SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 21 de marzo de 2024 (*)
«Procedimiento prejudicial — Seguridad alimentaria — Normas de higiene aplicables a los alimentos de origen animal — Reglamento (CE) n.o 853/2004 — Ámbito de aplicación — Exclusiones — Suministro de alimentos de origen animal entre establecimientos de venta al por menor que constituye una actividad marginal, localizada y restringida — Concepto de “actividad marginal, localizada y restringida” — Normativa nacional que se aparta de la definición de dicho concepto establecida en el mencionado Reglamento»
En el asunto C‑10/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía), mediante resolución de 19 de octubre de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de enero de 2023, en el procedimiento entre
Remia Com Impex SRL
y
Autoritatea Națională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA),
Direcția Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dolj,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. F. Biltgen, Presidente de Sala, y el Sr. N. Wahl y la Sra. M. L. Arastey Sahún (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno rumano, por las Sras. E. Gane, L. Ghiţă y A. Wellman, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. F. Le Bot y la Sra. L. Radu Bouyon, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CE) n.o 853/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal (DO 2004, L 139, p. 55; corrección de errores en DO 2004, L 226, p. 22), en particular de su artículo 1, apartados 3 a 5, en relación con su considerando 13 y con el principio de equivalencia.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Remia Com Impex SRL (en lo sucesivo, «Remia»), por una parte, y la Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) (Autoridad Nacional de Salud Veterinaria y Seguridad Alimentaria, Rumanía) y la Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj (Dirección de Salud Veterinaria y Seguridad Alimentaria de Dolj, Rumanía), por otra, en relación con la legalidad de una orden adoptada por la ANSVSA por la que se establece el procedimiento de registro veterinario y de seguridad alimentaria de las actividades de los establecimientos de venta directa o al por menor de productos primarios.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 A tenor de los considerandos 2 a 4 y 13 del Reglamento n.o 853/2004:
«(2) Determinados productos alimenticios pueden presentar peligros para la salud humana, y ello hace necesario el establecer normas higiénicas específicas. Así ocurre en particular con los alimentos de origen animal, con respecto a los cuales se han observado con frecuencia riesgos microbiológicos y químicos.
(3) En el contexto de la política agrícola común se han adoptado numerosas directivas que establecen normas sanitarias específicas para la producción y puesta en el mercado de los productos enumerados en el Anexo I del Tratado. Estas normas han servido para reducir los obstáculos comerciales para los productos en cuestión, contribuyendo así a la realización del mercado interior y al establecimiento de un elevado nivel de protección de la salud pública.
(4) Por lo que respecta a la salud pública, dichas normas contienen una serie de principios comunes, referentes sobre todo a las responsabilidades de fabricantes y autoridades competentes, a los requisitos estructurales, operativos e higiénicos para los establecimientos, a los procedimientos de autorización de estos y a los requisitos para el almacenamiento y el transporte y el marcado sanitario.
[…]
(13) Los Estados miembros deben gozar de cierta discrecionalidad para ampliar o limitar en la legislación nacional la aplicación de los requisitos del presente Reglamento a la venta al por menor. Sin embargo, pueden limitar esta aplicación solo si estiman que los requisitos del Reglamento (CE) n.o 852/2004 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios (DO 2004, L 139, p. 1; corrección de errores en DO 2004, L 226, p. 3),] son suficientes para alcanzar los objetivos de higiene alimentaria y cuando el suministro de alimentos de origen animal de un establecimiento de venta al por menor a otro establecimiento constituye una actividad marginal, localizada y restringida. Este suministro debe, por tanto, constituir únicamente una pequeña proporción de la actividad del establecimiento; los establecimientos destinatarios deben estar situados en la proximidad inmediata, y el suministro debe afectar solo a determinados tipos de productos y establecimientos.»
4 El artículo 1 del Reglamento n.o 853/2004, titulado «Ámbito de aplicación», dispone:
«1. El presente Reglamento establece normas específicas destinadas a los operadores de empresa alimentaria en materia de higiene de los alimentos de origen animal. Las presentes disposiciones complementan las establecidas por el Reglamento [n.o 852/2004]. Serán aplicables a los productos de origen animal tanto transformados como sin transformar.
[…]
3. El presente Reglamento no se aplicará a:
a) la producción primaria para uso doméstico privado;
b) la preparación, manipulación o almacenamiento domésticos de productos alimenticios para consumo doméstico privado;
c) el suministro directo por parte del productor de pequeñas cantidades de productos primarios al consumidor final o a establecimientos locales de venta al por menor que suministran directamente al consumidor final;
d) el suministro directo por parte del productor de pequeñas cantidades de carne procedente de aves de corral y lagomorfos sacrificados en la explotación al consumidor final o a establecimientos locales de venta al por menor que suministran directamente dicha carne como carne fresca al consumidor final;
e) el suministro directo por parte de los cazadores de pequeñas cantidades de caza silvestre o de carne de caza silvestre al consumidor final o a establecimientos locales de venta al por menor que suministran directamente al consumidor final.
4. Los Estados miembros establecerán, con arreglo a su Derecho nacional, normas que regulen las actividades y personas a que hacen referencia las letras c), d) y e) del apartado 3. Estas normas nacionales deberán garantizar la realización de los objetivos del presente Reglamento.
5. a) A no ser que se indique expresamente lo contrario, el presente Reglamento no se aplicará a la venta al por menor.
b) No obstante, el presente Reglamento se aplicará a la venta al por menor cuando las operaciones se lleven a cabo con objeto de suministrar alimentos de origen animal a otro establecimiento, a menos que:
i) las operaciones consistan exclusivamente en el almacenamiento o el transporte, en cuyo caso se aplicarán sin embargo los requisitos específicos de temperatura establecidos en el anexo III,
o bien
ii) el suministro de alimentos de origen animal a partir del establecimiento de venta al por menor se efectúe únicamente con destino a otros establecimientos de venta al por menor y, con arreglo a la legislación nacional, dicho suministro sea una actividad marginal, localizada y restringida.
c) Los Estados miembros podrán adoptar medidas nacionales para aplicar los requisitos del presente Reglamento a los establecimientos de venta al por menor situados en su territorio a los cuales el Reglamento no se aplicaría de conformidad con las letras a) o b).
[…]»
5 El artículo 4 del Reglamento n.o 853/2004, titulado «Registro y autorización de los establecimientos», establece en su apartado 2:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento [n.o 852/2004], los establecimientos que manipulen los productos de origen animal para los que el anexo III del presente Reglamento establece requisitos no ejercerán sus actividades a menos que la autoridad competente los haya autorizado de conformidad con el apartado 3 del presente artículo, con la salvedad de los establecimientos que se dediquen únicamente a:
a) la producción primaria;
b) operaciones de transporte;
c) almacenamiento de productos que no necesiten almacenarse bajo una temperatura controlada,
o
d) las operaciones de venta al por menor distintas de aquellas a las que se aplica el presente Reglamento de conformidad con la letra b) del apartado 5 del artículo 1.»
Derecho rumano
6 La Ordinul nr. 111/2008 privind aprobarea Normei sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animală sau nonanimală, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală (Orden n.o 111/2008, por la que se aprueba el Reglamento de Sanidad Veterinaria y Seguridad Alimentaria relativo al procedimiento de registro veterinario y de seguridad alimentaria de las actividades de producción y venta directa y/o al por menor de productos alimenticios de origen animal o no animal, así como de las actividades de producción, transformación, almacenamiento, transporte y comercialización de productos alimenticios de origen no animal), de 16 de diciembre de 2008 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 895, de 30 de diciembre de 2008) (en lo sucesivo «Orden n.o 111/2008»), fue adoptada por la ANSVSA.
7 El artículo 2 de la Orden n.o 111/2008 establece:
«El Reglamento de Sanidad Veterinaria y Seguridad Alimentaria previsto en el artículo 1 se ha elaborado con el fin de establecer el procedimiento de registro veterinario y de seguridad alimentaria de las actividades de los establecimientos de venta directa de productos primarios o de venta al por menor, de conformidad con lo dispuesto en […] el artículo 1, apartado 4, del [Reglamento n.o 853/2004]».
8 Este Reglamento de Sanidad Veterinaria y de Seguridad Alimentaria (en lo sucesivo, «Reglamento de Sanidad Veterinaria») figura en el anexo n.o 1 de la Orden n.o 111/2008.
9 El artículo 16 del Reglamento de Sanidad Veterinaria dispone:
«El presente capítulo establece el procedimiento de registro veterinario y de seguridad alimentaria para las actividades de venta al por menor de alimentos de origen animal y no animal.»
10 El artículo 17 de dicho Reglamento establece:
«A efectos del presente capítulo, se entenderá por:
a) venta al por menor […] — el suministro de productos alimenticios de origen animal y no animal producidos en establecimientos inscritos en el registro veterinario y de seguridad alimentaria o que cuenten con autorización veterinaria, y/o el suministro restringido, localizado y limitado de productos alimenticios de origen animal y no animal producidos en pequeñas cantidades en establecimientos de venta al por menor y comercializados:
1. al consumidor final, en el lugar de producción;
2. a otros establecimientos de venta al por menor inscritos en el registro veterinario y de seguridad alimentaria, en todo el territorio nacional;
3. a establecimientos de restauración inscritos en el registro veterinario y de seguridad alimentaria;
4. al consumidor final en mercados agroalimentarios, ferias, exposiciones, eventos organizados durante fiestas religiosas u otros eventos públicos similares organizados periódicamente por las autoridades municipales o provinciales en todo el territorio nacional, con excepción de la carne fresca de porcino;
[…]
d) suministro restringido — la venta de pequeñas cantidades de productos alimenticios de origen animal y no animal al consumidor final, a través de otros establecimientos de venta al por menor;
e) suministro localizado — la venta de productos alimenticios de origen animal en todo el territorio nacional respetando los requisitos de transporte, cadena de frío y trazabilidad;
f) suministro limitado — la obtención en el lugar de venta de determinadas categorías limitadas de productos alimenticios de origen animal destinados a la venta al consumidor final a través de otros establecimientos de venta al por menor;
[…]».
11 El artículo 18, apartado 1, del mencionado Reglamento dispone:
«Los establecimientos de venta al por menor a que se refiere el anexo n.o 1 ejercerán sus actividades en virtud de la certificación o, en su caso, del certificado de inscripción expedido por la oficina del Registro Mercantil ante el tribunalul (tribunal de distrito, Rumanía) en cuya demarcación se desarrollen las actividades y en virtud del documento de registro veterinario y de seguridad alimentaria expedido por la Dirección de Salud Veterinaria y Seguridad Alimentaria a nivel provincial o de la ciudad de Bucarest [(Rumanía)], de conformidad con el modelo que figura en el anexo n.o 3.»
12 Según el artículo 19, apartado 1, del mismo Reglamento:
«Con el fin de obtener el documento de registro veterinario y de seguridad alimentaria para las actividades de los establecimientos de venta al por menor contemplados en el anexo n.o 1, los operadores de empresas alimentarias o sus representantes legales deberán presentar ante la Dirección de Salud Veterinaria y Seguridad Alimentaria a nivel provincial o de la ciudad de Bucarest un expediente que contenga los siguientes documentos: […]».
13 El artículo 20, apartado 1, del Reglamento de Sanidad Veterinaria tiene el siguiente tenor:
«La Dirección de Salud Veterinaria y Seguridad Alimentaria a nivel provincial o de la ciudad de Bucarest expedirá el documento de registro veterinario y de seguridad alimentaria, de conformidad con el modelo que figura en el anexo n.o 3, a los establecimientos de venta al por menor que cumplan los requisitos de sanidad veterinaria y de seguridad alimentaria establecidos en la legislación específica.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14 El 9 de marzo de 2018, Remia interpuso ante la Curtea de Apel București (Tribunal Supremo de Bucarest, Rumanía) un recurso por el que solicitaba, en primer lugar, la anulación del artículo 2 de la Orden n.o 111/2008, de los artículos 16, 17, 18, apartado 1, y 19, apartado 1, del Reglamento de Sanidad Veterinaria y de la expresión «de conformidad con el modelo que figura en el anexo n.o 3» que se incluye en el artículo 20, apartado 1, de dicho Reglamento, así como del referido anexo n.o 3 en su totalidad; en segundo lugar, la revisión de la situación de los establecimientos registrados en la provincia de Dolj (Rumanía), a efectos de su calificación como establecimientos sujetos a registro o a autorización, en el sentido de los Reglamentos n.os 852/2004 y 853/2004, y, en tercer lugar, el pago de una indemnización por el perjuicio causado por la infracción del Derecho de la Unión como consecuencia, en particular, de la tramitación errónea del procedimiento administrativo necesario para la protección del interés legítimo de Remia, a saber, la expedición de documentos de registro veterinario y de seguridad alimentaria a establecimientos que deben disponer de una autorización.
15 Mediante sentencia de 4 de diciembre de 2019, la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest) desestimó dicho recurso por infundado.
16 Remia interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia ante la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía), que es el órgano jurisdiccional remitente, invocando, en esencia, la ilegalidad de la Orden n.o 111/2008 en la medida en que, en su opinión, pasa por alto la definición que el considerando 13 del Reglamento n.o 853/2004 da al concepto de «actividad marginal, localizada y restringida».
17 Según la ANSVSA, las definiciones de estos términos que figuran en el artículo 17, letras d) a f), del Reglamento de Sanidad Veterinaria no son contrarias a dicho considerando 13.
18 En una vista celebrada ante el órgano jurisdiccional remitente, Remia solicitó que se planteara una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, alegando, en esencia, que la normativa nacional controvertida en el litigio principal permite limitar el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 853/2004, infringiendo el Derecho de la Unión. La Orden n.o 111/2008 tiene por efecto que no estén sujetas a autorización actividades que, aunque constituyan ventas al por menor, presentan características que exigen autorización, puesto que no están comprendidas en las excepciones previstas en el artículo 1, apartado 5, letra b), del citado Reglamento. En efecto, el término «localizada», en el sentido de esta disposición, designa, según el considerando 13 de dicho Reglamento, establecimientos situados en la proximidad inmediata del establecimiento que suministra alimentos de origen animal, mientras que el artículo 17, letra e), del Reglamento de Sanidad Veterinaria se refiere al suministro de dichos productos en todo el territorio nacional.
19 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente precisa que está obligado, con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo tercero, a someter la cuestión al Tribunal de Justicia, dado que es un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno. El litigio principal plantea la cuestión de la compatibilidad de disposiciones de Derecho nacional con el Reglamento n.o 853/2004. Habida cuenta del tenor del considerando 13 de dicho Reglamento, la definición del concepto de «actividad marginal, localizada y restringida» contemplada en ese Derecho nacional crea, según el mencionado órgano jurisdiccional, una dificultad a la hora de interpretar el Derecho de la Unión.
20 En esas circunstancias, la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
1) ¿Deben interpretarse el Reglamento [n.o 853/2004] en su conjunto y, en particular, su artículo 1, apartados 3 a 5, en el sentido de que los almacenes frigoríficos que realicen actividades de venta al por menor a otros establecimientos de venta al por menor, y no al consumidor final, requieren de una autorización con arreglo a dicho Reglamento cuando la actividad en cuestión no esté comprendida en las excepciones establecidas en el artículo 1, apartado 5, letra b)[, del citado Reglamento]?
2) ¿Deben interpretarse [el Reglamento n.o 853/2004] y el Derecho de la Unión en general en el sentido de que las autoridades nacionales responsables de garantizar que se ejecute la política que constituye el objetivo de la normativa y el cumplimiento de las correspondientes obligaciones de los operadores económicos relevantes deben interpretar la exigencia de actividad marginal, localizada y restringida, contenida en el artículo 1, apartado 5, letra b), [inciso] ii), a la luz del considerando 13 de dicho Reglamento, o pueden apartarse de esa interpretación mediante sus propias definiciones de los conceptos?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión prejudicial, ¿deben las definiciones en cuestión, contenidas en una norma nacional de transposición del Reglamento [n.o 853/2004], respetar el contenido esencial de los conceptos, tal y como está descrito en el considerando 13 [de dicho Reglamento]?
4) Teniendo en cuenta que el artículo 17 del Reglamento [de Sanidad Veterinaria] aprobado mediante la Orden n.o 111/2008 establece que la actividad de venta al por menor de productos de origen animal también puede incluir actividades de suministro y comercialización de productos a otros establecimientos de venta al por menor en todo el territorio de Rumanía, sin la obligación de obtener una autorización veterinaria, ¿se oponen el Derecho de la Unión y, en particular, el Reglamento [n.o 853/2004] a tal normativa o a tal práctica administrativa?
5) ¿Exige el principio de equivalencia que, cuando una Orden de una autoridad administrativa puede anularse por vulnerar una ley nacional, ese acto administrativo también pueda anularse por vulnerar un Reglamento de la Unión aplicable, como es el caso del Reglamento [n.o 853/2004]?».
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
21 El Gobierno rumano afirma que la resolución de remisión no expone el marco fáctico del litigio principal, pese a que, según alega, este es esencial para calificar los hechos, para determinar las disposiciones del Derecho nacional aplicables y para identificar las normas del Derecho de la Unión cuya interpretación es útil para la resolución del litigio principal.
22 En particular, dicho Gobierno sostiene que la falta de descripción del marco fáctico impide conocer el tipo de actividades ejercidas por Remia y conocer si esta podría beneficiarse del procedimiento de autorización de sus actividades o si dichas actividades están comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 853/2004. Dicho esto, el mencionado Gobierno señala que, según la información de que dispone la ANSVSA, que no figura en la resolución de remisión, la actividad principal de Remia es el comercio al por mayor de productos de origen animal y el alquiler de instalaciones de almacenamiento.
23 Asimismo, el Gobierno rumano afirma que el órgano jurisdiccional remitente no ha justificado, en la resolución de remisión, por un lado, las razones por las que invocó las disposiciones del Derecho de la Unión en las cuestiones prejudiciales y, por otro, la relación entre el objeto del litigio principal y dichas cuestiones. Por consiguiente, sostiene que la petición de decisión prejudicial es inadmisible en su totalidad.
24 Sin alegar dicha inadmisibilidad, la Comisión Europea subraya, no obstante, que existen lagunas en la resolución de remisión por lo que respecta a las cuestiones prejudiciales primera y quinta.
25 Por lo que se refiere a la primera cuestión prejudicial, esta institución afirma que la lectura de la resolución de remisión no permite discernir claramente la naturaleza de las actividades de Remia. No obstante, considera que de esa resolución se desprende que dicha sociedad realiza actividades de venta al por menor a otros establecimientos de venta al por menor.
26 Por lo que respecta a la quinta cuestión prejudicial, relativa al principio de equivalencia, la Comisión señala que la resolución de remisión no menciona las disposiciones del Derecho nacional en virtud de las cuales una decisión adoptada por una autoridad administrativa puede ser anulada por no ser conforme a una ley nacional, ni medida alguna que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan adoptar en caso de que se constate la falta de conformidad de un acto administrativo nacional con el Derecho de la Unión.
27 A este respecto, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE constituye un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, por medio del cual el primero proporciona a los segundos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para resolver los litigios que deban dirimir (sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C‑558/18 y C‑563/18, EU:C:2020:234, apartado 44 y jurisprudencia citada).
28 Según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión que sea eficaz para el juez nacional exige que este respete escrupulosamente los requisitos relativos al contenido de la petición de decisión prejudicial expresamente mencionados en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia (sentencia de 28 de noviembre de 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, apartado 44 y jurisprudencia citada). Estos requisitos se recuerdan, además, en los apartados 13, 15 y 16 de las Recomendaciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a los órganos jurisdiccionales nacionales, relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (DO 2019, C 380, p. 1).
29 Así pues, para empezar, con arreglo al artículo 94, letra a), del Reglamento de Procedimiento, es indispensable que el órgano jurisdiccional remitente defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los supuestos de hecho en los que se basan tales cuestiones. En efecto, en el marco del procedimiento instaurado en el artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia está únicamente habilitado para pronunciarse sobre la interpretación de una norma de la Unión a partir de los hechos que le proporcione el órgano jurisdiccional nacional (sentencia de 28 de noviembre de 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, apartado 45 y jurisprudencia citada).
30 A continuación, el artículo 94, letra b), del Reglamento de Procedimiento establece que la decisión prejudicial contendrá el texto de las disposiciones nacionales que puedan ser aplicables al asunto y, en su caso, la jurisprudencia nacional pertinente.
31 Por último, como dispone el artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento, es indispensable que la petición de decisión prejudicial contenga la indicación de las razones que han llevado al órgano jurisdiccional remitente a preguntarse sobre la interpretación de determinadas disposiciones del Derecho de la Unión, así como de la relación que, a su juicio, existe entre dichas disposiciones y la normativa nacional aplicable en el litigio principal (sentencia de 28 de noviembre de 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, apartado 46 y jurisprudencia citada).
32 En el presente asunto, es preciso señalar que la resolución de remisión no contiene más que una exposición excesivamente somera del objeto del litigio principal y no presenta el contexto fáctico del litigio. Por otro lado, esta resolución solo justifica de forma igualmente somera las razones por las que el órgano jurisdiccional remitente ha considerado necesario plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia.
33 Más concretamente, la primera cuestión prejudicial tiene por objeto determinar si los almacenes frigoríficos que venden al por menor a otros establecimientos de venta al por menor deben estar autorizados conforme al Reglamento n.o 853/2004 cuando dicha actividad no esté comprendida en las excepciones previstas en el artículo 1, apartado 5, letra b), de dicho Reglamento.
34 Pues bien, a falta de precisiones sobre el marco fáctico del litigio principal, en particular sobre cuál es la naturaleza de las actividades de Remia, el Tribunal de Justicia no puede discernir si, mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta acerca de la situación de los demás establecimientos situados en la provincia de Dolj que, según Remia, deberían estar sujetos a la obligación de obtener una autorización o acerca de la situación de esta sociedad. A este respecto, es preciso señalar que, mientras que el Gobierno rumano afirma que la actividad principal de Remia es el comercio al por mayor, la Comisión considera que de la resolución de remisión se desprende que esta sociedad ejerce actividades de venta al por menor, aunque reconoce, no obstante, que dicha resolución no permite identificar claramente la naturaleza de las actividades de la mencionada sociedad.
35 Asimismo, la referencia a los «almacenes frigoríficos» en esta primera cuestión prejudicial, expresión que no se menciona en absoluto en la resolución de remisión, no basta, sin una explicación sobre su incidencia para la resolución del litigio principal, para que el Tribunal de Justicia pueda considerar que está en disposición de dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente.
36 De ello se deduce que la primera cuestión prejudicial es inadmisible.
37 Por otro lado, mediante su quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el principio de equivalencia exige que, cuando una orden de una autoridad administrativa puede ser anulada por no ser conforme a una ley nacional, dicho acto administrativo también pueda ser anulado por no ser conforme a un reglamento de la Unión, como el Reglamento n.o 853/2004.
38 A este respecto, procede recordar que el principio de equivalencia prohíbe a los Estados miembros establecer para los recursos destinados a garantizar la protección de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables una regulación procesal menos favorable que la que se aplica a recursos similares de Derecho interno (sentencia de 24 de octubre de 2018, XC y otros, C‑234/17, EU:C:2018:853, apartado 25 y jurisprudencia citada).
39 De ello se deduce que, para que el Tribunal de Justicia pueda dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, este debería proporcionar, al menos, un mínimo de indicaciones en cuanto a la regulación procesal establecida por la normativa nacional y sobre los motivos por los que alberga dudas acerca de si dicha normativa respeta el principio de equivalencia. Pues bien, la resolución de remisión no contiene ninguna indicación sobre el tenor de las disposiciones nacionales pertinentes ni sobre las razones por las que dicho órgano jurisdiccional se pregunta, en el presente asunto, sobre la interpretación de este principio, incumpliendo los requisitos que figuran en el artículo 94, letras b) y c), del Reglamento de Procedimiento.
40 Por lo tanto, la quinta cuestión prejudicial tampoco es admisible.
41 No obstante, es preciso recordar que, en virtud del espíritu de cooperación que preside las relaciones entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia en el marco del procedimiento prejudicial, la falta de ciertas constataciones previas por parte del tribunal remitente no conlleva necesariamente la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial o de alguna de las cuestiones prejudiciales que figuran en ella si el Tribunal de Justicia, atendiendo al contenido de los autos, se considera en condiciones de dar una respuesta útil al tribunal remitente (sentencia de 22 de septiembre de 2022, Admiral Gaming Network y otros, C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, apartado 29 y jurisprudencia citada).
42 Por otro lado, por lo que se refiere más concretamente al requisito relativo al contenido de una petición de decisión prejudicial, establecido en el artículo 94, letra a), del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia ha declarado que basta con que el objeto del litigio principal y sus principales implicaciones para el ordenamiento jurídico de la Unión se desprendan de la petición de decisión prejudicial para que se permita a los Estados miembros y a las demás partes interesadas presentar observaciones conforme al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y participar eficazmente en el procedimiento entablado ante este (sentencia de 7 de febrero de 2018, American Express, C‑643/16, EU:C:2018:67, apartado 22 y jurisprudencia citada).
43 A este respecto, por lo que respecta a las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta, de la exposición del objeto del litigio principal y del razonamiento de la resolución de remisión, ciertamente de forma breve pero suficientemente clara, se desprende que el órgano jurisdiccional remitente, que conoce de una demanda de anulación parcial de la Orden n.o 111/2008, esencialmente alberga dudas sobre la compatibilidad del concepto de «suministro localizado», en el sentido de dicha Orden, con el concepto de «actividad […] localizada», en el sentido del Reglamento n.o 853/2004.
44 Así pues, la resolución de remisión expone de modo suficiente en Derecho el origen y la naturaleza del litigio principal, cuyo resultado considera que depende de la interpretación del referido Reglamento. De ello se deduce que el órgano jurisdiccional remitente ha proporcionado suficientes indicaciones para que el Tribunal de Justicia pueda dar una respuesta útil a las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta.
Sobre el fondo
45 Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda a cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 1, apartado 5, letra b), inciso ii), del Reglamento n.o 853/2004, en relación con el considerando 13 del mismo Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que se aparta de la definición de «actividad […] localizada», en el sentido de estas disposiciones, y limita de esta forma el alcance de dicho Reglamento.
46 A este respecto, por un lado, es preciso señalar que del artículo 1, apartado 5, letra a), del Reglamento n.o 853/2004 se desprende que el comercio al por menor está, en principio, excluido del ámbito de aplicación de dicho Reglamento.
47 No obstante, de conformidad con el primer inciso del artículo 1, apartado 5, letra b), del mencionado Reglamento, la venta al por menor está incluida en este ámbito de aplicación cuando las operaciones se lleven a cabo con objeto de suministrar alimentos de origen animal a otro establecimiento.
48 Pues bien, en este último supuesto, la venta al por menor está, sin embargo, excluida de dicho ámbito de aplicación en los dos supuestos que figuran en los incisos i) y ii) de la mencionada disposición.
49 De este modo, en virtud del artículo 1, apartado 5, letra b), inciso ii), del Reglamento n.o 853/2004, este Reglamento no se aplica a la venta al por menor cuando el suministro de alimentos de origen animal tiene lugar entre establecimientos de venta al por menor y si, con arreglo a la legislación nacional, dicho suministro constituye una actividad marginal, localizada y restringida.
50 Por otro lado, del considerando 13 del Reglamento n.o 853/2004 se desprende que los Estados miembros pueden limitar la aplicación de los requisitos establecidos en dicho Reglamento a la venta al por menor, en particular, solo cuando el suministro de alimentos de origen animal de un establecimiento de venta al por menor a otro establecimiento constituye una actividad marginal, localizada y restringida. Este suministro debe, por tanto, constituir únicamente una pequeña proporción de la actividad del establecimiento; los establecimientos destinatarios deben estar situados en la proximidad inmediata y el suministro debe afectar solo a determinados tipos de productos y establecimientos.
51 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el preámbulo de un acto de la Unión puede precisar el contenido de las disposiciones de ese acto y que los considerandos de dicho acto constituyen importantes elementos interpretativos que pueden arrojar luz sobre la voluntad del autor de dicho acto (sentencia de 13 de julio de 2023, Comisión/CK Telecoms UK Investments, C‑376/20 P, EU:C:2023:561, apartado 104 y jurisprudencia citada).
52 Asimismo, es jurisprudencia reiterada que, si bien, en razón de su propia índole y de su función en el sistema de las fuentes del Derecho de la Unión, las disposiciones de los reglamentos tienen, por regla general, un efecto inmediato en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin necesidad de que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación, no obstante, algunas de sus disposiciones pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por parte de los Estados miembros. De esta forma, los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de un reglamento siempre que no obstaculicen su aplicabilidad directa, no oculten su naturaleza de acto de Derecho de la Unión y regulen el ejercicio del margen de apreciación que ese reglamento les confiere manteniéndose dentro de los límites de sus disposiciones (sentencia de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartados 27 y 28 y jurisprudencia citada).
53 El Tribunal de Justicia también ha precisado que la aplicabilidad directa de los reglamentos excluye, salvo disposición en contrario, que los Estados miembros adopten disposiciones internas que afecten al alcance del propio reglamento (sentencia de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, C‑539/10 P y C‑550/10 P, EU:C:2012:711, apartado 86 y jurisprudencia citada). Por consiguiente, los Estados miembros no pueden, salvo disposición en contrario, restringir el ámbito de aplicación de un reglamento y, de esta forma, limitar el alcance de las obligaciones establecidas en este.
54 En el presente asunto, es preciso señalar que el artículo 1, apartado 5, letra b), inciso ii), del Reglamento n.o 853/2004 remite expresamente a la legislación de los Estados miembros en lo que respecta a la definición del concepto de «actividad marginal, localizada y restringida», en el sentido de esta disposición. Sin embargo, el margen de apreciación así reconocido a los Estados miembros se enmarca en el considerando 13 de dicho Reglamento, que aporta precisiones sobre el alcance de este concepto.
55 De ello se deduce que, para permanecer dentro de los límites de las disposiciones del Reglamento n.o 853/2004, los Estados miembros están obligados a respetar la definición de «actividad marginal, localizada y restringida» que figura en el considerando 13 cuando establezcan, en su legislación nacional, los requisitos de aplicación del artículo 1, apartado 5, letra b), inciso ii), de dicho Reglamento.
56 Ello es tanto más cierto cuanto que, contrariamente a la primera parte de la segunda frase del mencionado considerando 13, que establece que los Estados miembros pueden limitar la aplicación de los requisitos establecidos en el citado Reglamento a la venta al por menor «si estiman que los requisitos del Reglamento [n.o 852/2004] son suficientes para alcanzar los objetivos de higiene alimentaria», la segunda parte de dicha frase y la tercera frase del mismo considerando 13, que se refieren al concepto de «actividad marginal, localizada y restringida», están formuladas de forma imperativa, de modo que los Estados miembros no pueden establecer excepciones.
57 Por lo que se refiere al concepto de «actividad […] localizada», del considerando 13 del Reglamento n.o 853/2004 se desprende que debe tratarse del suministro, por un establecimiento de venta al por menor, a otro establecimiento situado «en la proximidad inmediata».
58 Pues bien, de la resolución de remisión se desprende que el concepto de «suministro localizado», en el sentido del artículo 17, letra e), del Reglamento de Sanidad Veterinaria, se define como el suministro «en todo el territorio nacional», lo que, manifiestamente, va más allá de un suministro en la proximidad inmediata. En efecto, el concepto de «territorio nacional» es mucho más amplio que el de «proximidad inmediata», máxime cuando se trata de un Estado miembro, como Rumanía, cuyo territorio nacional tiene un tamaño considerable.
59 De este modo, la mencionada normativa nacional tiene por efecto excluir, en la práctica, del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 853/2004 actividades de venta al por menor que no constituyen actividades localizadas, en el sentido de dicho Reglamento, reduciendo así el alcance de este y de la obligación de autorización establecida en el artículo 4 de dicho Reglamento.
60 Pues bien, como se desprende de los considerandos 3 y 4 del Reglamento n.o 853/2004, los procedimientos de autorización tienen por objeto garantizar un elevado nivel de protección de la salud pública. De manera más general, al adoptar este Reglamento, el legislador de la Unión pretendía garantizar de forma expresa, conforme al propósito enunciado en su considerando 2, que todos los productos alimenticios de origen animal se produzcan y se comercialicen con arreglo a una serie de normas estrictas que permitan garantizar la higiene y la seguridad alimentarias, de modo que se eviten peligros para la salud humana (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de mayo de 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen y otros, C‑426/16, EU:C:2018:335, apartado 67).
61 Estos objetivos corroboran la interpretación según la cual los Estados miembros no pueden adoptar disposiciones que limiten el alcance del Reglamento n.o 853/2004.
62 A la luz de las anteriores consideraciones, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta que el artículo 1, apartado 5, letra b), inciso ii), del Reglamento n.o 853/2004, en relación con el considerando 13 del mismo Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que, puesto que estas disposiciones definen el concepto de «actividad […] localizada» como el suministro a establecimientos situados «en la proximidad inmediata», se opone a una normativa nacional que incluye en este concepto suministros que van más allá de un suministro de este tipo, como los suministros a establecimientos situados en todo el territorio nacional, limitando de esta forma el alcance de dicho Reglamento.
Costas
63 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
El artículo 1, apartado 5, letra b), inciso ii), del Reglamento (CE) n.o 853/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal, en relación con el considerando 13 de dicho Reglamento,
debe interpretarse en el sentido de que,
puesto que estas disposiciones definen el concepto de «actividad […] localizada» como el suministro a establecimientos situados «en la proximidad inmediata», se opone a una normativa nacional que incluye en este concepto suministros que van más allá de un suministro de este tipo, como los suministros a establecimientos situados en todo el territorio nacional, limitando de esta forma el alcance de dicho Reglamento.
Firmas