Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
fördraget den 14 mars 2024(1)
Mål C‑535/22 P
Aeris Invest Sàrl
mot
Europeiska kommissionen,
Gemensamma resolutionsnämnden (SRB)
”Överklagande – Ekonomisk och monetär politik – Bankunionen – Gemensamma resolutionsmekanismen – Förordning (EU) nr 806/2014 – Artikel 18 – Resolutionsvillkor – Artikel 15 – Resolutionsmål – Artikel 22 – Allmänna principer för resolutionsverktyg – Artikel 296 FEUF – Motiveringsskyldighet – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande friheterna – Talan om ogiltigförklaring och skadeståndstalan– Resolution av Banco Popular”
I. Inledning
1. Den gemensamma resolutionsmekanismen (SRM) inrättades år 2014.(2) Den användes första gången den 6 juni 2017 gentemot Banco Popular Español, SA (nedan kallad Banco Popular).
2. Klaganden, Aeris Invest Sàrl (nedan kallad Aeris Invest), är en juridisk person bildad enligt luxemburgsk rätt som var aktieägare i Banco Popular innan antagandet av resolutionsordningen(3) för denna bank. Fysiska och juridiska personer som innehade kapital i Banco Popular före bankens resolution den 7 juni 2017 väckte i mer än hundra fall direkt talan vid tribunalen.
3. Genom sin talan vid tribunalen ifrågasatte Aeris Invest resolutionsordningen och Europeiska kommissionens godkännande på grund av ett antal fel som begåtts samt ifrågasatte giltigheten av vissa bestämmelser i SRM-förordningen. Talan ogillades i sak i domen av den 1 juni 2022, Aeris Invest/kommissionen och SRB (T‑628/17, EU:T:2022:315) (nedan kallad den överklagade domen).
4. Utöver förevarande överklagande är ett annat överklagande anhängigt i målet C‑541/22 P, García Fernández m.fl./kommissionen och SRB,(4) i vilket tribunalens parallella dom avseende samma resolutionsordning har bestritts (nedan kallat det parallella överklagandet). Det finns en betydande överlappning mellan de argument som anförts. Mitt förslag till avgörande angående det överklagandet meddelas samma dag (nedan kallat det parallella förslaget till avgörande) och dessa två parallella förslag till avgörande bör läsas tillsammans.
5. Med beaktande av den prövningsnivå som beskrivs i punkterna 5–7 i det parallella förslaget till avgörande kommer jag att föreslå att domstolen fastställer de båda överklagade domarna.
II. Bakgrund till förfarandet vid tribunalen
6. De faktiska omständigheter som är relevanta för förevarande överklagande, vilka beskrivs närmare i punkterna 25–83 i den överklagade domen, är identiska med omständigheterna i det parallella förslaget till avgörande. Jag hänvisar därför läsarna till punkterna 9–24 i det förslaget till avgörande.
III. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
7. Den 18 september 2017 väckte Aeris Invest talan vid tribunalen och yrkade att resolutionsordningen och kommissionens godkännande skulle ogiltigförklaras.
8. Den 6 augusti 2018 beviljades Konungariket Spanien, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd rätt att intervenera i målet och den 12 april 2019 beviljades Banco Santander rätt att intervenera i målet. Samtliga intervenienter intervenerade till stöd för kommissionen och Gemensamma resolutionsnämnden (SRB).
9. Genom beslut av den 21 maj 2021 förelade tribunalen SRB att inkomma med fullständiga versioner av resolutionsordningen, värdering 2 och bedömningen från Europeiska centralbanken (ECB) av den 6 juni 2017 om huruvida Banco Popular var i en situation där kreditinstitutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera, Banco Populars skrivelse till ECB av den 6 juni 2017, inbegripet dess bilaga, och ECB:s skrivelse till Banco Popular av den 18 maj 2017.
10. Genom beslut av den 9 juni 2021 beslutade tribunalen, efter att ha granskat dessa handlingar, att handlingarna inte var nödvändiga för att avgöra tvisten och att de konfidentiella versionerna skulle avlägsnas från ärendeakten, samt översände Banco Populars skrivelse till ECB av den 6 juni 2016, utan bilaga, till klaganden (sökanden i första instans), kommissionen, Konungariket Spanien, parlamentet, rådet och Banco Santander.
11. Tribunalen ogillade talan i dess helhet.
IV. Förfarandet vid domstolen
12. Aeris Invest har i sitt överklagande som ingavs den 9 augusti 2021 yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen och i enlighet med yrkandena vid tribunalen
– ogiltigförklara SRB:s resolutionsordning,
– ogiltigförklara kommissionens godkännande av resolutionsordningen, och
– fastställa att artiklarna 15 och 22 i SRM-förordningen inte är tillämpliga, i enlighet med artikel 277 FEUF,
– förplikta kommissionen och SRB att ersätta rättegångskostnaderna såväl i första instans som i förevarande mål om överklagande,
– alternativt, återförvisa målet till tribunalen och i så fall besluta att frågan om rättegångskostnader ska anstå.
13. Kommissionen, SRB, rådet, Konungariket Spanien och Banco Santander har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet i dess helhet, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
14. Rådet har dessutom yrkat att domstolen,
– för det fall domstolen upphäver den överklagade domen och avgör ärendet i enlighet med artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol, ska ogilla invändningen om rättsstridighet avseende artiklarna 15, 18, 20, 21, 22 och 24 i SRM-förordningen.
15. Banco Santander har dessutom yrkat att domstolen, om den bifaller överklagandet och i enlighet med artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol själv slutligt avgör talan om ogiltigförklaring,
– i enlighet med artikel 264 FEUF ska begränsa räckvidden av sin dom genom att fastställa verkningarna av försäljningen av Banco Popular till Banco Santander.
V. Bedömning
16. Klaganden har åberopat åtta grunder till stöd för sitt överklagande. Som första grund har klaganden gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 18 i SRM-förordningen, omsorgsplikten och motiveringsskyldigheten. Enligt den andra grunden åsidosatte tribunalen artiklarna 14 och 20 i SRM-förordningen, omsorgsplikten och artikel 296 FEUF. Genom sin tredje grund har klaganden gjort gällande att tribunalen åsidosatte omsorgsplikten, artiklarna 17 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och artikel 14 i SRM-förordningen. Enligt den fjärde grunden åsidosatte tribunalen rätten till försvar enligt artikel 47 i stadgan och artikel 296 FEUF. Såvitt avser den femte grunden har Aeris Invest gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 296 FEUF och rätten till försvar enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna i fråga om iakttagande av konfidentialitet, resolutionsordningen och värdering 2. Aeris Invest har som sjätte grund gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 47 i stadgan och artikel 6 i Europeiska konventionen om Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) genom att avslå Aeris Invests begäran om handlingar. Enligt den sjunde grunden åsidosatte tribunalen artiklarna 17 och 52 i stadgan genom att avslå Aeris Invests invändning om rättsstridighet avseende artikel 15 och 22 i SRM-förordningarna, i så måtto att de utgör ett oproportionerligt ingrepp i rätten till egendom. Genom sin åttonde grund har Aeris Invest slutligen gjort gällande att tribunalen åsidosatte artiklarna 17 och 52 i stadgan samt artikel 5.4 FEU.
17. Förevarande överklagande delar ett antal grunder med det parallella överklagandet. På grund av sambandet mellan de båda överklagandena kommer jag att dela upp förevarande förslag till avgörande i två delar. I avsnitt A kommer jag att behandla de grunder som är gemensamma för båda överklagandena, och i avsnitt B kommer jag att behandla de grunder som är specifika för förevarande överklagande.
A. De grunder som är gemensamma för mål C‑535/22 P och mål C‑541/22 P
18. Två teman är gemensamma för båda överklagandena. Det första rör artikel 18 i SRM-förordningen,(5) som jag kommer att behandla i avsnitt 1.
19. Det andra gemensamma temat i de två överklagandena är tribunalens påstådda åsidosättande av motiveringsskyldigheten och artikel 47 i stadgan.(6) Jag kommer att behandla dessa frågor i avsnitt 2.
1. Artikel 18 i SRM-förordningen
a) Artikel 18.1 a i SRM-förordningen
20. I den första grunden har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning(7) när den fann att likviditetsfrågor kan utgöra ett skäl till att en bank kan anses fallera eller sannolikt komma att fallera, eftersom banken, trots att den hade likviditetsproblem, var solvent. I det parallella överklagandet har klagandena även, i den första grundens första del, gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att insolvens inte är ett krav för att fastställa att en bank fallerar eller sannolikt kommer att fallera.
21. För det andra har klagandena i det parallella överklagandet även gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den godtog SRB:s passivitet vad gäller behovet av att bevilja Banco Popular ett akut likviditetsstöd, eftersom SRB har en omsorgsplikt, inbegripet en skyldighet att garantera akut likviditetsstöd innan banken fallerar eller sannolikt kommer att fallera.(8)
22. Vad gäller det första påståendet framgår det av båda de överklagade domarna att villkoren för att ett institut ska anses fallera eller sannolikt kommer att fallera regleras närmare i artikel 18.4 i SRM-förordningen(9) och att det inte krävs att en bank ska vara insolvent, eller kan uteslutas att en bank anses fallerar eller sannolikt kommer att fallera när likviditetsproblemen inte är av tillfällig art.
23. Tribunalen undersökte därefter de olika källor och förklaringar på grundval av vilka ECB (i sin bedömning att en enhet fallerar eller sannolikt kommer att fallera) och SRB (i resolutionsordningen) uppfyllde villkoren i artikel 18.1 a i SRB-förordningen, vilket de gjorde mot bakgrund av Banco Populars akuta likviditetsproblem.
24. Det rörde sig bland annat om Banco Populars årsrapport för år 2016, olika kreditvärderingsinstituts sänkta kreditbetyg för Banco Popular, negativ pressbevakning, bankens likviditetstäckning (som sjunkit under miniminivån på 80 %), EBA:s riktlinjer,(10) i vilka villkoren för att bedöma huruvida banken fallerar eller sannolikt kommer att fallera fastställs, samt skrivelsen från Banco Populars styrelse.(11)
25. Tribunalen hänvisade till skäl 57 i SRM-förordningen, enligt vilket beslutet att försätta en enhet i resolution bör fattas innan det är insolvent enligt balansräkningen och innan kapitalbasen förbrukats helt och hållet. Tribunalen drog således med rätta slutsatsen att insolvens inte är det enda fallet där en bank kan anses vara i en situation där den fallerar eller sannolikt kommer att fallera.(12)
26. Ingenting i SRM-förordningen eller i EBA:s riktlinjer tyder på att likviditetsproblem som inte är tillfälliga kan leda till slutsatsen att ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Tribunalen gjorde således en korrekt tolkning av artikel 18.1 och 18.4 när den drog slutsatsen att konstaterandet att Banco Popular fallerar eller sannolikt kommer att fallera uppfyllde villkoren i artikel 18.4 c i SRM-förordningen, enligt vilken ”[e]nhetens tillgångar underskrider dess skulder eller det finns objektiva faktorer till stöd för fastställandet av att dess tillgångar inom den närmaste framtiden kommer att göra det”.
27. Vad gäller det andra påståendet har klagandena i det parallella överklagandet gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att SRB inte hade bidragit till Banco Populars fallissemang. De hävdar att tribunalen felaktigt drog slutsatsen att orsakerna till att en bank fallerar eller sannolikt kommer att fallera är åtskilda från fastställandet av huruvida resolutionen uppfyller kraven i artikel 18.1 a i SRM-förordningen.(13)
28. Klagandena i det parallella överklagandet har gjort gällande att SRB enligt skäl 52 i SRM-förordningen(14) är skyldig att se till att en bank får akut likviditetsstöd innan ett resolutionsbeslut. Jag anser att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den underkände detta argument och hävdade att akut likviditetsstöd omfattas av de nationella centralbankernas behörighet.(15) Såsom kommissionen och SRB med rätta har påpekat i sina inlagor kan skäl 52 i SRM-förordningen inte tolkas som en rättslig grund för att fastställa en skyldighet att ”rädda banken” före ett resolutionsbeslut.
29. Klagandena i det parallella överklagandet har gjort gällande att tribunalen åsidosatte principen nemo auditur propriam turpitudinem allegans, enligt vilken ingen kan åberopa sitt eget felaktiga agerande gentemot någon annan för att erhålla en fördel.(16) I detta sammanhang har klagandena i det parallella överklagandet gjort gällande att tribunalen felaktigt gjorde åtskillnad mellan principen om god förvaltningssed och resolutionsordningens lagenlighet.(17)
30. Enligt min mening gjorde tribunalen en riktig bedömning när den koncentrerade sig på SRB:s uppgifter enligt SRM-förordningen och på de villkor som uppställs i denna förordning för att kunna fatta beslut om resolution enligt artikel 18.1 däri. Tribunalen begick inte heller något fel när den beslutade att pröva SRB:s påstått felaktiga handlande inom ramen för det skadeståndsyrkande som klagandena i det parallella överklagandet framställt, snarare än i samband med frågan om resolutionsordningens lagenlighet.(18)
31. Sammanfattningsvis anser jag att domstolen inte bör bifalla talan såvitt avser någon av de grunder som avser artikel 18.1 a i SRM-förordningen.
b) Artikel 18.1 b i SRM-förordningen
32. För det första har Aeris Invest gjort gällande att det fanns alternativa åtgärder till resolution och att tribunalen följaktligen gjorde en felaktig tolkning av artikel 18.1 b i SRM-förordningen.(19) De har mer specifikt kritiserat tribunalen för att den inte krävde att SRB på ett detaljerat och opartiskt sätt skulle undersöka skälen till att Banco Popular inte beviljades ytterligare akut likviditetsstöd. Klagandena i det parallella överklagandet har också gjort gällande att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet, gjorde en felaktig bedömning av bevisningen och gjorde en felaktig tolkning av artikel 18.1 b i SRM-förordningen.(20)
33. Tribunalen hade undersökt (i) att SRB hade beaktat det akuta likviditetsstöd till Banco Popular som (ii) ECB hade godkänt och (iii) att ett sådant tillskott inte kunde lösa ”Banco Populars likviditetsproblem”.(21) Tribunalen hade även undersökt skriftväxlingen mellan ECB och Banco de España (Spaniens centralbank )angående akut likviditetsstöd, vilken enligt tribunalen visade att Banco Populars likviditet snabbt hade försämrats.(22) Tribunalen hänvisade även till ECB:s konstaterande att Banco Popular, även om det akuta likviditetsstödet hade godkänts den 5 juni 2017, inte hade kunnat uppfylla sina skyldigheter senast den 7 juni 2017.(23) Slutligen fann tribunalen att SRB:s uppgift enligt förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen inte är att tillhandahålla akut likviditetsstöd.(24)
34. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att tribunalen gjorde en korrekt bedömning av SRB:s skyldigheter enligt artikel 18.1 b i SRM-förordningen.
35. För det andra har klagandena diskuterat de belopp som de anser faktiskt var tillgängliga som akut likviditetsstöd, utan att för den skull göra gällande att tribunalen missuppfattat de faktiska omständigheterna. Klagandena i det parallella överklagandet har även ifrågasatt tribunalens bedömning av bevisningen avseende de belopp för akut likviditetsstöd som skulle ha kunnat beviljas, nämligen kapitaltillskott, avskiljande av tillgångar, privat försäljning till tredje man och eventuellt statligt stöd och användning av den gemensamma resolutionsfonden (nedan kallad SRF).
36. Jag anser att dessa argument inte kan tas upp till sakprövning, eftersom domstolen varken är behörig att fastställa de faktiska omständigheterna eller pröva bevisningen, såvitt inte klagandena påstår att det utifrån handlingarna i målet är uppenbart att tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna.(25)
37. När en klagande gör gällande att tribunalen har missuppfattat bevisningen, ska denne dessutom ange exakt vilka bevis som tribunalen har missuppfattat och visa de bedömningsfel som klaganden anser har orsakat denna missuppfattning hos tribunalen.(26)
38. Klagandena har emellertid i båda överklagandena inskränkt sig till att upprepa de faktiska omständigheter som lagts fram vid tribunalen, utan att visa att tribunalen har missuppfattat bevisningen.
39. Mot bakgrund av det ovan anförda, och i den mån klagandenas argument kan prövas i sak, kan argumenten avseende artikel 18.1 b i SRM-förordningen inte godtas.
c) Artikel 18.1 c i SRM-förordningen
40. I det parallella överklagandet har klagandena i den första grundens tredje del först gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av hur intresseavvägningen borde göras enligt artikel 18.1 c och artikel 14.2 i SRM-förordningen.
41. För det andra gjorde tribunalen en felaktig bedömning när den fann att behandlingen av italienska banker som fallerar eller sannolikt kommer att fallera, men för vilka det inte har skett någon resolution, inte var diskriminerande.(27)
42. För det tredje har klagandena bestritt tribunalens slutsats att de nya argumenten inte kan tas upp till sakprövning, eftersom de åberopades för sent under förfarandet i första instans.(28)
43. Vad gäller det första argumentet har klagandena i det parallella överklagandet gjort gällande att SRB och kommissionen borde ha gjort en avvägning mellan allmänintresset och aktieägarnas intressen.
44. Jag anser att tribunalen med rätta underkände detta argument genom att i punkt 246 i den parallella överklagade domen slå fast att inte bara aktieägarnas intressen spelar en roll för att avgöra allmänhetens intresse av en resolution, utan även insättarnas, de anställdas och andra borgenärers ekonomiska intressen, i överensstämmelse med artikel 14.2 i SRM-förordningen. Tribunalen analyserade dessutom de fördelar(29) som kompenserade de förluster som aktieägarna i Banco Popular hade lidit om banken hade avvecklats enligt ett normalt insolvensförfarande.
45. Vad gäller den andra punkten anser jag att tribunalen inte begick något fel när den fann att avsaknaden av en resolution av de italienska bankerna inte är en jämförbar situation som ger upphov till diskriminering. Tribunalen gjorde en riktig bedömning när den hänvisade till den omständigheten att dessa banker, enligt SRB, inte utövade kritiska funktioner och att en avveckling av dem (i motsats till en resolution) inte skulle ha någon betydande negativ inverkan på den finansiella stabiliteten. Tribunalen gjorde även en riktig bedömning när den slog fast att en verklig jämförelsefaktor i denna situation skulle vara en bank som också var föremål för ett resolutionsförfarande.
46. Slutligen anser jag att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den avvisade klagandenas nya argument i det parallella överklagandet på grund av att de hade framförts för sent. I punkt 261 i den parallella överklagade domen förklarade tribunalen att sökandena i första instans hade anfört ett argument avseende artikel 24 i SRM-förordningen för sent. De motiverade förseningen med att handlingarna inte var tillgängliga när talan väcktes.
47. Såsom tribunalen har påpekat hänvisas det i handlingarna till omständigheter som sökandena i första instans kände till, vilket innebär att det sena framläggandet av nya argument inte grundade sig på rättsliga eller faktiska omständigheter som sökandena i första instans inte hade kännedom om.
48. Jag föreslår därför att domstolen ska avvisa argumenten från klagandena i det parallella överklagandet avseende artikel 18.1 c i SRM-förordningen.
2. Motiveringsskyldigheten och artikel 47 i stadgan
49. I den fjärde, den femte och den sjätte grunden i förevarande mål och i den andra grundens femte och sjätte del i det parallella överklagandet har klagandena gjort gällande att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet och artikel 47 i stadgan, dels vad gäller resolutionsordningen och värdering 2, dels vad gäller konfidentialiteten hos visa handlingar i resolutionsförfarandet samt tribunalens beslut att inte förordna om åtgärder för processledning i första instans.
50. Vilka skyldigheter i samband med tribunalens motiveringsskyldighet ska domstolen pröva?
51. Domstolen har funnit att det ”av domskälen till tribunalens domar … klart och tydligt [ska] framgå hur den har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för avgörandet och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning”.(30) Detta innebär emellertid inte att tribunalen på ett uttömmande sätt måste följa samtliga resonemang som parterna i målet fört, vilket innebär att tribunalens motivering kan vara underförstådd, förutsatt att ”de berörda får kännedom om varför tribunalen inte har godtagit deras argument och att domstolen får ett tillräckligt underlag för sin prövning”.(31)
52. Domstolen har funnit att ”[g]raden av precision i ett besluts motivering ska anpassas till de faktiska möjligheterna och de tekniska och tidsmässiga villkor under vilka rättsakten antas”.(32)
53. Vad gäller förevarande överklagande ankommer det således på domstolen att utröna huruvida tribunalen i tillräcklig utsträckning har motiverat sitt avgörande avseende de grunder som åberopades i första instans.
a) Värderingar och resolutionsordningen
54. Inom ramen för den fjärde grunden har klaganden gjort gällande att tribunalen motiverade sin granskning av resolutionsordningen på ett otillräckligt och motsägelsefullt sätt, bland annat vad gäller värdering 2 i resolutionsordningen,(33) och skälen 23, 24 och 26 i resolutionsordningen beträffande hur allvarliga Banco Populars likviditetsproblem var. I det parallella överklagandet har klagandena, i den andra grundens sjätte del, gjort gällande att tribunalen bortsåg från SRB:s motiveringsskyldighet.
55. Det bör tilläggas att klaganden i förevarande överklagande har ifrågasatt de faktiska omständigheter(34) som tribunalen ansåg styrkta, utan att göra gällande att tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna.(35) En grund kan dessutom inte prövas i sak om ”ett överklagande … endast upprepar eller ordagrant återger de grunder och argument som har framförts vid tribunalen och som bland annat avser omständigheter som tribunalen uttryckligen har underkänt.... Ett sådant överklagande utgör nämligen i själva verket en begäran om omprövning av den ansökan som ingetts till tribunalen, vilket faller utanför domstolens behörighet”.(36)
56. Jag anser att den fjärde grunden endast är en upprepning av de argument som anförts i första instans, och inte går in på de argument som anförts av tribunalen. Domstolens slutsats bör därför bli att påståendena om de faktiska omständigheterna inte kan tas upp till sakprövning.
57. För det fall domstolen inte håller med om detta anser jag att överklagandet inte kan vinna bifall på denna grund. I den överklagade domen fann tribunalen att det inte förelåg någon motsägelse mellan slutsatserna i värdering 2, eftersom dessa hade olika syften. SRB:s konstaterande att Banco Popular var solvent grundades på bankens bokförda värde, medan de olika uppskattningarna av bankens värde(37) var ett uttryck för dess marknadsvärde.
58. Det bokförda värdet kan beskrivas som bolagets värde såsom det redovisas i balansräkningen. Marknadsvärdet är det nuvarande pris som banken skulle uppnå på marknaden.(38) Mot denna bakgrund anser jag således att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att värdering 2 inte var motsägelsefull när den beskrev Banco Popular som solvent, trots att dess marknadsvärde uppskattades till 8.2 miljarder euro i det värsta scenariot.
59. I den fjärde grundens andra del har klaganden gjort gällande att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet genom att godta att skälen 23, 24 och 26 i resolutionsordningen var tillräckliga för att förstå att Banco Populars situation hade försämrats och att banken var i behov av resolution. Klagandena har gjort gällande att det rör sig om allmän information som skulle kunna tillämpas på varje likviditetskris.
60. Domstolen bör underkänna dessa argument. Såsom SRB med rätta har påpekat i sin svarsskrivelse har klaganden inte visat varför informationen om Banco Populars försämring ska betraktas som allmän information och har inte heller visat vad som saknas för att verkligen förstå bankens likviditetskris och behov av resolution.
61. I den andra grundens sjätte del har klagandena i det parallella överklagandet anfört flera argument(39) som inte kan tas upp till sakprövning. Även om klagandena i det parallella överklagandet har angett den relevanta punkten i den parallella överklagade domen, har de endast hänvisat till en allmän avsaknad av motivering, utan att precisera det fel som tribunalen påstås ha gjort sig skyldig till.(40) De har dessutom anfört nya argument avseende den icke-konfidentiella versionen av värdering 2 i samband med överklagandet, vilka inte kan tas upp till sakprövning.(41)
62. Två argument återstår att pröva i sak. För det första har klagandena i det parallella överklagandet gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att kommissionen hade uppfyllt sin motiveringsskyldighet genom att godkänna resolutionsordningen.(42) För det andra har de gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att deras argument hade framförts för sent, till stöd för vilket de har åberopat ett åsidosättande av Meroni-doktrinen avseende i vilken utsträckning kommissionen deltar i resolutionsförfarandet. (43)
63. Vad gäller det första argumentet konstaterade tribunalen att kommissionens godkännande uppfyllde motiveringsskyldigheten och förklarar hänvisningarna till resolutionsordningen. Tribunalen åberopade artikel 18.7 i SRM-förordningen, enligt vilken kommissionen antingen kan godkänna resolutionsordningen eller motsätta sig dess skönsmässiga aspekter. Enligt tribunalen innebär detta att kommissionen inte bör upprepa SRB:s resonemang avseende resolutionsordningen, utan enbart godkänna det.
64. Frågan huruvida kommissionens godkännande var tillräckligt, eller endast innebar att SRB:s beslut godkändes som ett fullbordat faktum, togs upp i ett av pilotmålen, nämligen målet Algebris,(44) som inte har överklagats till domstolen. I det målet konstaterade tribunalen att kommissionens hänvisning till resolutionsordningen och motiveringen däri räckte för att uppfylla motiveringsskyldigheten. Tribunalen konstaterade att ”resolutionsbeslutet och dess motivering ingår … i det sammanhang”(45) i vilket kommissionens godkännande antogs.
65. Jag håller med om den slutsatsen.(46) Så länge resolutionsordningen i sig innehåller en tillräcklig motivering godtar kommissionen även att SRB har uppfyllt sin motiveringsskyldighet. Om kommissionen skulle anse att resolutionsordningen inte uppfyller denna skyldighet bör den med andra ord motsätta sig resolutionsordningen och kräva att SRB ändrar denna.
66. Jag kan således inte se något fel i tribunalens resonemang avseende kommissionens godkännande.
67. Tribunalen fann slutligen att klagandena i det parallella överklagandet hade framfört ett Meroni-baserat argument(47) för första gången i sin replik och att detta därför inte kunde tas upp till sakprövning.
68. Tribunalen förklarade att sökandena i sin talan i första instans gjorde gällande att kommissionen hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet enligt Meroni-doktrinen. I sin replik i första instans gjorde de dessutom gällande att kommissionens roll i resolutionsförfarandet mer allmänt strider mot de delegeringsprinciper som föreskrivs i artikel 291 FEUF och mot Meroni-doktrinen.
69. Detta är helt klart två olika argument, varav det sista underförstått skulle kunna tolkas som en invändning om rättsstridighet avseende artikel 18 i SRM-förordningen, i vilken kommissionens roll vid antagandet av en resolutionsåtgärd klargörs.
70. Jag anser således att tribunalen inte begick något fel när den fann att detta argument hade framförts för sent och således inte kunde tas upp till sakprövning.
b) Huruvida resolutionsordningen och andra handlingar är konfidentiella
71. I den femte grunden har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning(48) när den fann att klaganden inte hade rätt att erhålla den fullständiga (konfidentiella) versionen av resolutionsordningen. De har dessutom gjort gällande att tribunalen gjorde fel när den fann att en icke-konfidentiell version av resolutionsordningen inte stred mot artikel 88.1 i SRM-förordningen.
72. Klaganden har vidare gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att klaganden kunde väcka direkt talan mot resolutionsordningen och när den fann att de hade kunnat uttala sig om den senare publiceringen av en mindre konfidentiell version som ägde rum under förfarandet i första instans, innan de ingav sin replik. Klaganden har slutligen kritiserat tribunalen för att den fann att de fullständiga versionerna (som innehåller konfidentiella uppgifter) av resolutionsordningen, värderingarna 1 och 2 samt andra handlingar relaterade till resolutionen inte var relevanta för utgången i målet. (49)
73. I det parallella överklagandet har klagandena, i den andra grundens femte del, gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning i punkterna 503 och 504 i den parallella överklagade domen när den fann att klagandenas rätt till försvar inte åsidosattes genom bristen på tillgång till samtliga handlingar i resolutionsförfarandet.
74. Gjorde tribunalen i de båda överklagade domarna en korrekt bedömning av huruvida det var nödvändigt för sökandena i första instans att få tillgång till de konfidentiella versionerna av resolutionsordningen och de därmed sammanhängande handlingarna? Jag anser att den gjorde det.
75. Tribunalen inledde med att fastställa nivån på prövningen enligt artikel 47 i stadgan, med beaktande av just det sammanhang i vilket SRB-förordningen ingår, i vilken det i artikel 88.5 föreskrivs att SRB är skyldig att se till att de handlingar den lämnar ut inte innehåller konfidentiella uppgifter,(50) och enligt vars artikel 88.1 ”information som omfattas av tystnadsplikt [inte får] lämnas ut till annan offentlig eller privat enhet, utom när så krävs i samband med rättsliga förfaranden.”
76. Tribunalen underkände även klagandens argument att den fullständiga versionen av resolutionsordningen och andra handlingar borde ha delgetts dem, till stöd för vilket de åberopade rättspraxis angående restriktiva åtgärder. Nämnda domstol fann att resolutionsordningen inte är en individuell åtgärd gentemot aktieägarna i en bank, till skillnad från en restriktiv åtgärd som fryser enskilda medel.(51)
77. Samma logik fick även tribunalen att underkänna det argument som sökandena i första instans anförde i den parallella domen, nämligen att de borde ha fått tillgång till handlingarna i ärendet enligt artikel 90.4 i SRM-förordningen. Enligt tribunalen är sådan tillgång förbehållen den enhet som omfattas av resolutionsordningen, det vill säga Banco Popular, och inte dess aktieägare eller borgenärer.(52)
78. Tribunalen gjorde dessutom åtskillnad mellan den tystnadsplikt som åligger SRB enligt SRM-förordningen och den rätt till tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001(53) som klagandena har åberopat. Tribunalen underkände denna jämförelse, eftersom det i SRM-förordningen fastställs en allmän regel enligt vilken det är förbjudet att lämna ut konfidentiell information som innehas av SRB.(54)
79. Genom att i stället göra en analogi med direktiv 2004/39,(55) vars artikel 54.1 motsvarar artikel 88.1 i SRM-förordningen, gjorde tribunalen enligt min mening en riktig bedömning när den fann att de två sistnämnda bestämmelserna inte syftar till att ge allmänheten tillgång till handlingar.
80. Tribunalen gjorde därefter en mycket ingående analys av kraven på tystnadsplikt i samband med resolutionsordningen, värdering 2 och de handlingar som SRB grundade sig på för att fatta sitt beslut. Den beskrev de olika negativa konsekvenser som ett fullständigt utlämnande skulle kunna få.(56)
81. Tribunalen preciserade även att artikel 88.1 i SRM-förordningen avser möjligheten för en domstol att förordna om utlämnande av handlingar om detta är nödvändigt i samband med ett rättsligt förfarande, snarare än att utlämnandet, såsom sökanden i första instans gjorde gällande, blir obligatoriskt varje gång ett rättsligt förfarande inleds mot ett beslut.(57)
82. När det gäller argumentet att SRB på ett omotiverat sätt begränsade tillgången till resolutionsordningen på grund av att SRB hade offentliggjort något mindre redigerade icke-konfidentiella versioner av resolutionsordningen och värderingarna 1 och 2, angav tribunalen att den tid som förflutit däremellan (i förevarande fall åtta månader) är en faktor som påverkar bedömningen av huruvida villkoren för att de berörda uppgifterna ska anses vara konfidentiella är uppfyllda vid en viss tidpunkt.(58) Kommissionen har enligt min mening på ett tillräckligt detaljerat sätt förklarat att det senare offentliggörandet av ytterligare uppgifter inte påverkade sökandens i första instans rätt att väcka direkt talan och bemöta ytterligare uppgifter i sin replik.
83. Genom sin sjätte grund har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den i punkterna 721–728 i den överklagade domen avslog deras begäran om åtgärder för processledning, inbegripet ett beslut om företeende av olika handlingar och ställande av skriftliga frågor till Konungariket Spanien.
84. Tribunalen beslutade, efter att ha ålagt SRB att inkomma med konfidentiella versioner av resolutionsordningen och diverse andra handlingar,(59) att de inte var relevanta för utgången i målet.(60) Klaganden har gjort gällande att detta innebär ett åsidosättande av dess rätt till försvar, eftersom inte bara SRB och kommissionen utan även tribunalen kunde ta del av den konfidentiella versionen av handlingarna. Klaganden har däremot hävdat att den inte kunnat anföra nya argument eller ändra sin uppfattning om befintliga argument utan tillgång till denna information.
85. Jag anser att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den hänvisade till domstolens praxis, enligt vilken tribunalen ensam är behörig att avgöra huruvida det föreligger ett behov av att komplettera den information som den har tillgång till i anhängiggjorda mål. Det var således möjligt att avgöra målet på grundval av de yrkanden som framställts.(61)
86. Domstolens slutsats bör därför bli att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den femte och sjätte grunden och den andra grundens femte och sjätte del i det parallella överklagandet.
B. Grunder som är specifika för mål C‑535/22 P
87. Klaganden i förevarande mål har bestritt tribunalens slutsatser avseende de påstådda oegentligheterna i förfarandet för försäljning av Banco Popular (avsnitt 1), åsidosättandet av rätten till egendom vad gäller vissa bestämmelser i SRM-förordningen (avsnitt 2) och resolutionsordningen (avsnitt 3).
1. Processen för försäljning av Banco Popular
88. Klaganden har gjort gällande(62) att tribunalen tillämpade artikel 14 i SRM-förordningen(63) på ett felaktigt sätt vad gäller maximeringen av försäljningspriset. Enligt klaganden är detta ett av syftena med resolutionen enligt artikel 14 i SRM-förordningen, vilken ska läsas tillsammans med artikel 39 i direktiv 2014/59.(64) Slutligen har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att SRB inte var skyldig att försöka hitta alternativa åtgärder före resolutionen.(65)
89. Genom den tredje grundens andra och tredje del har klaganden för det första kritiserat tribunalen för att (i) ha åsidosatt sin omsorgsplikt genom att avvisa deras argument avseende de påstådda felen i 2016 års resolutionsplan, och (ii) ha åsidosatt dess rätt till försvar.
90. Vad gäller de påståenden som beskrivs i punkt 88 ovan konstaterade tribunalen att maximeringen av försäljningspriset inte ingår bland de resolutionsmål som anges i artikel 14.2 andra stycket i SRM-förordningen. Tribunalen konstaterade dessutom att artikel 39.2 f i direktiv 2014/59 är relevant för försäljningen av Banco Popular. I denna artikel anges de procedurkrav som gäller för verktyget för försäljning av affärsverksamhet, enligt vilket saluföringsprocessen ”ska sträva efter att i största möjliga utsträckning maximera försäljningspriset för de berörda aktierna eller de andra äganderättsinstrumenten, tillgångarna, rättigheterna eller skulderna”.
91. Tribunalen prövade i detalj varje steg i processen för försäljning av Banco Popular, med beaktande av SRB:s förklaringar i resolutionsordningen och saluföringsbeslutet. En viktig faktor som tribunalen beaktade var att saluföringsförfarandet måste förbli så hemligt som möjligt för att undvika läckor som skulle kunna leda till ytterligare osäkerhet och förlorat förtroende på marknaden, och således äventyra den finansiella stabiliteten.(66)
92. På samma sätt analyserade tribunalen SRB:s påstådda skyldighet att vidta alternativa åtgärder före resolutionen, genom att tolka artikel 14.2 i SRM-förordningen. Tribunalen fann att klaganden hade gjort en felaktig tolkning av denna bestämmelse, enligt vilken de aktörer som var inblandade i resolutionen ”ska … sträva efter att minimera resolutionskostnaden och undvika värdeförstörelse såvida detta inte krävs för att uppnå resolutionsmålen.”(67) Tribunalen slog även fast att intresseavvägningen och resolutionens proportionalitet inte kunde bedömas enbart mot bakgrund av åsidosättandet av aktieägarnas rätt till egendom.(68)
93. Tribunalen granskade därefter motiveringen till resolutionsordningen vad gäller skälen till att andra resolutionsverktyg inte skulle göra det möjligt att uppnå resolutionsmålen, skälen till att SRB avvek från 2016 års resolutionsplan och skälen till att användningen av SRF inte var ett alternativ.(69)
94. Jag anser att tribunalen gjorde en korrekt tolkning av artikel 14.2 i SRB-förordningen när det gäller att avvägningen mellan de olika intressen som med nödvändighet påverkas av en resolutionsåtgärd. Tribunalen gjorde också en ingående bedömning av motiveringen i resolutionsordningen till att andra alternativ inte användes.
95. Vad gäller den tredje grundens andra och tredje del, vilka anges i punkt 89, anser jag att de inte kan tas upp till sakprövning. För det första fann tribunalen att de argument som riktades mot 2016 års resolutionsplan,(70) som inte återgavs i den slutliga resolutionsordningen för Banco Popular, hade framförts först i repliken och således inte kunde tas upp till sakprövning. Tribunalen tillade att de under alla omständigheter saknade relevans för bedömningen av giltigheten av den resolutionsordning som slutligen antogs.(71)
96. Jag delar denna uppfattning. För det första framgår det att sökanden i sin replik i första instans gjorde gällande att 2016 års resolutionsplan inte hade utarbetats på ett korrekt sätt,(72) men att argumentet därefter har ändrats till att 2016 års resolutionsplan borde ha uppdaterats. Eftersom detta är ett nytt argument som framförts i överklagandet kan det inte tas upp till sakprövning.(73)
97. Även om domstolen inte håller med om denna slutsats och anser att dessa argument kan tas upp till sakprövning, anser jag argumenten är grundlösa. I artikel 23 tredje stycket i SRM-förordningen anges följande: ”[SRB], rådet och kommissionen ska när de antar resolutionsordningen beakta och följa de resolutionsplaner som avses i artikel 8, såvida [SRB] inte med beaktande av omständigheterna i fallet gör bedömningen att resolutionsmålen skulle uppnås effektivare med hjälp av åtgärder som inte föreskrivs i resolutionsplanen.”
98. Tribunalen förklarade att 2016 års resolutionsplan inte hade kunnat beakta den likviditetskris som Banco Popular befann sig i från och med april 2017.(74) Tribunalen hänvisade dessutom till skälen 44–46 i resolutionsordningen, i vilka SRB förklarade ”varför det resolutionsverktyg som angavs i 2016 års resolutionsplan inte var lämpligt med hänsyn till omständigheterna vid resolutionstidpunkten”.(75) Till följd av detta ändrade SRB det resolutionsverktyg som skulle genomföras med avseende på Banco Popular från skuldnedskrivningsverktyget till verktyget för försäljning av affärsverksamhet. (76)
99. Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den underkände detta påstående såsom irrelevant.
100. I den tredje grundens tredje del har klaganden gjort gällande att tribunalen åsidosatte dess rätt till försvar, eftersom tribunalen fann att det av klagandens synpunkter och den expertrapport som klaganden hade lagt fram inte framgick hur resolutionsmålen hade kunnat uppnås med hjälp av andra alternativ.
101. Jag föreslår att domstolen ska förklara att det är uppenbart att dessa yrkanden inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det i strid med artikel 169.2 i domstolens rättegångsregler(77) inte preciserats vilka delar av den överklagade domen som ifrågasätts.
102. I den mån den andra och tredje grunden kan tas upp till sakprövning föreslår jag avslutningsvis att domstolen inte ska bifalla överklagandet såvitt avser dessa grunder.
2. Invändningen om att artiklarna 15 och 22 i SRM-förordningen är rättsstridiga
103. Klaganden har dessutom, genom sin sjunde grund för överklagandet, ifrågasatt tribunalens bedömning av giltigheten av artiklarna 15 och 22 i SRM-förordningen.
104. Klaganden har för det första gjort gällande att tribunalen(78) tillämpade domstolens praxis avseende insolventa banker på ett felaktigt sätt, för det andra att artiklarna 15 och 22 i SRM-förordningen strider mot nödvändighetskravet, eftersom de har getts en alltför vid lydelse, vilket möjliggör godtyckliga åtgärder, för det tredje att dessa bestämmelser strider mot artikel 5.4 FEU, eftersom de inte erbjuder olika lösningar för banker som har problem med likviditet, respektive med insolvens, för det fjärde att dessa bestämmelser strider mot artikel 52 i stadgan och artikel 5.4 i FEU, eftersom de inte erbjuder någon möjlighet att korrigera aktiernas nedskrivningar efter den slutliga värderingen enligt artikel 20 i SRM-förordningen. Klaganden har slutligen gjort gällande att artiklarna 15 och 22 i SRM-förordningen är oproportionerliga, eftersom det i dessa inte föreskrivs lämplig ersättning och valet mellan de olika resolutionsverktygen medför en diskriminering mellan banker med likviditetsproblem och insolventa banker.
105. Jag konstaterar inledningsvis att den fjärde delgrunden inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den inte avser de delar av den överklagade domen som klaganden bestrider.(79) I den mån den femte delgrunden avser diskriminering till följd av valet av resolutionsverktyg kan denna inte tas upp till sakprövning, eftersom det rör sig om ett nytt argument som framförts i samband med överklagandet.(80)
106. Vid sin prövning i sak vidtog tribunalen, som svar på invändningen om rättsstridighet, nödvändiga åtgärder för att avgöra huruvida en begränsning av den rätt till egendom som skyddas i artikel 17 i stadgan kan vara motiverad enligt artikel 52 i stadgan.(81)
107. Med utgångspunkt i det mål av allmänt samhällsintresse som ledde till att rätten till egendom begränsades, granskade tribunalen domstolens omfattande rättspraxis i samband med finanskrisen och förklarade de risker som bankfallissemang medför för stabiliteten i euroområdets finansiella system och banksystem samt risken för förluster för insättare.(82)
108. De val som gjorts i artiklarna 15 och 22 i SRM-förordningen, och som tribunalen ingående har beskrivit, följer av de lärdomar som dragits av finanskrisen år 2008 och framåt och bygger på principen om att aktieägarna är de första att bära förlusterna vid en banks fallissemang. Tribunalen drog med stöd av just domstolens konstateranden i domen i målet Kotnik slutsatsen att aktieägarna bär hela risken för sina investeringar, inbegripet de ekonomiska konsekvenserna av en banks fallissemang, vilket således inte kan anses utgöra ett åsidosättande av deras rätt till egendom.(83)
109. Klagandens argument att tribunalen felaktigt tillämpade rättspraxis angående insolventa banker på den aktuella situationen kan enligt min mening inte godtas. Domen i målet Kotnik och andra domar från domstolen om allmänhetens intresse av finansiell stabilitet har använts för att visa att aktieägarna måste bära risken för sina investeringar när en bank fallerar. Tribunalen visade emellertid även att det i artiklarna 15 och 22 i SRM-förordningen uppställs villkor för SRB och kommissionen när de beslutar om och hur en resolutionsåtgärd ska vidtas. Med hänvisning till artikel 18.1 b i SRM-förordningen konstaterade domstolen att en resolutionsåtgärd endast får användas om andra åtgärder, såsom normal insolvens, statligt stöd eller lån, inte är tillgängliga i ett specifikt fall.(84)
110. Genom sitt andra argument har klaganden gjort gällande att tribunalen slog fast att en inskränkning av rätten till egendom är motiverad så snart villkoren för att anta en resolutionsåtgärd är uppfyllda.(85) Tribunalen gav dock en närmare förklaring till de ytterligare villkor som föreskrivs i artiklarna 18 och 21 i SRM-förordningen, vilka begränsar SRB:s och kommissionens frihet att fastställa parametrarna för en viss resolutionsåtgärd.(86)
111. Genom sitt tredje och femte argument har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att artiklarna 15 och 22 i SRM-förordningen är proportionerliga, även om det i dessa bestämmelser inte görs någon åtskillnad mellan banker som har likviditetsproblem och banker som är insolventa, vad gäller det resolutionsverktyg som används och behandlingen av aktieägare och borgenärer.
112. Med beaktande av analysen angående villkoren för att anta en resolutionsåtgärd i artikel 18.1 i SRM-förordningen, finns det ingen anledning att anse att det i SRM-förordningen borde ha införts olika regler för resolution av banker som är insolventa och banker med likviditetsproblem.
113. Sammanfattningsvis föreslår jag att domstolen inte ska bifalla överklagandet såvitt avser den sjunde grunden.
3. Rätten till egendom och proportionalitetsprincipen i resolutionsordningen för Banco Popular
114. I sin åttonde grund har klaganden för det första gjort gällande att tribunalen felaktigt slog fast att SRM-förordningen utgår från insolvens, och att det normala insolvensförfarandet således är det enda alternativet till resolution För det andra påstås tribunalen ha gjort en felaktig bedömning när den med stöd av värdering 2 fann att det förfarande som ledde fram till resolutionsordningen inte var godtyckligt. För det tredje påstås tribunalen ha gjort en felaktig bedömning när den fann att avsaknaden av rättmätig ersättning var proportionerlig.
115. Vad gäller det första argumentet kan detta delvis inte tas upp till sakprövning, eftersom det i strid med artikel 169.2 i domstolens rättegångsregler inte preciseras i vilken del av den överklagade domen som tribunalen slog fast att SRM-förordningen grundar sig på en presumtion om insolvens.
116. Klaganden har även gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den tillämpade domstolens praxis avseende insolventa banker på Banco Populars situation. (87) Av samma skäl som anfördes i samband med bedömningen av den sjunde grunden(88) kan detta argument följaktligen inte godtas.
117. Det andra och det tredje argumentet, enligt vilka tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den inte slog fast att resolutionsordningen var godtycklig på grund av att den grundade sig på värdering 2 och att den var oproportionerlig på grund av avsaknaden av rättmätig ersättning, kan inte tas upp till sakprövning, eftersom de har åberopats för första gången i överklagandet.(89) I de punkter i den överklagade domen(90) som klaganden har hänvisat till behandlas närmare bestämt varken värdering 2 eller rättmätig ersättning. Tribunalen prövade nämligen inte dessa argument i första instans.
118. Sammanfattningsvis föreslår jag att domstolen ska slå fast att överklagandet, i den mån det kan tas upp till sakprövning, inte kan vinna bifall såvitt avser den åttonde grunden.
VI. Förslag till avgörande
119. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.