Language of document : ECLI:EU:C:2013:232

PAOLO MENGOZZI

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2013. április 11.(1)

C‑84/12. sz. ügy

Rahmanian Koushkaki

kontra

Bundesrepublik Deutschland

(A Verwaltungsgericht Berlin [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Vízumkiadási eljárás – A beutazási feltételeket teljesítő kérelmezőnek a vízum kiadásához való joga – Az illegális bevándorlás kockázatának értékelése – Az érintett tagállamok mérlegelési mozgástere”





1.        Tizenkét millió vízumot adtak ki 2011‑ben az úgynevezett „schengeni” vízumot kiadó tagállamok.(2) Ez jelzi általánosságban az Európai Unió, és közelebbről a schengeni övezet tekintetében az e schengeni vízumok kiadását keretbe foglaló jogi szabályozás jelentőségét. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem lehetőséget nyújt a Bíróságnak arra, hogy pontosítsa azt a szabályozást, amely a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló, 2009. július 13‑i 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletből (vízumkódex)(3) következik.

I –    Jogi háttér

A –    Az uniós jog

1.      Az 539/2001/EK rendelet

2.        A külső határok [helyesen: A tagállamok külső határainak] átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15‑i 539/2001/EK tanácsi rendelet(4) 1. cikkének (1) bekezdése értelmében „[a]z I. mellékletben foglalt listán szereplő harmadik országok állampolgárai a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá esnek”.

3.        Az 539/2001 rendelet I. mellékletéből az következik, hogy az Iráni Iszlám Köztársaság azon harmadik országok felsorolásában szerepel, amelyek állampolgárainak vízummal kell rendelkezniük a tagállamok külső határainak átlépésekor.

2.      A schengeni határ‑ellenőrzési kódex

4.        A személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének létrehozásáról szóló, 2006. március 15‑i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex)(5) állapítja meg az Unió tagállamainak külső határait átlépő személyeknek a határon történő ellenőrzésére alkalmazandó szabályokat.

5.        A Schengeni határ‑ellenőrzési kódexnek a harmadik országok állampolgárai számára irányadó beutazási feltételekre vonatkozó 5. cikke ekképp rendelkezik:

„(1)      Hat hónapon belül három hónapot meg nem haladó tartózkodás esetén a harmadik országok állampolgáraira a következő beutazási feltételek vonatkoznak:

a)      érvényes, a határ átlépésére jogosító úti okmánnyal vagy okmányokkal rendelkeznek;

[…]

c)      igazolják a tervezett tartózkodás célját és körülményeit, és megfelelő anyagi fedezettel rendelkeznek mind a tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási országba való visszatéréshez vagy egy olyan harmadik országba történő átutazáshoz, ahová őket biztosan beengedik, illetve képesek ezt a fedezetet jogszerűen biztosítani;

d)      nem állnak beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt [a schengeni információs rendszerben (SIS)];

e)      nem jelentenek veszélyt a tagállamok közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi kapcsolataira, különösen nem állnak a tagállamok nemzeti adatbázisaiban szereplő ugyanezen okok miatt beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt.

[…]”

3.      A vízumkódex

6.        A vízumkódex (6) preambulumbekezdése előírja, hogy „[a] vízumkérelmek feldolgozását szakértő és tiszteletteljes módon, valamint az elérni kívánt célkitűzésekkel arányosan kell végezni.”

7.        A vízumkódex (18) preambulumbekezdése előírja, hogy „[a] helyi schengeni együttműködés elengedhetetlen jelentőségű a közös vízumpolitika harmonizált alkalmazása és a migrációs és/vagy biztonsági kockázatok megfelelő értékelése szempontjából. Az eltérő helyi körülmények miatt az egyes jogszabályi rendelkezések gyakorlati alkalmazását a tagállamok eltérő helyeken található diplomáciai és konzuli képviseleteinek együttesen kellene értékelnie, hogy a vízum‑shopping megelőzése és a vízumkérelmezőkkel szembeni eltérő bánásmód elkerülése érdekében biztosítsák a jogszabályi rendelkezések harmonizált alkalmazását.”

8.        A vízumkódex (29) preambulumbekezdése úgy rendelkezik, hogy „[e] rendelet tiszteletben tartja különösen az Európa Tanácsnak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményében és az Európai Unió Alapjogi Chartájában elismert alapvető jogokat és elveket.”

9.        A vízumkódex 1. cikkének (1) és (2) bekezdésének szövege a következő:

„(1)      Ez a rendelet létrehozza a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely hat hónapos időszakban három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárásokat és feltételeket.

(2)      E rendelet rendelkezéseit kell alkalmazni azon harmadik országbeli állampolgárokra, akik a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá esnek, illetve akik az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, […] 539/2001 […] rendelet […] értelmében a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá esnek, a következők sérelme nélkül:

a)      azon harmadik országbeli állampolgárok szabad mozgáshoz való joga, akik uniós polgárok családtagjai;

b)      azon harmadik országbeli állampolgárok és családtagjaik azonos [helyesen: egyenértékű] jogai, akiket az egyrészről a Közösség és tagállamai, másrészről ezen harmadik országok közötti megállapodások értelmében a szabad mozgáshoz az Unió polgáraiéval és családtagjaikéval azonos [helyesen: egyenértékű] jog illet meg.”

10.      A vízumkódex 21. cikke a beutazási feltételek ellenőrzésére és a kockázatértékelésre vonatkozik. A következők szerint rendelkezik:

„(1)      Az egységes vízum iránti kérelem vizsgálata során meg kell győződni arról, hogy a kérelmező eleget tesz‑e a Schengeni Határ‑ellenőrzési Kódex 5. cikke (1) bekezdésének a), c), d) és e) pontjában található beutazási feltételeknek, valamint különös figyelmet kell fordítani annak vizsgálatára, hogy a kérelmező nem jelent‑e kockázatot az illegális bevándorlás vagy a tagállamok biztonsága tekintetében, továbbá hogy a kérelmezőnek szándékában áll‑e a kérelmezett vízum lejárta előtt a tagállamok területét elhagyni.

[…]

(3) A konzulátus annak ellenőrzése során, hogy a kérelmező eleget tesz‑e a beutazási feltételeknek, ellenőrzi:

a)      hogy a bemutatott úti okmány nem hamis, hamisított vagy csalárd módon felhasznált;

b)      a kérelmező által a tervezett tartózkodás célját és körülményeit illetően nyújtott igazolást, továbbá, hogy a kérelmező rendelkezik megfelelő anyagi fedezettel mind a tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási vagy a lakóhely szerinti országba való visszatéréshez vagy egy olyan harmadik országba történő átutazáshoz, ahová őt biztosan beengedik, illetve képes ezt a fedezetet jogszerűen biztosítani;

c)      hogy a kérelmező olyan személy‑e, akire vonatkozóan beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzést adtak ki a [SIS‑ben];

d)      hogy a kérelmező nem minősül‑e a Schengeni Határ‑ellenőrzési Kódex 2. cikkének (19) bekezdése értelmében a tagállamok közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyeztető, illetve bármely tagállam nemzetközi kapcsolatait fenyegető személynek, különösen nem áll‑e a tagállamok nemzeti adatbázisai által ugyanezen okok miatt kiadott, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt;

e)      a kérelmező – adott esetben – rendelkezik‑e megfelelő és érvényes utazási egészségbiztosítással.

[…]”

11.      A vízumkódex 32. cikke azon feltételeket írja elő, amelyek fennállása esetén a vízum kiadását el kell utasítani. A következőket írja elő:

„(1) A 25. cikk (1) bekezdésének sérelme nélkül a vízumkérelmet el kell utasítani:

a)      ha a kérelmező:

i.      hamis, hamisított vagy csalárd módon felhasznált úti okmányt mutat be,

ii.      nem indokolja meg a tervezett tartózkodás célját és körülményeit;

iii.      nem nyújt igazolást arról, hogy rendelkezik megfelelő anyagi fedezettel mind a tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási vagy a lakóhely szerinti országba való visszatéréshez […],

iv.      a folyó hat hónapos időszakban már három hónapot a tagállamok területén tartózkodott […],

v.      olyan személy, akire vonatkozóan a SIS‑ben beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzést adtak ki;

vi.      a Schengeni Határ‑ellenőrzési Kódex 2. cikkének (19) bekezdése értelmében a tagállamok közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyeztető, illetve bármely tagállam nemzetközi kapcsolatait fenyegető személynek minősül, különösen […] a tagállamok nemzeti nyilvántartása által ugyanezen okok miatt kiadott, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll,

vii.      adott esetben nem szolgál bizonyítékkal arra, hogy megfelelő és érvényes utazási egészségbiztosítása van;

vagy

b)      amennyiben a kérelmező által benyújtott támogató [helyesen: igazoló] dokumentumok hitelességét vagy tartalmuk helytállóságát, valamint a kérelmező által tett nyilatkozatok megbízhatóságát illetően, vagy a tekintetben megalapozott kétely merül fel, hogy a kérelmező a kérelmezett vízum lejárta előtt el szándékozik hagyni a tagállamok területét.

(2)      Az elutasításról szóló döntést és annak indokait a VI. mellékletben található formanyomtatványon kell közölni a kérelmezővel.

(3)      Az elutasított vízum kérelmezője jogorvoslattal élhet. A jogorvoslati eljárást a kérelemről szóló végső döntést meghozó tagállammal szemben, és ezen tagállam nemzeti jogának megfelelően kell lefolytatni. A tagállamok tájékoztatják a kérelmezőket a jogorvoslat esetén követendő, a VI. mellékletben meghatározott eljárásról.

[…]”

B –    A német jog

12.      A külföldiek szövetségi területen történő tartózkodásáról, szakmai tevékenységéről és integrációjáról szóló törvény (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet [Aufenthaltsgesetz])(6) 6. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:

„(1)      A külföldi részére a [vízunkódexszel] összhangban az alábbi vízumok adhatók ki:

1.      a schengeni államok területén való átutazásra vagy az első beutazás napjától számított bármely hat hónapos időszakban három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízum (schengeni vízum).

[…]

(2)      A schengeni vízumok a [vízumkódexszel] összhangban az első beutazás napjától számított bármely hat hónapos időszakban három hónapot meg nem haladó maximális tartózkodási időtartamra meghosszabbíthatók. A schengeni vízum az érintett hat hónapos időszakban a [vízumkódex] 33. cikkében felsorolt okokból, a Németországi Szövetségi Köztársaság politikai érdekeinek megóvása érdekében vagy nemzetközi jogi okokból nemzeti vízumként további három hónapra meghosszabbítható.

[…]”

II – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

13.      R. Koushkaki, az alapeljárás felperese iráni állampolgár. 2010. november 7‑én a felperes schengeni vízum kiadása iránti kérelmet nyújtott be a teheráni (Irán) német nagykövetségen. A kérelemben közölte, hogy házas, foglalkozását „free job”‑ként jelölte meg, tervezett tartózkodásának időtartamát 62 napban határozta meg, és megnevezte a meghívó személyt, aki támogatói nyilatkozatot tett. R. Koushkaki a kérelem benyújtásakor tartózkodási ideje tekintetében érvényes útiokmánnyal és biztosítási igazolással rendelkezett.

14.      A német hatóságok azzal az indokkal utasították el e kérelmet, hogy az alapeljárás felperese nem igazolta, hogy megfelelő fedezettel rendelkezik a tervezett tartózkodás időtartamára, illetve az Iránba való visszatéréshez.

15.      Az alapeljárás felperese, elsősorban arra hivatkozva, hogy meg szeretné látogatni fivérét, aki Németországban menekült jogállással rendelkezik, tehát nem utazhat Iránba, megtámadta e határozatot, ami az említett határozatnak egy új, 2011. január 5‑én hozott határozattal történő helyettesítéséhez vezetett, amely utóbbi határozat – ezúttal – azon alapult, hogy komoly kételyek merültek fel a felperes visszatérési szándékát illetően. A kérelmező nyilatkozatai és a benyújtott igazolások ellenére az említett nagykövetség által végzett vizsgálatból nem derült ki olyan megfelelő gazdasági kötődés, amely garantálta volna az Iránba történő visszatérés szándékát.

16.      2011. február 8‑án R. Koushkaki, aki a teheráni német nagykövetség második elutasító határozatának jogszerűségét vitatta, a kérdést előterjesztő bíróságnál arra irányuló keresetet nyújtott be, hogy számára kiadják a kérelmezett vízumot.

17.      A kérdést előterjesztő bíróság azt állítja, hogy véleménye szerint a vízumkódex 21. cikkének (1) bekezdésében – amely a schengeni határ‑ellenőrzési kódex 5. cikke (1) bekezdésének a), c), d) és e) pontjára utal – megkövetelt valamennyi feltétel teljesül az alapeljárás felperese tekintetében, aki rendelkezik érvényes útiokmánnyal, igazolta Németországban való tartózkodásának célját és körülményeit, és nem adtak ki rá vonatkozóan figyelmeztető jelzést a SIS‑ben. A kérdést előterjesztő bíróság szerint láthatóan rendelkezik a visszatéréshez szükséges eszközökkel, és a kérelmező nem jelent fenyegetést valamely tagállam belső biztonságára, közegészségére vagy nemzetközi kapcsolataira.

18.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint az egyetlen fennálló kétség arra vonatkozik, hogy az alapeljárás felperese a Németországi Szövetségi Köztársaság által kifogásként hivatkozott erős migrációs nyomás és az illegális bevándorlásnak az említett felperes által képviselt kockázata miatt fenyegetést jelent‑e a közrendre. Ezen okból a kérdést előterjesztő bíróság – amely jogosultnak minősül az alapeljárás felperese vízumkérelmének elbírálására, amennyiben arra a következtetésre jut, hogy hatályon kívül helyezi a teheráni német nagykövetség elutasító határozatát – azt a kérdést veti fel, hogy milyen fokú meggyőződésnek kell kialakulnia a bíróságban azon kérdés. eldöntéséhez, hogy a vízum kérelmezője valóban elhagyja‑e a német területet a vízum érvényességének lejárta előtt.

19.      Ezenfelül a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy melyek azok a jogi következmények, amelyek azon tényből erednek a kérelmező tekintetében, hogy a beutazásnak a vízumkódex 21. cikkében előírt valamennyi feltétele teljesül, és nem hozható fel kifogásként az említett kódex 32. cikkének (1) bekezdésében rögzített elutasítási indokok egyike sem. A kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné tudni, hogy ebben az esetben el kell‑e ismerni a schengeni vízum kiadásához való jogot az alapeljárás felperese tekintetében.

20.      A Verwaltungsgericht Berlin (Németország), mivel nehézségei merültek fel az uniós jog értelmezésével kapcsolatban, az eljárás felfüggesztése mellett döntött, és a Bíróság Hivatalához 2012. február 17‑én benyújtott előzetes döntéshozatali kérelmében az EUMSZ 267. cikk alapján a következő három kérdést terjesztette előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé:

„1)      Annak, hogy a nemzeti bíróság az alperest a felperes részére schengeni vízum kiadására kötelezhesse, feltételét képezi‑e az, hogy a nemzeti bíróság a vízumkódex 21. cikkének (1) bekezdése alapján meggyőződjön arról, hogy a felperesnek szándékában áll a kérelmezett vízum lejárta előtt a tagállamok területét elhagyni, vagy elegendő, ha a nemzeti bíróságban a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése b) pontja szerinti vizsgálatát követően nem merül fel különleges körülmények által megalapozott kétely a tekintetben, hogy a felperes a kérelmezett vízum lejárta előtt el szándékozik hagyni a tagállamok területét?

2)      Mérlegelést nem engedő jogosultságot keletkeztet‑e a vízumkódex a schengeni vízum kiadására, ha teljesülnek különösen a vízumkódex 21. cikkének (1) bekezdésében foglalt beutazási feltételek, és a vízumkódex 32. cikkének (1) bekezdése alapján nem indokolt a vízum kiadásának elutasítása?

3)      Ellentétes‑e a vízumkódexszel az olyan nemzeti rendelkezés, amely szerint a külföldi részére a 810/2009 [...] rendelettel összhangban a schengeni államok területén való átutazásra vagy az első beutazás napjától számított bármely hat hónapos időszakban három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízum (schengeni vízum) adható ki?”

III – A Bíróság előtti eljárás

21.      A német, a belga, a cseh, a dán, az észt és a görög kormány, a Svájci Államszövetség(7), valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket a Bírósághoz.

22.      A 2013. január 29‑én tartott tárgyaláson R. Koushkaki a német, a belga, a cseh, a dán, az észt és a lengyel kormány, valamint a Bizottság szóban is előadta észrevételeit.

IV – Jogi elemzés

A –    Előzetes megjegyzések

23.      Először is, két csoport megjegyzést kell megfogalmazni, az egyik a kérdést előterjesztő bíróság alapfeltevésének helyesbítésére, a másik a Bíróság elé terjesztett kérdések újrafogalmazásának és átrendezésének szükségességére vonatkozik.

24.      Ily módon, egyfelől, a kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy az egyetlen vitatott pont annak a kérdése, hogy az alapeljárás felperese az illegális bevándorlás olyan kockázatát jelenti‑e, amely veszélyeztetheti a közrendet a vízumkódex 21. cikke (3) bekezdésének d) pontja, illetve 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontja értelmében. Más szóval, a vízumkódex által szabályozott vízumkiadási eljárásban az említett bíróság szerint kizárólag a közrendet veszélyeztető illegális bevándorlás kockázatát kell figyelembe venni.

25.      Mindazonáltal a vízumkódex 21. cikke (1) bekezdésének szövegéből egyértelműen az következik, hogy a főszabály szerint a konzuli hatóságok(8) által végzett vizsgálat egyfelől a beutazás feltételeinek a kérelmező általi tiszteletben tartására vonatkozik, amely feltételek között szerepel a közrend veszélyeztetésének hiánya; másfelől pedig az illegális bevándorlás kockázatának, a tagállamok belső biztonságát fenyegető kockázatnak, valamint a kérelmező azon szándékának értékelésére vonatkozik, hogy ténylegesen elhagyja‑e az érintett tagállam területét a vízum lejártának időpontja előtt. Amint azt a jelen előzetes döntéshozatali eljárásba beavatkozók közül néhányan megjegyezték, az illegális bevándorlás kockázata, és a terület elhagyására irányuló szándékra vonatkozó kétely a konzuli hatóságok vizsgálatát irányító, a közrend veszélyeztetésére vonatkozó kritériumhoz viszonyítva két önálló kritériumnak minősül.

26.      Ezt követően, másfelől, meg kell állapítani, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést egyértelműen fogalmazták meg azt illetően, hogy a kérdést előterjesztő bíróság jogi szempontból hatáskörrel rendelkezik a tekintetben, hogy a teheráni német nagykövetség által végzett értékelést az alapeljárás felperesének egyedi esetében a saját értékelésével helyettesítse. A német kormány az észrevételeiben megállapította, hogy nemzeti szinten éppen azon kérdésről folyik vita, hogy a német bíróságoknak az alapügyben szereplőhöz hasonló kereset keretében legyen‑e hatásköre teljes bírósági felülvizsgálatra, és utasíthassák‑e a konzuli hatóságokat a vízum kiadására.

27.      Nem a Bíróság feladata, hogy részt vegyen ebben a vitában, azok a feltételek, amelyek mellett egy schengeni vízum kiadását elutasító határozattal szemben keresetet lehet benyújtani a bírósághoz, a tagállamok eljárási autonómiájába tartoznak. E körülményekre figyelemmel újra kell fogalmazni az első kérdést, és azt úgy kell tekinteni, mint amely annak meghatározására irányul, hogy a terület elhagyása szándékának értékelése tekintetében az ezen értékeléssel megbízott hatóságoknak ténylegesen meg kell‑e állapítaniuk a kérelmező visszatérési szándékát, vagy e szándék fennállására vonatkozó megalapozott kétely hiányában elegendő‑e annak megállapítása, hogy a tagállam területének a kérelmezett vízum lejárta előtt történő elhagyására irányuló szándékra vonatkozó beutazási feltétel teljesült. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés tehát a kérelmező származás szerinti államába történő visszatérésének szándékához kapcsolódó e kritérium végrehajtási feltételeinek a Bíróság általi pontosítására irányul.

28.      A második és a harmadik kérdés arra vonatkozik, hogy általánosabban, abban az esetben, ha valamely kérelmező megfelel minden, a vízumkódex 21. cikkében felsorolt beutazási feltételnek, és vele szemben nem hozható fel egy sem az említett kódex 32. cikkének (1) bekezdésében felsorolt elutasítási indokok közül, a kérelme vizsgálatával megbízott hatóságok kötelesek‑e kiadni – ki kell‑e adniuk – a vízumot, amennyiben a hatályos nemzeti szabályozás csak azt írja elő, hogy e hatóságok „kiadhatják” e vízumot. E két kérdést tehát együtt fogom megvizsgálni.

B –    Az újrafogalmazott első kérdésről

29.      A vízumkódex kifejezett célkitűzése a maximum három hónapig érvényes vízumok kiadása eljárásának és feltételeinek meghatározása.(9) A vízumkódex 14. cikke ezenfelül egyértelműen a kérelmezőre hárítja annak bizonyítása terhét, hogy a valamely tagállam területére történő beutazás feltételei teljesülnek‑e, előírva azon dokumentumokat, amelyeket a kérelmezőnek a kérelemmel együtt be kell nyújtania. Ily módon a kérelmezőre hárul az „annak megítélését lehetővé tevő információ” szolgáltatása, „hogy a kérelmező a kérelmezett vízum lejárta előtt el szándékozik hagyni a tagállamok területét”(10).

30.      A vízumkérelem benyújtását követően a vizsgálattal megbízott hatóságoknak a vízumkódex 21. cikke (1) bekezdése előírásainak megfelelően nemcsak azt kell megvizsgálniuk, hogy a schengeni határ‑ellenőrzési kódex 5. cikke (1) bekezdésének a), c), d) és e) pontjában felsorolt beutazási feltételek teljesülnek‑e, hanem azt is, hogy a kérelmező a kérelmezett vízum lejárta előtt el szándékozik‑e hagyni a tagállamok területét. Az említett 21. cikk nem tartalmaz további iránymutatásokat, amelyeket a hatóságoknak követniük kell, amikor a származás szerinti államba való visszatérés szándékának fennállását vizsgálják. Kizárólag a vízumkódex II. melléklete tartalmazza az olyan igazoló dokumentumok nem kimerítő felsorolását, amelyeket a kérelmező haszonnal nyújthat be, és amelyek lehetővé teszik a tagállamok területének elhagyására irányuló szándéka értékelését.(11)

31.      A vízumkódexnek a beutazás feltételei ellenőrzésére és a kockázatok értékelésére vonatkozó 21. cikke (1) bekezdését tehát szükségképpen az ugyanezen kódexnek a vízumkérelem elutasítására vonatkozó 32. cikkével összefüggésben kell értelmezni. Ennek megfelelően, a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében a vízum kiadását el kell utasítani, „amennyiben […] megalapozott kétely merül fel, hogy a kérelmező a kérelmezett vízum lejárta előtt el szándékozik hagyni a tagállamok területét”(12).

32.      A vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése b) pontjának megfogalmazásából az is kitűnik, hogy ahhoz, hogy a tagállamok területének elhagyására irányuló szándék hiánya alapján elutasíthassanak egy vízumkérelmet, az e kérelem vizsgálatáért felelős hatóságoknak megalapozott kétellyel kell rendelkezniük a kérelmező visszatérési szándékának valósságát illetően. A megalapozott kétely tehát nem a kérelmező számára előnyös. Ezzel szemben az egyszerű kétely nem elegendő,(13) annak megalapozottnak kell lennie.

33.      A megalapozott kétely kétségkívül nehezen meghatározható fogalom. Annyi azonban mindenesetre elmondható, hogy valahol a meggyőződés, a bizonyosság és az enyhe vagy csak hipotetikus kétely között helyezkedik el, félúton.

34.      Meg kell jegyezni, hogy – a vízumok vonatkozásában – bizonyos körülménybeli elemek megakadályozták a jogalkotót abban, hogy még az elutasító határozat megalapozására alkalmas kritériumok lényegét is kodifikálják, tehát, hogy előzetesen rögzítsék azokat az elemeket, amelyek a terület elhagyására irányuló szándék meghatározására szolgálhatnak. Ennek megfelelően, a közösségi vízumkódex létrehozásáról szóló rendelet megalkotására irányuló javaslattervezet benyújtásakor a Bizottság megállapította, hogy „[a]nnak elfogadása mellett, hogy az alapvető jogszabályokat a tagállamok közvetlenül alkalmazzák, a Bizottság szem előtt tartja azt is, hogy az egyes esetek és a helyi adottságok sokfélesége nagyon megnehezíti a minden körülmények között és minden helyzetre vonatkozóan érvényes, részletes szabályok kidolgozását”(14). Mindazonáltal, hasznos lehet a nemzeti bíróság számára annak feltárása – amennyire csak lehetséges –, hogy a vízumkérelem vizsgálatával megbízott hatóságok miképpen tudják megállapítani, hogy megalapozott kétely merült fel a tagállamok területének elhagyására irányuló szándékot illetően.

35.      E tekintetben a vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló, a Bizottság által létrehozott kézikönyvre(15) kell utalni, amely a vízumkódex rendelkezéseinek gyakorlati végrehajtására vonatkozó utasításokat tartalmaz,(16) amelyek, jóllehet nem kényszerítő erejűek, hasznosnak bizonyulnak. Az említett kézikönyv 7.12 pontja a vízumkérelem vizsgálatával megbízott hatóságok számára megjelöl néhány olyan tényezőt, amelyek figyelembe vehetők a kérelmezőnek a terület elhagyására irányuló szándéka értékelése tekintetében. Ezekből kitűnik, hogy a tényezők két csoportját érdemes megvizsgálni: nevezetesen a kérelmező származása szerinti állam „objektív” helyzetére vonatkozó tényezőket, illetve azokat a tényezőket, amelyeket én „szubjektívebbeknek” minősítenék, mivel a kérelmező személyes helyzetére vonatkoznak. Kifejezetten elismerésrt tény, hogy ez utóbbi tényezők „a kérelmező lakóhelye szerinti ország függvényében változhatnak”(17), ami széles mérlegelési mozgásteret hagy a döntést hozó hatóságok számára. Mindazonáltal, a megalapozott kétely mindenképpen csak akkor keletkezhet, ha „az objektív értékelés érdekében minden elemet figyelembe”(18) vettek, illetve „minden egyes kérelmet önmagában, a kidolgozott általános jellemzőktől függetlenül kell értékelni”(19). Ennek megfelelően a megalapozott kétely nem alapulhat kizárólag puszta vélelmen, illetve kizárólag a származási országban fennálló helyzetre vonatkozó, „objektívnek” mondott tényezők vizsgálatán.

36.      E megfontolások összességére figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első, általam átfogalmazott kérdésre azt a választ adja, hogy a vízumkódex 21. cikkének (1) bekezdésének értelmében, az ugyanezen kódex 32. cikke (1) bekezdésének b) pontjával összefüggésben, ahhoz hogy egy vízumkérelmet a kérelmező visszatérésre irányuló szándékának hiánya okán el lehessen utasítani, a kérelem vizsgálatával megbízott hatóságokban megalapozott kételynek kell ébrednie a kérelmező valódi visszatérési szándékát illetően, miután az objektív értékelés érdekében figyelembe vettek minden olyan tényezőt, amelyek mind a származási ország helyzetéhez kapcsolódó, mind pedig a kérelmező egyéni helyzetére és az általa benyújtott igazoló dokumentumokra vonatkozó elemeket magukban foglalják.

C –    A második és a harmadik kérdésről

37.      Második és harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a vízumkódex olyan alanyi jogot keletkeztet‑e a harmadik államok állampolgárai tekintetében, amely arra kötelezi a kérelem vizsgálatával megbízott hatóságot, hogy kiadja a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumot a kérelmezőnek, amennyiben az megfelel a vízumkódex 21. cikkében foglalt beutazási feltételeknek, és vele szemben nem hozható fel az ugyanezen kódex 32. cikkének (1) bekezdésében felsorolt egyik elutasítási indok sem. Következésképpen a kérdést előterjesztő bíróság arra is keresi a választ, hogy az alapügyben vitatotthoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely kizárólag akkor teszi lehetővé a vízum kiadását, ha a fent hivatkozott feltételek teljesülnek, összeegyeztethető‑e a vízumkódexszel.

38.      A német kormány a Bíróság előtt tartott tárgyalás során pontosította, hogy az elutasítás R. Koushkaki tekintetében kizárólag a vízumkódex 32. cikkének (1) bekezdésében foglalt indokokon alapult, és fenntartotta, hogy kétségek állnak fenn annak vonatkozásában, hogy az alapeljárás felperesének szándékában áll‑e elhagyni Németországot a kérelmezett vízum lejárta előtt, ami arra vezette a német konzuli hatóságokat, hogy elutasító határozatot fogadjanak el. A kérdést előterjesztő bíróság a maga részéről úgy ítéli meg, hogy R. Koushkaki megfelel a vízumkódex 21. cikkében foglalt beutazási feltételeknek, és nem hozható fel vele szemben az ugyanezen kódex 32. cikkének (1) bekezdésében foglalt egyik elutasítási indok sem. Mindazonáltal én már fentebb megjegyeztem,(20) hogy a kérdést előterjesztő bíróság érvelése nem hibátlan. Nem zárható tehát ki, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az általa adott értelmezés helyesbítését követően maga is arra a következtetésre jut, hogy a német konzuli hatóságok jogosan hozhatták meg elutasító határozatukat az alapeljárás felperesével szemben a terület elhagyására irányuló szándéka hiányában. Pontosítani kell, hogy a második és harmadik kérdésre adott válasz tehát csak abban az esetben lesz hasznos, ha a kérdést előterjesztő bíróság, miután tudomást szerzett arról a tényről, hogy a kérelmezőnek a terület elhagyására irányuló szándéka hiánya a vízumkódex értelmében a közrend veszélyeztetettségéhez viszonyítva önálló elutasítási indoknak minősül, továbbra is fenntartja, hogy a szóban forgó kérelmező megfelel az említett kódex 21. cikkében foglalt beutazási feltételeknek, és nem hozható fel vele szemben a vízumkódex 32. cikkének (1) bekezdésében felsorolt elutasítási indokok egyike sem.

39.      E kérdések – mögöttesen – azt a problémát vetik fel, hogy a vízumkódex teljes harmonizációt hajtott‑e végre a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumok harmadik államok állampolgárai számára történő kiadása területén, azzal a következménnyel, hogy egyfelől a tagállamok egyoldalúan nem tehetnek hozzá semmiféle elutasítási indokot a vízumkódex 32. cikkének (1) bekezdésében már felsoroltakhoz, illetve másfelől, amennyiben teljesülnek a vámkódex 21. cikkében és 32. cikkének (1) bekezdésében foglalt követelmények, a tagállamok kötelesek a kérelmező részére rövid távú tartózkodásra jogosító vízumot kiadni, amelyhez a kérelmezőnek joga van, és amely jogra a kérelmező közvetlenül hivatkozhat azon tagállammal szemben, amelyhez kérelmét benyújtotta.

40.      E kérdés megválaszolásához először is a vízumkódex szövegelemzését végzem el, amelynek kapcsán ki szeretném emelni, hogy az azon magatartás előírására szorítkozik, amelyet az egyes tagállamoknak a kérelmezővel szemben tanúsítaniuk kell. Meg fogom tehát vizsgálni az általa létrehozott rendszert. Ezt követően kiegészítem értékelésemet a fent említett elemzések eredményének a vízumkódex célkitűzéseivel való összeegyeztethetőségére vonatkozó vizsgálattal. Végül néhány zárómegjegyzést teszek ennek hozzáadott értékére vonatkozóan.

1.      Szövegelemzés

41.      Először is nyilvánvaló, hogy a vízumkódex nem tartalmaz semmiféle, a tagállamok azon kötelezettségét előíró rendelkezést, miszerint kötelesek rövid távú tartózkodásra jogosító vízumot kiadni a harmadik államok olyan állampolgárai részére, akik ezt kérelmezik, és akik megfelelnek a vízumkódex 21. cikke és 32. cikkének (1) bekezdése által előírt követelményeknek. Ily módon, jóllehet a vízumkódex IV. fejezete „A vízum kiadása” címet viseli, az ebben található rendelkezések egyáltalán nem azt a kérdést érintik, hogy létezik‑e a kiadáshoz való jog, hanem inkább az érvényességi időtartam vagy a tartózkodás hossza meghatározásának feltételeit(21), azon feltételeket, amelyek mellett a tagállamok korlátozott területi érvényességű vízumot(22) adhatnak ki, a repülőtéri tranzitvízum érvényességére és hosszára vonatkozó feltételeket(23), illetve a vízumbélyegre vonatkozó részleteket(24). E IV. fejezet tartalmazza egyébiránt a kiadott vízum által biztosított jogosultságokra vonatkozó 30. cikket, amely, távol attól, hogy alanyi jogot biztosítson, előírja, hogy „[e]gységes vízum vagy korlátozott területi érvényességű vízum puszta birtoklása nem jelent automatikus beutazási jogot.”

42.      Másodsorban meg kell jegyezni, hogy a vízumkódex soha nem hivatkozik arra a tényre, hogy teljes harmonizáció létrehozása a célja. Ennek megfelelően (3) preambulumbekezdése előírja, hogy „a vízumpolitika tekintetében a közös jogszabályok létrehozása, különösen a közösségi vívmányok (az 1985. június 14‑i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény [HL 2000. L 239., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o.] és a Közös Konzuli Utasítás megfelelő rendelkezései) egységes szerkezetbe foglalása és továbbfejlesztése révén, »a közös vízumpolitikának egy többrétegű rendszer részeként« történő továbbfejlesztésének az egyik alapvető alkotóeleme, aminek célja »a legális utazás megkönnyítése és az illegális bevándorlás kezelése a nemzeti jogszabályok, valamint a helyi konzuli képviseletek eljárási gyakorlatának további harmonizálásán keresztül«”(25). Ezenfelül a vízumkódex harmonizált alkalmazása mint elérendő célkitűzés kerül említésre,(26) nem pedig mint a már az e kódex által létrehozott kizárólagos rendszerből eredő ténybeli állapot.

43.      Végül harmadsorban arra kell emlékeztetni, hogy a vízumkódex 32. cikkének (1) bekezdésében felsorolt elutasítási indokok különösen tágan kerültek megfogalmazásra, éppen az „eltérő helyi körülmények”(27) okán, ily módon az uniós jogalkotó, a helyzet teljes ismeretében, bizonyos jogszabályi rendelkezések konkrét alkalmazását az adott területeken a tagállamok konzuli hatóságainak értékelésére bízta, hogy „a vízum‑shopping megelőzése és a vízumkérelmezőkkel szembeni eltérő bánásmód elkerülése érdekében biztosítsák a jogszabályi rendelkezések harmonizált alkalmazását”(28). Meg kell állapítanom, hogy itt egy sajátos ellentmondás van a nagyon eltérő helyi körülmények elismerése és a végső soron a konzuli hatóságok értékelésére bízott harmonizált alkalmazás kinyilvánított szándéka között.

44.      Ily módon a vízumkódex puszta szövegét illetően semmi nem enged arra következtetni, hogy az uniós jogalkotó szándéka e kódex megszerkesztése során kifejezetten az lett volna, hogy alanyi jogot biztosítson a rövid távú tartózkodásra jogosító vízum kiadásához a harmadik államok állampolgárai tekintetében. Márpedig az ilyen kényes területen nem lehet megelégedni azzal a feltételezéssel, miszerint e jogalkotó megelégedett volna e jog csak közvetett módon történő biztosításával.

45.      Meg kell még vizsgálni, hogy alátámasztja‑e ezt a következtetést a vízumkódex rendszertani elemzése.

2.      Rendszertani elemzés

46.      A vízumkódex elfogadása az uniós szinten meghatározott vízumpolitika azon progresszív kiépítésének irányvonalába illeszkedik, amelyet egyes tagállamok kezdeményeztek egymás között a schengeni megállapodás, az e megállapodás alkalmazására vonatkozó egyezmény és a közös konzuli utasítások keretében. A szerződések fejlődésének ütemét követve a vízumok jogterülete fokozatosan közösségivé vált.

47.      Mindazonáltal nem szabad szem elől téveszteni, hogy a tagállamok számára mennyire érzékeny kérdést jelent a vízumok harmadik államok állampolgárai részére történő kiadása. Ha ugyanis létezik az állami szuverenitás egyik jellemző megnyilvánulásának tartott nemzetközi jogelv, akkor az az, amely szerint az államok jogosultak ellenőrizni nem saját állampolgáraiknak a területükre való belépését(29). Márpedig, bár a tagállamok nyilvánvalóan beleegyeztek abba, hogy lemondjanak ezen elv alkalmazásáról az európai polgárokat illetően, akiknek a mozgáshoz való szabadságát az Unió „alkotmányos alapchartája”(30) garantálja, a helyzet kevésbé tűnik egyértelműnek a harmadik államok állampolgárainak a tagállamok területére történő belépését illetően, különösen akkor, ha nem hivatkoztak semmiféle, uniós polgárral fennálló szoros családi kapcsolatra(31).

48.      Ily módon a schengeni megállapodás keretében kezdeményezett, és ma a vízumkódex által kodifikált együttműködés nem fedheti el a fennálló nemzetközi kérdéseket. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2010‑ben létrehozott stockholmi program(32) keretében – tehát a vízumkódex elfogadását követően – az Európai Tanács felkérte a Bizottságot, „hogy fokozza a vízumkölcsönösség elvének betartására és arra irányuló erőfeszítéseit, hogy megelőzze az uniós tagállamokkal szembeni vízumkötelezettség harmadik országok által történő (újbóli) bevezetését, és hogy olyan intézkedéseket határozzon meg, amelyek a vízumkölcsönösségi mechanizmusnak az említett harmadik országok tekintetében történő bevezetését megelőzően alkalmazhatók”(33). Az Európai Tanács a továbbiakban kiemelte, hogy „– azért, hogy a közös vízumpolitika fejlődésének új szakaszába léphessen, figyelembe véve ugyanakkor a tagállamok e téren fennálló hatáskörét – felkéri a Bizottságot, hogy terjesszen elő tanulmányt a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra irányuló közös európai kiadási mechanizmus létrehozásának lehetőségéről”(34).

49.      A vízum kiadásának az alanyi jog elismeréséből eredő automatikus jellege nehezen lenne összeegyeztethető ezekkel a kölcsönösséghez kapcsolódó megfontolásokkal, például abban az esetben, ha az 539/2001 rendelet I. mellékletében felsorolt valamely harmadik állam jelentős mértékben megszigorítja vízumkiadási politikáját az uniós polgárok tekintetében.

50.      Mindenesetre a másodlagos jog által kínált eszközökből az tűnik ki, hogy a vízum nem valamely jogként, hanem a valamely tagállam területén rövid ideig tartózkodni szándékozó személy számára előírt kötelezettségként került létrehozásra, tehát mint az Unió területére történő belépés előzetes követelménye. Ennek megfelelően az 539/2001 rendelet úgy határozza meg a vízumot, mint amely „egy tagállam által kiadott olyan engedély vagy egy tagállam által hozott olyan határozat, amely ahhoz szükséges, hogy az adott tagállamba […] legfeljebb összesen három hónaposra tervezett tartózkodás céljából beutazzanak”.(35) A schengeni határ‑ellenőrzési kódex sem képvisel eltérő felfogást a vízum tekintetében.(36) A vízumkódexet illetően – amint már fentebb hangsúlyoztam –, az sohasem utal kifejezetten a kiadáshoz való jogra, hanem éppen ellenkezőleg, többször is arra emlékeztet, hogy olyan kötelezettségről van szó, amelynek a harmadik államok állampolgárai alá vannak vetve(37), és a vízumot szintén „valamely tagállam által kiadott engedély”‑ként határozza meg(38).

51.      Az a tény, hogy a vízum az érintett harmadik államok állampolgáraival szemben előírt kötelezettség, nem pedig jog, többek között a vízum saját funkciójával magyarázható. A vízum ugyanis, mint a területre való belépés előzetes engedélyezése, a belépések, tehát a migrációs áramlások ellenőrzésének egyik eszköze, amint kül‑ és biztonságpolitikai eszköznek is tekinthető. Márpedig a vízumok területén, uniós szinten kezdeményezett cselekvés nyilvánvalóan inkább defenzív jellegű célkitűzést követ, nevezetesen az illegális bevándorlás elleni küzdelem(39) és a „vízum‑shopping”(40) elkerülésének célkitűzését, tehát annak elkerülését, hogy valamely tagállam a kérelmezők számára közismerten kedvezőbb vízumpolitikát vezessen be, mivel az ilyen politika a schengeni térség destabilizációjának potenciális veszélyét jelenti annak okán, hogy a belső határokon nem történik ellenőrzés.

52.      A vízumkódex éppen ezen okból írja elő a vízum elutasításának kötelezettségét abban az esetben, ha a kérelmező tekintetében megkövetelt feltételek nem teljesülnek. A Bíróság egyébiránt már megállapította, hogy a schengeni megállapodás végrehajtási egyezményében részes államoktól azon esetben megkövetelt automatikus elutasítás, ha a kérelmező nem tartja tiszteletben a beutazási feltételeket, „a szerződő felek között érvényesülő azon együttműködési elv kifejeződése, amely a schengeni vívmányok alapját képezi, és amely elengedhetetlen a schengeni térségen belüli szabad határátlépés következményeként kialakított, a külső határok magas szintű és egyforma ellenőrzésének és felügyeletének biztosítását célzó integrált irányítási rendszer működéséhez”.(41)

53.      A külső határokon történő ellenőrzéshez kapcsolódó követelmények jogi alapja a vízumkódex. Ugyanis, bár a vízumkódex ténylegesen az EK 62. cikk (2) bekezdése b) pontjának ii. alpontján alapul, amely „a legfeljebb három hónaposra tervezett tartózkodásokra vonatkozó vízumok szabályai[ra, és különösen] […] a tagállamok vízumkiadási eljárásai[ra] és ezek feltételei[re]” vonatkozó uniós szabályozás létrehozását írja elő, az EK 62. cikk (2) bekezdése a) pontja – amely szintén említésre kerül, mint a szóban forgó rendelet jogi alapja – „a tagállamok külső határainak átlépésére vonatkozó” intézkedések elfogadását írja elő, „amelyek meghatározzák az ilyen határoknál a személyek ellenőrzése során a tagállamok által követendő szabályokat és eljárásokat”.

54.      Így erősen kétlem, hogy a vízumkódex rendelet formájában történő elfogadásával a tagállamok egy olyan alapvető minőségi „ugrást” de facto jóváhagytak volna, mint a tagállamokat terhelő, a schengeni vívmányok keretében létrehozott, a vízum elutasítására vonatkozó kötelezettségéről a kiadáshoz való azon alanyi jog elismerésére történő áttérés, amelyre a harmadik államok állampolgárai hivatkozhatnak, jóllehet ezt az állítást semmiféle szövegtani vagy szisztematikus jellegű elem nem támasztja alá.

55.      Végül megemlítek egy olyan utolsó tényezőt, amely szerintem bizonyítja azt a tényt, hogy az uniós jogalkotó a vízumkódexet nem a vízumkiadáshoz való anyagi jogot biztosító eszköznek szánta. Az e kódex által bevezetett jelentős előrelépések között – amelyekre később visszatérek – szerepel a vízum kiadását elutasító határozattal szembeni jogorvoslati jog bevezetése(42). Egyébiránt, a jogalkotó nem biztosított kifejezetten bírósági jellegű jogorvoslathoz való jogot(43), és a nemzeti jogokra való hivatkozással e jogorvoslat gyakorlása módozatainak meghatározását a tagállamok mérlegelésébe utalta. Egyébként a tagállamoknak kiegészítő határidő állt rendelkezésére ahhoz, hogy nemzeti rendszereiket ennek megfelelően szervezzék meg, és a jogorvoslathoz való ezen jogot létrehozó rendelkezés alkalmazásának időpontját 2011. április 5‑re halasztották(44). Az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének a 2011‑re vonatkozó éves jelentéséből(45) az tűnik ki, hogy a schengeni vízumot elutasító határozatok elleni jogorvoslattal az érintett tagállam szerint közigazgatási hatóságnál, kvázi bírói testületnél, illetve bíróságnál éltek. Ezen eltérések, amelyek abból erednek, hogy a tagállamok nem mutattak hajlandóságot arra, hogy előzetesen kötelezettségeket vállaljanak a vízumkérelmezők számára biztosított eljárási garanciákat illetően, illetve azon konkrét nehézségekből, amelyeket a tényleges bírói jogvédelem létrehozása jelent azon személyek tekintetében, akik nem léphettek az állam területére, még kevésbé látszanak összeegyeztethetőnek azon elmélettel, miszerint alanyi jog előírására került volna sor.

3.      A kapott eredményeknek a vízumkódex által követett célkitűzésekkel való összeegyeztethetőségére irányuló vizsgálat

56.      A fentebb elvégzett szövegelemzés és rendszertani elemzés eredményeinek a vízumkódex célkitűzéseivel való összeegyeztethetősége vizsgálata során figyelemmel kell lenni arra a tényre, hogy a vízumkódex célkitűzése nem kizárólag a schengeni térségben részes tagállamoknak a vízumkérelmezőkkel szemben tanúsítandó azon meghatározott magatartásának előírására irányul, amely az általuk követendő eljárást és az általuk alkalmazandó feltételeket nyilvánvalóbbá és érthetőbbé teszi a kérelmező tekintetében annak érdekében, hogy biztosítsák számára a méltó és emberi méltóságát tiszteletben tartó bánásmódot.

57.      A vízumkódex egy másik célkitűzést is követ, amely ahhoz a tényhez kapcsolódik, hogy e kódex a schengeni térségben részes azon tagállamok közötti kooperáció és együttműködés keretébe illeszkedik, amelyek úgy döntöttek, hogy tényleges szolidaritást vállalnak oly módon, hogy az egyik tagállam által hozott határozatok joghatásai nem csak e tagállam területére korlátozódnak(46), hanem, éppen ellenkezőleg, e térség egészére vonatkoznak.

58.      Ennek megfelelően a vízumkódex nemcsak számos kötelezettséget írt elő a tagállamok számára a schengeni vízum kérelmezőivel szemben, hanem annak célkitűzését is, hogy meg kell állapítani az egyes tagállamoknak a schengeni térség többi tagállamaival szembeni azon kötelezettségét is, hogy elutasítja e vízum kiadását abban az esetben, ha nem teljesülnek az e kódexben előírt feltételek, az általa valamennyi ezen államban keletkeztetni szándékozott joghatás okán. E tekintetben elképzelhető, hogy a „lehet” ige használatának a vízumkódex 24. cikkének (1) bekezdésében többletjelentése van az e kódex szöveg‑ és rendszerértelmezéséből következő jelentéséhez viszonyítva. Az sem kizárt, hogy az uniós jogalkotó még a fent hivatkozott célkitűzéshez kapcsolódó jelentéssel is, nevezetesen azon (a lehet ige használatából eredő) lehetőség jelentésével ruházta fel, hogy a schengeni térség egyes államai csak abban az esetben adhatnak ki erga omnes joghatást kifejtő vízumot, ha a vízumkódexben előírt feltételek teljesülnek.

59.      A vízumkódex ezen teleológiai olvasata alátámaszthatja, hogy nem került rögzítésre a schengeni vízum kiadásához való alanyi jog.

4.      A vízumkódex hozzáadott értéke

60.      Véleményem szerint tehát az uniós jog, pontosabban a vízumkódex jelenlegi állapotában semmiféle, a schengeni vízum kiadásához való jog nem ismerhető el a kérelmezők tekintetében. Mindazonáltal a tagállamok nem kezelhetik tetszésük szerint a hozzájuk benyújtott kérelmeket, és a vízumkódex, még ha nem is tartalmazza az alanyi jog rögzítését a kérelmező tekintetében, jelentős mértékben hozzájárult a kérelmező számára biztosított garanciák kiszélesítéséhez.

61.      A vízumkódex harmonizálta a vízumkérelmezési eljárást, többek között a vízumdíj összegének meghatározásával(47), a schengeni vízumkérelem formanyomtatványának meghatározásával(48), a kérelem elfogadhatósága feltételeinek tisztázásával(49) és a tagállamok azon kötelezettségének előírásával, hogy a kérelemről rövid határidőn belül kell határozniuk(50), hogy indokolják elutasító határozataikat(51) és hogy elutasító határozat esetén előírják a jogorvoslat lehetőségét(52).

62.      A vízumkódex, azon felül, hogy egységes szövegben egyesítette a vízumkiadás területén az eljárást szabályozó feltételekre vonatkozó kógens rendelkezéseket, konkrétan tovább is fejlesztette az e területre vonatkozó politikát a kódex olvashatóságának, átláthatóságának és koherenciájának növelése által.(53)

63.      Amint kifejtettem, a lényegi harmonizáció hiányosabb, és az eljárásbeli harmonizációban történt előrelépések árnyalására törekszik, jóllehet az uniós szintű pontos meghatározás hiányában a beutazási feltételek, a kockázatok értékelése, valamint a vízumkódex 21. cikkében és 32. cikkének (1) bekezdésében foglalt elutasítási feltételek értékelése önkényességhez vezethet a vízumkiadási eljárás során.

64.      Hangsúlyozni kell tehát, hogy az uniós jogalkotó megkísérelte elkerülni ezeket a hátrányokat azzal, hogy a vízumkódexet az alapvető jogok alá rendelte(54), különösen pedig az emberi méltósághoz való jog alá. Ennek megfelelően a vízumkódex (6) és (7) preambulumbekezdése előírásainak kiegészítéseképpen a vízumkódex 39. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy a kérelmezőket „udvarias bánásmódban” részesítsék,(55) és felhívja konzulátusi személyzetüket, hogy „teljes mértékben tiszteletben tart[sák] az emberi méltóságot”, és hogy valamennyi intézkedést „az ilyen intézkedések által elérni kívánt célkitűzésekkel [arányosan]” hozzanak meg(56) a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének tiszteletben tartása mellett(57).

65.      Ily módon, bármilyen legyen is a tagállamok számára a vízumkódex 21. cikkében és 32. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételek és indokok lényegi értékelése tekintetében biztosított mozgástér, ezt az értékelést eltérést nem engedő módon határolja be a kérelmező alapvető jogainak, elsősorban emberi méltósághoz való jogának tiszteletben tartása, valamint az arányosság elve és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve.

66.      Végül a vízumkódex, sokkal inkább, mintsem hogy a vízum kiadásához való alanyi jogot írna elő, arra kötelezi a tagállamokat, hogy az ahhoz szükséges feltételek tiszteletben tartásán túl, hogy a vízum joghatásait valamennyi, a schengeni térséghez tartozó állam tekintetében kifejtse, azt is biztosítsák, hogy az eljárás lefolytatása során tiszteletben tartják a kérelmező alapvető jogait, amiből, amint azt már jeleztem, annak szükségessége következik, hogy az egyes vízumkérelmeket ne puszta vélelmekre alapozva, hanem épp ellenkezőleg, a helyzet globális értékelésével vizsgálják meg, amely értékelés kellőképpen figyelembe veszi az egyes kérelmek alapjául szolgáló egyéni helyzet személyes és emberi összefüggéseit.

67.      Ezen indokok összessége alapján azt javaslom, hogy a Bíróság az együttesen vizsgált, előzetes döntéshozatalra előterjesztett második és harmadik kérdésre azt a választ adja, hogy a vízumkódex nem értelmezhető úgy, hogy az a schengeni vízum kiadásához való alanyi jogot biztosít a kérelmezők tekintetében. A vízumkódex mindenesetre arra kötelezi a tagállamokat, hogy a schengeni vízum iránti kérelmekről a helyzet globális értékelése alapján határozzanak, kellőképpen figyelembe véve nemcsak az ahhoz szükséges feltételeket, hogy a vízum a schengeni térséghez tartozó valamennyi tagállam tekintetében kifejtse joghatásait, hanem az egyes kérelmek alapjául szolgáló egyéni helyzet személyes és emberi összefüggéseit is, valamint arra, hogy az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megfelelően lefolytatott eljárás során tiszteletben tartsák a kérelmező alapvető jogait, elsősorban az emberi méltósághoz való jogát.

V –    Végkövetkeztetések

68.      A fenti megfontolásokra figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Verwaltungsgericht Berlin által előterjesztett kérdésekre az alábbi választ adja:

1)      A Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló, 2009. július 13‑i 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 21. cikkének (1) bekezdése értelmében, az ugyanezen rendelet 32. cikke (1) bekezdésének b) pontjával összefüggésben, ahhoz hogy egy vízumkérelmet a kérelmező visszatérésre irányuló szándékának hiánya okán el lehessen utasítani, a kérelem vizsgálatával megbízott hatóságokban megalapozott kételynek kell ébrednie a kérelmező valódi visszatérési szándékát illetően, miután az objektív értékelés érdekében figyelembe vettek minden olyan tényezőt, amelyek mind a származási ország helyzetéhez kapcsolódó, mind pedig a kérelmező egyéni helyzetére és az általa benyújtott igazoló dokumentumokra vonatkozó elemeket magukban foglalják.

2)      A 810/2009 rendelet nem értelmezhető úgy, hogy az a schengeni vízum kiadásához való alanyi jogot biztosít a kérelmezők tekintetében. E rendelet mindenesetre arra kötelezi a tagállamokat, hogy a schengeni vízum iránti kérelmekről a helyzet globális értékelése alapján határozzanak, kellőképpen figyelembe véve nemcsak az ahhoz szükséges feltételeket, hogy a vízum a schengeni térséghez tartozó valamennyi tagállam tekintetében kifejtse joghatásait, hanem az egyes kérelmek alapjául szolgáló egyéni helyzet személyes és emberi összefüggéseit is, valamint arra, hogy az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megfelelően lefolytatott eljárás során tiszteletben tartsák a kérelmező alapvető jogait, elsősorban az emberi méltósághoz való jogát.


1 – Eredeti nyelv: francia.


2 – Lásd a Bizottság jelentését a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a Vízumkódex végrehajtásának első évében a helyi schengeni együttműködés működéséről (COM(2012) 648 végleges).


3 –      HL L 243., 1. o.


4 –      HL L 81., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 65. o.


5 –      HL L 105., 1. o.


6 –      BGBl. I., 2008. február 25., 162. o.


7 – Az Európai Unió, az Európai Közösség és a Svájci Államszövetség között, a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányok végrehajtására, alkalmazására és fejlesztésére irányuló társulásáról szóló megállapodás (HL 2008. L 53., 52. o.) 8. cikkének (2) bekezdésével összhangban.


8 – Célszerűségből és a vízumkódexszel való koherencia miatt a jelen indítványban az e konzuli hatóságokra történő hivatkozás a tagállamok diplomáciai és konzuli képviseleteire egyaránt vonatkozik.


9 – Lásd a vízumkódex (28) preambulumbekezdését és 1. cikkének (1) bekezdését.


10 –      A vízumkódex 14. cikke (1) bekezdésének d) pontja.


11 – A vízumkódex II. mellékletének B. pontja. Többek között a visszaútra szóló repülőjegy, ingatlan tulajdonjogának vagy a lakóhely szerinti országba való beilleszkedés bizonyítékai bemutatása.


12 –      A dőlt betűs kiemelés tőlem.


13 – Bár a Bizottság rendelettervezetre vonatkozó javaslata csak egyszerű utalást tartalmaz a „kétség”‑re (lásd a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó javaslattervezet [COM(2006) 403 végleges] 18. cikkének (7) bekezdését), a végleges szövegben az erősebb kétségre, a megalapozott kételyre vonatkozó utalást részesítették előnyben.


14 – A fent hivatkozott rendelettervezetre irányuló javaslat 3.3 pontja.


15 – A 2011. augusztus 4‑i (C(2011) 5501 végleges) bizottsági határozattal módosított, a vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv létrehozásáról szóló, 2010. március 19‑i (C(2010) 1620) végleges bizottsági határozat.


16 –      Lásd a vízumkódex 51. cikkét.


17 – A fent hivatkozott, a vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv 7.12 pontja.


18 –      Ua.


19 –      Ua.


20 –      Lásd a jelen indítvány 24. és azt követő pontjait.


21 –      Lásd a vízumkódex 24. cikkét. Különösen azt kell kiemelni, hogy e rendelkezés úgy került megfogalmazásra, hogy „[v]ízumot egy, kettő vagy több beutazásra lehet kiadni » (a dőlt betűs kiemelés tőlem).


22 –      Lásd a vízumkódex 25. cikkét.


23 –      Lásd a vízumkódex 26. cikkét.


24 – Lásd a vízumkódex 27–29. cikkét.


25 –      A dőlt betűs kiemelés tőlem.


26 – Lásd különösen a vízumkódex (18) és (22) preambulumbekezdését. Lásd továbbá a C‑83/12. PPU. sz. Vo‑ügyben 2012. április 10‑én hozott ítélet 36. pontját.


27 –      (18) preambulumbekezdés.


28 –      Ua.


29 – Ezt az elvet az Emberi Jogok Európai Bírósága is elismerte (lásd többek között az EJEB, 2005. július 26‑i N kontra Finnország ítéletet (38885/02. sz. kereset, 158. § és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).


30 – A 294/83. sz. Les Verts kontra Parlament ügyben 1986. április 23‑án hozott ítélet (EBHT 1986., 1339. o.) 23. pontja.


31 – Ez esetben lásd a vízumkódex 1. cikke (2) bekezdésének a) pontját.


32 –      A stockholmi program – A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa (HL 2010. C 115., 1. o.).


33 –      Lásd a fent hivatkozott program 5.2 pontját.


34 –      Ua. A dőlt betűs kiemelés tőlem.


35 –      Az 539/2001 rendelet 2. cikke.


36 – Lásd különösen a schengeni határ‑ellenőrzési kódex 5. cikke (1) bekezdésének b) pontját és 7. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontját.


37 – Lásd a vízumkódex (4) és (5) preambulumbekezdését, valamint a vízumkódex 1. cikkének (2) bekezdését és 3. cikkét.


38 – A vízumkódex 2. cikkének 2) pontja.


39 – Lásd az 539/2001 rendelet (5) preambulumbekezdését, valamint a vízumkódex (3), (5) és (6) preambulumbekezdését. Bár a jogszerű utazások megkönnyítésére vonatkozó célkitűzésre való hivatkozás is szerepel a (3) preambulumbekezdésben, meg kell állapítani, hogy az illegális bevándorlás elleni küzdelem sokkal hangsúlyosabb a schengeni vívmányokban és a vízumkódexben (lásd különösen a Vízumokra vonatkozó közös konzuli utasítás a diplomáciai és konzuli képviseletek számára V. pontját [HL 2005. C 326., 1. o.]).


40 – A vízumkódex (14) és (18) preambulumbekezdése.


41 –      A C‑503/03. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 31‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I‑1097. o.) 37. pontja. A vízum elutasításának kötelezettsége vonatkozásában lásd továbbá a vízumok kiadását illetően a schengeni katalógus naprakésszé tételével megbízott szerkesztőbizottságnak a schengeni vívmányok és hatékonyabb gyakorlatok megfelelő alkalmazására vonatkozó ajánlások naprakésszé tett katalógusában a vízumkiadásra vonatkozó részt (doc. 12099/09, 2009. július 10., 10. o.).


42 –      Lásd a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdését.


43 – Ehelyütt hangsúlyozni kell, hogy sem a Bizottság, a fent hivatkozott rendelettervezetre vonatkozó javaslatában, sem az Európai Parlament, az említett rendeletre vonatkozó javaslatról szóló jelentésében, (a 2008. április 18‑i Lax‑jelentés A6‑0161/2008) nem fejezte ki aggodalmát a tekintetben, hogy nem került pontosításra, hogy a jogorvoslat bírósági jellegű‑e, vagy sem.


44 –      Lásd a vízumkódex 58. cikkének (5) bekezdését.


45 – Az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége. Az alapvető jogok: kihívások és eredmények 2011‑ben. Éves jelentés2011., 89–91. o.


46 – A vízumkódex 25. cikke alapján kiadott vízumok kivételével.


47 – A vízumkódex 16. cikke.


48 – A vízumkódex I. melléklete.


49 – A vízumkódex 18. és azt követő cikkei.


50 – A vízumkódex 23. cikke.


51 –      A vízumkódex 32. cikkének (2) bekezdése. E kódex VI. melléklete egy formanyomtatványt tartalmaz a vízum elutasításának, megsemmisítésének vagy visszavonásának értesítése és indokolása céljából. E kódex értelmében az indokolásnak viszonylag tömörnek kell lennie, hiszen csak arról van szó, hogy be kell jelölni egyet az előírt tizenegy elutasítási, megsemmisítési, illetve visszavonási indok közül.


52 –      A vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése.


53 – Lásd szintén a fent hivatkozott rendelettervezetre irányuló javaslat indokolását.


54 – Lásd a vízumkódex (29) preambulumbekezdését.


55 –      A vízumkódex 39. cikkének (1) bekezdése.


56 –      A vízumkódex 39. cikkének (2) bekezdése.


57 –      A vízumkódex 39. cikkének (3) bekezdése.