v družbo)(8) z dne 11. januarja 2000 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„1. Dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine, do katerega so upravičeni združeni zakonec in otroci, ko dopolnijo starost za delo, jim daje pravico delati, ne da bi bili potrebni drugi upravni postopki.
2. Zakonec, ki mu je odobrena združitev družine, lahko dobi neodvisno dovoljenje za prebivanje, če ima zadostna finančna sredstva za preživljanje.
Če je žena, ki ji je odobrena združitev družine, žrtev nasilja na podlagi spola, lahko dobi neodvisno dovoljenje za prebivanje in delovno dovoljenje, ne da bi moral biti izpolnjen prejšnji pogoj, če je bil v njeno korist izdan sklep o varstvu, ali če tega sklepa ni, poročilo Ministerio Fiscal (državno tožilstvo, Španija) o obstoju indicev o nasilju na podlagi spola.
3. Otroci, ki jim je odobrena združitev družine, lahko dobijo neodvisno dovoljenje za prebivanje, ko postanejo polnoletni in imajo zadostna finančna sredstva za preživljanje.
4. Oblika in znesek finančnih sredstev, ki se štejejo za zadostna, da združenim družinskim članom omogočijo pridobitev neodvisnega dovoljenja, se določita z uredbo.
5. Če sponzor umre, lahko združeni družinski člani dobijo neodvisno dovoljenje za prebivanje pod pogoji, ki se določijo.“
16. Člen 59 Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (kraljeva uredba 557/2011 o potrditvi uredbe za izvajanje sistemskega zakona 4/2000 o pravicah in svoboščinah tujcev v Španiji in njihovem vključevanju v družbo po spremembi s sistemskim zakonom 2/2009)(9) z dne 20. aprila 2011, naslovljen „Prebivanje združenih družinskih članov, ki ni odvisno od sponzorja“, določa:
„1. Zakonec ali partner, ki se pridruži družini, lahko dobi neodvisno dovoljenje za prebivanje in delovno dovoljenje, če izpolnjuje enega od naslednjih pogojev in nima dolgov do davčnih organov ali organov socialne varnosti:
(a) ima zadostna finančna sredstva, da se mu izda dovoljenje za začasno prebivanje, ne da bi opravljal gospodarsko dejavnost;
(b) ima od dneva vložitve prošnje eno ali več pogodb o zaposlitvi, v katerih je določeno plačilo, ki ni nižje od mesečne medpanožne minimalne plače za zakonski delovni dan ali od plače, ki izhaja iz kolektivne pogodbe, ki se uporablja;
(c) izpolnjuje pogoje za izdajo neodvisnega dovoljenja za začasno prebivanje in delovnega dovoljenja;
[…]
2. Poleg tega lahko zakonec ali partner dobi neodvisno dovoljenje za prebivanje in delovno dovoljenje v naslednjih primerih:
(a) kadar se zakonska zveza, ki je bila vzrok za prebivanje, razdre zaradi pravne ločitve, razveze zakonske zveze ali razveljavitve registracije ali prenehanja življenja v paru, pod pogojem, da se dokažeta vsaj dve leti skupnega življenja z zakoncem ali partnerjem, ki je sponzor, v Španiji;
(b) kadar je ženska žrtev nasilja na podlagi spola, od trenutka, ko je v njeno korist izdan sklep o sodnem varstvu, ali če takega sklepa ni, ko obstaja poročilo državnega tožilstva o obstoju znakov nasilja na podlagi spola. Ta primer se uporablja tudi, ko je zakonec ali partner žrtev kaznivega dejanja zaradi nasilnega ravnanja v družinskem okolju, če obstaja sklep o sodnem varstvu v korist žrtve, ali če takega sklepa ni, poročilo državnega tožilstva o obstoju nasilnega ravnanja v družinskem okolju.
Prošnje, vložene na podlagi tega odstavka, se obravnavajo prednostno, neodvisno dovoljenje za prebivanje in delovno dovoljenje pa veljata pet let;
(c) v primeru smrti sponzorja.
3. V primerih iz prejšnjega odstavka, ko je bila združitev družine odobrena še drugim družinskim članom poleg zakonca ali partnerja, ti obdržijo izdano dovoljenje za prebivanje in so za podaljšanje dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine odvisni od družinskega člana, s katerim živijo.
4. Otroci in mladoletniki, katerih zakoniti zastopnik je sponzor, pridobijo neodvisno dovoljenje za prebivanje, ko postanejo polnoletni in lahko dokažejo, da so v enem od položajev, opisanih v odstavku 1 tega člena, ali ko postanejo polnoletni in so v Španiji prebivali pet let.
[…]“
17. Člen 61 kraljeve uredbe 557/2011, naslovljen „Podaljšanje dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine“, v odstavku 3 določa:
„Za podaljšanje dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine morajo biti izpolnjeni ti pogoji:
(a) Upravičenec do združitve družine:
1. mora imeti veljavno dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine ali biti znotraj roka 90 koledarskih dni po izteku tega dovoljenja;
2. mora ohraniti družinsko ali sorodstveno razmerje ali zunajzakonsko skupnost, na podlagi katerih je bilo izdano dovoljenje za podaljšanje.
[…]
(b) Sponzor:
1. mora imeti veljavno dovoljenje za prebivanje ali biti znotraj obdobja 90 koledarskih dni po izteku dovoljenja;
[…].“
18. Odstavek 4 prve dodatne določbe kraljeve uredbe 557/2011 določa:
„Na predlog vodje Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración (državni sekretariat za priseljevanje in izseljevanje, Španija) ob upoštevanju poročila vodje Secretaría de Estado de Seguridad (državni sekretariat za varnost, Španija) in po potrebi vodij Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública (podsekretariati za zunanje zadeve, sodelovanje in teritorialno politiko ter javno upravo, Španija) lahko Consejo de Ministros (svet ministrov, Španija), kadar to utemeljujejo gospodarske, družbene ali zaposlitvene okoliščine in v primerih, ki niso zakonsko urejeni, vendar predstavljajo poseben interes, potem ko obvesti Comisión Laboral Tripartita de Inmigración (tripartitna delovna komisija za priseljevanje, Španija) in se z njo posvetuje, izda navodila za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje in/ali delovnega dovoljenja, ki je lahko vezano na obdobje, zaposlitev ali kraj glede na besedilo navedenih navodil, ali dovoljenj za prebivanje. […] Poleg tega lahko vodja državnega sekretariata za priseljevanje in izseljevanje na podlagi poročila vodje državnega sekretariata za varnost izda posamična dovoljenja za začasno prebivanje, če obstajajo izjemne okoliščine, ki niso določene v tej uredbi.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
19. Tri tožeče stranke v postopku v glavni stvari, in sicer mati in njena mladoletna otroka, so imele dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine, za katero je bil sponzor mož te matere in oče obeh otrok.
20. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da so vsi štirje družinski člani 22. aprila 2021 vložili prošnjo za izdajo „dovoljenja za prebivanje za daljši čas zaradi združitve družine“.
21. Pristojni nacionalni organ je z odločbo z dne 27. maja 2021 prošnjo sponzorja zavrnil zaradi obstoja kazenske evidence.
22. Ta organ je nato z odločbo z dne 22. junija 2021 prošnje, ki so jih vložile tožeče stranke v postopku v glavni stvari, zavrnil na podlagi člena 61 kraljeve uredbe 557/2011. Ta člen, kot kaže njegov naslov, določa zahteve v zvezi s podaljšanjem dovoljenj za prebivanje zaradi združitve družine. Ker sponzor ni več imel delovnega dovoljenja in/ali dovoljenja za prebivanje, njihova prošnja ni več izpolnjevala zahteve iz člena 61(3)(b), točka 1, te kraljeve uredbe.
23. Predložitveno sodišče, pri katerem so tožeče stranke v postopku v glavni stvari vložile tožbo, s katero predlagajo odpravo te odločbe, poudarja, da je bila navedena odločba sprejeta, ne da bi pristojni nacionalni organ v skladu s členom 17 Direktive 2003/86 ocenil naravo in trdnost družinskih razmerij zadevnih oseb, trajanje njihovega bivanja ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z državo, v kateri prebivajo, in njihovo izvorno državo.
24. Vendar to sodišče meni, da člen 15(3) Direktive 2003/86 ne določa primerov „posebej težkih okoliščin“, ki utemeljujejo izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje za družinske člane sponzorja, zato ni mogoče izključiti, da tak pojem zajema položaj, ki je posledica izgube dovoljenja za prebivanje družinskih članov, ki jim je bila odobrena združitev družine, iz razlogov, ki niso odvisni od njihove volje, zlasti v primeru mladoletnih otrok in oseb, ki so strukturno diskriminirane v svoji izvorni državi, kot naj bi veljalo za ženske iz nekaterih tretjih držav, v katerih so osebe ženskega spola brez vsakršne zaščite.
25. Predložitveno sodišče vseeno opozarja, prvič, da v členu 59 kraljeve uredbe 557/2011 kljub zavezujoči naravi besedila člena 15(3) Direktive 2003/86 niso navedeni primeri „posebej težkih okoliščin“, ki so omenjene v zadnjenavedeni določbi. Poleg tega, če bi odstavek 4 prve dodatne določbe te kraljeve uredbe določal, da se dovoljenje za prebivanje izda v izjemnih primerih, ki niso zakonsko določeni, bi se zdelo, da ta določba ni v skladu z Direktivo 2003/86. Tako dovoljenje za prebivanje naj bi se namreč glede na široko razlago navedene določbe izdajalo po prostem preudarku, kar naj ne bi preprečevalo samodejnega sprejemanja odločitev o dovoljenjih za prebivanje, pristojnost v zvezi s tem pa naj bi bila dodeljena ne lokalni državni upravi, ampak osrednji državni upravi.
26. Drugič, španska ureditev naj ne bi določala ne postopka, v katerem bi lahko zadevne osebe uveljavljale osebne okoliščine, ne izvedbe predhodnega zaslišanja mladoletnikov, tako da naj bi pristojni nacionalni organi odločali brez upoštevanja osebnega položaja družinskih članov, ki jim je bila odobrena združitev družine. Ti naj bi se zato takoj znašli v položaju, ko je njihovo prebivanje nezakonito. Iz sodne prakse Sodišča pa naj bi izhajalo, da morajo ti organi pred sprejetjem odločitve na področju združitve družine presoditi vse posebne okoliščine obravnavanega primera, pri čemer je vsakršno samodejno odločanje izključeno.
27. V teh okoliščinah je Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo nº 5 de Barcelona (upravno sodišče št. 5 v Barceloni) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člena 15(3) in fine in 17 Direktive [2003/86] razumeti tako, da ko navajata ‚posebej težke okoliščine‘, samodejno zajemata vse okoliščine, ki se nanašajo na mladoletnika, in/ali [le] tiste, ki so podobne navedenim v samem členu 15?
2. Ali je nacionalna ureditev, ki ne določa izdaje nevezanega dovoljenja za prebivanje, ki bi zagotavljalo, da se združeni družinski člani ne bi znašli v položaju upravne nepravilnosti, če pride to teh še posebej težkih okoliščin, v skladu s členoma 15(3) in fine in 17 Direktive [2003/86]?
3. Ali člena 15(3) in fine in 17 Direktive [2003/86] dovoljujeta razlago, da obstaja pravica do nevezanega dovoljenja, kadar združena družina brez dovoljenja za prebivanje ostane iz razlogov, ki niso odvisni od njene volje?
4. Ali je nacionalna ureditev, ki pred zavrnitvijo podaljšanja dovoljenja za prebivanje združenih družinskih članov ne določa potrebne in obvezne presoje okoliščin iz člena 17 Direktive [2003/86], v skladu s členoma 15(3) in 17 [te d]irektive?
5. Ali je nacionalna ureditev, ki v postopku pred zavrnitvijo dovoljenja ali podaljšanja dovoljenja za prebivanje za združenega družinskega člana ne določa posebnega postopka z zaslišanjem mladoletnikov, kadar je bilo sponzorju zavrnjeno dovoljenje za prebivanje ali podaljšanje, v skladu s členoma 15(3) in 17 Direktive [2003/86] ter členoma 6(1) in 8(1) in (2) [EKČP] ter členi 47, 24, 7 in 33(1) [Listine]?
6. Ali je nacionalna ureditev, ki v postopku pred zavrnitvijo dovoljenja ali podaljšanja dovoljenja za prebivanje za združenega zakonca ne določa postopka, v katerem bi lahko s sklicevanjem na okoliščine, navedene v členu 17 Direktive [2003/86], zaprosil, da bi mu bila dopuščena možnost, da lahko glede na njegov predhodni položaj v zvezi s prebivanjem brez prekinitve ostane rezident, v skladu s členoma 15(3) in 17 Direktive [2003/86] ter členoma 6(1) in 8(1) in (2) [EKČP] ter členi 47, 24, 7 in 33(1) [Listine]?“
28. Pisna stališča so predložile tožeče stranke v postopku v glavni stvari, španska vlada in Evropska komisija. Te stranke so se udeležile obravnave 17. januarja 2024, na kateri so tudi odgovorile na vprašanja za ustni odgovor, ki jih je postavilo Sodišče.
IV. Analiza
29. Prvo, drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje se nanašajo na pogoje uporabe člena 15(3) Direktive 2003/86, na podlagi katerega morajo države članice državljanom tretjih držav, ki so v Evropsko unijo vstopili zaradi združitve družine, izdati nevezano dovoljenje za prebivanje v „posebej težkih okoliščinah“, in zlasti na obseg tega pojma.
30. Nasprotno pa se četrto, peto in šesto vprašanje za predhodno odločanje nanašajo na postopkovna jamstva, ki se uporabljajo pri sprejetju odločbe o zavrnitvi podaljšanja dovoljenja za prebivanje za družinske člane sponzorja. Čeprav se predložitveno sodišče v zvezi s tem sklicuje na člen 15(3) Direktive 2003/86, se ta določba ne nanaša na pogoje, pod katerimi lahko država članica zavrne podaljšanje dovoljenja za prebivanje za te družinske člane, kar je urejeno s členom 16(3) te direktive. Zato Sodišču predlagam, naj ta vprašanja preuči z vidika zadnjenavedenega člena.
A. Pogoji za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86 (prvo, drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje)
31. Predložitveno sodišče s prvim, drugim in tretjim vprašanjem Sodišče v bistvu prosi, naj pojasni, ali je treba člen 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86 razlagati tako, da se lahko obstoj „posebej težkih okoliščin“ ugotovi samodejno, če se položaj nanaša na mladoletnega otroka ali če družinski član izgubi dovoljenje za prebivanje iz razlogov, ki niso odvisni od njegove volje.
32. Predložitveno sodišče se z drugim vprašanjem poleg tega sprašuje, ali ta določba nasprotuje zakonodaji države članice, ki ne določa izdaje nevezanega dovoljenja za prebivanje za družinske člane sponzorja, če je njihov položaj ne le posebej težek zaradi mladoletnih otrok, ampak z zavrnitvijo podaljšanja njihovega dovoljenja za prebivanje postane tudi nezakonit.
33. Ker je bila s trditvami, ki so jih tožeče stranke v postopku v glavni stvari predstavile na obravnavi, dokazana potreba, da se to pojasni, bom podal uvodno ugotovitev v zvezi z naravo pravice do prebivanja, ki je državljanom tretjih držav, ki so v državo članico vstopili zaradi združitve družine, podeljena na podlagi Direktive 2003/86, preden bom prešel na razlago besedila člena 15(3), drugi stavek, te direktive.
1. Uvodna ugotovitev
34. Iz uvodnih izjav 4 in 6 Direktive 2003/86 izhaja, da je njen splošni cilj olajšati vključevanje državljanov tretjih držav v države članice s tem, da se zavaruje družina in se med drugim zagotovi ohranitev družinskega življenja z združitvijo družine.(10) Sodišče je presodilo, da iz tega cilja in iz skupne razlage te direktive, zlasti njenih členov 13(3) in 16(3), izhaja, da dokler zadevni člani družine ne pridobijo nevezane pravice do prebivanja na podlagi člena 15 navedene direktive, je njihova pravica do prebivanja pravica, izvedena iz pravice zadevnega sponzorja, katere namen je spodbujanje vključevanja slednjega.(11)
35. Vendar je položaj, kot je obravnavani, v katerem mati in njena otroka, ki so v državo članico vstopili zaradi združitve družine, ne morejo podaljšati svojega dovoljenja za prebivanje, ker se je očetovo dovoljenje za prebivanje izteklo, običajen položaj v okviru združitve družine, kar pa ne velja za „posebej težke okoliščine“, ki jih zakonodajalec Unije omenja v členu 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86.
36. Kot je na obravnavi pravilno poudarila španska vlada, je prisotnost mladoletnih otrok pogosta in običajna okoliščina v okviru združitve družine državljanov tretjih držav. Če bi se priznalo, da je njihov položaj sam po sebi lahko „posebej težka okoliščina“ v smislu tega člena, se ne bi upoštevali cilji, ki so tako izraženi v tej direktivi, ker bi mladoletni otroci imeli samostojno pravico do prebivanja in bi jim bilo tako dovoljeno ostati na ozemlju države članice gostiteljice, medtem ko bi ga njihov starš morda moral zapustiti.
37. Poleg tega je dejstvo, da družinski člani sponzorja izgubijo svoje dovoljenje za prebivanje iz razlogov, ki niso odvisni od njihove volje, neločljivo povezano z izvedeno naravo njihove pravice do prebivanja. Tako je Sodišče v okviru zadeve, v kateri je bila izdana sodba Y. Z. in drugi (Goljufija pri združitvi družine) in v kateri sta družinska člana sponzorja izgubila dovoljenje za prebivanje zaradi goljufije, ki jo je storil sponzor in za katero nista vedela, razsodilo, da je to, da ima ta goljufija posledice za proces združevanja družine in zlasti da vpliva na dovoljenja za prebivanje, izdana družinskim članom tega sponzorja, čeprav slednji niso vedeli za storjeno goljufijo, glede na „osrednji pomen sponzorja v sistemu, uvedenem z Direktivo 2003/86“, v skladu s cilji te direktive in logike, na kateri ta temelji.(12) Ta načela se po analogiji uporabljajo za položaj, kot je obravnavani, v katerem družinski člani, ki so v državo članico vstopili zaradi združitve družine, ne morejo podaljšati svojega dovoljenja za prebivanje, ker je sponzor izgubil svojo pravico do prebivanja zaradi storitve kaznivega dejanja.
38. Zdaj je treba preučiti, v kolikšnem obsegu je pogoj glede obstoja „posebej težkih okoliščin“, določen v členu 15(3), drugi stavek, navedene direktive, lahko izpolnjen.
2. Obseg pojma „posebej težke okoliščine“ v smislu člena 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86
39. Zakonodajalec Unije je želel, da je člen 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86 zavezujoča določba. V okviru te določbe je obstoj „posebej težkih okoliščin“ pri osebah, ki so v državo članico vstopile zaradi združitve družine, edini vsebinski pogoj, ki se zahteva za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje. Vendar ne ta člen ne nobena druga določba te direktive ne vsebujeta opredelitve pojma „posebej težke okoliščine“ oziroma ne dajeta primera takih okoliščin, drugače kot člen 13(2)(c) Direktive 2004/38/ES,(13) ki se izrecno sklicuje na družinske člane državljana Unije, ki so žrtve nasilja v družini. Sodišče se je torej v sodni praksi sklicevalo na razlago, ki jo je Komisija uporabila v točki 5.3 smernic, v katerih je kot primer „posebej težkih okoliščin“ navedeno nasilje v družini.(14)
40. Španska vlada je na obravnavi trdila, da lahko države članice enostransko opredelijo obseg pojma „posebej težke okoliščine“. S tem stališčem se ne strinjam. Menim namreč, da je treba ta pojem, uporabljen v členu 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86, šteti za samostojni pojem prava Unije. V nasprotnem primeru bi razlike med nacionalnimi ureditvami, če bi države članice imele diskrecijsko pravico pri opredelitvi okoliščin, ki jih zajema tak položaj, lahko ogrozile obseg in polni učinek obveznosti, ki je državam članicam tako naložena. Poleg tega je treba ugotoviti, da v zvezi z opredelitvijo navedenega pojma člen 15(3) te direktive v nasprotju s členom 5(4) navedene direktive ne napotuje na pravo držav članic. Ti določbi je treba nujno razlikovati. Člen 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86 zadevnemu družinskemu članu priznava pravico s tem, da od držav članic zahteva, da sprejmejo določbe, ki zagotavljajo izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje v „posebej težkih okoliščinah“. Zakonodajalec Unije je tako določil bistveni vsebinski pogoj za izdajo takega dovoljenja za prebivanje. Nasprotno pa je predmet člena 15(4) te direktive drugačen, saj državam članicam podeljuje odgovornost, da v nacionalnem pravu opredelijo pogoje, pod katerimi je mogoče uveljavljati to pravico, in podrobna pravila izvajanja te pravice, pod pogojem, da se spoštujejo načelo sorazmernosti ter cilj in polni učinek navedene direktive.(15)
41. Glede na te elemente se mi torej zdi potrebno uporabiti ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero tako iz zahtev po enotni uporabi prava Unije kot iz načela enakosti izhaja, da je treba posamezno določbo prava Unije, ki se za opredelitev svojega smisla in obsega ne sklicuje posebej na pravo držav članic, običajno razlagati samostojno in enotno v celotni Evropski uniji.(16) Za to je treba pojem „posebej težke okoliščine“, ker v Direktivi 2003/86 ni opredeljen, razlagati v skladu z njegovim običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati kontekst, v katerem se uporablja, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je.(17)
42. Analizo bom začel s preučitvijo cilja člena 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86. Pogoj glede obstoja „posebej težkih okoliščin“ je treba namreč razlagati predvsem z vidika cilja, ki ga ta določba uresničuje, to je varstvo družinskih članov sponzorja.
43. Spomniti moram, da je v skladu z uvodnima izjavama 4 in 6 navedene direktive namen pravice do združitve družine med drugim zavarovati družino s tem, da se zagotovi ali ohrani družinsko življenje v državi članici gostiteljici.(18) Ta pravica torej omogoča, da se vsakomur zagotovi pravica, da v tej državi živi s svojo družino.
44. Vendar navedena pravica ni absolutna in zakonodajalec Unije določa legitimne omejitve za njeno uveljavljanje. Tako v uvodni izjavi 2 Direktive 2003/86 poudarja, da se morajo ukrepi, ki se nanašajo na združitev družine, izvajati ob spoštovanju temeljnih pravic, ki so določene zlasti v Listini. Ti ukrepi se morajo torej izvajati ob spoštovanju pravice do človekovega dostojanstva, določene v členu 1 Listine, pravice do osebne celovitosti iz člena 2 te listine, prepovedi mučenja in nečloveškega ravnanja ali ponižujočega kaznovanja iz člena 4 Listine ter pravic otrok, določenih v členu 24 te listine. Poleg tega zakonodajalec Unije v uvodni izjavi 11 navedene direktive državam članicam izrecno priznava pravico, da sprejmejo „omejevalne ukrepe“ za pravico do združitve družine, kadar je to utemeljeno s spoštovanjem vrednot in načel, ki jih te države članice priznavajo, zlasti v zvezi s pravicami žensk in otrok. Tako lahko pristojni nacionalni organ na podlagi člena 4(4) in (5) navedene direktive nasprotuje prošnjam za združitev družine zakonca, kadar mora ta sobivati z drugimi zakonci sponzorja (poligamna gospodinjstva) ali kadar ni dosegel minimalne starosti, ki jo za ta namen zahteva država članica, in to zato, da se preprečijo prisilne poroke.
45. Menim, da se z ukrepom, ki ga je zakonodajalec Unije uvedel v členu 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86, uresničuje enak cilj, in sicer varstvo družinskih članov, vendar v poznejši fazi postopka, ko so ti že vstopili na ozemlje države članice gostiteljice zaradi združitve družine. Izdaja nevezanega dovoljenja za prebivanje je tako ukrep za varstvo družinskega člana, ki je zaradi družinskih dejavnikov izpostavljen „posebej težkim okoliščinam“.(19)
46. Iz tega izhaja, da se za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86 zahteva, da se dokaže obstoj resnične potrebe po varstvu družinskih članov.
47. S preučitvijo samih izrazov in sobesedila, v katerem jih je zakonodajalec Unije uporabil v tem členu, je mogoče natančneje določiti obseg pogoja glede obstoja „posebej težkih okoliščin“.
48. Na prvem mestu, izraz „okoliščine“ se v običajnem pomenu nanaša na vse dogodke, okoliščine, konkretna razmerja, v katerih je oseba ali skupina zadevnih oseb.(20) Na obravnavi se je trdilo, da se mora glede na predmet in cilje Direktive 2003/86 izraz „okoliščine“ nanašati predvsem na „družinske okoliščine“. S tem stališčem se strinjam, ker se mi zdi bistveno razlikovati med okoliščinami, ki spadajo na področje uporabe te direktive, in okoliščinami, s katerimi se državljan tretje države spopada iz drugačnih razlogov, na primer zaradi obstoja tveganja preganjanja ali resne škode v primeru vrnitve v izvorno državo, kar ureja Direktiva 2011/95/EU,(21) ali ker je bil žrtev nedovoljene trgovine z ljudmi, kar je urejeno z Direktivo 2004/81/ES.(22) Komisija tako v smernicah poudarja, da so te „posebej težke okoliščine“ „morale povzročiti družinske razmere ali razdrtje družine, ki ni v težavah zaradi drugih razlogov“.(23) Vendar se mi zdi bolj pravično šteti, da se izraz „okoliščine“ iz člena 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86 nanaša na „družinske dejavnike“. Menim namreč, da se v številnih nacionalnih zakonodajah, zlasti davčnih in socialnih, pa tudi v vsakdanjem jeziku, pojem „družinske okoliščine“ nanaša na sestavo in strukturo gospodinjstva. Nasprotno pa pojem „družinski dejavniki“ omogoča, da se upoštevajo še drugi elementi, kot so pretekle družinske izkušnje, obstoj konfliktov v družini ali celo ravnanja vsakega od družinskih članov.
49. Na drugem mestu, zakonodajalec Unije ima v mislih okoliščine, ki jih opredeljuje kot „posebej težke“, saj se je Komisija v okviru pripravljalnih dokumentov sklicevala na „posebej težavne okoliščine“(24) ali celo „primere hude stiske“(25). Zato se mi zdi, da mora biti za „posebej težke okoliščine“ značilen obstoj okoliščin, ki so zaradi svoje narave zelo resne ali težavne za zadevnega družinskega člana ali ki ga izpostavljajo veliki negotovosti ali ranljivosti ter so zato izjemne.
50. V okviru člena 15(3) Direktive 2003/86 je take okoliščine mogoče dokazati, če je družinski član de facto ali de jure brez zaščite svoje družine.
51. V prvem primeru so „posebej težke okoliščine“ posledica razdrtja družinskega razmerja s sponzorjem ali izgube pravice do prebivanja za družinskega člana, ki jo to razdrtje povzroči. Nastanek takih okoliščin je tako obteževalna okoliščina, ki utemeljuje, da se možnost, ki jo imajo države članice, da izdajo nevezano dovoljenje za prebivanje v primeru vdovstva, razveze, ločitve ali smrti sponzorja, in je priznana v členu 15(3), prvi stavek, te direktive, v drugem stavku tega člena spremeni v obveznost.(26)
52. Tak primer je, ko je zadevna oseba zaradi razveze ali ločitve izpostavljena vrnitvi v izvorno državo ob tveganju, da zaradi svojega socialnega statusa ali razmer v tej državi ne bo več mogla preživljati sebe ali svojih otrok, ali ob tveganju, da ne bo več videla svojih otrok. Tak primer je tudi, kot poudarja Komisija v pripravljalnih dokumentih,(27) ko bi bila ženska, ki je vdova, ločena ali odslovljena, v „posebej težkih okoliščinah“ ali celo v „hudi stiski“, če bi se morala vrniti v izvorno državo.
53. Drugi primer je, ko so „posebej težke okoliščine“, v katerih se znajde zadevni družinski član, nasprotno posledica (nadaljevanja) družinskega življenja s sponzorjem, zaradi česar ni sprejemljivo, da je njegova pravica do prebivanja izvedena iz sponzorjeve pravice do prebivanja. Tak položaj torej zahteva, da država članica gostiteljica državljanu tretje države, ki na njenem ozemlju prebiva zaradi združitve družine, prizna pravico do prebivanja na tem ozemlju brez sponzorja za obdobje in pod pogoji, ki so določeni v nacionalnem pravu.
54. Tako ni sporno, da so glede na pripravljalne dokumente za Direktivo 2003/86 in glede na sodno prakso Sodišča(28) ženske, ki so žrtve nasilja v družini, v „posebej težkih okoliščinah“ v smislu člena 15(3), drugi stavek, te direktive.(29) Poleg dejanj nasilja, katerih žrtve so, resnost njihovega položaja povečuje še dejstvo, da so odvisne od storilca teh dejanj, kar zadeva njihovo pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici. Izdaja nevezanega dovoljenja za prebivanje je tako zaščitni ukrep, s katerim je mogoče preprečiti, da bi bil družinski član(30) odvrnjen od tega, da zapusti skupno bivališče in prijavi nasilje, iz strahu, da bo izgubil svoj pravni status.(31) Opozoriti moram na člen 59(1) Konvencije o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima, ki tudi govori v tej smeri.(32)
55. Še zaradi drugih oblik nasilja v družini je lahko družinski član, katerega status rezidenta je odvisen od sponzorjevega statusa, izpostavljen prav tako težkim okoliščinam. Nasilje v družini je lahko fizično, spolno, psihološko in se lahko kaže v finančnem izkoriščanju. Lahko se nanaša tudi na položaj, v katerem je družinski član žrtev grdega ravnanja ali zanemarjanja, nasilja v imenu časti in prisilne poroke, je s silo ločen od svojega otroka, izpostavljen tveganju za pohabljanje ženskih spolnih organov(33) ali prisilni splav ali je bil celo pregnan, zaradi česar je tej osebi odvzeta možnost, da bi se preživljala sama in v izvorni državi živela brez pomoči tretje osebe. V takih okoliščin ni sprejemljiva ohranitev razmerja odvisnosti, ki jo zahteva izvedena pravica do prebivanja, in utemeljena izdaja nevezanega dovoljenja za prebivanje.
56. Tu ni mogoče narediti izčrpnega seznama „posebej težkih okoliščin“, ki jim je lahko izpostavljen družinski član sponzorja. Kot je generalni pravobranilec M. Wathelet poudaril v sklepnih predlogih v zadevi NA,(34) morajo obstajati „posebn[e] okoliščin[e], ki [jih] je treba zaščititi“.(35) Te okoliščine so lahko razlikujejo med posameznimi državami članicami, posameznimi obdobji ali posameznimi primeri, poleg tega je treba pristojnemu nacionalnemu organu priznati potrebno diskrecijsko pravico, da v vsakem primeru posebej oceni stopnjo resnosti ali težavnosti okoliščin, s katerimi se mora spopadati zadevna oseba, ali raven negotovosti ali ranljivosti, ki ji je izpostavljena.
57. Glede na vse te preudarke menim, da je treba člen 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86 razlagati tako, da pogoj glede obstoja „posebej težkih okoliščin“ zahteva, da se dokaže, da se državljan tretje države, ki na ozemlju države članice gostiteljice prebiva zaradi združitve družine, zaradi družinskih dejavnikov spopada z okoliščinami, ki so po svoji naravi zelo resne ali težavne ali zaradi katerih je izpostavljen veliki negotovosti ali ranljivosti, kar pri njem ustvarja resnično potrebo po varstvu, ki ga zagotavlja izdaja nevezanega dovoljenja za prebivanje.
58. Ob upoštevanju posamične preučitve položaja zgolj okoliščina, da se ta položaj nanaša na mladoletne otroke ali da so družinski člani sponzorja izgubili dovoljenje za prebivanje iz razlogov, ki niso odvisni od njihove volje, ne zadostuje za dokaz obstoja „posebej težkih okoliščin“ v smislu navedenega člena.
59. Ob tej razlagi preučitev drugega vprašanja za predhodno odločanje ni upoštevna.
60. Naj spomnim, da predložitveno sodišče s tem vprašanjem Sodišče sprašuje, ali je treba člen 15(3), drugi stavek, Direktive 2003/86 razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, ki ne določa izdaje nevezanega dovoljenja za prebivanje za družinske člane sponzorja, če njihov položaj v tej državi, ki je posebej težek zaradi mladoletnih otrok, postane tudi nezakonit zaradi zavrnitve podaljšanja njihovega dovoljenja za prebivanje.
61. To vprašanje temelji na premisi, da so bile tožeče stranke v postopku v glavni stvari v „posebej težkih okoliščinah“ v smislu člena 15(3), drugi stavek, te direktive, ker se te okoliščine nanašajo na mladoletna otroka. Vendar iz razlogov, ki sem jih predstavil, zgolj ta okoliščina ne zadostuje za utemeljitev pravice do nevezanega dovoljenja za prebivanje v smislu člena 15(3), drugi stavek, te direktive. V takih okoliščinah družinski člani sponzorja spadajo na področje uporabe določb Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav(36) ter so upravičeni do pravic in varovalnih ukrepov iz te direktive.
B. Postopkovna jamstva, povezana s sprejetjem odločbe o zavrnitvi podaljšanja dovoljenja za prebivanje za družinske člane sponzorja
62. Predložitveno sodišče s četrtim, petim in šestim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 17 Direktive 2003/86 v povezavi s členi 7, 24, 33 in 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki pristojnemu nacionalnemu organu dovoljuje, da zavrne prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje, ki jo vložijo družinski člani sponzorja, ne da bi predhodno opravil posamično preučitev njihove prošnje, med katero so zaslišani družinski člani in zlasti mladoletni otroci.
63. V skladu s členom 16(3) Direktive 2003/86 „[d]ržave članice lahko […] ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje za družinskega člana, če se bivanje sponzorja izteče in družinski član še nima nevezane pravice do prebivanja po členu 15“.
64. Kar zadeva preučitev, ki jo morajo pristojni nacionalni organi opraviti v zvezi s prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje za družinske člane, iz člena 16(3) te direktive in zlasti iz izraza „lahko […] ne podaljšajo“ v tej določbi izhaja, da imajo države članice pri tem diskrecijsko pravico.(37) Vseeno moram spomniti, da lahko države članice to pravico izvajajo le ob spoštovanju načela sorazmernosti ter cilja in polnega učinka navedene direktive.(38)
65. Poleg tega ni sporno, da je treba Direktivo 2003/86 kot vsak pravni akt Unije izvajati v skladu s temeljnimi pravicami. Tako iz uvodne izjave 2 te direktive izhaja, da morajo biti ukrepi, ki se nanašajo na združitev družine, sprejeti v skladu s temeljnimi pravicami in načeli, priznanimi v Listini,(39) ter morajo zlasti zagotavljati pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, zagotovljeno s členom 7 Listine. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba ta člen razlagati tudi v povezavi s temeljnimi pravicami otroka, kot so določene v členu 24 Listine.(40)
66. Iz tega izhaja, da je treba prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje za družinske člane sponzorja preučiti ob spoštovanju temeljnih pravic ter zlasti členov 7 in 24 Listine.(41)
1. Posamična preučitev prošnje
67. Ob upoštevanju zgornjih zahtev Sodišče meni, da morajo pristojni nacionalni organi uravnoteženo in razumno presoditi vse upoštevne interese.(42)
68. V tem okviru člen 17 Direktive 2003/86 zelo jasno zahteva, da pristojni nacionalni organ posamično preuči prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje, ki jo vloži družinski član sponzorja.(43) Namen te preučitve je ugotoviti, ali obstajajo razlogi, ki nasprotujejo temu, da ta organ zavrne podaljšanje dovoljenja za prebivanje za družinskega člana. Poleg elementov, ki so izrecno navedeni v členu 17 te direktive, Sodišče – tako kot Komisija v svojih smernicah – zahteva, da navedeni organ upošteva vse upoštevne elemente obravnavanega primera ter da posebno pozornost nameni koristim zadevnih otrok in skrbi za spodbujanje družinskega življenja.(44)
69. Po mnenju Sodišča mora ta presoja omogočiti, da se opravi „dejanski preizkus položaja posameznega prosilca“.(45) Če je prošnja za podaljšanje dovoljenja za prebivanje za družinskega člana zavrnjena zaradi izgube sponzorjevega dovoljenja za prebivanje, menim, da mora ta preučitev omogočiti presojo, ali obstajajo razlogi, ki utemeljujejo, da mu pristojni nacionalni organ izda nevezano dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 15(3) Direktive 2003/86. Čeprav imajo države članice diskrecijsko pravico, da zavrnejo podaljšanje dovoljenja za prebivanje ali opredelijo pogoje, ki se uporabljajo za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje, je namreč ta diskrecijska pravica omejena z obveznostjo, da upoštevajo poseben položaj družinskega člana, ki bi bil izpostavljen ali bi lahko bil izpostavljen „posebej težkim okoliščinam“ v smislu člena 15(3), drugi stavek, te direktive, in izdajo dovoljenje za prebivanje, kadar te okoliščine to zahtevajo.
70. V obravnavanem primeru se položaj nanaša na mater z mladoletnima otrokoma, katerih „dovoljenje za prebivanje za daljši čas zaradi združitve družine“ ni bilo izdano in katerih dovoljenje za prebivanje torej ni bilo podaljšano, ker je bila očetu sponzorju zavrnjena izdaja dovoljenja za prebivanje za daljši čas. V teh okoliščinah bi pristojni nacionalni organ moral upoštevati družinske okoliščine in zlasti trdnost družinskih razmerij. Upoštevati bi moral tudi trajanje njihovega bivanja ter obstoj družinskih, gospodarskih, kulturnih in socialnih vezi tako v državi članici gostiteljici kot v izvorni državi,(46) kraj rojstva teh otrok,(47) po potrebi pa tudi starost, pri kateri sta prišla v državo članico gostiteljico, in okoliščino, da sta bila v tej državi vzgojena in se šolala. Upoštevati bi se morale tudi pomembne splošne in posebne informacije o razmerah v njihovi izvorni državi, kot so njihove življenjske razmere, socialni status ali celo posebni kulturni vidiki te države,(48) pri čemer predložitveno sodišče poudarja tveganje strukturne diskriminacije, katere žrtev bi lahko bila v navedeni državi mati družine. Nazadnje, upoštevati bi moral razloge, zaradi katerih njihovo dovoljenje za prebivanje ni bilo podaljšano in ki so povezani z obstojem kazenske evidence očeta družine.(49)
71. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je odločba iz postopka v glavni stvari, s katero je pristojni nacionalni organ zavrnil podaljšanje dovoljenja za prebivanje za mater in njena otroka zaradi združitve družine, ker je oče izgubil dovoljenje za prebivanje, utemeljena z vidika teh preudarkov ali pa je treba tem osebam glede na te preudarke izdati nevezano dovoljenje za prebivanje.
2. Spoštovanje pravice do izjave
72. Direktiva 2003/86 ne določa niti tega, ali – in če da, pod katerimi pogoji – so lahko družinski člani sponzorja zaslišani pred sprejetjem odločbe o zavrnitvi podaljšanja njihovega dovoljenja za prebivanje, niti podrobnih pravil, v skladu s katerimi lahko uveljavljajo okoliščine iz člena 17 te direktive.
73. Iz ustaljene sodne prakse vseeno izhaja, da se spoštovanje pravice do izjave zahteva, čeprav zakonodaja, ki se uporabi, ne določa izrecno take postopkovne zahteve, če ta zakonodaja spada na področje uporabe prava Unije.(50)
74. V zvezi s tem je Sodišče večkrat odločilo, da je pravica do izjave v vsakem postopku sestavni del spoštovanja pravice do obrambe, ki je temeljno načelo prava Unije, določeno v členu 47 Listine.(51) Ta pravica zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da ustrezno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku, in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese.(52) Odločba, s katero se prošnja za podaljšanje dovoljenja za prebivanje zavrne, pa je odločba, ki bi lahko negativno vplivala na interese družinskih članov sponzorja.
75. Iz tega izhaja, da morajo države članice zaslišati družinske člane sponzorja pred sprejetjem odločbe, s katero se jim dovoljenje za prebivanje ne podaljša.(53)
76. Čeprav v skladu z ustaljeno sodno prakso pravica do izjave ne vključuje nujno obveznosti, da se zadevni osebi omogoči, da poda ustno izjavo,(54) ji mora biti vseeno omogočeno, da v upravnem postopku ustrezno in učinkovito predstavi svoje stališče. Tako mora ta oseba v okviru prošnje za podaljšanje dovoljenja za prebivanje najprej imeti možnost, da predstavi vse informacije, ki se ji zdijo upoštevne v zvezi z njenim osebnimi in družinskimi okoliščinami. Nekateri elementi, ki se zahtevajo za posamično preučitev iz člena 17 Direktive 2003/86, se lahko dokažejo z listinskimi dokazi, in sicer starost otrok ali trajanje bivanja družinskih članov v državi članici gostiteljici. Nasprotno pa drugi elementi, kot so trdnost družinskih razmerij, narava ali pomen vezi v državi članici gostiteljici ali celo življenjske razmere v izvorni državi, zahtevajo pisno ali ustno pričanje zadevne osebe. Še druge okoliščine, kot so tiste, ki bi lahko kazale na obstoj „posebej težkih okoliščin“ v smislu člena 15(3), drugi stavek, te direktive, pa bi poleg tega lahko zahtevale uvedbo posebnega postopka.
77. Dalje, pravica do izjave pomeni, da mora pristojni nacionalni organ ustrezno upoštevati pripombe, ki jih je podala zadevna oseba, pri tem pa skrbno in nepristransko preučiti vse upoštevne elemente obravnavane zadeve in svojo odločbo podrobno obrazložiti, pri čemer je obveznost dovolj specifične in natančne obrazložitve odločbe tako korelat načela spoštovanja pravice do obrambe, saj je zadevni osebi tako omogočeno, da razume razloge za zavrnitev njene prošnje.(55)
78. Nazadnje, kar zadeva podrobna pravila za intervencijo mladoletnika, člen 24(1) Listine zahteva, da lahko otroci svobodno izražajo svoje mnenje in da se tako izraženo mnenje upošteva v stvareh, ki se nanje nanašajo, v skladu z njihovo starostjo in zrelostjo.(56) Sodišče je pojasnilo, da se ta določba ne nanaša na zaslišanje otroka kot tako, temveč na možnost zaslišanja otroka.(57) Pravica otroka do izjave torej ne zahteva, da je treba nujno opraviti zaslišanje, temveč določa, da mora imeti ta otrok na voljo zakonite postopke in pogoje, ki mu omogočajo, da svobodno izraža svoje mnenje, ki se upošteva.
79. Člen 24(2) Listine poleg tega zahteva, da pristojni nacionalni organ upošteva koristi otroka. Po presoji Sodišča ta določba pomeni, da se pri vseh ukrepih, ki se nanašajo na otroke, med drugim pri tistih, ki jih države članice sprejmejo pri uporabi Direktive 2003/86, upoštevajo predvsem koristi otroka.(58) Sodišče je v sodbi z dne 22. decembra 2010, Aguirre Zarraga,(59) ki se je nanašala na postopek v zvezi s pravico do varstva in vzgoje otroka, presodilo, da te koristi lahko upravičujejo, da se otroka ne zasliši.(60) Tako čeprav zaslišanje ostaja otrokova pravica, ne more biti absolutno obvezno, temveč ga je treba v vsakem posameznem primeru v skladu s členom 24(2) Listine presojati glede na zahteve v zvezi s koristmi otroka.(61)
80. Drugače povedano, kadar prošnjo vloži mladoletni otrok, morajo države članice sprejeti vse ustrezne ukrepe, da temu otroku glede na njegovo starost ali stopnjo zrelosti ponudijo dejansko in učinkovito možnost, da se izjavi.(62)
81. Glede na te elemente je treba člen 17 Direktive 2003/86 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki pristojnemu nacionalnemu organu dovoljuje, da zavrne prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje, ki jo vložijo družinski člani sponzorja, ne da bi predhodno opravil posamično preučitev njihove prošnje, med katero so imeli možnost ustrezno in učinkovito predstaviti vse informacije, ki se jim zdijo upoštevne v zvezi z njihovim položajem.
82. Kadar prošnjo vloži mladoletni otrok, morajo države članice sprejeti vse ustrezne ukrepe, da temu otroku glede na njegovo starost ali stopnjo zrelosti ponudijo dejansko in učinkovito možnost, da se izjavi.
V. Predlog
83. Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo nº 5 de Barcelona (upravno sodišče št. 5 v Barceloni, Španija), odgovori:
1. Člen 15(3), drugi stavek, Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine
je treba razlagati tako, da
– pogoj glede obstoja „posebej težkih okoliščin“ zahteva, da se dokaže, da se državljan tretje države, ki na ozemlju države članice gostiteljice prebiva zaradi združitve družine, zaradi družinskih dejavnikov spopada z okoliščinami, ki so po svoji naravi zelo resne ali težavne ali zaradi katerih je izpostavljen veliki negotovosti ali ranljivosti, kar pri njem ustvarja resnično potrebo po varstvu, ki ga zagotavlja izdaja nevezanega dovoljenja za prebivanje;
– ob upoštevanju posamične preučitve položaja zgolj okoliščina, da se ta položaj nanaša na mladoletne otroke ali da so družinski člani sponzorja izgubili dovoljenje za prebivanje iz razlogov, ki niso odvisni od njihove volje, ne zadostuje za dokaz obstoja „posebej težkih okoliščin“ v smislu tega člena.
2. Člen 17 Direktive 2003/86 je treba razlagati tako, da
– nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki pristojnemu nacionalnemu organu dovoljuje, da zavrne prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje, ki jo vložijo družinski člani sponzorja, ne da bi predhodno opravil posamično preučitev njihove prošnje, med katero so imeli možnost ustrezno in učinkovito predstaviti vse informacije, ki se jim zdijo upoštevne v zvezi z njihovim položajem;
– kadar prošnjo vloži mladoletni otrok, morajo države članice sprejeti vse ustrezne ukrepe, da temu otroku glede na njegovo starost ali stopnjo zrelosti ponudijo dejansko in učinkovito možnost, da se izjavi.