Laikina versija
GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2024 m. kovo 21 d.(1)
Byla C-727/22
Friends of the Irish Environment CLG
prieš
Government of Ireland ir kt.
(Supreme Court (Aukščiausiasis Teismas, Airija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Aplinka – Direktyva 2001/42/EB – Strateginis poveikio aplinkai vertinimas – Project Ireland 2040 – National Planning Framework (Nacionalinė teritorijų planavimo programa) – National Development Plan (Nacionalinis plėtros planas) – Finansiniai ar biudžeto planai ir programos – Priimtinų alternatyvų nustatymas, aprašymas ir įvertinimas – Svarstytų alternatyvų poveikis aplinkai“
I. Įvadas
1. SPAV direktyvoje (SPAV – strateginis poveikio aplinkai vertinimas)(2) reglamentuojamas poveikio aplinkai vertinimas planų ir programų priėmimo procese. Nors Teisingumo Teismas jau daug kartų nagrinėjo šį vertinimą, vis dar yra neišspręstų itin svarbių klausimų. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su dviem iš jų, t. y. pirma, su direktyvos netaikymo finansiniams ar biudžeto planams ir programoms reikšme ir, antra, su galiausiai priimto plano ar pasirinktos programos alternatyvų poveikio aplinkai vertinimu. Visų pirma alternatyvų vertinimo klausimas svarbus atsižvelgiant ir į kitas Sąjungos aplinkos teisės nuostatas, kuriose taip pat numatytas alternatyvų svarstymas.
2. Šie klausimai iškelti nagrinėjant aplinkosaugos organizacijos skundą dėl dviejų Airijos plėtros plano priemonių. Nesutariama, ar viena iš šių dviejų priemonių patenka į nurodytos išimties taikymo sritį ir ar atliekant antrosios priemonės poveikio aplinkai vertinimą pakankamai išnagrinėtas alternatyvų poveikis aplinkai.
II. Teisinis pagrindas
3. Sąjunga SPAV direktyvą priėmė prieš užbaigdama derybas dėl 2003 m. Kijevo protokolo dėl strateginio poveikio aplinkai vertinimo(3). Vis dėlto protokolas, kaip, jį tvirtindama, nurodė Sąjunga, šia direktyva yra įgyvendinamas, o direktyvos 7 konstatuojamojoje dalyje jau yra numatytas.
4. SPAV direktyvos tikslai visų pirma matyti iš 1 straipsnio:
„Šios direktyvos tikslas – sukurti aukštą aplinkos apsaugos lygį ir padėti į rengiamus ir priimamus planus bei programas integruoti aplinkos apsaugos klausimus, kad būtų skatinama tvari plėtra, užtikrinant, kad laikantis šios direktyvos būtų atliekamas tam tikrų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkos vertin[i]mas.“
5. SPAV direktyvos 2 straipsnio a punkte apibrėžiami planai ir programos:
„Šioje direktyvoje:
a) „planai ir programos“ – tai planai ir programos, įskaitant tuos, prie kurių finansavimo prisideda Europos bendrija, taip pat visi jų daliniai pakeitimai:
– kuriuos turi parengti ir (arba) priimti valdžios institucija nacionaliniu, regioniniu arba vietiniu lygiu arba kuriuos parengia valdžios institucija ir kuriuos vėliau priima Parlamentas arba Vyriausybė laikantis įstatymų leidimo procedūros, ir
– kurių reikia pagal įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas.“
6. Pareiga atlikti strateginį poveikio aplinkai vertinimą nustatyta SPAV direktyvos 3 straipsnyje:
„1. 2–4 dalyse nurodytų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkos vertinimas atliekamas pagal šios direktyvos 4–9 straipsnius.
2. Laikantis 3 dalies nuostatų, atliekamas toliau išvardytų planų ir programų aplinkos vertinimas:
a) kurie rengiami žemės ūkiui, miškininkystei, žuvininkystei, energetikai, pramonei, transportui, atliekų tvarkymui, vandentvarkai, telekomunikacijoms, turizmui, miestų ir kaimų planavimui ar žemės naudojimui ir kurie nustato tolesnio projektų, išvardytų [PAV direktyvos(4)] I ir II prieduose, vystymo pagrindus, arba
b) kurių atžvilgiu nustatoma, atsižvelgiant į galimas jų pasekmes teritorijai, kad būtina atlikti vertinimą pagal <...> [Buveinių direktyvos(5)] 6 ir 7 straipsnius.
<...>
8. Ši direktyva netaikoma šiems planams ir programoms:
– planams ir programoms, kurie taikomi tik nacionalinei gynybai ar civilinių avarijų atveju;
– finansiniams ar biudžeto planams ir programo[m]s.
9. Ši direktyva netaikoma planams ir programoms, kurie yra bendrai finansuojami pagal dabartinius atitinkamus programinius laikotarpius <...> Tarybos reglamentams (EB) Nr. 1260/1999 <...> ir (EB) Nr. 1257/1999 <...>.“
7. SPAV direktyvos 5 straipsnis susijęs su poveikio aplinkai vertinimo turiniu ir atsižvelgimu į alternatyvas:
„1. Tais atvejais, kai pagal 3 straipsnio 1 dalį reikia atlikti aplinkosauginį vertinimą, parengiama aplinkos apsaugos ataskaita, kurioje nustatomos, aprašomos ir įvertinamos plano ar programos įgyvendinimo galimos reikšmingos pasekmės aplinkai, taip pat priimtinos alternatyvos atsižvelgiant į plano ar programos tikslus bei geografinę taikymo sritį. Informacija, kurią reikia pateikti šiam tikslui, yra nurodyta I priede.
2. Pagal 1 dalį parengtoje aplinkos apsaugos ataskaitoje pateikiama informacija, kurios gali būti pagrįstai reikalaujama atsižvelgiant į turimas žinias ir vertinimo metodus, plano ar programos turinį ir išsamumą, su jais susijusių sprendimų priėmimo pakopą ir į tai, kaip siekiant išvengti dvigubo vertinimo tam tikrus klausimus reikėtų tinkamai vertinti skirtingais minėto proceso lygiais.
3. <...>“
8. SPAV direktyvos I priede nurodoma, kokia informacija turi būti pateikta pagal 5 straipsnį:
„Pagal 5 straipsnio 1 dalį ir laikantis 5 straipsnio 2 bei 3 dalies nuostatų turi būti pateikiama ši informacija:
<...>
h) priežastys, dėl kurių buvo pasirinktos svarstytos alternatyvos, ir vertinimo, įskaitant visus sunkumus (techninius trūkumus arba nepakankamas praktines žinias ir įgūdžius), su kuriais buvo susidurta kaupiant reikiamą informaciją, aprašymas;
<...>“
III. Faktinės aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
9. Šis prašymas pateiktas nagrinėjant kasacinį skundą Supreme Court (Aukščiausiasis Teismas, Airija) dėl 2018 m. vasario 16 d. Airijos vyriausybės priimto ir vėlesniu 2018 m. gegužės 29 d. sprendimu „patvirtinto“ projekto Project Ireland 2040 abiejų dalių. Projektas apima dvi priemones: National Planning Framework (Nacionalinė teritorijų planavimo programa; toliau – NPF), kurioje labai abstrakčiai apibūdinami Airijos plėtros tikslai, ir National Development Plan (Nacionalinis plėtros planas; toliau – NDP), kuriame pateikiami pareiškimai dėl vyriausybės tam tikriems projektams skiriamo finansavimo šiame kontekste.
10. Paskelbtas Project Ireland 2040 įvade apibūdinamas kaip šalies žemės naudojimo ir nuoseklaus plano sukūrimas. High Court (Apeliacinis teismas, Airija) jį pavadino „makroerdvės strategija, kurioje numatyti bendri šalies plėtros tikslai laikotarpiui iki 2040 m.“.
11. NPF projektas kartu su SEA Environmental Report (SPAV aplinkos apsaugos ataskaita, SEA yra SPAV santrumpa anglų kalba) buvo paskelbti 2017 m. rugsėjo 26 d. NPF įvade programa apibūdinama kaip „planavimo programa, kuria ateinančiais metais bus vadovaujamasi investuojant į plėtrą“ ir kurioje nustatyti „įvairūs nacionaliniai tikslai ir pagrindiniai principai, kuriais remiantis bus rengiami išsamesni ir tikslesni planai“. NPF nėra pateikiama išsami informacija dėl kiekvienos šalies teritorijos dalies, veikiau „<...> suteikiama teisė kiekvienam regionui vadovauti planuojant ir plėtojant savo bendruomenes“.
12. NPF įvade taip pat nurodyta, kad prie šio dokumento „pridėtas“ kartu paskelbtas NDP yra „dešimtmečio strategija, skirta beveik 116 mlrd. EUR viešojo kapitalo investicijoms“. NDP yra investicijų planas. Juo siekiama užtikrinti ir paremti NPF įgyvendinimą teikiant kapitalo investicijas, nes plane nustatyta, kaip bus skiriamas finansavimas tam tikriems projektams, kurie laikomi esminiais siekiant NPF nustatytų strateginių tikslų. NDP nurodyti tokie reikšmingi infrastruktūros projektai, kaip geležinkelių, kelių ir oro uostų infrastruktūros darbai, kurie turėtų būti finansuojami pagal NDP. Plane nenagrinėjami teritorijų planavimo arba plėtros klausimai.
13. Friends of the Irish Environment ginčija abiejų planų priėmimo teisėtumą. Savo argumentuose ji nurodo, kad nebuvo laikomasi SPAV direktyvos reikalavimų. Dėl NPF tvirtinama, kad nebuvo pakankamai apsvarstytos priimtinos alternatyvos, kaip reikalaujama direktyvoje.
14. Supreme Court nuomone, logiškas klausimas, kurį reikia išsiaiškinti iš anksto, ar NPF ir (arba) NDP yra „planas ar programa“, kaip tai suprantama pagal direktyvą. Kitos kasacinio proceso šalys tvirtina, kad nors NPF buvo įvertinta pagal SPAV direktyvą, tai buvo padaryta ne vykdant teisės aktuose nustatytą pareigą. Nepaisant to, jos teigia, kad bent NDP yra „fiskalinės politikos“ objektas, todėl nepatenka į SPAV direktyvos taikymo sritį.
15. Ši byla nagrinėjama jau trečiojoje instancijoje Supreme Court, kuris teikia Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar SPAV direktyvos 2 straipsnio a punktas, siejamas su 3 straipsnio 2 dalies a punktu, turi būti aiškinamas taip, kad valstybės narės vykdomosios valdžios institucijos priimta priemonė, jeigu ji neprivalėjo jos priimti pagal kokius nors įstatymų arba administracinius reikalavimus ir jeigu ji ją priėmė ne remdamasi kokiu nors įstatymu arba kitu teisės aktu, gali būti laikoma planu arba programa, kuriai taikoma ši direktyva, jeigu taip priimtame plane arba programoje nustatyta sutikimų dėl planuojamos veiklos paskesnio davimo arba atsisakymo juos duoti sistema ir taip tenkinamas direktyvos 3 straipsnio 2 dalies kriterijus?
2. a) Ar SPAV direktyvos 3 straipsnio 1 dalis, siejama su 3 straipsnio 8 ir 9 dalimis, turi būti aiškinama taip, kad planas ar programa, kuriame konkrečiai (nors tai ir apibūdinama kaip „orientacinio“ pobūdžio nuostata) numatyta skirti lėšų tam tikriems infrastruktūros projektams įgyvendinti, siekiant padėti įgyvendinti kitame plane numatytą teritorijų plėtros strategiją, kuri pati yra žemesnio lygmens teritorijų plėtros strategijos pagrindas, gali būti laikomas planu ar programa, kaip tai suprantama pagal SPAV direktyvą?
2. b) Jeigu į antrojo klausimo a punktą būtų atsakyta teigiamai, ar tai, kad planas, kurio tikslas – paskirstyti lėšas, reiškia, kad jis turi būti vertinamas kaip biudžeto planas, kaip tai suprantama pagal 3 straipsnio 8 dalį?
3. a) Ar SPAV direktyvos 5 straipsnis ir I priedas turi būti aiškinami taip, kad tais atvejais, kai pagal 3 straipsnio 1 dalį reikalaujama atlikti poveikio aplinkai vertinimą, juose numatytoje aplinkos apsaugos ataskaitoje, nustačius priimtinas alternatyvas pasirinktam variantui, turėtų būti atliktas pasirinkto varianto ir priimtinų alternatyvų lyginamasis vertinimas?
3. b) Jeigu į trečiojo klausimo a punktą būtų atsakyta teigiamai, ar direktyvos reikalavimas įvykdomas, jeigu prieš pasirenkant tinkamiausią variantą atliekamas priimtinų alternatyvų lyginamasis vertinimas, paskui įvertinamas plano arba programos projektas ir atliekamas tik pasirinkto varianto išsamesnis SPAV vertinimas?“
16. Friends of the Irish Environment, Airija, Čekijos Respublika ir Europos Komisija pateikė pastabas raštu ir per 2023 m. lapkričio 8 d. posėdį.
IV. Teisinis vertinimas
17. Sutelksiu dėmesį į antrąjį ir trečiąjį klausimus, nes atsakymas į pirmąjį klausimą jau aiškus iš jurisprudencijos(6). Remiantis jurisprudencija, ir tos priemonės, kurių imtis neprivaloma, gali atitikti sąlygą, kad jų „reikia pagal įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas“, kaip reikalaujama SPAV direktyvos 2 straipsnio a punkto antroje įtraukoje.
18. Antruoju klausimu reikia išsiaiškinti, ar viena iš dviejų priemonių, t. y. NDP, atitinka pareigos atlikti vertinimą sąlygas pagal SPAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punktą (šiuo klausimu žr. A skirsnį). Trečiasis klausimas susijęs su alternatyvų vertinimu pagal 5 straipsnio 1 dalį kitos priemonės – NPF – atveju (šiuo klausimu žr. B skirsnį).
A. Antrasis klausimas – lėšų skyrimas
19. Antrasis klausimas susijęs su NDP priskyrimu: Supreme Court siekia išsiaiškinti, ar NDP apskritai yra planas ar programa, kaip tai suprantama pagal SPAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punktą (šiuo klausimu žr. 1 skirsnį), ir ar tokiu atveju jis patenka į SPAV direktyvos taikymo srities išimtį, numatytą „finansiniams ar biudžeto planams ir programoms“ pagal SPAV direktyvos 3 straipsnio 8 dalies antrą įtrauką (šiuo klausimu žr. 2 skirsnį).
1. NDP kaip tolesnio projektų vystymo pagrindas
20. Tiesa, antrojo klausimo a punktas susijęs su SPAV direktyvos 3 straipsnio 1 dalimi, siejama su 3 straipsnio 8 ir 9 dalimis. Vis dėlto, kaip matyti iš prejudicinio klausimo motyvų(7), iš tikrųjų Supreme Court siekia išsiaiškinti, ar išimtis pagal 3 straipsnio 8 dalį apskritai yra reikšminga, ar NDP pareigos vertinti nelieka vien dėl to, kad NDP nėra nustatomas tolesnio projektų, kaip jie suprantami pagal 3 straipsnio 2 dalies a punktą, vystymo pagrindas.
21. Pagal pastarąją nuostatą tam tikrų sričių planams ir programoms taikomas įpareigojimas atlikti poveikio aplinkai vertinimą, jeigu jie nustato tolesnio PAV direktyvos I ir II prieduose išvardytų projektų vystymo pagrindus.
22. Šiuo klausimu Supreme Court visų pirma pažymi infrastruktūros vystymo, kuriam NDP siekiama skirti lėšų, sukuriamą priklausomybę(8). Tam tikrų infrastruktūros priemonių finansavimas gali būti būtina kitų infrastruktūros projektų, kurie priklauso nuo pirmųjų, sąlyga, kai kiti infrastruktūros projektai taip faktiškai atmetami.
23. Pavyzdžiui, jei finansuojamas dvi vietoves sujungiantis greitkelis, bet ne geležinkelio linija, taip sudaroma galimybė ar padedama nutiesti tam tikras papildomas kelių jungtis, kurios dar labiau sutankina kelių tinklą. O tam tikriems kitiems geležinkelių projektams, atvirkščiai, tai gali reikšti sąlygų stoką, nes be atitinkamos geležinkelio linijos jiems trūksta jungties su geležinkelių tinklu. Be to, atsižvelgiant į infrastruktūros projektus planuojamos kitos priemonės, pavyzdžiui, priimami įmonių sprendimai dėl vietos arba vykdoma būsto plėtra.
24. Taigi, nors lėšų skyrimas gali turėti įtakos projektams, dėl dviejų priežasčių abejotina, ar NDP tokiu skyrimu nustato tolesnį projektų vystymo pagrindą. Pirma, kyla abejonių dėl NDP privalomumo, antra, pats lėšų skyrimas nėra tvarka, priskirtina tolesnio projektų vystymo pagrindui.
a) Planų ir programų privalomumas
25. Kaip teisingai pažymi Airija, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad tik tomis priemonėmis, kurios yra privalomos bent jau valdžios institucijoms, turinčioms kompetenciją išduoti leidimus projektams, nustatomas projektų vystymo pagrindas(9). Iš tiesų tik privalomojo pobūdžio aktai gali apriboti šių institucijų diskreciją ir taip neleisti įgyvendinti projektų, kurie gali būti palankesni aplinkai, todėl tokie aktai turi būti vertinami atsižvelgiant į poveikį aplinkai(10). Vien orientacinio pobūdžio(11) arba tik tam tikrą įtaką projektų vietai(12) darančios nuostatos nėra projektų vystymo pagrindas.
26. Taigi Airija laikosi nuomonės, jog NDP nėra pakankamai privalomas, kad galėtų nustatyti projektų vystymo pagrindus.
27. Tokią išvadą leidžia daryti tai, kad Supreme Court savo klausime NDP apibūdina kaip priemonę, kurioje numatomos „orientacinio“ pobūdžio nuostatos dėl lėšų tam tikriems infrastruktūros projektams įgyvendinti skyrimo. Iš tiesų, nors NDP išvardyta daug projektų ir jiems skirtini finansiniai ištekliai, tai yra tik pavyzdys. Visais atvejais tam, kad būtų skiriamos lėšos, planas turi būti patvirtintas, turi būti paisoma visų kitų galiojančių aplinkosaugos įstatymų, valdžios institucijų nustatytų reikalavimų ir viešosioms išlaidoms, kurios yra skiriamos atitinkamam projektui, taikomų reikalavimų(13).
28. Tiesa, neprivalomas lėšų skyrimas tam tikroms infrastruktūros priemonėms, kaip nurodyta pirma, taip pat gali turėti įtakos tolesnių infrastruktūros priemonių ir kitų projektų plėtrai; tuo savo poziciją grindžia Friends of the Irish Environment. Priklausomai nuo vėliau būtinų infrastruktūros priemonių tikėtinumo, bus rengiamos ir tolesnės, tarpusavyje susijusios infrastruktūros ir plėtros priemonės.
29. Taigi ir tokių veiksmų poveikio aplinkai vertinimas atitiktų SPAV direktyvos tikslą. Ja siekiama užtikrinti, kad priemonių pasekmės aplinkai būtų įvertintos ir į jas būtų atsižvelgta prieš priimant sprendimą(14).
30. Vis dėlto neįpareigojančių pareiškimų apie lėšų skyrimą poveikis nesiskiria nuo kitų neprivalomų teiginių apie planus ar programas, kurių poveikio aplinkai taip pat dar nereikia vertinti, poveikio.
31. Pavyzdžiui, jei vyriausybė paskelbia ketinanti nustatyti sąlygas tam tikroms infrastruktūros priemonėms, tačiau šis pranešimas valdžios institucijų dar niekuo neįpareigoja, tai dar nėra nurodymas, kurio poveikį aplinkai galbūt jau reikėtų atlikti. Poveikio aplinkai vertinimas veikiau būtų procedūros, kuri turėtų lemti minėtų sąlygų nustatymą, dalis.
32. Tiesa, tokie teiginiai kelia abejonių, ar poveikio aplinkai vertinimo metu visos galimybės dar yra atviros(15), nes jie, atrodo, sukelia įspūdį, kad sprendimas dėl rezultato jau aiškus. Vis dėlto demokratinėje visuomenėje turi būti įmanoma aptarti ketinimus ir tikslus neprivalant iškart vertinti net tokių diskusijų poveikio aplinkai. Tuo projektų vystymo pagrindo nustatymas skiriasi nuo diskusijų, kaip jį nustatyti.
33. Taigi, jei nacionaliniuose teismuose būtų patvirtinta, kad lėšų skyrimas, kaip atrodo iš pirmo žvilgsnio, nėra privalomas, vien dėl šios priežasties reikėtų atmesti prielaidą, kad NDP nustatomas tolesnio projektų vystymo pagrindas.
b) Projektų vystymo pagrindas
34. Be to, lėšų skyrimu dėl jo pobūdžio, net jei skyrimas būtų privalomas, dar nenustatomas projektų vystymo pagrindas.
35. Pagal suformuotą jurisprudenciją tokiu pagrindu turi būti laikomas teisės aktas, kuriame, apibrėžiant nagrinėjamam sektoriui taikytinas kontrolės taisykles ir procedūras, nustatoma reikšminga visuma kriterijų ir taisyklių, kurių reikia laikytis išduodant leidimą vykdyti vieną ar kelis projektus, galinčius daryti reikšmingą poveikį aplinkai, ir juos vystant(16). Neseniai Teisingumo Teismas išaiškino šiuos kriterijus ir taisykles ir nustatė, kad jie apima šių projektų vietą, pobūdį, dydį ir veiklos sąlygas arba išteklių išsidėstymą(17).
36. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad lėšų skyrimas galėtų būti tolesnio projektų vystymo pagrindo dalis, nes jis susijęs su išteklių išsidėstymu. Vis dėlto šios Teisingumo Teismo pastabos nereikėtų suprasti taip, kad lėšų skyrimas yra pagrindo, kaip jis suprantamas pagal SPAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punktą, dalis.
37. Kaip teisingai pažymi Komisija, šioje pastaboje pažodžiui pakartojami II priedo 1 dalies pirmoje įtraukoje konkrečiau apibrėžti galimų pasekmių reikšmingumo nustatymo kriterijai. Šis kriterijus susijęs su SPAV direktyvos 1 konstatuojamojoje dalyje ir SESV 191 straipsnio 1 dalies trečioje įtraukoje nurodytu tikslu apdairiai ir racionaliai naudoti gamtos išteklius. Taigi kalbama apie tokius išteklius, kaip vanduo, žemė ar žaliavos(18), kurių naudojimas daro tiesioginį poveikį aplinkai. Finansinių išteklių naudojimas tik netiesiogiai susijęs su galbūt reikšmingu poveikiu aplinkai.
38. Taigi vietoj projekto finansavimo reikia patikrinti tik priemones, susijusias su jo vieta, pobūdžiu, dydžiu ir veiklos sąlygomis, taip pat su atitinkamu gamtos išteklių naudojimu. Papildomas sprendimo dėl finansavimo nagrinėjimas neduoda jokios naudos, todėl jo reikėtų vengti kaip nereikalingo dvigubo vertinimo(19), kaip tai suprantama pagal SPAV direktyvos 9 konstatuojamąją dalį ir 5 straipsnio 2 dalį.
39. Remiantis turima informacija, neatrodo, kad NDP būtų nustatytos atskiros kontrolės taisyklės ir procedūros, apimančios projektų vietą, pobūdį, dydį ir veiklos sąlygas arba atitinkamą išteklių naudojimą. NDP nurodytiems projektams veikiau taikomos atskiros planavimo ir leidimų išdavimo procedūros(20), per kurias gali būti vertinamas poveikis aplinkai. Be to, kaip matyti iš prejudicinio klausimo, finansiniai ištekliai NDP skiriami siekiant padėti įgyvendinti kitame plane, t. y. NPF, kurio poveikis aplinkai buvo įvertintas, numatytą teritorijų plėtros strategiją.
c) Tarpinė išvada
40. Taigi į antrojo klausimo a punktą reikia atsakyti taip, kad nei neprivalomomis priemonėmis, nei finansinių išteklių skyrimu tam tikriems infrastruktūros projektams nėra nustatomas tolesnio projektų, kaip tai suprantama pagal SPAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punktą, vystymo pagrindas; vadinasi, išankstinis poveikio aplinkai vertinimas tokiais atvejais nereikalingas.
2. Išimties finansiniams ar biudžeto planams ir programoms taikymo apimtis
41. Atsižvelgiant į tai, kad pats finansinių išteklių skyrimas remiantis argumentais dėl antrojo klausimo a punkto nėra tolesnio projektų, kaip tai suprantama pagal SPAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies a punktą, vystymo pagrindas, iš esmės nereikia aiškintis, ar ši direktyva planui ar programai, kuriuo (kuria) siekiama skirti lėšų, netaikoma kaip finansiniams ar biudžeto planams ir programoms, kaip tai suprantama pagal 3 straipsnio 8 dalies antrą įtrauką.
42. Taigi šiuo klausimu pakanka pažymėti, kad ši išimtis apima tik plano ar programos turinį, kuris patenka į šios išimties taikymo sritį. Jei nagrinėjama priemonė apima ir kitus reikalavimus, jiems, kaip teisingai pažymi Komisija, gali būti taikomas poveikio aplinkai vertinimas, jeigu jais nustatomas projektų vystymo pagrindas. Priešingu atveju valstybės narės galėtų lengvai apeiti poveikio aplinkai vertinimo taikymą(21), sujungdamos planus ar programas, kuriems reikalaujamas vertinimas, su biudžetinėmis ar finansinėmis priemonėmis.
B. Trečiasis klausimas – priimtinų alternatyvų NPF nagrinėjimas
43. Trečiasis klausimas pateiktas dėl priimtinų alternatyvų, susijusių su kita Project Ireland 2040 dalimi – NPF, svarstymo apimtimi. Trečiojo klausimo a punktu Supreme Court siekia išsiaiškinti, ar aplinkos apsaugos ataskaitoje pagal SPAV direktyvos 5 straipsnį, nustačius priimtinas alternatyvas, turi būti atliktas pasirinkto varianto ir priimtinų alternatyvų lyginamasis vertinimas. Jei taip, trečiojo klausimo b punktu siekiama išsiaiškinti, ar vis dėlto galima atskirti alternatyvų palyginimą ir išsamų pasirinkto varianto vertinimą. Į abi klausimo dalis atsakysiu kartu.
44. Pagal SPAV direktyvos 5 straipsnio 1 dalį turi būti parengiama aplinkos apsaugos ataskaita. Joje nustatomos, aprašomos ir įvertinamos plano ar programos įgyvendinimo galimos reikšmingos pasekmės aplinkai, taip pat priimtinos alternatyvos atsižvelgiant į plano ar programos tikslus bei geografinę taikymo sritį.
45. Taigi nustatyta, kad aplinkos apsaugos ataskaitoje turi būti nagrinėjamos priimtinos alternatyvos. Tiesa, šią nuostatą būtų galima suprasti taip, kaip ją supranta Airija, t. y. kad turi būti nustatomos, aprašomos ir įvertinamos tik pasirinkto varianto galimos reikšmingos pasekmės aplinkai. Šią prielaidą patvirtina ir tai, kad kitos SPAV direktyvos nuostatos susijusios su atitinkamo plano ar programos poveikio aplinkai vertinimu, o ne su priimtinų alternatyvų nagrinėjimu.
46. Vis dėlto Komisija pažymi, kad bent jau pagal SPAV direktyvos 5 straipsnio 1 dalies redakciją nyderlandų kalba turi būti nustatomos, aprašomos ir įvertinamos ir alternatyvų reikšmingos pasekmės aplinkai. Bet kuriuo atveju visose kalbinėse versijose numatytas alternatyvų įvertinimas gali apimti ir jų pasekmes aplinkai, o tai atitinkamai reikštų, kad jos turi būti nustatytos ir aprašytos.
47. Toks atsižvelgimas į alternatyvų pasekmes aplinkai atitinka SPAV direktyvos tikslą, nes pagal 4 konstatuojamąją dalį ir 1 straipsnį poveikio aplinkai vertinimas turi padėti į rengiamus ir priimamus planus bei programas integruoti aplinkos apsaugos klausimus. Alternatyvų nagrinėjimas neatsižvelgiant į jų poveikį aplinkai prieštarautų šiam tikslui.
48. Renkantis įvairias alternatyvas aplinkos apsaugos klausimams tenka net ypatinga reikšmė. Kaip pažymi Komisija, SPAV direktyva buvo priimta todėl, kad išduodant leidimus projektams pagal PAV direktyvą nustatyta, jog neretai egzistuodavo reikalavimai, dėl kurių tam tikriems projektams buvo užkertamas kelias, nepaisant to, kad jie buvo palankesni aplinkai(22). Taigi poveikio aplinkai vertinimu bent jau turi būti užtikrinama, kad tokie reikalavimai būtų nustatyti tik tuo atveju, jei žinoma apie palankesnes aplinkai alternatyvas.
49. Darytina išvada, kad aplinkos apsaugos ataskaitoje turi būti nustatomos, aprašomos ir įvertinamos ir priimtinų alternatyvų pasekmės aplinkai.
50. Vis dėlto pagal SPAV direktyvos 5 straipsnio 2 dalį reikia pateikti tik tą informaciją, kurios gali būti pagrįstai reikalaujama. Taigi 5 straipsnyje jau antrą kartą vartojama pagrįstumo (priimtinumo) sąvoka, nes pagal 5 straipsnio 1 dalį apskritai turi būti vertinamos tik priimtinos alternatyvos. Ši sąvoka atlieka filtro funkciją, kad būtų išvengta neproporcingos vertinimo naštos.
51. Pirmame etape reikia nustatyti priimtinas alternatyvas, kurioms apskritai būtinas išsamesnis vertinimas. SPAV direktyvos 5 straipsnio 1 dalyje nurodytas atskaitos taškas yra plano ar programos tikslai ir geografinė taikymo sritis. Alternatyvos, kuriomis negalima pasiekti tikslų arba kurios nepatenka į geografinę taikymo sritį, paprastai nepriimtinos ir jų nereikia toliau svarstyti.
52. Vis dėlto kompetentingos institucijos neturi ir pernelyg apriboti vertinimo apimties – apibrėžti tikslus arba geografinę taikymo sritį ir jau vien tuo atmesti galimai priimtinas alternatyvas.
53. Ši mintis slypi ir SPAV direktyvos 5 straipsnio 2 dalyje. Pagal šią nuostatą turi būti atsižvelgiama į sprendimų, susijusių su planu ar programa, priėmimo pakopą ir į tai, kaip siekiant išvengti dvigubo vertinimo tam tikrus klausimus reikėtų tinkamai vertinti skirtingais minėto proceso lygiais. Pavyzdžiui, pagrindinio kelio tiesimo plane gali būti keliamas klausimas, ar geležinkelio jungtis turi būti nagrinėjama kaip priimtina alternatyva. Vis dėlto toks svarstymas būtų perteklinis, jei esminis sprendimas dėl kelių tiesimo projekto grindžiamas bendruoju planu, kuriame abi alternatyvos jau buvo palygintos.
54. Dėl informacijos, skirtos priimtinoms alternatyvoms nustatyti, SPAV direktyvos I priedo h punkte patikslinama, kad aplinkos apsaugos ataskaitoje turi būti pateikiamos tik [trumpai išdėstytos] priežastys, dėl kurių buvo pasirinktos svarstytos alternatyvos. Iš jų turi būti aišku, kodėl svarstytos alternatyvos laikomos priimtinomis, o kitos – ne, t. y. kaip buvo nustatytos priimtinos alternatyvos.
55. Vis dėlto ši trumpo išdėstymo samprata nesusijusi su priimtinų alternatyvų aprašymu ir vertinimu. Taigi ji negali būti naudojama siekiant apriboti tos informacijos apimtį.
56. SPAV direktyvos 5 straipsnio 2 dalyje veikiau numatyta informacija, kurios gali būti pagrįstai reikalaujama atsižvelgiant į turimas žinias ir vertinimo metodus, plano ar programos turinį ir išsamumą ir kitus šios išvados 52 punkte nurodytus aspektus.
57. Vis dėlto trūksta vieno iš pagrindinių aplinkos apsaugos ataskaitos turinio kriterijų: iš pateiktos informacijos apie pasekmes aplinkai visų pirma turi būti aišku, kad planas arba programa yra suderinama su taikytinais esminiais aplinkos teisės reikalavimais(23). Taip yra todėl, kad aplinkos apsaugos teisę pažeidžiantis poveikis aplinkai bet kuriuo atveju būtų reikšmingas(24).
58. Svarstant alternatyvas šiuo tikslu reikėtų pamąstyti, pavyzdžiui, apie Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį, kuri būtų taikoma, jei būtų daromas neigiamas poveikis „Natura 2000“ teritorijoms. Tokiu atveju iš aplinkos apsaugos ataskaitos turėtų būti matyti, kad nėra alternatyvų, kurios turėtų mažesnį neigiamą poveikį šioms teritorijoms(25). Panašūs alternatyvų vertinimai visų pirma numatyti Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje, Paukščių direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje(26) ir Vandens pagrindų direktyvos(27) 4 straipsnio 7 dalies d punkte.
59. Vis dėlto SPAV direktyvoje nėra nurodyta esminių alternatyvų pasirinkimo kriterijų. Taigi pagal ją nereikalaujama, kad kompetentingos institucijos pasirinktų mažiausią neigiamą poveikį darantį variantą. Kaip jau minėta(28), vienintelis poveikio aplinkai vertinimo tikslas yra užtikrinti, kad sprendimas renkantis būtų priimamas atsižvelgiant į galimas reikšmingas pasekmes aplinkai.
60. Taigi, jei vienos iš skirtingų alternatyvų pasirinkimas priklauso ne nuo kitose taisyklėse nustatytų esminių teisinių reikalavimų, lemiamą reikšmę nustatant informaciją, kurios galima pagrįstai tikėtis, be SPAV direktyvos 5 straipsnio 2 dalyje nurodytų klausimų, visų pirma turi du kiti aspektai. Pirma, ši informacija turi leisti palyginti pasirinktą variantą su alternatyvomis atsižvelgiant į sprendimui priimti reikšmingus argumentus. Antra, ši informacija turi leisti atliekant šį palyginimą atsižvelgti į svarbius aplinkosaugos aspektus.
61. Jei vienos iš alternatyvų pasirinkimas grindžiamas daugiausia, pavyzdžiui, su sąnaudomis susijusiais argumentais, visų priimtinų alternatyvų sąnaudos turi būti nustatytos ir apibūdintos bent jau tiek, kad būtų aišku, koks yra skirtingų variantų sąnaudų tarpusavio santykis. Vis dėlto turi būti aišku ir tai, ar sąnaudų pranašumas neatsiejamas nuo neigiamo poveikio aplinkai, kurio būtų išvengta pasirinkus kitą variantą. Antraip nebūtų galima pakankamai atsižvelgti į šiuos aplinkos apsaugos aspektus renkantis vieną iš svarstomų alternatyvų.
62. Šie reikalavimai neužkerta kelio vertinti pasirinkto varianto poveikį aplinkai išsamiau nei kitų svarstytų alternatyvų poveikį aplinkai. Visų pirma toks lūkestis kyla tada, jei pasirinkto varianto pranašumai yra gana aiškiai, atsižvelgiant ir į pasekmes aplinkai, didesni nei svarstytų alternatyvų. Tokiu atveju išsami informacija apie svarstytas alternatyvas neturėtų atskiros funkcijos, o informacija apie pasirinkto varianto pasekmes aplinkai būtų svarbi vėlesniam plano ar programos įgyvendinimui.
63. Jei skirtingų variantų pranašumai ir trūkumai vis dėlto yra panašūs, pagrįsti sprendimą dėl pasirinkimo bus sunkiau. Tokiu atveju aplinkos apsaugos ataskaitoje gali prireikti išsamesnės informacijos apie priimtinas alternatyvas, net jei tai pareikalautų daug pastangų.
64. Kalbant apie informaciją nagrinėjamoje aplinkos apsaugos ataskaitoje, neaišku, ar buvo atsižvelgta į esminius kitų teisės aktų reikalavimus. Be to, atrodo, kad, nors alternatyvoms skirtame aplinkos apsaugos ataskaitos skyriuje paaiškinamos svarstytos alternatyvos, sprendimas dėl pasirinkto varianto ir pateikiama informacija apie jų pasekmes aplinkai, vis dėlto ši informacija iš esmės apsiriboja teigiamų ir neigiamų rodiklių matrica(29). Nepaaiškinama, kaip šie rodikliai nustatomi ir kaip į juos buvo atsižvelgta renkantis variantą.
65. Gali būti, kad tokį metodą nulėmė didelis NPF abstraktumas, t. y. tai, kad NPF nenumatyta konkrečių projektų, taip pat ankstesnis žinojimas apie suinteresuotą visuomenę.
66. Vis dėlto būtent nacionaliniai teismai turi nuspręsti, ar sprendimo dėl varianto pasirinkimo motyvai ir svarstytų alternatyvų pasekmės aplinkai, atsižvelgiant į šias aplinkybes, buvo – o Friends of the Irish Environment tai neigia – aiškiai išdėstyti.
67. Taigi į trečiąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad aplinkos apsaugos ataskaitoje pagal SPAV direktyvos 5 straipsnio 1 ir 2 dalis turi būti pateikiama informacija apie svarstytas priimtinas pasirinkto plano ar programos alternatyvas, kurios yra būtinos tam, kad:
– būtų nustatyta atitiktis kitų taisyklių reikalavimams, kurie yra keliami alternatyvų vertinimui, ir
– lyginant su svarstytomis alternatyvomis būtų aišku, kaip buvo atsižvelgta į poveikį aplinkai priimant sprendimą dėl pasirinkto plano ar pasirinktos programos.
V. Išvada
68. Taigi siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į prašymo priimti prejudicinį sprendimą antrąjį ir trečiąjį klausimus:
1. Nei neprivalomomis priemonėmis, nei finansinių išteklių skyrimu tam tikriems infrastruktūros projektams nėra nustatomas tolesnio projektų, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2001/42/EB dėl tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo 3 straipsnio 2 dalies a punktą, vystymo pagrindas; taigi išankstinis poveikio aplinkai vertinimas šioms priemonėms nereikalingas.
2. Pagal Direktyvos 2001/42/EB 5 straipsnio 1 ir 2 dalis aplinkos apsaugos ataskaitoje turi būti pateikiama informacija apie svarstytas priimtinas pasirinkto plano ar programos alternatyvas, kurios yra būtinos tam, kad:
– būtų nustatyta atitiktis kitų taisyklių reikalavimams, kurie yra keliami alternatyvų vertinimui, ir
– lyginant su svarstytomis alternatyvomis būtų aišku, kaip buvo atsižvelgta į poveikį aplinkai priimant sprendimą dėl pasirinkto plano ar pasirinktos programos.