Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 7 mars 2024(1)
Mål C‑63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
mot
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
(begäran om förhandsavgörande från Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Provinsiella förvaltningsdomstolen nr 5 i Barcelona, Spanien))
”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Invandringspolitik – Rätt till familjeåterförening – Direktiv 2003/86/EG – Artikel 15.3 – Beviljande av eget uppehållstillstånd vid ’särskilt ömmande fall’ – Villkor – Artikel 17 – Individuell prövning – Rätt för referenspersonens familjemedlemmar att höras innan det fattas ett beslut om att avslå en ansökan om förnyelse av deras uppehållstillstånd – Hörande av underåriga barn”
I. Inledning
1. I förevarande mål har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Provinsiella förvaltningsdomstolen nr 5 i Barcelona, Spanien) ställt flera frågor om tolkningen av artikel 15.3 andra meningen i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätten till familjeåterförening.(2)
2. Enligt denna bestämmelse är en medlemsstat skyldig att bevilja tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en referensperson(3) ett eget uppehållstillstånd när det rör sig om ett ”särskilt ömmande fall”. Den hänskjutande domstolen har frågat EU-domstolen om arten av de omständigheter som kännetecknar en sådan situation och har även bett den att precisera de processuella bestämmelser enligt vilka dessa tredjelandsmedborgare kan visa att det rör sig om ett sådant fall.
3. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan å ena sidan en mor i en familj och hennes två underåriga barn, vilka har uppehållstillstånd för familjeåterförening, och å andra sidan Subdelegación del Gobierno en Barcelona (regeringens representation i provinsen Barcelona, Spanien). Den senare har avslagit deras ansökan om ”varaktigt uppehållstillstånd för familjeåterförening” och därmed avslagit deras ansökan om att förnya sitt uppehållstillstånd, till följd av att fadern, som är referensperson,(4) fått avslag på sin ansökan om varaktigt uppehållstillstånd. Det var inom ramen för deras överklagande av detta beslut som klagandena i det nationella målet ansökte om eget uppehållstillstånd, i den mening som avses i artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86.
4. För det första vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida situationen för klagandena i det nationella målet kan anses utgöra ett ”särskilt ömmande fall”, i den mening som avses i denna artikel, på grund av att den gäller underåriga barn eller på grund av att familjemedlemmarna förlorar sitt uppehållstillstånd av skäl som de inte råder över.
5. I detta förslag till avgörande kommer jag att redogöra för skälen till att jag anser att ingen av dessa omständigheter i sig räcker för att visa att det rör sig om ett ”särskilt ömmande fall”. Jag anser nämligen att ett sådant villkor kräver att det visas att de berörda tredjelandsmedborgarna, på grund av familjefaktorer, måste ställas inför omständigheter som till sin natur är mycket allvarliga eller svåra eller som utsätter dem för en hög grad av utsatthet eller sårbarhet, vilket ger dem ett verkligt behov av skydd som garanteras genom eget uppehållstillstånd. I förevarande fall anser jag inte att de omständigheter som den hänskjutande domstolen har hänvisat till är av sådan art.
6. För det andra har den hänskjutande domstolen begärt att EU-domstolen ska precisera de rättssäkerhetsgarantier som familjemedlemmar, och, i synnerhet, underåriga barn, kan åberopa innan det fattas beslut om att avslå ansökan om förnyelse av deras uppehållstillstånd, samt vilka medel som står till deras förfogande för att visa att det föreligger ett ”särskilt ömmande fall” för att erhålla ett eget uppehållstillstånd.
7. I detta avseende kommer jag att förklara varför den behöriga nationella myndigheten, innan den antar ett sådant beslut, ska göra en individuell prövning av ansökan om förnyat uppehållstillstånd, i den mening som avses i artikel 17 i direktiv 2003/86, under vilken de berörda familjemedlemmarna har haft möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt lämna all information som de anser vara relevant avseende sin situation. Jag kommer även att tillägga att det enligt fast rättspraxis, när en ansökan görs av ett underårigt barn, ankommer på medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att ge detta underåriga barn en verklig och faktisk möjlighet att komma till tals, i förhållande till barnets ålder eller mognad.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2003/86
8. Direktiv 2003/86 fastställer villkoren för utövande av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.
9. I skälen 2, 4, 6, 11 och 15 i direktivet anges följande:
”(2) Åtgärderna avseende familjeåterförening bör antas i överensstämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjelivet som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument. Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i … konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna[(5)] och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.[(6)]
…
(4) Familjeåterförening är ett nödvändigt medel för att möjliggöra familjelivet. Familjeåterförening bidrar till att skapa en social och kulturell stabilitet som underlättar tredjelandsmedborgarnas integrering i medlemsstaterna, som även främjar den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av [Europeiska unionens] grundläggande mål enligt fördraget.
…
(6) För att säkerställa skyddet för familjen och bevarandet eller skapandet av familjelivet, bör de materiella villkoren för utövandet av rätten till familjeåterförening fastställas enligt gemensamma kriterier.
…
(11) Rätten till familjeåterförening bör utövas i överensstämmelse med de värden och principer som medlemsstaterna erkänner, i synnerhet beträffande kvinnors och barns rättigheter …
…
(15) Familjemedlemmarnas integrering bör främjas. De bör därför få en självständig ställning som är oberoende av referenspersonen, särskilt vid upplösning av familjeband och partnerskap, och de bör få tillträde till undervisning, anställning och yrkesutbildning på samma villkor som den person med vilken de återförenas, i enlighet med relevanta villkor.”
10. I artikel 13.3, som ingår i kapitel VI i direktivet, med rubriken ”Inresa och vistelse för familjemedlemmar”, föreskrivs följande:
”Giltighetstiden för familjemedlemmens eller familjemedlemmarnas uppehållstillstånd får i princip inte sträcka sig längre än till och med det datum då referenspersonens uppehållstillstånd löper ut.”
11. I detta kapitel har artikel 15 i direktiv 2003/86 följande lydelse:
”1. Senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd.
Medlemsstaterna får inskränka beviljandet av det uppehållstillstånd som avses i första stycket till make/maka eller ogift partner vid upplösning av familjebanden.
2. Medlemsstaterna får bevilja eget uppehållstillstånd för myndiga barn och sådana släktingar i direkt uppstigande led som omfattas av artikel 4.2.
3. Om personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall anta bestämmelser som garanterar att eget uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall.
4. Villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och för giltighetstiden för eget uppehållstillstånd skall fastställas enligt nationell lagstiftning.”
12. I kapitel VII i direktivet, med rubriken ”Påföljder och rättsmedel”, har artikel 16.3 följande lydelse:
”Medlemsstaterna får återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd för en familjemedlem om referenspersonen inte längre vistas i medlemsstaten och familjemedlemmen ännu inte har rätt till eget uppehållstillstånd enligt artikel 15.”
13. I detta kapitel föreskrivs följande i artikel 17 i direktivet:
”Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, eller om det beslutats att referenspersonen eller dennes familjemedlemmar skall utvisas, skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet.”
2. Riktlinjerna
14. I meddelandet från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 3 april 2014 om riktlinjer för tillämpningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening,(7) finns en punkt 5.3, med rubriken ”Rätt till eget uppehållstillstånd”, vars tredje stycke har följande lydelse:
”Enligt artikel 15.3 (andra meningen) måste medlemsstaterna bevilja eget uppehållstillstånd till personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening i särskilt ömmande fall. Medlemsstaterna ska anta nationella bestämmelser i frågan. Omständigheterna i det särskilt ömmande fallet måste bero på familjesituationen eller upplösningen av familjebanden, inte andra typer av svårigheter. Exempel på särskilt ömmande fall är bland annat våld i hemmet som riktar sig mot kvinnor eller barn, vissa former av tvångsäktenskap, risk för kvinnlig könsstympning eller ärenden där personen skulle befinna sig i en särskilt svår familjesituation om denne tvingades återvända till ursprungslandet.”
B. Spansk rätt
15. Artikel 19 i Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (lag 4/2000 om utlänningars fri- och rättigheter i Spanien och om deras integration i samhället)(8) av den 11 januari 2000, i den lydelse som är tillämplig på tvisten i det nationella målet, har följande lydelse:
”1. Det uppehållstillstånd för familjeåterförening som ska beviljas makar och barn vid familjeåterförening när de uppnår arbetsför ålder ger dem rätt att arbeta utan att några ytterligare administrativa åtgärder behöver vidtas.
2. Den make eller maka som beviljas familjeåterförening får beviljas eget uppehållstillstånd om han eller hon har tillräckliga ekonomiska tillgångar för att försörja sig själv.
För det fall en maka som beviljats familjeåterförening är utsatt för könsrelaterat våld, kan hon erhålla eget uppehålls- och arbetstillstånd, utan att det föregående villkoret behöver vara uppfyllt, försåvitt det för henne har utfärdats ett beslut om skydd eller, i avsaknad härav, en rapport från Ministerio Fiscal [Åklagarmyndigheten, Spanien] i vilken det anges att det föreligger indikationer på könsrelaterat våld.
3. Barn som beviljats familjeåterförening kan beviljas eget uppehållstillstånd när de uppnår myndighetsålder och har tillräckliga ekonomiska medel för att försörja sig själva.
4. Formen för och storleken på de ekonomiska tillgångar som bedöms vara tillräckliga för att familjemedlemmar som har återförenats ska kunna erhålla eget uppehållstillstånd ska fastställas genom förordning.
5. Om referenspersonen avlider kan familjemedlemmarna i den familj som återförenats beviljas eget uppehållstillstånd på villkor som fastställs i annan författning.”
16. I artikel 59 i Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (Kungligt dekret 557/2011 om godkännande av bestämmelserna i lag 4/2000 om utlänningars fri- och rättigheter i Spanien och om deras integration i samhället, i dess lydelse enligt lag 2/2009),(9) av den 20 april 2011, med rubriken ”Uppehållsrätt för familjemedlemmar i den återförenade familjen oberoende av referenspersonens uppehållsrätt”, föreskrivs följande:
”1. En make, maka eller partner som beviljas familjeåterförening kan få ett uppehållstillstånd med arbetstillstånd om han eller hon uppfyller ett av följande villkor och inte har några skulder till skattemyndigheterna eller socialförsäkringsmyndigheterna:
a) Personen har tillräckliga ekonomiska tillgångar för att beviljas tillfälligt uppehållstillstånd utan att utöva ekonomisk verksamhet.
b) Personen har ett eller flera anställningsavtal, från tidpunkten för ansökan, i vilka det föreskrivs en lön som inte är lägre än den allmänna minimilön per månad som gäller för den lagstadgade arbetstiden eller den minimilön som följer av tillämpligt kollektivavtal.
c) Personen uppfyller villkoren för att beviljas ett tillfälligt eget uppehållstillstånd och arbetstillstånd.
…
2. Maken/makan eller partnern kan även få eget uppehållstillstånd och arbetstillstånd i följande fall:
a) Om den äktenskapliga relation som låg till grund för uppehållsrätten har upphört till följd av hemskillnad, äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av registrering eller upphörande av parets samlevnad, förutsatt att det kan visas att personen har levt i Spanien tillsammans med sin make, maka eller partner som är referensperson under minst två år.
b) Om kvinnan är utsatt för könsrelaterat våld, från den tidpunkt då ett domstolsbeslut om skydd har fattats till förmån för henne eller, i avsaknad av detta, när det finns en rapport från den allmänna åklagaren som visar indikationer på könsrelaterat våld. Detta fall är även tillämpligt när maken eller partnern har utsatts för ett brott som beror på ett våldsamt beteende inom familjen, när det finns ett domstolsbeslut om skydd till förmån för den som utsatts eller, i annat fall, en rapport från åklagarmyndigheten i vilken det anges att det föreligger ett våldsamt beteende inom familjen.
Ansökningar enligt denna punkt ska handläggas med förtur och eget uppehålls- och arbetstillstånd ska vara giltigt i fem år.
c) Om referenspersonen avlider.
3. I de fall som avses i föregående punkt, när andra familjemedlemmar än maken, makan eller partnern har beviljats familjeåterförening, får dessa familjemedlemmar behålla det uppehållstillstånd som beviljats och är, för att förnya uppehållstillståndet för familjeåterförening, beroende av den familjemedlem de bor med.
4. Barn och underåriga för vilka referenspersonen är rättslig företrädare ska beviljas ett eget uppehållstillstånd när de uppnår myndighetsålder och kan visa att de befinner sig i någon av de situationer som beskrivs i punkt 1 i denna artikel, eller när de har uppnått myndighetsålder och har varit bosatta i Spanien i fem år.
…”
17. Artikel 61 i kungligt dekret 557/2011 har rubriken ”Förnyelse av uppehållstillstånd för familjeåterförening”. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs följande:
”Följande villkor ska vara uppfyllda för att ett uppehållstillstånd för familjeåterförening ska kunna förnyas:
a) Villkor gällande den som beviljas familjeåterförening:
1) Han eller hon ska ha ett giltigt uppehållstillstånd för familjeåterförening eller ha haft detta inom de senaste 90 dagarna.
2) Den familjeanknytning, det föräldra-barnförhållande eller den faktiska relation som låg till grund för godkännandet av förnyelsen ska fortfarande föreligga.
…
b) Villkor avseende referenspersonen:
1) Han eller hon ska ha ett giltigt uppehållstillstånd eller ha haft detta inom de senaste 90 dagarna.
…”
18. I punkt 4 i den första tilläggsbestämmelsen till kungligt dekret 557/2011 föreskrivs följande:
”På förslag från chefen för Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración (Migrationsministeriet, Spanien), med beaktande av rapporten från chefen för Secretaría de Estado de Seguridad [Säkerhetsministeriet, Spanien] och, i förekommande fall, av cheferna för Subsecretías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [departementen för utrikesfrågor, territoriellt samarbete och territoriell politik samt för den offentliga förvaltningen, Spanien] får Consejo de Ministros [ministerrådet, Spanien], när detta är motiverat på grund av ekonomiska, sociala eller yrkesmässiga omständigheter och i fall av särskilt intresse som inte är reglerade, efter information och samråd med Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [trepartssammanssatt arbetsgrupp för invandringsfrågor, Spanien], utfärda anvisningar för beviljande av tillfälligt uppehållstillstånd och/eller arbetstillstånd, som kan vara knutna till en period, en anställning eller en plats i enlighet med dessa anvisningar, eller uppehållstillstånd … På samma sätt kan chefen för Migrationsministeriet, efter rapport från chefen för Säkerhetsministeriet, bevilja individuella tillfälliga uppehållstillstånd om det föreligger särskilda omständigheter som inte finns angivna i denna förordning.”
III. Faktiska omständigheter i målet och tolkningsfrågorna
19. De tre klagandena i det nationella målet, en mor och hennes två minderåriga barn, hade uppehållstillstånd för familjeåterförening. Referenspersonen var hennes make och han var far till de två barnen.
20. Det framgår av beslutet om hänskjutande att de fyra familjemedlemmarna den 22 april 2021 ansökte om ett ”varaktigt uppehållstillstånd för familjeåterförening”.
21. Genom ett beslut av den 27 maj 2021 avslog den behöriga nationella myndigheten referenspersonens ansökan på grund av att han förekom i belastningsregistret.
22. Genom beslut av den 22 juni 2021 avslog denna myndighet därefter de ansökningar som klagandena i det nationella målet hade ingett med stöd av artikel 61 i kungligt dekret 557/2011. I denna artikel anges, såsom framgår av dess rubrik, kraven för förnyelse av uppehållstillstånd för familjeåterförening. Eftersom referenspersonen inte längre innehade något arbets- och/eller uppehållstillstånd, uppfyllde deras ansökan inte det krav som anges i artikel 61.3 b led 1 i nämnda kungliga dekret.
23. Klagandena i det nationella målet överklagade detta beslut till den hänskjutande domstolen, som har påpekat att beslutet fattades utan att den behöriga nationella myndigheten, enligt artikel 17 i direktiv 2003/86, gjorde någon bedömning av arten och stabiliteten av de berörda personernas familjeband, varaktigheten av deras vistelse i medlemsstaten och förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet.
24. Eftersom det i artikel 15.3 i direktiv 2003/86 inte preciseras vilka fall som är ”särskilt ömmande” och motiverar att en referenspersons familjemedlemmar beviljas ett eget uppehållstillstånd, kan det enligt den hänskjutande domstolen dock inte uteslutas att ett sådant begrepp omfattar en situation som följer av att familjemedlemmarna som beviljats familjeåterförening förlorar uppehållstillståndet av skäl de inte råder över, särskilt när det gäller underåriga barn och personer som befinner sig i en situation av strukturell diskriminering i ursprungslandet, såsom är fallet med kvinnor från vissa tredjeländer, där personer av kvinnligt kön helt saknar skydd.
25. Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat, för det första, att artikel 59 i kungligt dekret 557/2011, trots att ordalydelsen i artikel 15.3 i direktiv 2003/86 är tvingande, inte nämner ”särskilt ömmande fall”, som nämns i direktivbestämmelsen. Vidare förefaller punkt 4 i den första tilläggsbestämmelsen till detta kungliga dekret, även om det i denna bestämmelse föreskrivs att uppehållstillstånd kan beviljas i särskilda fall som inte finns angivna i lagstiftningen, inte vara förenlig med direktiv 2003/86. Beviljandet av ett sådant uppehållstillstånd omfattas nämligen av ett utrymme för skönsmässig bedömning enligt en vid tolkning av nämnda bestämmelse, vilket inte hindrar automatiserade beslut om uppehållstillstånd, och behörigheten i detta avseende är enligt den hänskjutande domstolen inte fördelad på statens regionala förvaltning, utan på den centrala offentliga förvaltningen.
26. För det andra föreskrivs det i den spanska lagstiftningen inte något förfarande som gör det möjligt för de berörda personerna att göra gällande individuella omständigheter och inte heller någon möjlighet för att höra underåriga innan beslut fattas, vilket innebär att de behöriga nationella myndigheterna fattar beslut utan att beakta de personliga förhållandena för de familjemedlemmar som beviljas familjeåterförening. Dessa personer hamnar således genast i en olaglig situation. Det följer emellertid av EU-domstolens praxis att dessa myndigheter, innan de fattar beslut om familjeåterförening, ska bedöma samtliga särskilda omständigheter i det aktuella fallet och att inga automatiska beslut får fattas.
27. Det är mot denna bakgrund som Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona (Provinsiella förvaltningsdomstolen nr 5 i Barcelona) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 15.3 in fine och artikel 17 i [direktiv 2003/86], vad gäller ’särskilt ömmande fall’, automatiskt omfatta alla de fall där en underårig berörs och/eller fall som motsvarar dem som föreskrivs i samma artikel 15?
2. Är det förenligt med artikel 15.3 in fine och artikel 17 i [direktiv 2003/86] att det i en nationell bestämmelse inte föreskrivs att ett eget uppehållstillstånd ska beviljas, som garanterar att återförenade familjemedlemmar inte hamnar i en förvaltningsrättsligt olaglig situation, när sådana särskilt ömmande fall föreligger?
3. Kan artikel 15.3 in fine och artikel 17 i [direktiv 2003/86] tolkas så, att denna rätt till ett eget uppehållstillstånd föreligger när den återförenade familjen befinner sig i landet utan uppehållstillstånd av skäl de inte råder över?
4. Utgör artiklarna 15.3 och 17 i [direktiv 2003/86] hinder för en nationell lagstiftning som inte föreskriver att det är nödvändigt och obligatoriskt att bedöma sådana omständigheter som avses i artikel 17 i [direktiv 2003/86] innan en ansökan om förlängning av uppehållstillstånd kan avslås?
5. Är en nationell lagstiftning i vilken det inte, såsom förfarande som ska föregå ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller ett avslag på en ansökan om förnyat uppehållstillstånd för familjeåterförening, föreskrivs ett särskilt förfarande för hörande av underåriga, när referenspersonen har nekats uppehållstillstånd eller hans eller hennes uppehållstillstånd inte har förnyats, förenlig med artiklarna 15.3 och 17 i [direktiv 2003/86], artiklarna 6.1, 8.1 och 8.2 i [Europakonventionen] samt artiklarna 47, 24, 7 och 33.1 i [stadgan]?
6. Är en nationell lagstiftning enligt vilken det inte, såsom förfarande som ska föregå ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller ett avslag på en ansökan om förnyat uppehållstillstånd för en make/maka som återförenats med en referensperson, när referenspersonen har nekats uppehållstillstånd eller förnyat uppehållstillstånd, föreskrivs ett förfarande genom vilket det går att göra gällande att det föreligger sådana omständigheter som avses i artikel 17 i [direktiv 2003/86] för att begära att få möjlighet att fortsätta uppehålla sig i landet utan uppehåll, mot bakgrund av vederbörandes tidigare vistelse, förenlig med artiklarna 15.3 och 17 i [direktiv 2003/86], artiklarna 6.1, 8.1 och 8.2 i [Europakonventionen] samt artiklarna 47, 24, 7 och 33.1 i [stadgan]?”
28. Skriftliga yttranden har inkommit från klagandena i det nationella målet, den spanska regeringen och Europeiska kommissionen. Dessa parter deltog vid förhandlingen den 17 januari 2024, vid vilken de muntligen besvarade de frågor som domstolens ställt.
IV. Bedömning
29. Tolkningsfrågorna 1–3 avser villkoren för tillämpning av artikel 15.3 i direktiv 2003/86, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att bevilja tredjelandsmedborgare som har rest in i en medlemsstat för familjeåterförening ett eget uppehållstillstånd vid ”särskilt ömmande fall”, och i synnerhet räckvidden av detta begrepp.
30. Tolkningsfrågorna 4–6 i begäran om förhandsavgörande avser däremot de rättssäkerhetsgarantier som är tillämpliga vid antagandet av ett beslut om avslag på ansökan om förnyelse av referenspersonens familjemedlemmars uppehållstillstånd. Även om den hänskjutande domstolen i detta avseende har hänvisat till artikel 15.3 i direktiv 2003/86, avser denna bestämmelse inte villkoren för att en medlemsstat ska få avslå en ansökan om förnyelse av familjemedlemmarnas uppehållstillstånd, vilket regleras i artikel 16.3 i direktivet. Jag föreslår därför att domstolen prövar dessa frågor mot bakgrund av artikel 16.3 i direktivet.
A. Villkor för beviljande av ett eget uppehållstillstånd med stöd av artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 (frågorna 1–3)
31. Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 1 och 3 för att få klarhet i huruvida artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att det automatiskt kan fastställas att det föreligger ett ”särskilt ömmande fall” när situationen avser ett underårigt barn eller när familjemedlemmen förlorar sitt uppehållstillstånd av skäl som han eller hon inte råder över.
32. Den hänskjutande domstolen har vidare ställt fråga 2 för att få klarhet i huruvida denna bestämmelse utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken det inte föreskrivs att referenspersonens familjemedlemmar ska beviljas eget uppehållstillstånd när det inte bara rör sig om ett särskilt ömmande fall, på grund av förekomsten av underåriga barn, utan även när det uppstår en olaglig situation, på grund av att de fått avslag på sin ansökan om förnyat uppehållstillstånd.
33. Eftersom de argument som klagandena i det nationella målet framförde vid förhandlingen visade att det fanns ett behov av preciseringar i detta avseende, kommer jag att göra en inledande anmärkning om arten av den uppehållsrätt som tillerkänns tredjelandsmedborgare som rest in i en medlemsstat i syfte att återförenas med sin familj, med stöd av direktiv 2003/86, innan jag tolkar ordalydelsen i artikel 15.3 andra meningen i direktivet.
1. Inledande anmärkning
34. Det framgår av skälen 4–6 i direktiv 2003/86 att direktivet har som allmänt mål att underlätta integration av tredjelandsmedborgare i medlemsstaterna genom att garantera skydd för familjen, särskilt genom att garantera bevarandet av familjelivet med hjälp av familjeåterförening.(10) Domstolen har slagit fast att det följer av detta mål och en samlad tolkning av detta direktiv, bland annat artiklarna 13.3 och 16.3, att så länge familjemedlemmar inte har förvärvat någon självständig uppehållsrätt med stöd av artikel 15 i detta direktiv är uppehållsrätten en rättighet som härrör från referenspersonen, och som är avsedd att främja dennes integrering.(11)
35. En sådan situation som den nu aktuella, i vilken en mor och hennes barn, som rest in i en medlemsstat i syfte att återförenas med sin familj, inte kan förnya sitt uppehållstillstånd på grund av att faderns uppehållstillstånd har upphört att gälla, är dock en vanlig situation i samband med familjeåterförening, till skillnad från det ”särskilt ömmande fall” som unionslagstiftaren åsyftar i artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86.
36. Såsom den spanska regeringen helt riktigt påpekade vid förhandlingen är förekomsten av underåriga barn en vanlig och normal omständighet i samband med familjeåterförening för tredjelandsmedborgare. Att medge att deras situation i sig kan utgöra ett ”särskilt ömmande fall”, i den mening som avses i denna artikel, skulle strida mot de syften som anges i direktivet, eftersom underåriga barn då skulle ha en självständig uppehållsrätt och således ha rätt att stanna kvar i den mottagande medlemsstaten trots att deras förälder skulle kunna bli tvungna att lämna medlemsstaten.
37. Den omständigheten att familjemedlemmarna till referenspersonen förlorar sitt uppehållstillstånd av skäl de inte råder över följer dessutom naturligt av att deras uppehållsrätt är av härledd art. I det mål som gav upphov till domen Y.Z. m.fl. (Vilseledande eller bedrägeri i samband med familjeåterföring), där familjemedlemmarna till en referensperson hade förlorat sitt uppehållstillstånd på grund av ett vilseledande som referenspersonen gjort sig skyldig till och som familjemedlemmarna inte hade kännedom om, fann domstolen därmed att med tanke på ”referenspersonens centrala roll i det system som inrättats genom direktiv 2003/86”, är det förenligt med de mål som eftersträvas med detta direktiv och dess bakomliggande logik att vilseledandet får återverkningar för förfarandet för familjeåterförening och, i synnerhet, påverkar de uppehållstillstånd som beviljas referenspersonens familjemedlemmar, även om familjemedlemmarna inte kände till vilseledandet.(12) Dessa principer är analogt tillämpliga på en sådan situation som den som nu är aktuell, där familjemedlemmar som rest in i en medlemsstat för familjeåterförening inte kan förnya sitt uppehållstillstånd av den anledningen att referenspersonen har förlorat sitt uppehållstillstånd på grund av att denne begått ett brott.
38. Det är nu nödvändigt att undersöka i vilken utsträckning villkoret om att det ska röra sig om ett ”särskilt ömmande fall”, som anges i artikel 15.3 andra meningen i direktivet, kan vara uppfyllt.
2. Räckvidden av begreppet ”särskilt ömmande fall” i den mening som avses i artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86
39. Unionslagstiftaren har haft för avsikt att artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 ska vara en tvingande bestämmelse. Inom ramen för denna bestämmelse är förekomsten av ett ”särskilt ömmande fall” för personer som rest in i en för familjeåterförening det enda materiella villkoret för beviljande av ett eget uppehållstillstånd. Varken denna artikel eller någon annan bestämmelse i direktivet innehåller emellertid någon definition av begreppet ”särskilt ömmande fall” eller illustrerar en sådan situation, till skillnad från artikel 13.2 c i direktiv 2004/38/EG,(13) i vilken det uttryckligen hänvisas till familjemedlemmar till en unionsmedborgare vilka har utsatts för våld i hemmet. I sin praxis har domstolen således hänvisat till kommissionens tolkning i punkt 5.3 i riktlinjerna, där fall av våld i hemmet anges som exempel på ”särskilt ömmande fall”.(14)
40. Vid förhandlingen hävdade den spanska regeringen att räckvidden av begreppet ”särskilt ömmande fall” ensidigt kan bestämmas av medlemsstaterna. Jag delar inte denna ståndpunkt. Jag anser nämligen att detta begrepp som används i artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 ska betraktas som ett självständigt unionsrättsligt begrepp. I annat fall, om medlemsstaterna hade ett utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa de omständigheter som kan hänföras till ett sådant fall, skulle skillnaderna mellan de nationella lagstiftningarna riskera att äventyra innebörden i och den ändamålsenliga verkan av den skyldighet som åligger medlemsstaterna. Det kan dessutom konstateras att artikel 15.3 i direktivet, i motsats till artikel 15.4 i direktivet, inte hänvisar till medlemsstaternas rättsordningar för att definiera detta begrepp. Det är nödvändigt att skilja mellan dessa två bestämmelser. I artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 tillerkänns den berörda familjemedlemmen en rättighet genom kravet att medlemsstaterna ska anta bestämmelser som garanterar att eget uppehållstillstånd beviljas i ”särskilt ömmande fall”. Unionslagstiftaren har således uppställt ett grundläggande materiellt villkor för beviljande av ett sådant uppehållstillstånd. Artikel 15.4 i direktivet har däremot ett annat syfte och ger medlemsstaterna ansvaret att i sin nationella rätt fastställa villkoren för när det är möjligt att göra gällande denna rättighet och villkoren för dess utövande, under förutsättning att proportionalitetsprincipen samt direktivets syfte och ändamålsenliga verkan iakttas.(15)
41. Mot bakgrund av detta anser jag därför att det är nödvändigt att tillämpa domstolens praxis enligt vilken det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen följer att en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen.(16) Eftersom direktiv 2003/86 inte definierar begreppet ”särskilt ömmande fall” ska dess ordalydelse därför, enligt fast rättspraxis, tolkas i överensstämmelse med dess sedvanliga betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket det används och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som de ingår i.(17)
42. Jag inleder min bedömning med att undersöka syftet med artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86. Villkoret avseende förekomsten av ett ”särskilt ömmande fall” ska nämligen framför allt tolkas mot bakgrund av det syfte som eftersträvas med denna bestämmelse, det vill säga skyddet för referenspersonens familjemedlemmar.
43. Jag erinrar om att rätten till familjeåterförening enligt skälen 4 och 6 i detta direktiv bland annat syftar till att säkerställa skyddet för familjen genom att garantera bevarandet eller skapandet av familjelivet i den mottagande medlemsstaten.(18) Denna rätt gör det således möjligt att säkerställa rätten för var och en att leva med sin familj i denna stat.
44. Denna rätt är emellertid inte absolut och unionslagstiftaren har föreskrivit legitima begränsningar av utövandet av denna rättighet. I skäl 2 i direktiv 2003/86 understryks således att åtgärder avseende familjeåterförening bör antas med iakttagande av de grundläggande rättigheter som erkänns särskilt i stadgan. Dessa åtgärder ska således utövas med iakttagande av rätten till människans värdighet enligt artikel 1 i stadgan, rätten till personlig integritet, som avses i artikel 2 i stadgan, förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling i artikel 4 i stadgan samt barnets rättigheter enligt artikel 24 i stadgan. I skäl 11 i direktivet har unionslagstiftaren dessutom uttryckligen tillerkänt medlemsstaterna rätten att vidta ”restriktiva åtgärder” i fråga om rätten till familjeåterförening när detta är motiverat med hänsyn till de värden och principer som medlemsstaterna erkänner, i synnerhet beträffande kvinnors och barns rättigheter. En behörig nationell myndighet kan således, med stöd av artikel 4.4 och 4.5 i direktivet, motsätta sig ansökningar om familjeåterförening för en make eller maka, när denne ska bo tillsammans med referenspersonens övriga makar (polygama hushåll) eller när personen inte har uppnått den minimiålder som medlemsstaten kräver för detta ändamål, detta i syfte att förhindra tvångsäktenskap.+
45. Jag anser att den åtgärd som unionslagstiftaren har infört i artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 eftersträvar samma syfte, nämligen att skydda familjemedlemmar, men i ett senare skede av förfarandet, när familjemedlemmarna redan har rest in i den mottagande medlemsstaten för familjeåterförening. Beviljandet av ett eget uppehållstillstånd utgör således en skyddsåtgärd för en familjemedlem vars situation utgör ett ”särskilt ömmande fall” på grund av familjefaktorer.(19)
46. Härav följer att beviljandet av ett eget uppehållstillstånd med stöd av artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 förutsätter att det visas att familjemedlemmarna har ett verkligt skyddsbehov.
47. En undersökning av själva ordalydelsen och det sammanhang i vilket unionslagstiftaren hänvisar till ordalydelsen i denna artikel gör det möjligt att mer exakt fastställa räckvidden av villkoret att det ska röra sig om ett ”särskilt ömmande fall”.
48. För det första hänför sig ordet ”fall” i dess betydelse i vanligt språkbruk, till samtliga händelser, omständigheter och konkreta relationer i vilka den berörda personen eller gruppen av personer befinner sig.(20) Vid förhandlingen hävdades att begreppet ”fall” framför allt måste hänföra sig till ”familjesituationen”, med hänsyn till syftet och ändamålet med direktiv 2003/86. Jag delar denna uppfattning såtillvida att det enligt min mening är viktigt att skilja mellan situationer som omfattas av direktivets tillämpningsområde och situationer som en tredjelandsmedborgare ställs inför av andra skäl, exempelvis på grund av att det finns en risk för förföljelse eller allvarlig skada om han eller hon återvänder till sitt ursprungsland, vilket regleras av direktiv 2011/95/EU,(21) eller på grund av att han eller hon har fallit offer för människohandel, vilket regleras i direktiv 2004/81/EG.(22) Kommissionen påpekar därför i sina riktlinjer att omständigheterna i ”det särskilt ömmande fallet” ”måste bero på familjesituationen eller upplösningen av familjebanden, inte andra typer av svårigheter”.(23) Jag anser emellertid att det är rimligare att anse att begreppet ”fall” som avses i artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 hänför sig till ”familjefaktorer”. Jag anser nämligen att begreppet ”familjesituation” i många nationella lagstiftningar, bland annat i skatte- och sociallagstiftning, men även i vanligt språkbruk, hänför sig till hushållets sammansättning och struktur. Begreppet ”familjefaktorer” gör det däremot möjligt att beakta andra omständigheter, såsom familjens erfarenheter, förekomsten av konflikter i familjerna eller beteendet hos var och en av familjemedlemmarna.
49. För det andra åsyftar unionslagstiftaren fall som den kvalificerar som ”särskilt ömmande”, och kommissionen hänvisar i sina förarbeten till ”särskilt besvärliga situationer”(24) eller ”ömmande fall”.(25) Det förefaller således som om ett ”särskilt ömmande fall” ska kännetecknas av förekomsten av omständigheter som till sin natur är mycket allvarliga eller svåra för den berörda familjemedlemmen eller som utsätter honom eller henne för en hög grad av utsatthet eller sårbarhet och som följaktligen är av exceptionell karaktär.
50. Inom ramen för artikel 15.3 i direktiv 2003/86 kan en sådan situation anses föreligga när familjemedlemmen faktiskt eller rättsligt berövas skyddet för sin familj.
51. Det första typfallet är när ett ”särskilt ömmande fall” följer av att familjebandet med referenspersonen bryts och att familjemedlemmen på grund av detta förlorar sin uppehållsrätt. Uppkomsten av en sådan situation utgör således en försvårande omständighet som motiverar att den möjlighet som medlemsstaterna har att bevilja ett eget uppehållstillstånd till den som blir änkling/änka, skiljer sig eller separerar eller om referenspersonen avlider, vilken erkänns i artikel 15.3 första meningen i direktivet, blir till en skyldighet i den andra meningen i denna artikel.(26)
52. Så kan vara fallet om äktenskapsskillnad eller separation utsätter den berörda personen för en risk att inte längre kunna försörja sig själv eller sina barn vid en återresa till ursprungslandet, på grund av personens sociala status eller situationen i det landet, eller för en risk att inte längre kunna träffa sina barn. Så kan även vara fallet, såsom kommissionen har påpekat i sina förarbeten(27), när en änka eller en kvinna som är frånskild eller har förskjutits skulle utsättas för ”särskilt besvärliga situationer” eller en situation som utgör ett ”ömmande fall” om hon var tvungen att återvända till sitt ursprungsland.
53. Det andra typfallet är det där familjemedlemmens ”särskilt ömmande fall” tvärtom är en följd av (eftersträvandet av) hans eller hennes familjeliv med referenspersonen, vilket gör att det är oacceptabelt att hans eller hennes uppehållsrätt härleds från referenspersonens uppehållsrätt. En sådan situation kräver således att den mottagande medlemsstaten beviljar en tredjelandsmedborgare som vistas på dess territorium för familjeåterförening rätt att vistas där utan referenspersonen under den period och på de villkor som föreskrivs i nationell rätt.
54. Det är således utrett, mot bakgrund av förarbetena till direktiv 2003/86 och domstolens praxis,(28) att det utgör ett ”särskilt ömmande fall”, i den mening som avses i artikel 15.3 andra meningen i direktivet, när kvinnor utsätts för våld i hemmet.(29) Utöver de våldshandlingar som de utsätts för förstärks allvaret i deras situation av att de är beroende av gärningsmannen när det gäller deras uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. Beviljandet av ett eget uppehållstillstånd utgör således en skyddsåtgärd som gör det möjligt att undvika att en familjemedlem(30) avskräcks från att lämna det gemensamma hemmet och göra en anmälan av rädsla att förlora sin rättsliga ställning.(31) Jag vill påpeka att även artikel 59.1 i konventionen om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet strävar i denna riktning.(32)
55. Andra former av familjevåld kan utsätta familjemedlemmen, vars ställning vad gäller uppehållsrätten är beroende av referenspersonens ställning, för en lika svår situation. Våld i hemmet kan vara fysiskt, sexuellt eller psykologiskt och kan ta sig uttryck i ekonomiskt utnyttjande. Det kan även gälla en situation där familjemedlemmen utsätts för misshandel eller blir försummad, utsätts för hedersrelaterat våld och tvångsäktenskap, skiljs från sitt barn, utsätts för risk för kvinnlig könsstympning(33) eller tvingas till abort eller blivit förföljd, vilket berövar denna person möjligheten att försörja sig och bo i ursprungslandet utan hjälp av en tredje person. Sådana situationer gör det oacceptabelt att upprätthålla det beroendeförhållande som den härledda uppehållsrätten innebär och motiverar att ett eget uppehållstillstånd beviljas.
56. Det är inte möjligt att här upprätta en uttömmande förteckning över de ”särskilt ömmande fall” som familjemedlemmen till referenspersonen kan utsättas för. Såsom generaladvokaten Wathelet påpekade i sitt förslag till avgörande i målet NA,(34) måste det röra sig om ”särskilt skyddsvärda förhållanden”.(35) Dessa förhållanden kan variera från en medlemsstat till en annan, från en tidsperiod till en annan och från fall till fall. Den behöriga nationella myndigheten ska dessutom tillerkännas det utrymme för skönsmässig bedömning som krävs för att i varje enskilt fall bedöma hur allvarliga eller svåra omständigheter den berörda personen ska ställas inför eller hur hög grad av grad av utsatthet eller sårbarhet vederbörande utsätts för.
57. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att villkoret att det ska föreligga ett ”särskilt ömmande fall” kräver att det visas att tredjelandsmedborgaren, som vistas i den mottagande medlemsstaten för familjeåterförening, på grund av familjefaktorer, ställs inför förhållanden som till sin art är mycket allvarliga eller svåra eller som utsätter honom eller henne för en hög grad av utsatthet eller sårbarhet, vilket för honom eller henne ger upphov till ett verkligt behov av skydd som säkerställs genom att ett eget uppehållstillstånd beviljas.
58. Med förbehåll för en individuell prövning av fallet är enbart den omständigheten att fallet avser underåriga barn eller att referenspersonens familjemedlemmar har förlorat sitt uppehållstillstånd av skäl som de inte råder över inte i sig tillräcklig för att fastställa att det föreligger ett ”särskilt ömmande fall”, i den mening som avses i denna artikel.
59. Denna tolkning innebär att prövningen av tolkningsfråga 2 blir irrelevant.
60. Jag erinrar om att den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som inte föreskriver att referenspersonens familjemedlemmar ska beviljas ett eget uppehållstillstånd när situationen för dem i denna medlemsstat, som är särskilt ömmande på grund av att det finns underåriga barn, även blir olaglig till följd av att deras ansökan om förnyat uppehållstillstånd avslås.
61. Denna fråga bygger på antagandet att klagandena i det nationella målet befinner sig i en situation som utgör ett ”särskilt ömmande fall” i den mening som avses i artikel 15.3 andra meningen i direktivet, eftersom den avser två underåriga barn. Av ovan angivna skäl räcker emellertid inte enbart denna omständighet för att ge rätt till ett eget uppehållstillstånd, i den mening som avses i artikel 15.3 andra meningen i nämnda direktiv. I en sådan situation omfattas referenspersonens familjemedlemmar av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna,(36) och åtnjuter de rättigheter och garantier som de ger.
B. Rättssäkerhetsgarantier knutna till att det fattas ett beslut om att inte förnya referenspersonens familjemedlemmars uppehållstillstånd
62. Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 4–6 för att få klarhet i huruvida artikel 17 i direktiv 2003/86, jämförd med artiklarna 7, 24, 33 och 47 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den behöriga nationella myndigheten får avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd som lämnats in av referenspersonens familjemedlemmar, utan att först göra en individuell prövning av deras ansökan, under vilken familjemedlemmarna och särskilt de underåriga barnen hörs.
63. I artikel 16.3 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna får … avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd för en familjemedlem om referenspersonen inte längre vistas i medlemsstaten och familjemedlemmen ännu inte har rätt till eget uppehållstillstånd enligt artikel 15”.
64. Vad gäller den prövning som det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att göra med avseende på ansökan om att förnya familjemedlemmarnas uppehållstillstånd, följer det av artikel 16.3 i detta direktiv och i synnerhet av formuleringen ”får … avslå en ansökan om förnyelse av” i denna bestämmelse att medlemsstaterna i detta avseende har ett utrymme för skönsmässig bedömning.(37) Det ska emellertid erinras om att medlemsstaterna endast får utöva detta utrymme med iakttagande av proportionalitetsprincipen samt nämnda direktivs syfte och ändamålsenliga verkan.(38)
65. Det är dessutom utrett att direktiv 2003/86, som alla unionsrättsakter, ska genomföras i enlighet med de grundläggande rättigheterna. Det framgår således av skäl 2 i direktivet att åtgärder som rör familjeåterförening bör antas i enlighet med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan(39) och särskilt bör säkerställa rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, som garanteras i artikel 7 i stadgan. Enligt fast rättspraxis ska denna artikel även tolkas mot bakgrund av barnets grundläggande rättigheter såsom de framgår av artikel 24 i stadgan.(40)
66. Härav följer att prövningen av ansökan om förnyat uppehållstillstånd för referenspersonens familjemedlemmar ska ske med iakttagande av de grundläggande rättigheterna, och, särskilt, artiklarna 7 och 24 i stadgan.(41)
1. Den individuella prövningen av ansökan
67. Mot bakgrund av det ovan anförda anser domstolen att de behöriga nationella myndigheterna ska göra en väl avvägd och rimlig bedömning av samtliga inblandade intressen.(42)
68. Det är mot denna bakgrund som artikel 17 i direktiv 2003/86 mycket tydligt ålägger den behöriga nationella myndigheten att göra en individuell prövning av en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd som lämnats in av en familjemedlem till referenspersonen.(43) Syftet med denna prövning är att fastställa huruvida det föreligger skäl som hindrar myndigheten från att avslå ansökan om förnyelse av familjemedlemmens uppehållstillstånd. Utöver de omständigheter som uttryckligen anges i artikel 17 i direktivet, kräver domstolen, i likhet med kommissionen i kommissionens riktlinjer, att nämnda myndighet ska beakta alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och ägna särskild uppmärksamhet åt de berörda barnens bästa och strävan att främja familjelivet.(44)
69. Enligt domstolen ska denna bedömning göra det möjligt att göra en ”konkret prövning av varje sökandes situation”.(45) När ansökan om förnyelse av familjemedlemmens uppehållstillstånd avslås på grund av att referenspersonen förlorat sitt uppehållstillstånd, anser jag att denna prövning ska göra det möjligt att bedöma om det finns skäl som motiverar att den behöriga nationella myndigheten utfärdar ett eget uppehållstillstånd till familjemedlemmen i enlighet med artikel 15.3 i direktiv 2003/86. Även om medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd eller för att fastställa villkoren för beviljande av ett eget uppehållstillstånd, begränsas denna frihet av skyldigheten att beakta den specifika situationen för en familjemedlem som drabbas eller riskerar att drabbas av ett ”särskilt ömmande fall”, i den mening som avses i artikel 15.3 andra meningen i direktivet, och att utfärda ett uppehållstillstånd när denna situation så kräver.
70. I förevarande fall rör situationen en mor som har två underåriga barn vars ”varaktiga uppehållstillstånd för familjeåterförening” inte har beviljats och vars uppehållstillstånd således inte har förnyats till följd av att fadern, referenspersonen, nekats ett varaktigt uppehållstillstånd. Under dessa omständigheter bör den behöriga nationella myndigheten beakta familjesituationen och särskilt familjebandens stabilitet. Den bör även beakta varaktigheten av deras vistelse och förekomsten av familjemässig, ekonomisk, kulturell eller social anknytning såväl till medlemsstaten som till ursprungslandet,(46) barnens födelseort(47) och, i förekommande fall, den ålder då de kom till den mottagande medlemsstaten och den omständigheten att de vuxit upp där och fått utbildning där. Hänsyn ska även tas till relevant allmän och särskild information om situationen i deras ursprungsland, såsom deras levnadsvillkor, sociala ställning eller specifika kulturella aspekter i detta land.(48) Den hänskjutande domstolen har härvidlag framhållit risken för strukturell diskriminering som modern skulle kunna bli föremål för i nämnda land. Slutligen ska myndigheten beakta skälen till att deras uppehållstillstånd inte förnyas, vilka hänger samman med att fadern i familjen förekommer i belastningsregistret.(49)
71. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida de beslut som är aktuella i det nationella målet, genom vilka den behöriga nationella myndigheten avslog ansökan om förnyat uppehållstillstånd för modern och hennes två barn för familjeåterförening på grund av att fadern förlorat sitt uppehållstillstånd, är motiverade mot bakgrund av dessa överväganden eller om modern och barnen mot bakgrund av dessa överväganden ska beviljas eget uppehållstillstånd.
2. Iakttagandet av rätten att bli hörd
72. I direktiv 2003/86 preciseras inte huruvida, och i förekommande fall på vilka villkor, referenspersonens familjemedlemmar kan höras innan ett beslut fattas om att avslå förnyelse av deras uppehållstillstånd, och, i synnerhet, på vilket sätt de kan åberopa de omständigheter som avses i artikel 17 i direktivet.
73. Det framgår emellertid av fast rättspraxis att rätten att bli hörd ska iakttas även när den tillämpliga lagstiftningen inte uttryckligen föreskriver en sådan formföreskrift, i den mån lagstiftningen omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.(50)
74. I detta hänseende har domstolen vid upprepade tillfällen slagit fast att rätten att bli hörd i samtliga förfaranden är en oskiljaktig del av iakttagandet av rätten till försvar, som utgör en grundläggande princip i unionsrätten som följer av artikel 47 i stadgan.(51) Denna rätt innebär dessutom att var och en garanteras en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet, och innan ett beslut fattas som kan påverka hans eller hennes intressen på ett ogynnsamt sätt.(52) Ett beslut genom vilket en ansökan om förnyat uppehållstillstånd avslås är ett beslut som kan påverka referenspersonens familjemedlemmars intressen på ett ogynnsamt sätt.
75. Härav följer att medlemsstaterna är skyldiga att höra referenspersonens familjemedlemmar innan de fattar ett beslut om att deras uppehållstillstånd inte ska förnyas.(53)
76. Även om rätten att yttra sig enligt fast rättspraxis inte nödvändigtvis innebär en skyldighet att bereda den berörda personen tillfälle att yttra sig muntligen,(54) måste denne emellertid ges möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet. I samband med en ansökan om förnyat uppehållstillstånd ska denna person således först och främst kunna lämna alla uppgifter som han eller hon anser vara relevanta om hans eller hennes personliga förhållanden och familjesituation. Vissa uppgifter som krävs för den individuella prövning som föreskrivs i artikel 17 i direktiv 2003/86 kan styrkas med skriftliga bevis, såsom barnens ålder eller varaktigheten av familjemedlemmarnas bosättning i den mottagande medlemsstaten. Andra omständigheter, såsom stabiliteten i familjebanden, arten eller betydelsen av banden i den mottagande medlemsstaten eller levnadsvillkoren i ursprungslandet, kräver däremot att den berörda personen vittnar skriftligen eller muntligen. Även andra omständigheter, såsom de som kan tyda på att det föreligger ett ”särskilt ömmande fall”, i den mening som avses i artikel 15.3 andra meningen i direktivet, skulle kunna kräva att ett särskilt förfarande införs.
77. Rätten att yttra sig förutsätter även att den behöriga nationella myndigheten tar vederbörlig hänsyn till den berörda personens yttranden genom att omsorgsfullt och opartiskt pröva samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet och genom att utförligt motivera sitt beslut. Skyldigheten att tillräckligt specifikt och konkret motivera ett beslut följer således av principen om iakttagande av rätten till försvar. Härigenom blir det möjligt för den berörda personen att förstå skälen för avslaget på dennes ansökan.(55)
78. Vad slutligen gäller bestämmelserna för en underårigs deltagande föreskrivs i artikel 24.1 i stadgan att barnen fritt ska kunna uttrycka sina åsikter och att dessa åsikter ska beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mognad.(56) Domstolen har preciserat att denna bestämmelse inte avser själva hörandet av barnet, utan möjligheten för barnet att komma till tals.(57) Barnets rätt att komma till tals innebär därmed inte ett krav på att barnet hörs vid domstol, utan att barnet ska få tillgång till de rättsliga förfaranden och villkor som är nödvändiga för att det fritt ska kunna uttrycka sina åsikter, och att dessa åsikter tas upp av domstolen.
79. Artikel 24.2 i stadgan ålägger dessutom den behöriga nationella myndigheten att beakta barnets bästa. Enligt domstolen innebär denna bestämmelse att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, däribland åtgärder som medlemsstaterna vidtar vid tillämpningen av direktiv 2003/86.(58) I domen av den 22 december 2010,Aguirre Zarraga,(59) som rörde ett förfarande avseende rätten till vårdnaden om ett barn, slog domstolen fast att barnets bästa kan motivera att ett hörande inte genomförs.(60) Eftersom hörandet är en rättighet för barnet, kan det inte utgöra en absolut skyldighet utan ska i varje enskilt fall bedömas i förhållande till kravet på att barnets bästa ska komma i första rummet, i enlighet med artikel 24.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.(61)
80. Det ankommer med andra ord, när en ansökan görs av ett underårigt barn, på medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att ge detta underåriga barn en verklig och faktisk möjlighet att yttra sig, med hänsyn till barnets ålder eller mognad.(62)
81. Mot denna bakgrund ska artikel 17 i direktiv 2003/86 tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den behöriga nationella myndigheten får avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd som lämnats in av referenspersonens familjemedlemmar utan att först göra en individuell prövning av deras ansökan under vilken de har haft möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt lämna all information som de anser vara relevant om sin situation.
82. Om ansökan görs av ett underårigt barn, ankommer det på medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att ge detta underåriga barn en verklig och faktisk möjlighet att yttra sig, med hänsyn till barnets ålder eller mognad.
V. Förslag till avgörande
83. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Provinsiella förvaltningsdomstolen nr 5 i Barcelona, Spanien) på följande sätt:
1) Artikel 15.3 andra meningen i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening
ska tolkas på följande sätt:
– Villkoret att det ska föreligga ett ”särskilt ömmande fall” kräver att det visas att tredjelandsmedborgaren, som vistas i den mottagande medlemsstaten för familjeåterförening, på grund av familjefaktorer, ställs inför förhållanden som till sin art är mycket allvarliga eller svåra eller som utsätter honom eller henne för en hög grad av utsatthet eller sårbarhet, vilket för honom eller henne ger upphov till ett verkligt behov av skydd som säkerställs genom att ett eget uppehållstillstånd beviljas.
– Med förbehåll för en individuell prövning av fallet är enbart den omständigheten att fallet avser underåriga barn eller att referenspersonens familjemedlemmar har förlorat sitt uppehållstillstånd av skäl som de inte råder över inte i sig tillräcklig för att fastställa att det föreligger ett ”särskilt ömmande fall”, i den mening som avses i denna artikel.
2) Artikel 17 i direktiv 2003/86 ska tolkas på följande sätt:
– Den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den behöriga nationella myndigheten får avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd som lämnats in av referenspersonens familjemedlemmar utan att först göra en individuell prövning av deras ansökan under vilken de har haft möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt lämna all information som de anser vara relevant om sin situation.
– Om ansökan görs av ett underårigt barn, ankommer det på medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att ge detta underåriga barn en verklig och faktisk möjlighet att yttra sig, med hänsyn till barnets ålder eller mognad.